Résumé de la réunion du Comité consultatif technique des sciences et des connaissances
3 et 4 décembre 2019
Ottawa
Objectifs de la réunion
Les objectifs de la réunion de décembre du Comité consultatif technique (CCT) étaient de revoir le document provisoire, Orientation provisoire : Analyse des effets sanitaires, sociaux et économiques en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact, pour obtenir des commentaires, et de discuter de l’approche proposée pour évaluer le « degré d’importance » au titre de la Loi sur l’évaluation d’impact. Le comité a également été invité à fournir des commentaires écrits supplémentaires, après la réunion, notamment sur les lignes directrices provisoires visant le territoire domanial.
Ces discussions thématiques ont été précédées d’une mise à jour, présentée par l’Agence, et suivies d’une discussion portant le plan de travail à venir du Comité.
Jour 1 – 3 décembre 2019
Accueil et compte rendu
Le membre d’office sans droit de vote représentant l’Agence au Comité a souhaité la bienvenue aux membres et a ouvert la réunion en précisant que cette réunion se tenait sur un territoire algonquin et anishinabek non cédé.
Le membre d’office a informé le Comité que, depuis la dernière réunion, l’Agence a conclu plusieurs protocoles d’entente avec des ministères fédéraux clés pour s’assurer que les rôles et les responsabilités relatifs au processus d’évaluation d’impact sont bien compris. Il a souligné qu’un nouveau ministre de l’Environnement et du Changement climatique, Jonathan Wilkinson, est entré en fonction et que l’Agence avait déjà eu l’occasion de l’informer.
Le point sur les récents développements
Relativement aux travaux de l’Agence, le membre d’office a informé le Comité que l’Agence a tenu, en novembre, un atelier sur l’évaluation environnementale stratégique auquel des experts externes ont participé.
Le membre d’office a également présenté un compte rendu de la réunion de novembre du Comité consultatif autochtone (CCA). Le Comité consultatif autochtone a établi trois domaines prioritaires : les connaissances autochtones, la participation des Autochtones à l’évaluation d’impact et la prise en compte des répercussions potentielles sur les droits. Les membres du CCA souhaitaient organiser une réunion d’une journée, en juin, pour travailler avec le CCT sur les connaissances autochtones et la science occidentale. Puisque sa prochaine réunion est prévue les 29 et 30 janvier 2020, le CCA tiendra une séance de travail sur le Cadre stratégique sur les connaissances autochtones et un plan de mobilisation.
Le membre d’office a également informé les membres du Comité de l’utilisation faite des commentaires qu’ils ont fournis à la dernière réunion. D’après les commentaires recueillis par le Comité sur l’évaluation des effets sociaux, sanitaires et économiques, l’Agence se concentre désormais sur les principes plutôt que sur la détermination de méthodes particulières. Pour les méthodes particulières, le document d’orientation fera référence aux lignes directrices individualisées relatives à l’étude d’impact. Pour tenir compte de l’opinion de la majorité des membres du Comité, le document provisoire comporte trois sections distinctes sur les effets sociaux, sanitaires et économiques. Il met l’accent sur les impacts sanitaires au lieu d’un concept élargi de bien-être.
De même, pour donner suite aux commentaires du Comité, l’Agence apporte plusieurs changements à la version provisoire de la politique d’évaluation régionale. Par exemple, l’Agence s’assure que le document fournit une définition claire de l’évaluation régionale et décrit les résultats attendus d’une évaluation régionale. Le document clarifiera également les exemptions d’évaluation de projet fondées sur l’évaluation régionale, comme le prévoit la loi. Finalement, le document décrira la façon dont l’évaluation régionale et l’évaluation d’impact peuvent s’éclairer mutuellement à différentes étapes.
Quant à l’examen, par le conseiller scientifique principal, de la science dans les évaluations d’impact, le membre d’office a dit au Comité que le Bureau de la conseillère scientifique en chef avait revu son cadre à la lumière des commentaires du Comité et poursuivra des consultations élargies sur le cadre de travail en plus des consultations ciblées. Le cadre révisé clarifie la portée de la prise en compte des connaissances autochtones dans le contexte de l’examen et précise qu’il évaluera l’examen fait par le fédéral de la science du promoteur, plutôt que la science du promoteur elle-même. Le jugement professionnel sera précisément établi comme un élément à prendre en compte. L’examen tiendra compte de l’activité scientifique du fédéral pour les évaluations menées par les commissions d’examen. Le Comité aura la possibilité de lire la première version provisoire de l’examen.
