Recommandations à l’Agence d’évaluation d’impact du Canada

2021-05-07

Le Comité consultatif technique, par le biais du sous-comité sur les effets cumulatifs, s’est penché sur la conduite de l’évaluation des effets cumulatifs (EEC), notamment, mais sans s’y limiter, pour l’évaluation des projets. La pratique de l’EEC était déjà difficile auparavant et il faudra l’étendre à la lumière de la portée plus vaste des évaluations en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact. Le CCT a étudié le plus récent document d’orientation sur les EEC (2018 pour la LCEE 2012^{Note de bas de page1}) et conclu qu’il était assez bon, mais pas toujours aussi clair qu’il le devrait. Le CCT a demandé d’autres recherches sur les aspects sanitaires, sociaux et économiques en raison du fait qu’ils sont largement absents de la LCEE 2012^{Note de bas de page2}. Le CCT a établi plusieurs recommandations sur la meilleure façon d’améliorer le document d’orientation sur l’EEC pour qu’il fournisse des avis clairs sur la façon de réaliser efficacement les EEC, conformément à la Loi, compte tenu des domaines problématiques déjà repérés et des nouvelles exigences, particulièrement pour les aspects sanitaires, sociaux et économiques.

Le CCT présente les recommandations suivantes sur les principaux enjeux à aborder dans l’actuel document d’orientation sur les effets cumulatifs. Toutefois, l’Agence d’évaluation d’impact du Canada devrait poursuivre l’analyse de ces recommandations en menant une analyse par scénario et en étudiant l’orientation sur l’EEC offerte par les autres instances. Un examen de la littérature universitaire pertinente, ainsi que des avis d’experts externes, aidera également à valider ces recommandations.

1. Les circonstances qui devraient mener à la réalisation d’une évaluation des effets cumulatifs

D’abord, la littérature scientifique est plutôt ferme sur la réalisation d’évaluations des effets cumulatifs (EEC) fondées sur un examen par composante valorisée individuelle (CV par CV). Cet avis est en grande partie attribuable à l’effet des différentes activités concrètes et des différents cheminements sur les CV; il est donc logique d’évaluer chaque CV séparément.

L’évaluation vise à déterminer d’abord l’effet du projet sur chaque CV. Puis, surviennent alors deux questions, dont les réponses détermineront s’il est nécessaire d’entreprendre une EEC pour cette CV : (1) Est-ce qu’il y a un effet résiduel^{Note de bas de page3} négatif sur la CV, attribuable au projet? et (2) Est-ce qu’il y a d’autres activités concrètes^{Note de bas de page4} qui auraient également une incidence sur cette CV?

Si la réponse à ces deux questions est « oui » et « oui », alors une EEC est nécessaire. Autrement, elle n’est pas requise. Veuillez prendre note que l’étendue de l’importance des effets du projet sur la CV ne compte pas à cette étape. Veuillez également prendre note que la détermination de l’efficacité des mesures d’atténuation (et d’amélioration), et par conséquent de la nature des effets résiduels, n’est pas faite par le promoteur. Il appartient ultimement au gouvernement du Canada de faire cette détermination dans le contexte de la décision finale relative au projet. Pendant l’examen du projet désigné, les conclusions et recommandations concernant ces enjeux seront présentées par l’Agence ou la commission. Si un promoteur hésite sur le caractère positif ou négatif des effets résiduels du projet sur une CV, il devrait procéder avec prudence et réaliser une EEC de cette CV ou demander conseil à l’Agence ou à la commission.

Veuillez prendre note que la réalisation d’une EEC d’une CV en particulier peut faire l’objet d’une exception à l’orientation présentée. Les lignes directrices individualisées relatives à l’étude d’impact (LDIREI) peuvent fournir une orientation spécifique sur ce sujet. L’Agence, par le biais des LDIREI, peut déterminer qu’il n’est pas nécessaire que les effets sur une CV en particulier soient traités dans l’évaluation d’impact (par exemple, la description de projet est suffisante pour exclure cette CV). Ou encore, pendant son processus de consultation, il peut être exigé spécifiquement d’inclure une CV et de réaliser une EEC pour cette CV. Si l’orientation des LDIREI différait de la présente orientation, les LDIREI doivent être suivies.

