Audit des processus de réaménagement des effectifs du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada découlant du budget fédéral de 2012

Contexte

La Directive sur le réaménagement des effectifs définit le réaménagement des effectifs comme suit :

Situation qui se produit lorsqu’un administrateur général décide que les services d’un ou de plusieurs employés nommés pour une période indéterminée ne seront plus requis au-delà d’une certaine date en raison d’un manque de travail, de la suppression d’une fonction, de la réinstallation d’une unité de travail à un endroit où l’employé ne veut pas être réinstallé ou du recours à un autre mode d’exécution^{Voir la note en bas de page 1}.

Le budget fédéral de 2012 a donné lieu à un volume élevé de cas de réaménagement des effectifs au gouvernement fédéral, notamment au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (le Secrétariat).

Comme dans d’autres situations de réaménagement des effectifs au Secrétariat, ces cas touchaient différents intervenants internes et externes et comportaient de nombreuses exigences de conformité. Ce qui différenciait ce cycle de mesures de réaménagement des effectifs, c’est leur volume élevé au cours d’une brève période et le recours à des processus élargis ayant découlé de l’ampleur et de la portée pangouvernementale de l’exercice^{Voir la note en bas de page 2}. Par conséquent, un cadre de contrôle de la gestion adéquat et efficace était crucial pour que les processus de réaménagement des effectifs au Secrétariat découlant du budget fédéral de 2012 respectent l’esprit et la lettre des autorisations pertinentes et traitent les employés de façon juste et équitable.

Objectifs et portée

Les objectifs de l’audit étaient les suivants :

• évaluer le caractère adéquat et l’efficacité de la gestion des processus de réaménagement des effectifs au Secrétariat;
• évaluer la conformité des processus de réaménagement des effectifs au Secrétariat à la législation, aux politiques, aux directives et aux conventions collectives pertinentes.

La portée de l’exercice englobait des activités exercées pour gérer les cas de réaménagement des effectifs au Secrétariat découlant du budget fédéral de 2012. L’audit portait sur les opérations qui se sont échelonnées entre le 11 avril 2012, soit la date des annonces de réaménagement des effectifs au Secrétariat découlant du budget fédéral de 2012, et le 31 décembre 2012, à l’exception des paiements au titre du réaménagement des effectifs, qui ont été étudiés jusqu’au 31 mars 2013.

Principales constatations et conclusion

L’audit a permis de conclure avec un niveau d’assurance raisonnable que le cadre de contrôle de gestion du Secrétariat appliqué au processus de réaménagement des effectifs découlant du budget fédéral de 2012 était adéquat et efficace, et que ses processus internes se conformaient aux autorisations pertinentes.

Les principales constatations ont été les suivantes.

• Un cadre de contrôle de gestion était en place afin de veiller à ce que les décisions de réaménagement des effectifs soient mises en œuvre comme prévu :
  • des analyses et des renseignements adéquats documentaient et étayaient les décisions de réaménagement des effectifs;
  • des contrôles étaient en place pour veiller à ce que l’intégrité des décisions de suppression de postes ayant été prises soit respectée;
  • les obligations redditionnelles, les rôles et les responsabilités étaient clairement définis et communiqués efficacement;
  • des mécanismes de surveillance, de contrôle, de rapport et de gestion des risques étaient en place et fonctionnaient efficacement pour assurer le suivi et l’examen des progrès constants des cas de réaménagement des effectifs.
• Des processus ont été établis et étaient conformes aux autorisations pertinentes sur le réaménagement des effectifs :
  • les processus et les procédures ont été décrits et étaient conformes aux autorisations pertinentes sur le réaménagement des effectifs;
  • la direction a exécuté les processus de réaménagement des effectifs en conformité avec les autorisations pertinentes.

Bien que la question ne soit pas pertinente d’un point de vue financier, une exception a été relevée relativement à la cohérence d’application des indemnités d’études, en particulier au traitement de certains droits, et du fait de savoir s’ils constituent des frais de scolarité et d’équipement requis.