Remarques du président
Plus tard au cours de la journée, le président de l’Agence a rencontré le Comité. Il a souligné la valeur des travaux du Comité pour l’Agence et a présenté quatre priorités pour lesquelles les conseils du Comité sont attendus : 1) la façon d’utiliser la nouvelle étape préparatoire pour orienter les évaluations sur les éléments importants; 2) l’assurance de la participation significative du public dans les délais prescrits; 3) les effets cumulatifs, l’évaluation stratégique et l’évaluation régionale; et 4) une meilleure prise en compte de la science et des connaissances autochtones.
Répondant à une question, le président a confirmé que l’évaluation régionale, l’évaluation stratégique et l’évaluation des effets cumulatifs sont de puissants outils et que la nouvelle Loi les met au premier plan de l’évaluation d’impact et que l’Agence met actuellement en œuvre une évaluation régionale à Terre-Neuve, et le ministre a reçu deux autres demandes d’évaluation régionale, dont une dans la région du Cercle de feu, dans le nord de l’Ontario.
Il a affirmé l’engagement de l’Agence à mettre le processus en place sans heurts, en s’appuyant sur la meilleure science et les connaissances autochtones, pour que le gouverneur en conseil puisse prendre des décisions éclairées.
Point à l’ordre du jour : Orientation provisoire : Analyse des effets sanitaires sociaux et économiques en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact
Un fonctionnaire de l’Agence a présenté l’approche choisie pour élaborer l’orientation provisoire. À la dernière réunion, une discussion a porté sur la pertinence de produire des documents d’orientation distincts pour les trois sujets (santé, société et économie) ou de regrouper les trois sujets. La version présentée au Comité comportait trois sections séparées précédées d’une introduction générale.
Le Comité a reçu les questions suivantes pour orienter le débat :
- Est-ce que l’orientation comporte des lacunes qui devraient être comblées?
- Est-ce que l’orientation devrait être plus normative quant aux méthodes?
- Est-ce que les attentes quant à la portée de l’analyse sont claires?
Les membres du Comité responsables du point à l’ordre du jour ont lancé la discussion par une présentation qu’ils avaient préparée. La présentation faisait valoir certains points, représentant le point de vue de certains membres du Comité :
- Les effets sanitaires, sociaux et économiques sont trois domaines d’évaluation critiques et complexes qui ont un historique mouvementé dans les évaluations fédérales. La combinaison des trois dans un court document d’orientation ne fournit peut-être pas un éclaircissement adéquat quant aux attentes et aux exigences de bonnes pratiques.
- L’orientation devrait fournir des indications de mesures à prendre lorsque les parties déterminent des composantes valorisées différentes et la façon de pondérer les composantes valorisées. Des indications claires devraient être données à propos de la façon de recueillir des données de référence ainsi que des données pour déterminer les tendances. Le contexte des effets cumulatifs est également critique pour les trois évaluations.
- Il faut pouvoir distinguer, dans le document, les tâches et les responsabilités et la personne la mieux placée pour réaliser certains aspects de l’évaluation. L’orientation devrait chercher à satisfaire les besoins des quatre groupes d’intervenants. Premièrement, les promoteurs ne veulent pas assumer des responsabilités quasi gouvernementales ou établir des attentes irréalistes. Deuxièmement, les consultants veulent que les attentes soient clairement établies. Troisièmement, le personnel de l’Agence doit disposer d’une certaine liste de vérification pour superviser ce processus. Finalement, les intervenants s’attendent à constater les effets de leurs interventions dans les décisions.
- Le comité a noté que le document devrait présenter des éléments d’orientation supplémentaires sur le niveau d’impact acceptable. Il faut également préciser le rôle des autres ministères fédéraux dans ces évaluations. Si le protocole d’entente actuel entre l’Agence et les autres ministères fédéraux ne précise pas le rôle, l’Agence devrait envisager de l’inclure.
- Il devrait comporter des renseignements sur les examens menés conjointement avec les provinces, qui ont une importante participation dans ces types d’évaluations.
