Compte rendu de la réunion du Comité consultatif technique de la science et des connaissances
3 et 4 mars 2020
Vancouver
Objectifs de la réunion
Les deux principaux objectifs de la réunion de mars sont : 1) d’obtenir des conseils sur l’approche proposée dans la version du « Cadre d’action provisoire pour l’évaluation stratégique »; 2) d’obtenir des conseils du Comité sur la meilleure façon de déterminer la portée des évaluations au titre de la Loi sur l’évaluation d’impact. L’ordre du jour comprend également une discussion préalable visant à obtenir des commentaires sur la surveillance et la gestion adaptative.
Outre les thèmes de discussion, la réunion comporte deux présentations : 1) une présentation de BC Hydro concernant son approche en matière d’évaluation de projet; 2) une présentation du Bureau d’évaluation environnementale de la Colombie-Britannique sur la nouvelle Environmental Assessment Act de la province.
Ces discussions thématiques sont précédées d’une mise à jour présentée par l’Agence, suivie d’une discussion sur l’ordre du jour de la prochaine réunion du Comité.
Jour 1 – 3 mars 2020
Mot de bienvenue et compte rendu
Le membre d’office du Comité représentant l’Agence souhaite la bienvenue aux membres et ouvre la réunion en reconnaissant qu’elle se déroule sur les territoires non cédés des Nations Musqueam, Squamish et Tsleil-Waututh.
Le membre d’office indique que les commentaires reçus du Comité au sujet du document provisoire sur l’analyse des effets sanitaires, sociaux et économiques ont contribué à la révision de l’approche proposée par l’Agence. Plus particulièrement, les commentaires ont permis d’améliorer la perspective du rapport sur les collectivités autochtones et les groupes vulnérables. Le document comporte maintenant une nouvelle section sur les répercussions économiques directes, indirectes et induites. Il informe également le Comité sur le cadre de l’examen des données scientifiques utilisées dans l’évaluation d’impact, qui sera mené par le Bureau de la Conseillère scientifique en chef du Canada (BCSC). Le cadre a été présenté par le BCSC à la réunion du Comité en septembre 2019. Le Comité l’a ensuite révisé aux fins d’examen et mène actuellement d’autres consultations.
Mises à jour sur les événements récents et les faits nouveaux
Le membre d’office présente un compte rendu de la réunion du Comité consultatif autochtone (CCA) de janvier 2020. Au cours de cette réunion, tenue à Montréal, le CCA a discuté des principes fondamentaux touchant l’inclusion et la protection des connaissances autochtones et a établi la structure du groupe de travail qui sera responsable de l’élaboration d’un cadre stratégique autochtone.
Le membre d’office indique qu’une réunion conjointe du CCA et du Comité consultatif technique (CCT) a été fixée au 10 juin 2020. Lors de cette réunion, il sera question des résultats d’un contrat de recherche financé par l’Agence sur les connaissances autochtones et la science.
En réponse à l’intérêt du Comité à ce sujet, le membre d’office fait le point sur l’évaluation stratégique des mines de charbon thermique et l’évaluation régionale des forages exploratoires extracôtiers pétroliers et gaziers à l’est de Terre-Neuve-et-Labrador. Le ministre de l’Environnement et du Changement climatique a annoncé la réalisation d’une évaluation stratégique des mines de charbon thermique en décembre 2019. En plus de l’analyse économique des marchés, l’évaluation examinera les effets sur la santé de même que sur les initiatives et les engagements internationaux du Canada. L’évaluation régionale de Terre-Neuve-et-Labrador progresse bien et le Comité de l’évaluation régionale a publié son rapport définitif le 29 février 2020. La deuxième évaluation régionale, qui comprend la région du Cercle de feu (nord de l’Ontario), est toujours à l’étape de la planification.
Entre les séances sur les deux principaux points à l’ordre du jour, deux représentants de BC Hydro ont fait une présentation sur leur expérience des évaluations de projet.
Point à l’ordre du jour : Évaluation stratégique
Le membre d’office présente un résumé du cadre stratégique provisoire pour l’évaluation stratégique rédigé par l’Agence. L’Agence a tenu un atelier en novembre 2019 afin d’obtenir les points de vue initiaux des experts en la matière, ce qui a permis d’élaborer la présente version provisoire. La version provisoire sera révisée en fonction des commentaires du Comité et devrait être publiée sur le site Web de l’Agence au printemps 2020.
Le Comité a reçu les questions suivantes afin d’orienter la discussion :
- La distinction fondamentale proposée entre les évaluations régionales et les évaluations stratégiques est-elle claire?
