Étude d'évaluation du Programme des défauts de déclaration et de versement de la TPS/TVH

Rapport final

Direction générale de la vérification et de l'évaluation de l'entreprise
Avril 2009


Table des matières

Sommaire

Le présent rapport fait état des constatations de l'Étude sur l'évaluation du Programme des défauts de déclaration et de versement de la taxe sur les produits et services/taxe de vente harmonisée (TPS/TVH). L'évaluation avait pour but d'évaluer l'efficacité du Programme, d'examiner le profil et les attitudes des contrevenants et d'étudier les possibilités d'amélioration.

La Direction générale des services aux contribuables et de la gestion des créances (DGSCGC) est responsable du Programme en question. D'autres Directions générales à l'Agence du revenu du Canada (ARC) jouent un rôle important pour ce qui est d'appuyer la DGSCGC afin qu'elle atteigne ses objectifs. Pour ce faire, elles procèdent à des activités comme l'inscription, le paiement, le traitement des déclarations et les communications.

Aux fins de l'évaluation, nous avons dressé le profil de l'ensemble des inscrits aux fins de la TPS/TVH et avons effectué une macroanalyse des cas de non–conformité, des tendances s'échelonnant sur une période de cinq ans et des profils des cas conformes des 3,2 millions d'inscrits actifs à la TPS/TVH. Au moyen d'entrevues dirigées par l'ARC, de groupes de discussion publics et d'analyses documentaires, nous avons recueilli des renseignements de l'ensemble des régions et d'autres pays ayant des systèmes semblables de recouvrement de l'impôt.

La DGSCGC met actuellement en œuvre un plan stratégique pluriannuel pour régler les cas de non–conformité. Nous constatons que la stratégie de transformation des activités de la DGSCGC diffère de la façon dont la Direction exerce habituellement ses activités, plus particulièrement l'adoption d'une vision globale à l'égard des clients. Nous avons constaté un haut niveau de participation de la DGSCGC et des opérations régionales envers l'exécution du Programme, le service à la clientèle et la stratégie de transformation des activités de la DGSCGC. Nous croyons que ces orientations stratégiques prévues, combinées à une participation envers le service à la clientèle, devraient offrir une assise solide pour gérer les cas conformes à l'ARC.

Le 31 mars 2007, on comptait 3,2 millions d'inscrits aux fins de la TPS. De ce nombre, 776 432 [NOTE 1] comptes comportant au moins une déclaration ou un versement en souffrance n'avaient toujours pas été résolus.

Selon nos profils de clients, la plus grande partie de cas de non–conformité se manifestent dans la fourchette englobant des ventes annuelles brutes de 30 000 $ à 100 000 $, et la province d'inscription ainsi que le secteur de l'industrie ne semblent pas avoir d'incidence sur le nombre de cas de non–conformité. Notre analyse des exercices 2005 à 2007 indique que 50 p. 100 des 297 889 nouveaux inscrits en 2005–2006 n'ont pas respecté leur première obligation de déclaration et de versement. En outre, 60 p. 100 de la population contrevenante avait contrevenu au moins une autre fois au cours des quatre exercices antérieurs.

De 2002–2003 à 2006–2007, la DGSCGC a résolu un nombre comparable de comptes en défaut de déclaration et de versement de la TPS/TVH. En 2002–2003, la DGSCGC a résolu 95 p. 100 (617 920) des comptes qui sont devenus non conformes au cours de l'exercice. En 2006–2007, le taux de résolution est passé à 62 p. 100 (614 867). Au cours de la période, la DGSCGC a augmenté le montant réel des recouvrements de 20 p. 100 avec 10 p. 100 de ressources en moins. Toutefois, selon les données du Programme relatives à l'analyse des tendances de 2002 à 2007, l'inventaire des cas de non–conformité a augmenté de 52 p. 100. Par conséquent, la capacité de la DGSCGC à régler les cas de non–conformité est devenue plus difficile en raison de l'augmentation de l'inventaire des cas de non–conformité.