- Il a été suggéré d’accorder, dans le document, une plus grande attention aux effets positifs. Il a été mentionné que les effets positifs sont dans l’intérêt public, mais que les effets négatifs ne le sont jamais. L’amélioration des effets bénéfiques devrait être prise en compte, pas seulement l’atténuation des effets négatifs.
- Le comité présentation soulignait la nécessité d’une orientation sur la façon d’élaborer les seuils de changement acceptable, et la personne responsable de la détermination de ces seuils, et la façon de déterminer la « résilience » à un futur changement. Il y a certains autres domaines qui pourraient être approfondis dans le document, comme l’évaluation des effets économiques induits ou l’utilisation des données secondaires avant la planification de la collecte de données primaires.
- Il y a deux façons d’envisager les méthodes. Le document pourrait souligner les exigences au niveau du principe plutôt que prescrire des méthodes pour toutes les situations. Les méthodes normatives pourraient freiner l’innovation. Autrement, les méthodes pourraient être précisées, au moins pour certains types de projets. Certains ont indiqué que le fait de donner entière liberté aux promoteurs ne produirait pas de résultats désirables. Il a été suggéré de préciser les méthodes au moins au niveau des lignes directrices individualisées relatives à l’étude d’impact, puis d’indiquer les exceptions qui permettent aux promoteurs de s’écarter des lignes directrices. L’approche normative serait probablement plus pertinente pour l’évaluation des effets économiques pour laquelle des méthodes sont déjà établies. La souplesse et l’innovation seraient plus pertinentes pour l’évaluation des impacts sanitaires et sociaux.
- Si l’approche normative est adoptée, le Comité suggère que l’Agence entreprenne des initiatives pour éduquer les promoteurs et les experts. Peu importe le choix, les attentes relatives à la méthode devraient être clairement précisées dans les documents d’orientation pour aider les promoteurs qui commencent à travailler avant l’étape préparatoire. L’Agence devrait également indiquer un seuil minimal de participation des collectivités et des groupes autochtones et les renseignements requis. Sans orientation suffisante, les promoteurs auront de la difficulté à satisfaire les exigences et à réaliser l’évaluation pendant l’étape de planification en amont. La détermination de la portée est essentielle. Les lignes directrices individualisées relatives à l’étude d’impact devraient cibler les éléments importants et ne devraient pas correspondre à une liste d’épicerie.
- Il a également été suggéré de tenir compte des chemins d’enquête comme une forme de solution de rechange à la portée. Cette méthode implique le choix de domaines cibles semblables à la définition de la portée, mais sans prendre de décisions définitives à propos de la pertinence des éléments. Cette méthode peut s’avérer une façon moins controversée d’en arriver à une entente sur des domaines cibles.
- Une observation portait sur la tendance à s’appuyer sur des données quantitatives qui sont plus facilement accessibles. Le balancier doit pencher vers les données qualitatives pour ces évaluations, notamment en raison de la valeur que les collectivités accordent aux données qualitatives. Il a été reconnu que les promoteurs ont de la difficulté à obtenir la participation des collectivités à la collecte de données qualitatives. L’aide financière servant à renforcer la capacité de la collectivité est un élément important; elle est reconnue pour son soutien à la participation réelle des collectivités et des groupes autochtones. L’Agence a mentionné que son programme d’aide financière au renforcement des capacités autochtone pourrait aider. La mobilisation des collectivités relativement à leurs principales questions, préoccupations et aspirations devrait commencer à l’étape préparatoire.
- L’orientation provisoire doit clarifier davantage la façon d’établir la portée avec les groupes et collectivités autochtones pour cibler les questions qui sont les plus importantes. Elle devrait également fournir une certaine orientation quant à la question de l’inclusion d’autres groupes sociaux vulnérables, comme les sans-abri. Une partie de l’évaluation pourrait être déléguée à une collectivité (p. ex., la santé).
- Le Comité a également discuté de l’importance du rôle des évaluations régionales comme soutien aux évaluations au niveau du projet et outil d’établissement d’un « cheminement des effets » propre au contexte. L’évaluation des effets, réalisée dès que possible, contribuerait à améliorer l’analyse des effets pendant l’étape de l’évaluation d’impact.