2. Interprétation élargie des activités concrètes

Le CCT note que le document d’orientation sur l’EEC de 2018 traite cet important enjeu (section Examiner les activités concrètes, pp. 29/56). Les citations suivantes devraient être retenues pour future orientation :

« Les exemples d’activités concrètes sont nombreux et comprennent notamment le développement agricole, la gestion d’une région boisée, le dragage d’un plan d’eau, la chasse, la pêche, l’assainissement d’un terrain abandonné, la construction d’une usine de pâte ou encore l’exploitation et le déclassement d’une mine. Les praticiens doivent garder en tête que la prévision des effets cumulatifs pour une CV aura tendance à être plus précise si toutes les sources d’effets environnementaux pour la CV en question ont été raisonnablement prises en considération. »

Comme le suggère la dernière phrase, cette recommandation a pour but de rapprocher l’effet cumulatif de l’effet total causé par les exploitations humaines et ne pas ignorer les exploitations (activités concrètes) qui peuvent contribuer à l’effet total d’une manière substantielle.

3. Établissement des limites temporelles dans les évaluations des effets cumulatifs du projet

L’approche de l’énoncé de politique opérationnelle (EPO) dans la section 1.3 du document d’orientation sur l’EEC de 2018 précise que les « limites temporelles pour l’évaluation d’une CV particulière doivent tenir compte des activités concrètes passées et existantes, ainsi que des activités concrètes futures qui sont certaines ou raisonnablement prévisibles. »

L’orientation, à cet égard, est difficile à suivre. La compréhension des conditions passées, présentes et futures et des systèmes qui régissent la CV est différente de l’établissement de repères ou de cibles par rapport auxquels les conditions prévues liées au projet et à d’autres activités concrètes devraient être comparés. Ces deux activités sont souvent confondues dans la pratique et ne sont pas clairement distinguées dans l’orientation.

Conditions de référence

Le terme « conditions de référence » a été utilisé de manière non cohérente dans le domaine de l’évaluation d’impact, créant souvent une situation conflictuelle. Certaines personnes, évaluant les effets cumulatifs, l’interprètent comme un « point de référence pré-impact » historique, d’autres l’interprètent comme une référence aux conditions présentes ou à un passé plus récent. Il est souvent, correctement, utilisé comme référence pour évaluer les impacts d’un projet. La définition courante des conditions de référence dans l’orientation est la suivante : Les conditions de référence correspondent aux conditions présentes, avant la mise en œuvre du projet^{Note de bas de page5}. Il s’agit d’une définition utile de l’état présent, mais pas du repère à partir duquel les projets éventuels ou même passés devraient être évalués.

Conditions passées, présentes et futures

Il est important d’évaluer les conditions passées, présentes et raisonnablement prévisibles pour mieux comprendre les effets cumulatifs sur une composante valorisée et éclairer les décisions relatives aux activités du projet désigné et d’éventuelles mesures. Les limites temporelles devraient être établies de sorte que les processus soient mesurés selon la bonne échelle temporelle.

Conditions présentes. L’estimation des conditions présentes de la CV et l’acquisition de connaissances des systèmes qui ont une incidence sur la CV fournissent d’importants renseignements aux évaluateurs des effets cumulatifs et un contexte aux décideurs. Les conditions présentes sont généralement plus faciles à évaluer avec une meilleure certitude que les conditions passées ou futures. Toutefois, ces conditions ne devraient pas être le point de référence par défaut aux fins de comparaison aux effets cumulatifs prévus. La compréhension des conditions présentes nécessite aussi la compréhension de la variabilité annuelle et des tendances à long terme (systèmes) qui est une des raisons de tenir compte des conditions passées.

Conditions passées. La Loi exige une évaluation de « tous les effets cumulatifs que sa réalisation, combinée à l’exercice d’autres activités concrètes, passées ou futures, est susceptible de causer ». Par conséquent, les effets actuels sur la CV qui ont été causés par des activités concrètes passées ou présentes doivent être évalués parmi les effets cumulatifs. Autrement dit, il est nécessaire d’inclure une évaluation des conditions passées et des effets des activités concrètes passées et présentes. Toutefois, il y a un désaccord quant à la période antérieure qui devrait être choisie. L’estimation des conditions pré-contact est une approche, mais n’est pas toujours nécessaire. Parfois, les renseignements sur les conditions passées ne sont pas bien documentés. Dans ces conditions, l’utilisation des connaissances locales et des connaissances autochtones ou des techniques d’extrapolation rétrospective peut être nécessaire. L’incertitude peut croître avec le recul dans le temps. La limite temporelle passée est liée au contexte. L’Agence peut souhaiter obtenir une opinion du Comité consultatif autochtone avant de faire des recommandations d’élaboration d’une orientation sur la définition des limites temporelles passées.