Les inscrits aux fins de la TPS/TVH qui ont été consultés dans le cadre d'une recherche indépendante sur l'opinion publique ont indiqué qu'ils n'avaient éprouvé aucune difficulté majeure à se renseigner au sujet de leurs obligations de déclarer et de verser la TPS/TVH et, de plus, parmi eux, peu ont signalé des cas de non–conformité pouvant être attribués à un manque de renseignements. Le motif le plus commun quant au défaut de respecter ses obligations de déclarer et de verser la TPS/TVH était les rentrées de fonds. Cette constatation est conforme à celles effectuées par la plupart des gestionnaires et des employés de l'ARC interviewés qui croyaient que la majorité des inscrits contrevenants agissent de la sorte en toute conscience. Lorsque les rentrées de fonds sont moindres, les inscrits peuvent être tentés d'accorder la priorité à d'autres fournisseurs et à eux–mêmes et ils reportent ou évitent de produire une déclaration et de faire des versements à l'ARC.

Il existe des solutions pour accroître l'efficacité du Programme de l'ARC et changer le comportement des nouveaux inscrits à la TPS/TVH et des contribuables qui omettent de façon répétitive de produire une déclaration ou de faire des versements. Nous vous recommandons d'examiner les mesures suivantes :

  • élaborer une stratégie d'intervention précoce afin d'influencer positivement le comportement des nouveaux inscrits relativement à la conformité;
  • examiner le modèle de prestation du Programme et les règles opérationnelles en vue de cerner et de réduire tout chevauchement et d'améliorer l'efficacité du Programme;
  • renforcer le processus d'inscription des entreprises afin de saisir les renseignements pertinents visant à appuyer les mesures de conformité et d'exécution prises par l'ARC;
  • redonner au personnel de la DGSCGC la gestion des activités de tenue des comptes;
  • augmenter le nombre de poursuites en matière de TPS/TVH pour défaut de déclaration;
  • mettre en œuvre un cadre de gestion du risque;
  • continuer d'élaborer des relations de travail horizontales comme catalyseur de changement;
  • s'appuyer sur les pratiques exemplaires, comme celles des régions de l'Atlantique et du Pacifique.

Introduction

En mai 2007, le Comité de gestion de l'ARC a approuvé le Cadre d'évaluation du Programme des défauts de déclaration et de versement de la TPS/TVH, qui a permis de cerner les trois questions d'évaluation suivantes :

  1. Dans quelle mesure l'ARC traite–t–elle efficacement les cas de défaut de déclaration et de versement de la TPS/TVH?
  2. Dans quelle mesure les profils des contrevenants de la TPS/TVH et les contraintes influent–ils sur le défaut de déclarer et de verser la TPS/TVH?
  3. Y a–t–il des solutions de rechange ou des modifications qui amélioreraient l'efficacité et l'efficience de l'ARC pour régler les cas de défaut de déclaration et de versement de la TPS/TVH?

La présente étude d'évaluation résume les constatations liées à ces questions.

Contexte

La Loi sur la taxe d'accise stipule que toute personne qui exerce une activité commerciale au Canada doit s'inscrire aux fins de la TPS/TVH lorsque sa fourniture taxable annuelle est supérieure à 30 000 $ ou à 50 000 $ dans le cas d'un organisme de services publics. Une personne qui gagne 30 000 $ ou moins, ou 50 000 $ ou moins dans le cas d'un organisme de services publics, est considérée comme un « petit fournisseur » en vertu de la Loi et n'est pas tenue de s'inscrire, mais elle peut le faire volontairement. Les inscrits aux fins de la TPS/TVH doivent imputer la taxe à leurs clients sur les marchandises et services imposables fournis et percevoir la taxe en fiducie pour le gouvernement du Canada. Les inscrits aux fins de la TPS/TVH peuvent également demander un crédit de taxe sur les intrants (CTI) afin de percevoir la TPS/TVH payée ou payable pour les produits ou services achetés, importés ou apportés dans une province participante dans le but de les utiliser, consommer ou fournir dans le cadre de leurs activités commerciales.

La Direction générale des services aux contribuables et de la gestion des créances (DGSCGC) doit s'assurer que les inscrits aux fins de la TPS/TVH respectent leurs obligations de déclaration et de versement pour tous les secteurs de revenu, y compris la TPS/TVH. Il incombe à la Direction de l'observation de la gestion des créances (DOGC) de s'assurer que les inscrits aux fins de la TPS/TVH évaluent eux–mêmes leur dette fiscale et qu'ils produisent des déclarations de revenus, alors que la Direction des comptes clients (DCC) s'assure que toute dette active est recouvrée.