Point à l’ordre du jour : Degré d’importance
Un fonctionnaire de l’Agence a expliqué les exigences législatives dont il faut tenir compte dans l’évaluation de l’importance des effets négatifs, dans un domaine de compétence fédérale, aux termes de la Loi sur l’évaluation d’impact. Le Comité a été invité à répondre aux questions suivantes :
- De quelle façon l’étendue de l’importance doit-elle être caractérisée?
- Quels sont les méthodes et les critères d’évaluation de l’étendue de l’importance des effets non biophysiques (sociaux, économiques, culturels, etc.)?
- Quelles sont les meilleures méthodes pour prendre en compte une gamme d’effets?
Un membre du Comité a lancé la discussion en résumant les commentaires qu’il avait reçus des autres membres. Sur la question de la caractérisation, il a été souligné que la signification de l’importance doit être comprise dans le contexte de l’évaluation d’impact. L’importance devrait être vue comme un descripteur d’un effet sur les composantes valorisées dans le contexte d’un projet proposé, et la mesure dans laquelle les effets sont importants et acceptables est éventuellement déterminée par la société.
Les membres du Comité ont également noté les éléments suivants :
- L’étendue de l’importance devrait être déterminée tant pour les effets positifs que les effets négatifs. Il a également été mentionné que ce qui est positif pour une collectivité peut être vu différemment par une autre collectivité. Il serait utile de fournir aux décideurs de l’information sur tous les points de vue.
- Le Comité a souligné que l’étendue de l’importance constitue une information significative pour les décideurs. Il y a différentes façons de déterminer l’étendue de l’importance, notamment en utilisant une matrice ou des cartes de classement et de pointage du genre élevé-moyen-faible ou rouge-jaune-vert.
- Le concept « d’étendue » est plus utile qu’un « oui » ou un « non » et peut mener à des conclusions plus significatives. Il a été mentionné que les seuils d’importance ont souvent été déterminés de manière arbitraire.
- Certains membres ont déclaré que les promoteurs devraient être responsables de la détermination de l’importance puisque le processus pourrait favoriser la collaboration avec les collectivités, bien que certaines préoccupations aient été exprimées quant à la possible minimisation de l’étendue de l’importance. Dans la prise en compte de l’importance, les promoteurs devraient être encouragés à utiliser l’analyse qualitative ainsi que l’analyse quantitative. Pour d’autres, les promoteurs devraient recueillir et présenter l’information, mais ne devraient pas être responsables de la détermination de l’étendue de l’importance. Ils peuvent proposer aux autres (comme l’Agence ou une commission) leur façon de déterminer l’importance, tout comme le pourraient les collectivités, les groupes environnementalistes, les peuples autochtones et les autres intervenants. Ultimement, lorsqu’il prend sa décision, le gouvernement du Canada (par l’entremise de l’Agence ou d’une commission) est responsable de déterminer l’importance.
- Les décideurs doivent souvent tenir compte de points de vue qui s’opposent. La présentation de points de vue différents et l’obtention de visions élargies de l’importance augmenteront sa valeur. Le rôle de l’Agence devrait être de réduire les risques de décisions arbitraires en analysant les effets.
- Les aspirations et la consultation, plutôt qu’une formule figée, devraient être envisagées pour réconcilier les effets positifs et les effets négatifs. Les critères précisés dans l’orientation actuelle de l’Agence (ampleur, durée, réversibilité, etc.) peuvent également guider cet exercice. Finalement, les avantages nets devraient être déterminés selon l’évaluation de la contribution d’un projet à la durabilité.
- Il a été mentionné que les valeurs sociétales devraient être ajoutées aux critères. L’importance devrait être éclairée par ce qui est acceptable pour les collectivités touchées. Il serait alors plus facile de tenir compte du contexte dans la détermination de l’étendue de l’importance. De plus, l’incertitude a été soulevée comme un autre critère à prendre en compte. Elle permettrait d’évaluer la qualité de l’information.
- Sur la question des critères, le comité a noté que, en général, les critères sont subjectifs, mais que la reconnaissance de cette subjectivité contribuera à révéler sa source. Les critères utilisés dans l’orientation précédente, comme l’ampleur, l’étendue géographique, le moment, la fréquence, la durée et la réversibilité des effets, devraient être maintenus. Toutefois, le document devrait également donner une orientation sur le traitement de l’incertitude pour que les décideurs ne s’appuient pas sur le jugement pour évaluer l’information. De plus, le contexte devrait être un critère mesurable, plutôt qu’un facteur décisif.