- L’accent mis sur la nature « stratégique » des évaluations stratégiques dans la politique provisoire est-il clair?
- Quels sont les éléments appropriés que nous devrions conserver et quels éléments aimeriez-vous changer? Croyez-vous que certains aspects fondamentaux sont absents de la politique? À l’inverse, appuyez-vous fortement certains aspects fondamentaux de la politique?
Le Comité exprime les points de vue suivants en réponse aux questions :
- Tant la définition que l’objectif de l’évaluation stratégique manquent de clarté dans le document stratégique provisoire. Une question importante qui devrait être traitée dans le document consiste à déterminer si l’évaluation stratégique servira à l’évaluation du projet ou à d’autres aspects beaucoup plus généraux au-delà du projet. Il importe de reconnaître que l’évaluation stratégique n’est pas un exercice technique neutre et qu’elle aura des conséquences politiques.
- Le Comité demande à l’Agence de clarifier davantage la différence entre l’évaluation stratégique et l’évaluation régionale pour préciser l’utilité de l’une et de l’autre. La limite géographique est jugée comme un critère insuffisant pour distinguer les deux types d’évaluation, car tout type d’évaluation comporte une limite géographique.
- Une façon d’établir cette distinction serait de mettre l’accent sur les enjeux et les résultats. L’évaluation stratégique porterait sur l’évaluation des enjeux importants, de certaines activités particulières, ou d’un secteur dans une région, tandis que l’évaluation régionale porterait sur toutes les activités humaines dans la région à l’étude.
- Quant aux résultats, on juge que l’Agence doit définir les motifs de l’évaluation stratégique et le résultat escompté. Une des caractéristiques distinctives de l’évaluation stratégique est l’accent inhérent mis sur l’avenir. Quel est le déclencheur réel de l’évaluation stratégique et que cherche-t-on vraiment à obtenir? Un aperçu clair des résultats devrait être accompagné d’un schème clair de la distribution des avantages créés.
- L’évaluation stratégique, pour ce qui touche l’évaluation d’impact, prend deux formes : 1) évaluations des politiques, des plans ou des programmes (PPP) du gouvernement du Canada, 2) évaluations des enjeux liés aux projets désignés. Le premier type n’aura pas d’incidence sur les évaluations du projet, car son objectif premier est d’éclairer les PPP. La politique doit indiquer clairement si elle porte autant sur les PPP que sur les enjeux ou si elle est axée sur les enjeux.
- La nature stratégique ne peut pas être un facteur déterminant pour distinguer l’évaluation stratégique de l’évaluation régionale. Les praticiens et les autres intervenants doivent comprendre ce que l’on entend par « stratégique » et dans quel but une évaluation stratégique est lancée. Le terme « évaluation stratégique » doit être clairement défini. L’objectif de l’évaluation stratégique ne doit pas être prédéfini. Les objectifs doivent être déterminés à partir des consultations publiques et des avis d’experts.
- La version provisoire du document est truffée de jargon; pour accroître son utilité, il convient d’éviter autant que possible le langage technique. De bons exemples d’évaluations stratégiques ou régionales du secteur des ressources, même s’ils sont théoriques, aideront les praticiens.
- Le document stratégique et tout autre document d’orientation connexe doivent être liés aux autres guides opérationnels sur le site Web de l’Agence. Cette mesure aidera le public à cerner la portée des demandes d’évaluation stratégique adressées au ministre de l’Environnement et du Changement climatique.
- Dans l’ensemble, on convient d’élargir la portée des évaluations régionales aux secteurs industriels émergents ou aux nouvelles technologies.
- Une autre lacune décelée concerne le rôle des comités dans les évaluations stratégiques. Une évaluation stratégique menée par l’Agence pourrait transcender les limites de plusieurs instances. Dans ce contexte, il faudra clarifier qui déterminera la composition des comités ainsi que les relations entre les comités et l’Agence.
- Il sera important de réfléchir à la manière dont le public sera mobilisé, par exemple, pour éviter l’enracinement.
- Le Comité conclut qu’il serait prudent que l’Agence établisse clairement ce qu’est une évaluation stratégique, avant de passer aux étapes suivantes consistant à déterminer la manière dont elle sera mise en œuvre.
Point à l’ordre du jour : Établissement de la portée
Un fonctionnaire de l’Agence explique les exigences législatives concernant la portée des facteurs à prendre en compte dans une évaluation d’impact. Le Comité examine les questions suivantes :
Questions de discussion du responsable du CCT :
- Quels résultats devrait-on obtenir d’un bon établissement de la portée?
