Cadre de travail provisoire : Participation des Autochtones à l’évaluation d’impact

Le présent document est un cadre de travail provisoire pour le public, les communautés et les organisations autochtones ainsi que les promoteurs sur les divers moyens par lesquels les peuples autochtones pourraient participer aux consultations sur la Loi sur l’évaluation d’impact proposée. Ce document peut changer à la suite de mobilisations continues avec les peuples autochtones et de travaux stratégiques sur la participation des Autochtones, ainsi que sur la collaboration et la coopération avec eux. La politique doit être considérée comme préliminaire.

Table des matières


1. Introduction

Les peuples autochtones ont un rôle unique à jouer dans l’évaluation par la Couronne des impacts des grands projets. La Loi sur l’évaluation d’impact reconnaît la relation constitutionnelle spéciale entre la Couronne et les peuples autochtones ainsi que les perspectives et les intérêts particuliers qu’ils apportent au processus.

La réconciliation doit être au centre de tous les aspects de la relation du gouvernement du Canada avec les peuples autochtones. L’approche qui consiste à inclure les peuples autochtones dans l’évaluation d’impact, par exemple par la détermination précoce des répercussions possibles des projets sur les droits ancestraux et issus de traités, ou l’élaboration d’études dirigées par des Autochtones, reflète l’engagement du gouvernement du Canada à promouvoir la réconciliation par une relation renouvelée, de nation à nation, de la Couronne avec les Inuits et de gouvernement à gouvernement, fondée sur la reconnaissance des droits et du respect, la coopération et les partenariats. La participation des peuples autochtones à l’évaluation d’impact est conforme à l’engagement du gouvernement du Canada de mettre en œuvre la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et appuie ses objectifs d’obtenir un consentement libre préalable et éclairé pour les décisions qui touchent les droits et les intérêts des peuples autochtones.

L’intégration des consultations de la Couronne à l’évaluation d’impact appuie également ces objectifs en fournissant des outils et des possibilités de participation efficaces et significatives des peuples autochtones à l’évaluation des projets susceptibles d’avoir des effets négatifs sur leurs droits et intérêts. Les objectifs des consultations de la Couronne comprennent le maintien d’un dialogue bilatéral ouvert entre les représentants de la Couronne et les communautés autochtones sur les questions préoccupantes afin de trouver des solutions et des mesures d’accommodement. Grâce à ce dialogue, diverses possibilités de collaboration et de partenariat peuvent être déterminées au cours du processus d’évaluation d’impact.

1.1 Objet

Le but du présent cadre de travail provisoire est de fournir au public, aux promoteurs et aux peuples autochtones des renseignements sur la façon dont l’Agence d’évaluation d’impact du Canada (l’Agence) fera participer les peuples autochtones au processus d’évaluation d’impact des projets désignés. La participation, la collaboration et le partenariat avec les peuples autochtones en matière d’évaluation d’impact relèvent d’un éventail de mobilisations qui est décrit plus en détail dans ce document.

Le guide provisoire de participation des Autochtones à l’évaluation d’impact fournit des détails supplémentaires sur la façon dont les peuples autochtones peuvent choisir de participer à chaque phase du processus d’évaluation d’impact.

1.2 Exigences prévues par la Loi sur l’évaluation d’impact pour les projets désignés

La Loi sur l’évaluation d’impact comprend des dispositions précises pour faire en sorte que les évaluations d’impact soient menées dans le respect des droits des peuples autochtones, favorisent la coopération intergouvernementale, le cas échéant, et intègrent les connaissances autochtones au processus décisionnel. L’Agence, les autorités fédérales et les décideurs doivent exercer leurs pouvoirs d’une manière qui respecte les engagements du gouvernement à l’égard des droits des peuples autochtones.

En vertu de la Loi, l’Agence doit offrir de consulter tout groupe autochtone qui pourrait être touché par le projet désigné. Les approches de consultation tout au long du processus d’évaluation d’impact tiendront compte de la nature et du caractère négatif potentiel des répercussions sur les droits ancestraux et issus de traités. La Loi exige également que les études d’impact portent sur les répercussions sur les peuples autochtones, les droits ancestraux et issus de traités, l’utilisation traditionnelle des terres et des ressources, et toute considération liée à la culture autochtone. Les répercussions sur les peuples et les droits autochtones doivent être explicitement prises en compte dans le cadre des principaux points de décision, y compris la décision d’exiger ou non une évaluation d’impact et la détermination finale de l’intérêt public.