Après avoir été informée de cette observation, la Division des ressources humaines (DRH) a lancé le processus de réexamen des cas pertinents afin d’en rendre l’application plus cohérente. Étant donné le manque de directives dans ce domaine et pour assurer un traitement constant et équitable des employés relativement à ces frais, il est recommandé que la DRH élabore des directives sur le remboursement des droits à l’égard des indemnités d’études pour assurer :

• un traitement constant et équitable des employés visés par le réaménagement des effectifs découlant du budget fédéral de 2012, et la révision des demandes déjà traitées, au besoin;
• qu’à l’avenir, ces directives soient appliquées à tous les employés qui retiennent cette option.

Réponse de la direction

Le Secrétariat a rédigé une réponse de la direction qui figure à l’annexe D.

1.1 Aperçu

Le réaménagement des effectifs est défini comme suit :

Situation qui se produit lorsqu’un administrateur général décide que les services d’un ou de plusieurs employés nommés pour une période indéterminée ne seront plus requis au-delà d’une certaine date en raison d’un manque de travail, de la suppression d’une fonction, de la réinstallation d’une unité de travail à un endroit où l’employé ne veut pas être réinstallé ou du recours à un autre mode d’exécution^{Voir la note en bas de page 3}.

Le réaménagement des effectifs peut avoir des répercussions à la fois sur les cadres supérieurs et sur les autres employés qui sont nommés pour une période indéterminée dans l’administration publique centrale.

La Directive sur le réaménagement des effectifs du Conseil national mixte, qui a été rédigée conjointement par l’employeur et les agents négociateurs, ainsi que les dispositions sur le réaménagement des effectifs des conventions collectives pertinentes, sont les documents d’autorisation qui régissent les cas de réaménagement des effectifs des employés représentés, et des employés nommés pour une période indéterminée, qui sont exclus ou ne sont pas représentés.

La Directive sur la transition dans la carrière des cadres supérieurs est le document d’autorisation qui régit le réaménagement des effectifs des cadres supérieurs.

1.2 Processus de réaménagement des effectifs

Veuillez vous reporter à l’annexe A pour prendre connaissance de diagrammes et de descriptions détaillés du processus de réaménagement des effectifs des cadres supérieurs et des autres employés nommés pour une période indéterminée, tel qu’ils sont exposés dans les autorisations pertinentes sur le réaménagement des effectifs.

1.3 Incidence sur le Secrétariat

Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (le Secrétariat) a pris un certain nombre de mesures pour accroître son efficacité opérationnelle et pour abaisser ses coûts. Il a notamment procédé à l’examen des dépenses (p. ex., l’Examen des services administratifs, des examens stratégiques), à la limitation des coûts (p. ex., le gel du budget de fonctionnement) et à la centralisation du service (p. ex., soutien de Services partagés Canada)^{Voir la note en bas de page 4}

Le budget fédéral de 2012 établissait l’objectif en matière d’économies du Secrétariat à 23,6 millions de dollars à réaliser d’ici l’exercice 2014-2015. Entre autres mesures, cet objectif comprenait des économies à effectuer à même la suppression de postes au Secrétariat. Les cas de réaménagement des effectifs découlant du budget fédéral de 2012 sont donc tous ceux qui surviennent pendant le calendrier du budget fédéral de 2012, y compris les réductions qui découlent de l’Examen stratégique et fonctionnel^{Voir la note en bas de page 5}, de même que certains examens stratégiques et certaines réorganisations.

Le budget fédéral de 2012 a entraîné 116^{Voir la note en bas de page 6} cas de réaménagement des effectifs au Secrétariat. Les réductions de personnel qui en ont découlé contribueront à la diminution prévue des effectifs du Secrétariat, comme le montre le tableau ci-après.

1.4 Rôles et responsabilités

Compte tenu de l’ampleur du processus de réaménagement des effectifs au Secrétariat découlant du budget fédéral de 2012, divers intervenants et différentes fonctions au Secrétariat ont été touchés en raison de leurs responsabilités fonctionnelles. Les rôles et les responsabilités de ces intervenants clés font l’objet d’une description dans la présente section.

La secrétaire, en sa qualité d’administratrice générale, était chargée de décider si les services d’un employé n’étaient plus nécessaires et de lancer le réaménagement des effectifs. Elle bénéficiait dans le cadre de cette responsabilité du soutien de différentes fonctions au Secrétariat, tel qu’il est décrit ci-après.