- Quels résultats devrait-on obtenir d’une bonne adaptation?
- Avez-vous des exemples de pratiques exemplaires utilisées pour établir la portée?
- Comment pouvons-nous faciliter un véritable exercice d’établissement de la portée conforme au processus d’élaboration des lignes directrices individualisées relatives à l’étude d’impact?
Questions de discussion de l’Agence :
- Comment l’Agence devrait-elle définir les principes d’établissement de la portée par rapport aux facteurs à prendre en compte?
- Comment l’Agence peut-elle mieux amener les collectivités à participer à l’établissement de la portée, par exemple, en utilisant le sommaire des questions?
- Quels sont les nouveaux critères, méthodes et approches qui pourraient aider à définir les principales composantes valorisées qui sont les plus susceptibles d’influer sur les décisions relatives aux projets?
- En vertu de la Loi, la plupart des projets comprendront des évaluations d’enjeux sociaux et économiques préexistants, ou de choix faits par des individus, qui seront influencés par des facteurs échappant au contrôle d’un promoteur, mais qui peuvent néanmoins être pertinents pour la détermination de l’intérêt public d’un projet. Comment l’Agence devrait-elle aborder l’établissement de la portée de ces facteurs?
La discussion s’ouvre par une présentation du responsable du CCT, qui a intégré les commentaires reçus par les membres du CCT. Avant la réunion, tous les membres du CCT étaient d’accord sur l’importance d’un bon travail d’établissement de la portée, mais de nombreux points de vue ont été exprimés sur la manière et le moment de procéder à l’établissement de la portée, et sur les personnes qui devraient le faire. Au cours de la discussion, les points suivants sont abordés :
- On convient que l’objectif général de la portée consiste à orienter l’évaluation d’impact sur les enjeux les plus importants. La portée devrait être fondée sur les orientations de la Loi sur l’évaluation d’impact (p. ex. l’article 22), y compris en travaillant à rebours de ce que la Loi exige pour la prise de décision. De même, une portée bien établie doit être axée sur les principaux intérêts ou préoccupations soulevés par les intervenants, les collectivités et les groupes autochtones (p. ex. les composantes valorisées). On convient que l’évaluation doit porter sur les enjeux les plus importants, mais certains membres estiment que les autres enjeux ne devraient pas nécessairement être exclus.
- On convient également qu’il serait difficile de mener un établissement de la portée efficace et d’offrir une participation suffisante dans le délai de 180 jours pour l’étape préparatoire prévue dans la Loi sur l’évaluation d’impact. Comme solution, certains membres recommandent une phase « zéro » réalisée par le promoteur avant l’étape préparatoire.
- En ce qui a trait à la différence entre la portée et l’adaptation, les membres observent que, dans le contexte de la Loi sur l’évaluation d’impact, la portée est un exercice visant à définir les enjeux importants, et l’adaptation en est le résultat, comme la production des lignes directrices individualisées relatives à l’étude d’impact. L’adaptation marque le passage des modèles plus génériques utilisés dans les évaluations précédentes à des processus plus individualisés, propres au projet ainsi qu’aux priorités soulevées par les collectivités.
- Les différents participants au processus d’évaluation d’impact apporteront des perspectives et des objectifs différents à l’exercice d’établissement de la portée. Par exemple, la collectivité locale peut être plus intéressée par le fait que l’étude reflète les caractéristiques particulières de la collectivité et de l’environnement. Elle recherchera la transparence sur le plan des priorités résultant de la portée de l’étude et des enjeux moins prioritaires. L’organisme gouvernemental chargé de gérer l’évaluation d’impact voudra avant tout s’assurer que celle-ci est menée de manière cohérente avec sa législation.
- On discute des pratiques exemplaires en matière de mobilisation des collectivités et des groupes autochtones. Par exemple, on souligne que le promoteur devra établir la confiance avant que les personnes ne soient disposées à participer à un exercice d’établissement de la portée. On suggère aussi que les promoteurs commencent l’exercice en posant des questions sur les priorités plutôt que sur tous les enjeux, afin que la collectivité participe activement à la détermination des enjeux qui seront explorés dans l’évaluation. En outre, il a été jugé essentiel de faire preuve de transparence quant aux enjeux qui seront au centre du processus d’évaluation et à ceux qui se verront accorder une priorité moindre. La confiance est souvent érodée lorsque les organismes gouvernementaux n’expliquent pas les raisons de ces décisions.
- On souligne que les groupes autochtones auraient un point de vue différent sur les composantes valorisées et que celles-ci ne devraient pas être simplement classées dans des catégories définies selon la science occidentale traditionnelle.