2. Favorise la participation des Autochtones à l’évaluation d’impact

L’Agence consulte les peuples autochtones et les encourage à participer à l’évaluation d’impact des projets pour diverses raisons, notamment :

2.1. Consultation de la Couronne

Le gouvernement du Canada adopte une approche pangouvernementale en matière de consultation de la Couronne dans le contexte des évaluations d’impact pour s’assurer que les groupes autochtones sont consultés de manière significative et participent à l’évaluation des projets susceptibles d’avoir des effets négatifs sur les communautés autochtones et leurs droits.

Pour toutes les évaluations d’impact, l’Agence intègre le plus possible les activités de consultation par la Couronne du gouvernement du Canada dans le processus d’évaluation d’impact, conformément au principe de l’honneur de la Couronne, et pour promouvoir l’objectif de réconciliation avec les peuples autochtones. L’Agence dirige le processus de consultation et coordonne la participation d’autres autorités fédérales ou organismes de réglementation du cycle de vie, selon le cas, ce qui permet aux groupes autochtones d’avoir un point de contact « à guichet unique » tout au long du processus. L’Agence sera chargée de coordonner les consultations de la Couronne de la phase de planification jusqu’à la publication de la déclaration de décision.

On s’attend à ce que le rôle des communautés autochtones varie pour chaque processus d’évaluation d’impact et pour chaque communauté participant à ce processus selon certains facteurs, dont :

Qu’est-ce qu’une consultation significative de la Couronne avec les peuples autochtones?

Une consultation significative de la Couronne est :

  • fondée sur les principes de la bonne foi, du respect et de la responsabilité mutuelle;
  • respectueuse du caractère unique des collectivités des Premières Nations, des Métis et des Inuits;
  • effectuée en temps opportun, efficace et adapté;
  • collaborative, transparente et prévisible;
  • accessible, raisonnable, souple et équitable;
  • accommodante, s’il y a lieu.

Ce qui constitue une consultation significative dans la pratique dépendra des circonstances particulières de chaque cas, mais peut inclure, au minimum, les éléments suivants :

  • la notification en amont au sujet du projet et du processus;
  • l’éducation et la sensibilisation au processus d’évaluation d’impact;
  • suffisamment de temps pour participer aux consultations, y compris à l’examen des renseignements techniques;
  • la possibilité que les commentaires fournis mènent à des changements dans le projet ou aient une incidence sur les décisions;
  • des réponses opportunes aux questions et aux préoccupations soulevées par les groupes autochtones au cours des consultations;
  • la capacité de participer au processus, appuyée par un financement raisonnable, s’il y a lieu;
  • un dialogue bilatéral avec les représentants de la Couronne ayant le pouvoir de répondre aux préoccupations soulevées;
  • la présentation des motifs ou de la justification des décisions, démontrant que les préoccupations ont été prises en compte et la façon dont elles ont été prises en compte dans la décision.

2.2. Éventail de mobilisations

La participation des groupes autochtones aux évaluations d’impact devrait mieux refléter le contexte d’un projet donné et le degré de gravité des impacts potentiels du projet sur les communautés autochtones. Ainsi, la participation efficace et significative des peuples autochtones à l’évaluation d’impact exige une approche souple et adaptée. L’éventail de mobilisations peut comprendre de nombreuses formes de participation autochtone, y compris la collaboration et le partenariat avec l’Agence.

Éventail de l'engagement autochtone comprend la participation, la collaboration et les partenariats.

Participation

Les communautés autochtones auront la possibilité de participer au processus d’évaluation d’impact. L’Agence sollicitera cette participation dès le début du processus et dialoguera avec les communautés susceptibles d’être touchées. Des approches de participation seront élaborées avec les communautés dans le but d’obtenir leur consentement par des processus fondés sur le respect mutuel et le dialogue.