La Division des ressources humaines (DRH) a exercé le rôle de coordination principal des cas de réaménagement des effectifs. Elle était chargée de conseiller et d’orienter la haute direction relativement au processus de réaménagement des effectifs (p. ex., la planification stratégique des effectifs pour atténuer les répercussions sur les personnes), ainsi que d’assurer la gestion, le suivi et le contrôle de l’ensemble du processus de réaménagement des effectifs au sein du Secrétariat. Elle a également préparé des rapports pour divers intervenants^{Voir la note en bas de page 8}.

La DRH a collaboré avec :

• les secteurs présentant des cas de réaménagement des effectifs;
• la Direction de la gestion financière (DGF) du Secteur des services ministériels;
• le Secteur des communications stratégiques et des affaires ministérielles;
• le Comité ministériel des ressources;
• le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines (BDPRH).

Les secteurs étaient chargés de déterminer les réductions des ressources humaines requises aux termes du budget fédéral de 2012. Toutefois, ils ont consulté la DRH pour relever les postes vacants, planifier les besoins en dotation, et déterminer l’approche à adopter afin de mettre en œuvre le réaménagement des effectifs. En raison de ces consultations et de la façon dont ces postes vacants ont été gérés au Secrétariat, la plupart des postes supprimés dans le cadre de l’examen des dépenses découlant du budget fédéral de 2012 étaient vacants. Les secteurs étaient également chargés de gérer leurs propres processus de sélection des fonctionnaires aux fins de maintien en poste ou de mise en disponibilité (SMPMD) et de veiller à ce que les délégations de pouvoir adéquates soient respectées, de concert avec la DRH.

La DGF a donné des conseils sur le caractère abordable des décisions relatives à l’examen des dépenses et au réaménagement des effectifs prises dans le cadre du budget fédéral de 2012 avant qu’elles soient finalisées. Elle a ensuite surveillé les aspects financiers de ces décisions et a fait rapport à ce sujet. Dans le contexte de ses efforts de surveillance et d’établissement de rapports, la DGF a coordonné ses travaux avec le Secteur de la gestion des dépenses pour assurer le suivi nécessaire des coûts du réaménagement des effectifs et des coûts globaux de la mise en œuvre des mesures d’économie découlant du budget fédéral de 2012. Elle a aussi collaboré régulièrement avec la DRH pour veiller à la cohérence de l’information sur le réaménagement des effectifs.

Le Secteur des communications stratégiques et des affaires ministérielles a donné des conseils stratégiques et du soutien concernant les activités de communication au Secrétariat. Il s’agissait d’offrir des services de communications pour appuyer l’instauration graduelle des décisions prises dans le cadre du budget fédéral de 2012 et les répercussions ultérieures sur les effectifs au Secrétariat.

Le Comité ministériel des ressources a été formé au début de 2012 et a tenu des rencontres bihebdomadaires ou au besoin pour passer en revue toutes les mesures de dotation proposées (cadres supérieurs ou employés autres que des cadres supérieurs) au Secrétariat. Ce comité avait pour objet de veiller à ce que les employés touchés, excédentaires et optants, particulièrement ceux qui sont visés par les réductions découlant de l’examen des dépenses, soient considérés en premier lieu pour chaque occasion d’emploi au Secrétariat, et ce, dans le but de maintenir l’emploi continu dans la fonction publique fédérale. Ce comité a été renommé Comité ministériel des ressources humaines du Secrétariat du Conseil du Trésor en février 2013 et son mandat a été élargi de manière à inclure des responsabilités supplémentaires pour la gestion des ressources humaines et pour les initiatives qui ont des répercussions sur l’ensemble du ministère.

Le Secrétariat assume d’autres responsabilités clés liées au réaménagement des effectifs découlant du budget fédéral de 2012 en tant qu’organisme central. Bien qu’elles ne soient pas couvertes dans la portée de cet audit, ces responsabilités sont dignes de mention.