Lorsqu'un inscrit aux fins de la TPS/TVH omet de remplir ses obligations en matière de déclaration et de versement, l'ARC intervient au moyen d'activités visant la conformité. Des mesures d'intervention automatisées et humaines dans les bureaux régionaux sont prises afin d'obtenir des déclarations arriérées et l'impôt exigible. Vous trouverez des précisions sur la description du Programme et de ses activités à l'annexe A, qui comprend un modèle logique combiné. Un modèle logique exemplifie les interrelations et les liens qui existent entre les principales activités du Programme, ses sous–activités, ses extrants et ses résultats.

Au cours des dernières années, la DGSCGC a dû faire face à des défis en ce qui a trait à la croissance des charges de travail et des tendances en matière de non–conformité, ainsi qu'aux limites techniques qui ont nui à sa capacité d'effectuer des analyses et d'élaborer des rapports intégrés. Parallèlement, elle a dû gérer le Programme selon des restrictions budgétaires, tout en procédant à des améliorations aux processus opérationnels afin d'accroître l'efficacité opérationnelle et de renforcer la conformité aux exigences en matière de TPS/TVH.

En réponse à ces défis, la DGSCGC entreprend une stratégie pluriannuelle de transformation des activités qui appuie les deux thèmes stratégiques de l'ARC, intitulés : Excellence dans l'exécution des programmes et Un milieu de travail engagé envers l'excellence. Pour atteindre l'excellence opérationnelle et assurer l'intégrité et l'équité du système canadien d'administration fiscale et de prestations, la DGSCGC met l'accent sur les éléments suivants :

  • amélioration du service;
  • accroissement des efforts pour régler les cas de non–conformité;
  • renforcement de la confiance;
  • maintien des relations efficaces.

En ce qui concerne un milieu de travail engagé envers l'excellence, la DGSCGC met l'accent sur les buts suivants de l'ARC :

  • élaborer et mettre en œuvre des stratégies en matière de ressources humaines;
  • avoir les bonnes personnes, au bon endroit, au bon moment, ayant les compétences, les connaissances et la motivation appropriées pour faire leur travail;
  • attirer, recruter et maintenir en poste les ressources de façon stratégique;
  • utiliser les principes de gestion des ressources humaines axés sur les compétences.

Dans le cadre de ce plan stratégique, la DGSCGC a apporté de nombreux changements aux initiatives et au Programme au cours des cinq dernières années, dont un modèle de prestation modifié en raison de l'établissement des Centres nationaux d'inventaire d'observation de la TPS/TVH et des Bassins nationaux de recouvrement de la TPS/TVH en avril 2004. L'objectif de ce modèle de prestation modifié était de gérer les charges de travail de façon rentable, par l'intermédiaire de l'évolution du Programme, passant ainsi d'un programme géographique à un programme global qui tiendrait compte de tous les aspects des mesures visant la conformité et des mesures de recouvrement dans le cadre de la gestion d'un compte. Il visait également à compléter les activités visant la conformité entreprises par les Bureaux des services fiscaux (BSF) et le Centre d'appels national du recouvrement (CANR) et à s'assurer que des mesures opportunes sont prises à l'égard des contrevenants. Voici les principales responsabilités des trois échelons du modèle de prestation :

  • Le Centre d'appels national du recouvrement effectue principalement des appels sortants afin de recouvrer les impôts exigibles inférieurs à des plafonds établis et d'obtenir des déclarations de TPS/TVH arriérées.
  • Les Centres nationaux d'inventaire d'observation et les Bassins nationaux de recouvrement effectuent principalement des appels sortants afin de recouvrer les impôts exigibles inférieurs à des plafonds établis et d'obtenir des déclarations de TPS/TVH arriérées qui n'ont pas été résolues par le Centre d'appels national du recouvrement dans les délais prescrits. Les Bassins nationaux de recouvrement prennent des mesures d'exécution, telles que des saisies–arrêts et les Centres nationaux d'inventaire d'observation prennent des mesures d'exécution comme la préparation d'avis de cotisation.
  • Les Bureaux des services fiscaux effectuent des analyses des livres et registres et exécutent une gamme complète de mesures fondées en droit, telles que la saisie de l'actif et l'enregistrement d'un privilège sur les biens des débiteurs fiscaux.

Une autre initiative importante a été entreprise, soit la refonte, en avril 2007, du système de production de la TPS/TVH modifié. Ce système saisit les comptes en défaut et assigne aux bureaux locaux les charges de travail, en tenant compte du risque rattaché aux montants et des règles administratives, et ce, afin d'entreprendre les activités visant la conformité. La restructuration de la TPS/TVH fait partie intégrante des initiatives Business Suite visant à passer à des plates–formes communes pour les systèmes de recettes fiscales de nature commerciale.