- Il sera important d’établir les priorités afin de déterminer celles qui sont sous le contrôle du promoteur (p. ex. les horaires et les quarts de travail sur le site) par rapport à d’autres priorités qui peuvent être mieux traitées par d’autres intervenants (p. ex. l’amélioration de l’accès de la collectivité aux services de soins de santé peut être mieux traitée par la province).
- Il n’y a pas beaucoup d’exemples de pratiques exemplaires en matière de portée en raison de l’utilisation de mandats standard dans les processus d’évaluation environnementale précédents qui n’adaptaient pas les évaluations d’impact en fonction des particularités du projet. Quelques bons exemples peuvent être tirés du projet Eastmain 1-A et dérivation Rupert (Québec) et de l’examen des répercussions environnementales du projet de mine de diamants Gahcho Kué (Territoires du Nord-Ouest).
- Un engagement précoce et total est essentiel pour faciliter un exercice d’établissement de la portée; cependant, beaucoup ont pensé que le processus d’établissement de la portée devrait se poursuivre tout au long du processus d’évaluation d’impact. Il peut y avoir des raisons valables pour lesquelles la portée d’une évaluation doit être modifiée plus tard au cours du processus d’évaluation (p. ex. après la publication des lignes directrices individualisées relatives à l’étude d’impact dans le cas de la Loi sur l’évaluation d’impact). On souligne que l’évaluation d’impact est un processus itératif et que de nouveaux enjeux peuvent être soulevés au cours de l’analyse. D’autres estiment que les lignes directrices individualisées relatives à l’étude d’impact devraient préciser ce qui doit être étudié, que des modifications ultérieures seraient injustes pour le promoteur et que le fait d’apporter des modifications aux lignes directrices tard dans le processus entraînerait un conflit avec les délais établis pour les commissions d’examen.
- Un plan sur la portée, transparent et flexible, pour l’engagement futur et l’adhésion de la collectivité aidera à renforcer la confiance à l’égard du processus d’évaluation tout en gardant le cap sur les enjeux les plus importants. On estime que la Loi sur l’évaluation d’impact dispose des outils nécessaires pour soutenir ces objectifs.
- Le rôle des commissions d’examen doit être clarifié. Par exemple, elles peuvent aborder des questions plus générales que les lignes directrices individualisées relatives à l’étude d’impact.
- On estime que les personnes chargées de réaliser les évaluations d’impact tireraient profit de plus d’outils liés à l’établissement de la portée. Le Comité détermine que l’établissement de la portée devrait être inscrit dans son plan de travail futur.
Jour 2 – 4 mars 2019
La journée commence par une présentation de la nouvelle Environmental Assessment Act de la Colombie-Britannique, par un représentant du Bureau d’évaluation environnementale de la Colombie-Britannique.
Point à l’ordre du jour : Suivi
L’Agence a envoyé deux versions provisoires de document stratégique avant la réunion pour discussion : 1) une version provisoire de la fiche d’information sur le suivi, la surveillance et la gestion adaptative; 2) une version provisoire du plan d’orientation sur la gestion adaptative. Les membres ont également reçu des recherches préliminaires réalisées par l’Agence ainsi que les questions de discussion suivantes pour orienter la conversation :
Questions de discussion de l’Agence :
- Comment définir la gestion adaptative dans le contexte de l’évaluation d’impact?
- Des plans de gestion adaptative devraient-ils être exigés comme condition pour tous les programmes de suivi? Dans la négative, quels facteurs ou circonstances l’Agence devrait-elle prendre en compte pour déterminer s’il convient de recommander un plan de gestion adaptative comme condition potentielle?
- Quels critères types peuvent être utilisés pour déterminer l’efficacité des mesures d’atténuation dans le cadre du suivi?
- Dans quelles circonstances les surveillants environnementaux indépendants devraient-ils être considérés comme une condition potentielle pour le ministre?
- Comment l’Agence devrait-elle promouvoir ou appuyer des programmes de surveillance communautaires efficaces qui répondent aux objectifs des collectivités et éclairent la prise de décisions?
La discussion commence par une présentation du responsable du CCT et un résumé des commentaires fournis sur les questions de discussion avant la réunion. On entame ensuite une discussion préliminaire sur le sujet et on convient de poursuivre la discussion ultérieurement.
Les membres du Comité soulignent les points suivants :
- En discutant du moment où la gestion adaptative est appropriée, un membre suggère de faire appel à la gestion adaptative pour résoudre une incertitude. Il évoque aussi qu’il y a un levier de gestion (c.-à-d. une mesure d’atténuation ou une mesure d’amélioration) et qu’il y a des options plausibles parmi lesquelles choisir. Un autre membre suggère d’utiliser la gestion adaptative si le projet est adaptable et s’il y a un risque ou une incertitude.