Le Secteur des communications stratégiques et des affaires ministérielles soutient le BDPRH quant aux communications pangouvernementales concernant le budget fédéral de 2012. Dans le cadre de la coordination des communications pangouvernementales liées aux répercussions du budget fédéral de 2012 sur les effectifs, le Bureau du Conseil privé a examiné les stratégies de communications des ministères et des organismes participants afin de s’assurer de leur réceptivité avant d’aviser les agents négociateurs, les employés, les intervenants et les Canadiens^{Voir la note en bas de page 9}. Le Secteur des communications stratégiques et des affaires ministérielles a coordonné les communications sur l’Examen stratégique et fonctionnel et a agi comme agent de communications entre le Bureau du Conseil privé et les ministères et les organismes participants.

Le BDPRH a aidé le dirigeant principal des ressources humaines à veiller à ce que les ministères et les organismes ayant pris part aux réaménagements des effectifs liés à l’examen des dépenses découlant du budget fédéral de 2012 soient informés, équipés et mobilisés. Pour ce faire, le BDPRH a dirigé diverses initiatives, notamment des conférences téléphoniques hebdomadaires avec les chefs des ressources humaines, pour donner les conseils nécessaires et pour partager des expériences.

2.1 Autorisation

L’Audit des processus de réaménagement des effectifs du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada découlant du budget fédéral de 2012 s’inscrit dans le Plan de vérification fondé sur les risques 2012-2015 approuvé du Secrétariat.

2.2 Objectifs et portée

Les objectifs de l’audit étaient les suivants :

• évaluer le caractère adéquat et l’efficacité de la gestion des processus de réaménagement des effectifs au Secrétariat;
• évaluer la conformité des processus de réaménagement des effectifs au Secrétariat à la législation, aux politiques, aux directives et aux conventions collectives pertinentes.

L’audit portait sur les activités menées pour gérer le réaménagement des effectifs au Secrétariat. Plus précisément, ces activités comprenaient :

Cas de réaménagement des effectifs découlant du budget fédéral de 2012 – L’audit a porté sur les réductions survenues pendant le calendrier du budget fédéral de 2012^{Voir la note en bas de page 10}, plus particulièrement celles qui découlaient de l’Examen stratégique et fonctionnel, et certains cas de réorganisation et d’examen stratégique. Le volume élevé de cas survenus au cours d’une brève période a créé un sentiment d’urgence qui a fait augmenter le risque inhérent que les employés ne soient pas traités de manière équitable, cohérente et transparente. Ce sont là les principes clés des autorisations sur le réaménagement des effectifs.

Soutien décisionnel – Les processus qui appuient les décisions de réaménagement des effectifs ont été examinés, y compris les processus liés à l’identification des employés touchés et des employés excédentaires, la sélection des fonctionnaires aux fins de maintien en poste ou de mise en disponibilité et la détermination de garanties d’offres d’emploi raisonnables. Ces processus ont été étudiés afin d’établir si les décisions étaient bien étayées.

Droits des employés – Les employés touchés par le réaménagement des effectifs avaient droit à des options et mécanismes de soutien divers selon les autorisations pertinentes. Les options ayant une incidence financière et dont les versements ont été effectués en date du 31 mars 2013 ont été examinées sur le plan de leur exactitude et des documents d’appui.

Éléments du cadre de contrôle de gestion – Tel qu’il a été décrit précédemment, différentes parties au Secrétariat appuyaient le réaménagement des effectifs. L’équipe d’audit a examiné la clarté des obligations redditionnelles, des rôles et des responsabilités de ces parties, dont la formation et la communication. Les processus de surveillance, de suivi, de production de rapports et de gestion des risques ont également été évalués afin d’en déterminer le caractère adéquat et l’efficacité.

2.3 Champs d’enquête

L’audit englobait les deux champs d’enquête suivants :

• Un cadre de contrôle de gestion est en place pour veiller à ce que les décisions relatives au réaménagement des effectifs soient mises en œuvre comme prévu.
• Les processus et les procédures établis sont conformes aux autorisations pertinentes sur le réaménagement des effectifs.

Les critères d’audit sont inspirés de la publication du Bureau du contrôleur général intitulée Critères de vérification liés au Cadre de responsabilisation de gestion : Outil à l’intention des vérificateurs internes.

Les critères d’audit pour chacun de ces champs d’enquête sont décrits en détail à l’annexe C.