Une recommandation pratique est de :

• Présenter une courte description des principaux événements (selon la liste de la page 25 du document d’orientation sur l’EEC de 2018) concernant la CV du pré-contact jusqu’à présent. Puis, utiliser une méthode de pondération de la preuve servant à décrire les effets des activités antérieures et les effets prévus, en combinaison, pour contribuer à une bonne estimation des effets cumulatifs totaux. Il faudrait, notamment, faire une évaluation des conditions pré-contact, mais cette étape ne serait pas nécessaire si la majorité des impacts les plus importants sont survenus récemment. Il est important de ne pas oublier que la limite temporelle passée est liée au contexte.
• Cette information peut ensuite être utilisée pour mettre « les conditions présentes » en contexte. Autrement dit, elle sert à déterminer les conditions présentes de la CV et l’étendue des dommages causés par les activités anthropiques antérieures.

Conditions futures. Les décideurs doivent également tenir compte des autres situations plausibles, y compris d’éventuels projets (activités concrètes) puisque la Loi exige qu’ils soient inclus.

La section 1.3 mentionne l’avantage de l’évaluation d’autres scénarios^{Note de bas de page6}. Toutefois, l’orientation est un peu difficile à suivre. Lorsque le « futur raisonnablement prévisible » est particulièrement incertain, le recours à des scénarios pour établir une gamme de possibles effets pourrait bien être la meilleure possibilité (fournir les meilleurs renseignements aux décideurs) et cette approche est recommandée comme pratique exemplaire. L’inclusion des projets individuels qui sont proposés ou approuvés au moment de l’évaluation n’est pas, à elle seule, une approche adéquate à l’évaluation d’éventuels effets cumulatifs lorsqu’il est clair que d’éventuels développements s’ajouteront aux projets visés.

Approches centrées sur la CV ou l’écosystème ou l’activité

La section 1.3 présente quatre approches d’établissement des limites temporelles. L’orientation devrait être simplifiée en combinant ces différentes approches en une seule. Les limites temporelles devraient être déterminées selon la CV en tenant compte du fait que les effets cumulatifs comprennent l’effet du projet désigné et les effets des autres activités concrètes passées, présentes ou futures (et du fait que l’effet du projet peut persister longtemps après la fin du projet). L’écosystème est toujours pertinent, parfois la CV d’intérêt peut être un écosystème entier, et chaque CV est influencée par l’écosystème auquel elle appartient, ces deux aspects doivent être intégrés en une seule approche. Dans tous les cas, les principaux événements survenus au fil du temps, y compris les activités anthropiques, devraient être indiqués. La combinaison des impacts et des effets au fil du temps fournira le contexte permettant de déterminer les limites temporelles.

Point de repère ou conditions de référence

Le CCT recommande une discussion supplémentaire sur le choix du point de comparaison et des conditions. L’orientation actuelle n’est pas explicite. Parfois, elle semble suggérer que le point de départ (soit, l’état présent) devrait être le point de comparaison et parfois, ce serait une « cible acceptable ».

4. Établissement des limites géographiques des évaluations des effets cumulatifs du projet

Un examen récent des exemples d’EEC fournis par l’Agence aux membres du CCT suggère que, dans leur pratique courante, les promoteurs tendent à favoriser une approche centrée sur l’activité pour déterminer les limites spatiales (approches n^o 3^{Note de bas de page7}). Bien que, dans cette section, on mentionne qu’une telle approche n’est pas recommandée, il n’est pas surprenant que les promoteurs la choisissent plus fréquemment. La majorité des promoteurs ont de la difficulté à comprendre que les EEC ne sont pas centrées sur la méthode et ne sont pas centrées sur le projet. De plus, ils ont l’impression qu’ils n’ont pas à évaluer tout ce qui survient au-delà de la zone d’influence de leur projet, plus particulièrement lorsque la collecte de données est difficile. Cette section du guide devrait établir clairement les désavantages de la détermination des limites uniquement selon une approche centrée sur le projet fondée sur le chevauchement de diverses zones d’influence des projets, par rapport aux avantages de la détermination des limites fondée sur une approche centrée sur une CV.