- La gestion adaptative joue également un rôle dans l’étape prédictive de l’évaluation pour déterminer l’adaptabilité du projet proposé. Moins le projet est adaptable, plus les prévisions doivent être prudentes face à l’incertitude.
- Un membre suggère que la gestion adaptative ne s’applique pas à toutes les composantes du projet, mais qu’elle constitue un outil utile pour beaucoup. D’autres membres font valoir que tous les projets comportent des incertitudes et devraient donc nécessiter une gestion adaptative.
- Un membre suggère que la gestion adaptative ne devrait pas être utilisée comme une méthode pour faire face à des méthodes défectueuses ou à des incertitudes importantes qui devraient être traitées d’emblée avant de terminer une évaluation.
- Le suivi et la gestion adaptative ont davantage porté sur les effets biophysiques que sur les effets socioéconomiques et culturels ou les avantages du projet. La gestion adaptative pourrait, par exemple, être utile pour ajuster les calendriers de travail s’ils s’avèrent infructueux.
- Lors de la discussion sur la version provisoire de la fiche d’information de l’Agence, un membre indique que le lien avec la gestion est absent de la définition des programmes de suivi et souligne que la communauté internationale de l’évaluation d’impact a indiqué clairement que la gestion faisait partie du suivi.
Il est important que la fiche d’information de l’Agence fasse la distinction entre les différents types de surveillance (p. ex. la surveillance de suivi, la surveillance de conformité et la surveillance de base).
- Il est important, lors de la conception des programmes de surveillance, d’examiner comment les données et les renseignements seront utilisés.
- Un membre suggère que des contrôleurs environnementaux indépendants ne sont pas nécessaires, car ils peuvent être perçus comme injustes envers les promoteurs de projets et indignes de confiance malgré leur indépendance. Certains estiment que la participation des collectivités locales pourrait être le meilleur moyen de garantir la confiance, tandis que d’autres appuient le recours à des contrôleurs environnementaux indépendants, suggérant qu’ils pourraient faire économiser de l’argent aux promoteurs et qu’il y a des avantages à conserver un lien entre les promoteurs de projets et les collectivités touchées.
- Lors de la discussion sur la surveillance, un membre mentionne que la surveillance devrait avoir lieu lorsqu’il y a une incertitude et que les conséquences de cette incertitude pourraient être importantes. En outre, il est important que la surveillance puisse influencer la gestion du projet.
- Un autre membre ajoute que les programmes de surveillance peuvent bénéficier d’un mécanisme permettant de les réexaminer et de les mettre à jour afin d’ajouter de nouveaux indicateurs et de supprimer ceux qui ne sont plus pertinents ou utiles. De nouveaux indicateurs sont souvent ajoutés aux programmes de surveillance, mais ceux qui ne sont plus nécessaires sont rarement soustraits.
Un membre indique qu’il est important que les plans de gestion adaptative, en particulier ceux qui gèrent les risques et les incertitudes (p. ex. les résidus et les plans de fermeture), précisent les délais pour traiter des enjeux particuliers.
Point à l’ordre du jour : Priorités futures
Le président de l’Agence, David McGovern, assiste à la séance de clôture. Le président discute avec le Comité sur la manière dont son plan de travail s’aligne sur les priorités de l’Agence. Le Comité cherchera à déterminer quelques enjeux à traiter au cours de l’année à venir.
Les membres soulignent que, pour les réunions futures, le Comité devrait choisir un maximum de deux enjeux de fond – un par jour – avec la possibilité d’ajouter un enjeu. Le Comité désigne un nombre de sujets qu’il souhaiterait réexaminer lors des prochaines réunions, notamment :
- Critères de sélection des évaluations stratégiques;
- Outils et méthodes permettant d’établir la portée de manière efficace;
- Gestion et surveillance adaptatives.
Présents
Coprésident et coprésidente
- Kevin Hanna
- Darcy Pickard
Membres du Comité
- Alistair MacDonald
- Bill Ross
- Gillian Donald
- Glennis Lewis
- Helga Shield
- Marie Lagimodiere
- Mark Shrimpton
- Meinhard Doelle
- Michel Bérubé
Absents
- Colin Webster
- Hugo Mailhot Couture
Agence d’évaluation d’impact du Canada
- David McGovern
- Brent Parker
- Regina Wright
- Miriam Padolsky
- Robyn Whittaker
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