Collaboration

Certaines communautés souhaiteront peut-être collaborer avec l’Agence à la réalisation de certains aspects du processus d’évaluation d’impact. L’Agence a l’intention de travailler en collaboration avec les communautés autochtones afin de déterminer les impacts possibles sur les droits ancestraux ou issus de traités et d’élaborer des mesures d’atténuation ou d’accommodement appropriées qui, si elles sont mises en œuvre, pourraient avoir une incidence sur les impacts potentiels. La collaboration peut également comprendre l’élaboration de protocoles de consultation pour l’évaluation d’impact auprès des collectivités touchées.

La forme concrète de la collaboration sera précisée en consultation avec les communautés et les organisations autochtones. Elle peut comprendre l’élaboration conjointe de plans de mobilisation et de partenariat autochtones propres au projet et, dans certaines circonstances, permettre la réalisation d’études dirigées par des Autochtones pour éclairer l’évaluation d’impact ou la participation des Autochtones à la corédaction de parties des rapports d’évaluation.

De plus amples renseignements sur les approches de collaboration se trouvent dans le document « Document d’orientation provisoire : Collaboration avec les peuples autochtones dans le cadre des évaluations d’impact ».

Partenariat

Dans certaines circonstances, l’Agence peut travailler en partenariat avec certaines communautés dans le cadre de la réalisation de l’évaluation d’impact. Par exemple, l’Agence peut travailler avec des communautés qui sont définies comme des instances autochtones en vertu de la Loi. L’Agence peut également travailler avec les communautés autochtones pour déterminer comment elles peuvent contribuer aux résultats d’une évaluation effectuée en vertu de leurs propres lois, processus ou protocoles culturels autochtones dans le cadre du processus d’évaluation d’impact.

3. Outils pour appuyer la mobilisation des Autochtones dans le cadre de l’évaluation d’impact

En élaborant des processus inclusifs et fondés sur le respect mutuel et le dialogue, les communautés et les organisations autochtones peuvent améliorer leur expertise et leur capacité à participer activement au processus d’évaluation d’impact. Diverses approches peuvent être appliquées pour favoriser une participation plus efficace et plus significative à un processus d’évaluation d’impact.

Un Plan de mobilisation et de partenariat avec les Autochtones sera élaboré au cours de la phase de planification pour les projets désignés nécessitant une évaluation d’impact en vertu de la Loi. Un plan sera élaboré pour chaque évaluation d’impact, décrivant de façon générale les groupes qui participeront aux objectifs et aux enjeux ciblés à la phase de planification de l’évaluation d’impact, et la façon dont ils participeront, notamment, le cas échéant, les renseignements sur les activités de participation menées par le promoteur. Le Plan de mobilisation et de partenariat avec les Autochtones orientera les plans de mobilisation propres aux communautés, le cas échéant, en décrivant plus en détail comment les communautés participeront pour régler les problèmes identifiés. Le plan sera élaboré, au cours de la phase de planification, en collaboration avec les communautés autochtones susceptibles d’être touchées par un projet. Les communautés autochtones auront l’occasion d’informer l’Agence de la façon dont elles souhaitent participer et de la façon dont elles travailleront avec le gouvernement du Canada pendant le processus d’évaluation d’impact.

Exemple : Cadre de collaboration

En 2016, l’Agence a signé un protocole d’entente (PE) avec la Nation Lhoosk’uz Dené, la Première Nation Ulkatcho et le Bureau d’évaluation environnementale de la Colombie-Britannique énonçant les principes et les engagements qui aideront les parties à adopter une approche collaborative et intergouvernementale pour l’évaluation environnementale du projet de mine d’or Blackwater. Le protocole d’entente souligne que les parties s’engagent à rechercher un consensus sur les mesures à prendre pour contrer les effets négatifs potentiels du projet sur les intérêts des collectivités ulkatcho et denées Lhoosk'uz. Ce PE appuie également, en partie, la corédaction de sections du rapport d’évaluation environnementale avec la Nation Lhoosk'uz Dené, la Première Nation Ulkatcho, les Premières Nations Carrier Sekani et le Bureau d’évaluation environnementale de la Colombie-Britannique.