2.4 Approche et méthodologie

L’approche et la méthodologie de l’audit étaient axées sur le risque et étaient conformes aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, selon lesquelles l’audit doit être planifié et mené de façon à donner l’assurance raisonnable que les objectifs sont atteints.

Les travaux correspondant à l’étape d’examen de cet audit ont été effectués entre les mois de février et d’août 2013 et ont compris :

• des entrevues avec des intervenants clés;
• l’examen de documents;
• des tests de cheminement^{Voir la note en bas de page 11};
• l’examen d’échantillons.

Vous trouverez des renseignements supplémentaires sur l’approche et la méthodologie d’audit ci-après dans la section 3.0, « Résultats de l’audit ».

3.1  Gestion des processus de réaménagement des effectifs

Compte tenu de la pression exercée pour exécuter rapidement un volume élevé d’activités de réaménagement des effectifs au cours d’une brève période, et de la complexité des activités étant donné les nombreuses parties concernées, on s’attendait à ce que le Secrétariat mette en place un cadre de contrôle de gestion pour veiller à ce que les décisions relatives au réaménagement des effectifs soient mises en œuvre comme prévu. Plus précisément, les éléments suivants ont été examinés :

• soutien aux décisions de réaménagement des effectifs;
• obligations redditionnelles, rôles et responsabilités;
• mécanismes de surveillance, de contrôle, de rapport et de gestion des risques.

Les constatations relatives à l’audit en regard de chacun de ces éléments sont exposées ci‑après.

3.2 Conformité aux autorisations sur le réaménagement des effectifs

On s’attendait à ce que le Secrétariat mette en place des processus de réaménagement des effectifs en conformité avec les autorisations pertinentes.

L’audit a permis de constater que des procédures et des processus adéquats et efficaces ont été définis et qu’ils concordaient avec les autorisations pertinentes sur le réaménagement des effectifs et étaient conformes à ceux-ci. Plus précisément, la direction a mis en place des procédures et des processus ministériels qui exposaient les exigences du ministère en ce qui concerne le réaménagement des effectifs autres que des cadres supérieurs et la transition de carrière des cadres supérieurs. Ils concordaient avec les documents d’autorisation sur le réaménagement des effectifs qui suivent :

• la Directive sur le réaménagement des effectifs du Conseil national mixte;
• la Directive sur la transition dans la carrière des cadres supérieurs du Conseil du Trésor;
• trois conventions collectives dans lesquelles les agents négociateurs ont choisi d’inclure des clauses de réaménagement des effectifs plutôt que d’être assujettis à la Directive du Conseil national mixte^{Voir la note en bas de page 15};
• le Guide de sélection des fonctionnaires aux fins de maintien en poste ou de mise en disponibilité et le Guide de sélection des cadres supérieurs aux fins de maintien en poste ou de mise en disponibilité de la Commission de la fonction publique du Canada.

Dans le cadre de son analyse, l’équipe d’audit a examiné un échantillon stratifié de dossiers de rémunération et de dotation. Les cas de réaménagement des effectifs découlant du budget fédéral de 2012 ont été stratifiés en fonction de divers sous-processus distincts de réaménagement des effectifs (c.-à-d., SMPMD, non-SMPMD, choix d’option, et échange de postes) afin de s’assurer que les données de l’échantillon étaient bien couvertes. Dans chaque strate, un échantillon aléatoire était retenu. Au total, l’équipe d’audit a testé :

• 19 cas de réaménagement des effectifs de cadres supérieurs, ce qui représentait 59 p. 100 des cas de cadres supérieurs du Secrétariat;
• 42 cas de réaménagement des effectifs d’employés autres que des cadres supérieurs, ce qui représentait 50 p. 100 des cas d’employés autres que des cadres supérieurs au Secrétariat.

L’équipe d’audit a également testé 8 cas d’employés autres que des cadres supérieurs, soit 35 p. 100, qui touchaient des employés du Secrétariat qui se sont portés volontaires pour un échange de postes avec des titulaires de postes qui devaient être éliminés dans d’autres ministères^{Voir la note en bas de page 16}. Les contrôles d’audit couvraient 100 p. 100 des versements au titre du réaménagement des effectifs découlant du budget fédéral de 2012 en date du 31 mars 2013^{Voir la note en bas de page 17}.