- L’orientation doit établir clairement la façon de l’utiliser : est-ce qu’il sera utilisé pour les effets sur les domaines de responsabilité fédérale ou tous les effets, seulement pour l’évaluation des projets qui suivent le processus général ou également pour les projets sur le territoire domanial ou à l’étranger? Comment l’orientation soutiendra-t-elle les évaluations régionales et stratégiques? L’approche choisie pour l’élaboration de l’orientation dépendrait des réponses à ces questions.
- Une autre discussion du Comité sur les critères convenables pour les effets sanitaires, sociaux et économiques était souhaitée, peut-être en collaboration avec le Comité consultatif autochtone.
Jour 2 – 4 décembre 2019
Point à l’ordre du jour : Les priorités de l’Agence et l’ordre du jour à venir du Comité
Recherche
Une discussion a porté sur les divers mécanismes et ressources accessibles au Comité pour poursuivre son travail. Un groupe de travail pourrait être établi pour étudier ces mécanismes à la lumière des priorités du Comité. Les membres enverront aux coprésidents leurs idées de courts projets de recherche qui pourraient être entrepris au cours de l’année.
L’Agence a informé le Comité de la collaboration de l’Agence avec les Instituts de recherche en santé du Canada, qui tiendront un atelier d’Échanges Meilleurs Cerveaux sur la santé mentale et l’évaluation d’impact. Les membres ont été invités à y participer.
Futurs points de discussion
Le membre d’office souligne que, jusqu’à présent, l’ordre du jour du Comité a surtout été proposé par l’Agence et a exprimé sa gratitude pour tous les commentaires qui avaient été fournis sur les documents de politique et d’orientation à ce jour. Le Comité a été invité à déterminer et établir les priorités.
Pour la prochaine réunion, qui se tiendra à Vancouver en mars 2020, le Comité a discuté des propositions suivantes :
- Inviter un représentant du gouvernement de la Colombie-Britannique à parler des aspects du nouveau processus d’évaluation d’impact de la province, plus particulièrement l’évaluation d’impact dirigée par les Autochtones;
- Une visite potentielle sur le terrain et une présentation en marge de la réunion;
- Les sujets de discussion pourraient comprendre :
- Évaluation régionale et évaluation stratégique
- Surveillance, conformité et application de la loi
- Importance
- Adaptation et portée
À la demande du Comité, le Secrétariat du CCT envisagera l’organisation d’une réunion regroupant le Comité consultatif technique et le Comité consultatif autochtone.
Finalement, un coprésident a présenté le résumé des commentaires des membres sur l’orientation provisoire de l’Agence relativement au territoire domanial. Plusieurs questions ont été soulevées par les membres :
- Quel est le lien entre la section sur l’importance et la durabilité?
- De quelle façon cette orientation soutient-elle les décisions du Cabinet?
- De quelle façon l’orientation soutient-elle le programme du gouvernement en matière de changements climatiques?
Les membres ont également fait les commentaires suivants :
- Les exemples présentés dans le document sont utiles; il serait possible d’en ajouter d’autres;
- Le document devrait expliquer la différence entre une activité concrète et des travaux;
- Les relations avec les autres processus devraient être clarifiées.
Comité consultatif technique des sciences et des connaissances
Points à traiter par le Secrétariat
- rganiser une réunion conjointe avec le Comité consultatif autochtone.
- Fournir une version révisée du document d’orientation sur les effets sociaux, sanitaires et économiques pour obtenir des observations supplémentaires du Comité avant la publication.
Participants
Coprésidents
- Kevin Hanna
- Darcy Pickard
Membres du Comité
- Alistair MacDonald
- Bill Ross
- Colin Webster
- Gillian Donald
- Glennis Lewis
- Helga Shield
- Hugo Mailhot Couture
- Marie Lagimodiere (par téléphone)
- Mark Shrimpton
- Meinhard Doelle
- Michel Bérubé
Agence d’évaluation d’impact du Canada
- David McGovern
- Brent Parker
- Miriam Padolsky
- Jennifer Saxe
- Robyn Whittaker
Détails de la page
- Date de modification :