Le plan indiquera également les cas où, dans certaines circonstances, l’Agence travaillera en collaboration ou en partenariat avec les communautés autochtones. D’autres directives seront fournies séparément sur le partenariat entre la Couronne et les Autochtones dans les évaluations d’impact.

L’Agence fera preuve de souplesse dans son approche de consultation et travaillera avec les communautés autochtones afin de trouver des occasions de pratiques novatrices de mobilisation qui reflètent les besoins des communautés et respectent les cultures, les traditions, les lois coutumières et les protocoles des Autochtones, tout en assurant la transparence et l’équité pour tous les participants de l’évaluation. L’Agence fera preuve de souplesse dans son travail avec les communautés autochtones pour s’assurer que la participation des Autochtones est significative et que les répercussions négatives potentielles sur l’exercice des droits ancestraux ou issus de traités sont bien comprises et prises en compte, le cas échéant.

L’Agence ou d’autres ministères peuvent également, s’il y a lieu, travailler avec les communautés autochtones pour élaborer des protocoles de consultation et des cadres de collaboration qui seraient propres à la consultation dans un contexte d’évaluation d’impact. Dans la mesure où les protocoles de consultation ou les ententes existants sont pertinents, comme les protocoles de consultation généraux ou les chapitres sur l’évaluation environnementale des traités modernes, l’Agence aurait l’intention de les suivre ou de les développer. Idéalement, les protocoles de consultation et les cadres de collaboration devraient être en place avant le début de l’évaluation d’impact, car ils aident à établir des attentes claires pour toutes les parties dès le début, et ils fournissent une base pour l’élaboration d’un Plan de mobilisation et de partenariat avec les Autochtones propre au projet.

Le programme de financement de l’Agence demeurera un outil important pour appuyer la participation des Autochtones, en finançant des études d’impact propres à chaque projet, dès la phase de planification et tout au long du processus d’évaluation d’impact. Le Programme de soutien des capacités autochtones de l’Agence appuiera également une sensibilisation et une éducation accrues des groupes autochtones au processus d’évaluation d’impact avant l’examen d’un projet.

La Loi sur l’évaluation d’impact prévoit l’élaboration d’ententes de collaboration avec les corps dirigeants autochtones pour leur permettre d’exercer les attributions que leur confère la Loi sur l’évaluation d’impact. L’entente de collaboration n’est pas particulière à un projet et constitue un outil important qui permet aux gouvernements autochtones qui souhaitent gérer leurs propres évaluations de disposer des pouvoirs conférés par les lois canadiennes pour effectuer ces évaluations. Pour les corps dirigeants autochtones qui ont négocié une entente de collaboration, l’Agence serait tenue d’offrir de collaborer avec eux pour tout projet relevant de leur compétence – y compris la possibilité de commissions conjointes et de substituer une évaluation dirigée par des Autochtones à une évaluation par l’Agence. Les circonstances qui permettraient à un corps dirigeant autochtone de conclure une telle entente avec le Canada seront définies par règlement, et d’autres directives seront fournies une fois que les règlements seront en place.

4. Renseignements supplémentaires

L’Agence s’est engagée à veiller à ce que l’approche et les objectifs énoncés dans ce cadre de travail provisoire soient mis en œuvre pour appuyer l’engagement du gouvernement envers la réconciliation, une collaboration significative avec les peuples autochtones et la participation des peuples autochtones aux processus d’évaluation d’impact. L’Agence s’est également engagée à élaborer son approche en matière de participation des Autochtones afin de l’harmoniser avec les Principes régissant la relation du Gouvernement du Canada avec les peuples autochtones et les Lignes directrices actualisées à l’intention des fonctionnaires fédéraux pour respecter l’obligation de consulter.

Le Guide provisoire de participation des Autochtones à l’évaluation d’impact en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact décrit en détail les divers rôles et responsabilités, ainsi que les possibilités de participation dans le cadre d’une évaluation d’impact. D’autres directives, telles que des directives sur la prise en compte et la protection des connaissances autochtones, ont également été élaborées.

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