Grâce à ces tests, l’équipe d’audit a constaté l’existence de preuves selon lesquelles la direction a bien exécuté les processus qu’elle a mis en place en conformité avec les autorisations pertinentes. Plus précisément, l’équipe d’audit a remarqué que :

• les agents négociateurs et le BDPRH ont été avisés adéquatement;
• les employés et les cadres supérieurs visés ont été avisés adéquatement et ont reçu toute l’information nécessaire relativement à leur statut en matière de réaménagement des effectifs;
• toute l’information clé a été bien transmise aux cadres supérieurs et aux employés participant aux processus de SMPMD;
• en ce qui concerne les processus de SMPMD, les candidats ont été évalués en fonction des critères de mérite, et l’évaluation des candidats ainsi que les décisions ont été documentées;
• les dossiers comprenaient les documents appropriés, s’il y a lieu, pour étayer les options choisies par les employés et les cadres supérieurs, et les droits en argent qui en ont résulté pour ces employés et cadres supérieurs ont été calculés et versés avec exactitude;
• toutes les lettres adressées à des cadres supérieurs et des employés touchés et optants ont été revues et approuvées par la secrétaire, à titre d’administratrice générale.

Une exception a été relevée dans le cas des remboursements d’indemnités d’études, ce qui constitue l’une des options qui s’offrent aux employés visés autres que les cadres supérieurs. Six employés optants ont reçu des remboursements d’indemnités d’études du Secrétariat en date du 31 mars 2013, pour une valeur totale représentant 1 p. 100 de l’ensemble des versements au titre du réaménagement des effectifs au Secrétariat découlant du budget fédéral de 2012. Parmi les cas analysés, 95 p. 100 des remboursements d’indemnités d’études réclamés ont été acceptés et versés. Toutefois, dans le cas de trois employés optants, les décisions sur l’admissibilité du remboursement des indemnités d’études n’étaient pas conformes pour certains frais comme les frais accessoires, technologie, et autres frais généraux connexes. La Directive sur le réaménagement des effectifs ne mentionne rien sur le remboursement de tels frais, et il n’y a pas de directive formelle sur la façon dont les ministères devraient établir l’admissibilité de ces frais aux fins de remboursement.

Bien que l’incidence financière du traitement différent des frais d’indemnités d’études admissibles ne fût pas pertinente en comparaison avec le montant total des versements au titre du réaménagement des effectifs au Secrétariat, l’application cohérente de l’admissibilité des frais de remboursement des indemnités d’études revêt de l’importance du point de vue des personnes, afin que les employés soient traités équitablement. Après avoir été informée de cette observation, la DRH a lancé le processus de réexamen des cas pertinents pour rectifier l’application incohérente et déterminer s’il y a lieu d’apporter des précisions quant à l’admissibilité.

Malgré l’observation qui précède, des processus de réaménagement des effectifs ont été établis et se conformaient aux autorisations pertinentes.

3.3  Conclusion générale

Nous concluons avec un niveau d’assurance raisonnable que le cadre de contrôle de gestion du Secrétariat exercé à l’égard du processus de réaménagement des effectifs découlant du budget fédéral de 2012 était adéquat et efficace, et plus précisément :

• Un cadre de contrôle de gestion était en place afin que les décisions de réaménagement des effectifs soient mises en œuvre comme prévu;
• Les processus établis étaient conformes aux autorisations pertinentes sur le réaménagement des effectifs.

Descriptions des principaux processus de réaménagement des effectifs

Les processus de réaménagement des effectifs décrits dans les diagrammes qui précèdent sont résumés ci-après.

Recommandation

Il est recommandé que la direction élabore des directives sur le remboursement des indemnités d’études pour assurer :

• un traitement cohérent et équitable des employés touchés par le réaménagement des effectifs découlant du budget fédéral de 2012, et la révision des demandes déjà traitées au besoin;
• qu’à l’avenir, ces directives soient appliquées à tous les employés qui retiennent cette option.

Niveau de priorité : Élevé

Nous sommes d’accord avec la recommandation.