À propos des méthodes centrées sur une CV et des méthodes centrées sur l’écosystème (méthodes n^o 1 et n^o 2^{Note de bas de page8}), il n’est peut-être pas nécessaire d’établir une différence formelle entre les deux approches. En fait, comme mentionné dans le texte, le praticien est coincé entre diverses limitations de données disponibles pour établir des limites pertinentes d’une bonne évaluation de la CV. Quelles que soient les limites, le praticien devrait utiliser les aspects liés à l’écosystème, pour une composante biologique, dans la justification des limites. Puisque l’évaluation tente de caractériser l’importance relative de l’impact du projet sur une CV, en plus de toutes les autres sources d’impact, il est nécessaire de comprendre l’écologie d’une CV (besoins d’habitat en particulier) et sa vulnérabilité aux divers stresseurs.

À propos des entrées de données (4. Prendre en compte la disponibilité et la qualité des données spatiales^{Note de bas de page9}), il faut mentionner que le promoteur doit être ouvert à l’utilisation de toutes les sources d’information pertinentes. Des données ayant différents niveaux de précision peuvent être nécessaires lorsque les zones d’étude sont très étendues. L’utilisation des connaissances autochtones devrait être fortement encouragée à cet égard.

Dans cette section, on précise que « L’examen de plus d’une CV à la fois peut être particulièrement utile si la répartition spatiale des CV à l’étude est liée (...)^{Note de bas de page10} ». La difficulté, à cet égard, tient au fait que les différentes CV peuvent aussi être (et sont probablement) concernées par différentes autres activités concrètes. Le fait que ces CV soient liées n’indique pas que l’évaluation des effets cumulatifs doive être commune; il laisse à penser que chacune des CV doit être évaluée, incluant une compréhension de l’ensemble complet d’influences sur cette CV, notamment les cheminements qui concernent d’autres CV.

Il est mentionné qu’une approche itérative devrait être favorisée pour l’établissement des limites (1. Prendre en compte l’échelle géographique lorsque l’EE progresse^{Note de bas de page11}). Bien que valide d’un point de vue méthodologique, si le praticien découvre des conclusions importantes pendant l’étude, cette approche devrait rester souple. Parallèlement, il faut mentionner, dans le texte, que l’exercice de définition de la portée devrait faire l’objet d’un bon effort avant le début de l’étude et que le choix des CV et des limites devrait être convenu avec l’Agence au début de l’étude. La souplesse nécessaire pour changer les paramètres en cours d’étude ne devrait pas être un encouragement à éviter un solide exercice d’établissement de portée.

À propos des activités visées par les EEC (3. Prendre en compte l’influence d’autres activités concrètes^{Note de bas de page12}), il faut mentionner que non seulement les activités concrètes doivent être incluses, mais également d’autres activités (non concrètes) pertinentes, comme les lois et règlements visant la chasse, la pêche, la protection des terres humides et des forêts, les espèces en péril, etc. Ces activités peuvent avoir une incidence importante sur l’abondance et l’état des CV biophysiques.

Enfin, pour les CV sanitaires et sociales, il faut expliquer que les critères de limites spatiales des effets cumulatifs doivent être élaborés. Les observations mentionnées concernent principalement les EEC biophysiques. Plus particulièrement pour les impacts sanitaires, il faut accepter un exercice itératif de définition de la portée jusqu’à ce que la pratique permette de tirer des leçons.

5. Utiliser les évaluations régionales dans l’évaluation des effets cumulatifs d’un projet

L’orientation actuelle n’aborde pas la contribution que les évaluations régionales (et dans certains cas, selon leur rôle précis, les évaluations stratégiques) en vertu de la LEI doivent apporter pour améliorer l’efficacité et l’efficience de l’analyse des effets cumulatifs au niveau du projet. Étant donné la justification claire d’un processus séparé d’ER dans la LEI, nous recommandons que cet aspect soit couvert dans l’orientation sur les effets cumulatifs et ailleurs dans les orientations pertinentes (comme l’orientation sur la durabilité, par exemple).

Une approche qui tire pleinement profit du rôle de l’ER en matière d’efficacité des prédictions des effets cumulatifs permettrait d’abord de déterminer tous les aspects de l’analyse des effets cumulatifs au niveau du projet qui seraient améliorés par des ER bien conçues et réalisées, et préciserait les étapes à suivre avant l’ER pour maximiser ces avantages des évaluations progressives. Parmi les avantages possibles, notons :

• Les conditions de référence et présentes pour la prédiction d’effets cumulatifs (pré-contact, plus récents, et les répercussions des choix faits)
• La prise en compte des possibles activités futures dans la prédiction des effets cumulatifs, en partie par le biais d’élaboration de scénarios
• La prédiction des effets cumulatifs sur les effets non biophysiques (sociaux, sanitaires, culturels, économiques)
• La prédiction des effets cumulatifs à l’échelle de la collectivité, notamment dans les collectivités autochtones
• La prédiction des effets cumulatifs au niveau de l’écosystème

En fonction de ce travail de fond, l’orientation devrait ensuite clairement articuler la façon dont l’efficacité des prédictions des effets cumulatifs au niveau du projet sera maximisée, selon la disponibilité du soutien désiré d’une ER antérieure. Autrement dit, l’orientation devrait établir la marche à suivre lorsque le soutien d’une ER antérieure efficace est disponible, et la marche à suivre en cas d’absence d’une telle ER. Cet aspect est essentiel puisqu’il faudra du temps (au mieux) avant que les résultats des ER courantes et efficaces soient disponibles pour les évaluations liées au projet.

Il est important de comprendre les répercussions de la disponibilité des ER efficaces. Il sera important, dans l’orientation, d’établir une séparation entre les situations où l’absence d’une ER réduit l’efficacité d’une analyse des effets cumulatifs liés au projet et les situations où l’absence d’une ER antérieure réelle peut être compensée par des efforts supplémentaires de l’analyse liée au projet. Dans ce dernier cas, l’orientation devrait établir clairement la nécessité de régler le problème et la responsabilité de régler le problème. Par exemple, en l’absence d’une ER antérieure qui établit des scénarios de développement éventuel pour la région, l’orientation devrait proposer un mécanisme pour élaborer de tels scénarios aux fins de l’évaluation d’un projet spécifique.

6. Autres suggestions (y compris les CV sanitaires, sociales et économiques)

L’expert-conseil a présenté certaines idées, dont la majorité était recommandée par les professionnels en évaluation d’impact interviewés pendant la recherche. Le sous-comité croit que ces idées sont bonnes et les appuie. Il est à noter que l’évaluation des effets cumulatifs sur les CV sanitaires, sociales et économiques est vraiment nouvelle pour l’évaluation d’impact au Canada. Il faut poursuivre les travaux pour que les effets cumulatifs sur les valeurs sanitaires, sociales et économiques (SSE) soient bien compris et qu’une solide orientation puisse être préparée. À cet égard, l’avis final du sous-comité sur les éléments sanitaires, sociaux et économiques du CCT contient des idées concernant l’évaluation des effets sur ces aspects (p. ex., déterminants sociaux pertinents de la santé, la santé mentale^{Note de bas de page13}). Le Comité consultatif technique est également au courant de la préparation d’un document de Santé Canada sur l’évaluation des impacts sur la santé. Ce document devrait également être utilisé pour mieux comprendre l’évaluation des CV SSE.

Dans l’élaboration d’une nouvelle orientation sur l’EEC, les pratiques suivantes résumées du rapport contractuel sur l’EEC des valeurs SSE seraient avantageuses, et lorsque l’avis s’applique plus largement une note de bas de page est incluse :

• L’orientation ne devrait pas seulement être préparée à l’intention des praticiens de l’EEC, mais à l’intention de tous les intervenants et détenteurs de droits, y compris le public et les collectivités concernés, les peuples autochtones, les promoteurs du projet ainsi que les organismes et décideurs gouvernementaux^{Note de bas de page14}.
• Un axe de l’orientation devrait viser l’amélioration de l’inclusion et l’évaluation des éléments sanitaires, sociaux et économiques (SSE).
• Il est essentiel de s’appuyer sur des exemples de bonnes pratiques dans les études de cas où les éléments SSE ont été bien pris en compte^{Note de bas de page15}.
• Les praticiens en SSE, les intervenants et les détenteurs de droits devraient être consultés lors de la préparation de l’orientation (par exemple, dans le cadre d’un atelier^{Note de bas de page16}).
• Une utilisation élargie des approches par scénario pour les possibles solutions de rechange futures relativement aux facteurs SSE mènera à de meilleures EEC^{Note de bas de page17}.
• Une formation devrait être préparée et offerte aux praticiens, promoteurs, intervenants et détenteurs de droits pour la pratique de l’EEC sur les facteurs SSE, une fois l’orientation mise à jour pour intégrer les facteurs SSE. Il est à noter que cet avis concerne l’Agence et suggère un mécanisme de suivi au moyen d’une formation sur l’EEC lorsque l’orientation sera finalisée.