Concernant le recouvrement des comptes clients, ceux de TPS/TVH, en 2006, le Bureau du vérificateur général (BVG) et le Comité permanent des comptes publics se sont dits préoccupés par l'accroissement des montants de taxe dus et de l'âge des comptes, ainsi que par l'absence d'un cadre de gestion du risque, y compris un système efficace de cotation des risques et de profilage des débiteurs. L'ARC a répondu aux préoccupations du BVG en donnant de l'information sur les mesures projetées et sur celles ayant été prises. Pour donner suite aux recommandations du CPCP, l'ARC a déposé un plan d'action en septembre 2006.

Méthode d'évaluation

Aux fins de la présente étude d'évaluation, nous avons utilisé les méthodes suivantes :

  • analyser les comptes non conformes du Système de production de la TPS/TVH [NOTE 2] de l'ARC et dresser le profil des déclarants contrevenants de la TPS/TVH de l'ensemble des inscrits aux fins de la TPS;
  • effectuer une macroanalyse des cas de non–conformité, des tendances et des profils des cas conformes des 3,2 millions d'inscrits aux fins de la TPS/TVH;
  • mener des entrevues et des groupes de discussions avec 325 gestionnaires et employés de l'ARC à l'Administration centrale et dans les régions de l'Atlantique, de l'Ontario, des Prairies et du Pacifique;
  • retenir les services d'une entreprise indépendante pour mener, en 2006, une recherche sur l'opinion publique auprès de 80 inscrits contrevenants [NOTE 3] afin de cerner l'opinion des inscrits aux fins de la TPS/TVH sur les contraintes et les obstacles auxquels ils font face lorsqu'ils remplissent leurs obligations fiscales;
  • examiner les résultats des études et des documents connexes d'autres pays.

Limites et contraintes

La Loi sur la taxe d'accise ne définit pas les niveaux de non–conformité. Il n'y a aucune distinction entre un jour, un mois ou un an en ce qui concerne la non–conformité à la Loi. Notre profil des clients était fondé sur la définition du terme « non–conformité » prévue par la Loi, c.–à–d. un inscrit aux fins de la TPS/TVH qui a omis de produire une déclaration ou d'effectuer un versement avant la date d'échéance. Un cas de non–conformité répétée est un inscrit qui a contrevenu plus d'une fois, conformément à la définition décrite à la phrase précédente. Nous souhaitons examiner le niveau de non–conformité. Toutefois, en l'absence d'une définition officielle, il serait arbitraire pour nous de définir ces niveaux. Par conséquent, notre analyse était axée sur les contrevenants récidivistes et les nouveaux inscrits de l'ensemble des inscrits aux fins de la TPS/TVH.

Notre capacité d'analyser les comptes non conformes et d'évaluer les méthodes les plus efficaces pour régler un compte était limitée, principalement parce qu'il n'y avait aucun système central pour échanger, saisir et trouver les renseignements sur les inscrits des divers systèmes utilisés par les trois échelons du modèle de prestation du Programme. Par conséquent, notre analyse de l'efficacité de l'exécution du Programme était fondée sur les renseignements contenus dans le Système de production de la TPS et était axée sur les changements apportés et les tendances générales constatées au cours d'une période de cinq ans.

Constatations de l'évaluation

Nos principales constatations sont examinées dans les sections suivantes :

  1. Profil de client
  2. Raisons de la non–conformité
  3. Conséquences de la non–conformité
  4. Efficacité de l'exécution du Programme
  5. Possibilités d'amélioration
  6. Aller de l'avant

1.0 Profil de client

Les inscrits aux fins de la TPS/TVH agissent à titre de fiduciaires du gouvernement canadien et sont tenus, en vertu de la Loi, de s'assurer que les fonds sont versés au gouvernement au profit de tous les Canadiens. Les inscrits aux fins de la TPS/TVH doivent présenter des déclarations et effectuer des versements à l'ARC chaque mois, chaque trimestre ou chaque année, selon leurs volumes de ventes. La TPS/TVH imputée aux clients et les crédits de taxe sur les intrants demandés pour des achats sont enregistrés dans la déclaration. La non–conformité en matière de TPS/TVH a lieu lorsqu'un inscrit omet de produire une déclaration ou de verser un montant dû lorsqu'il devient exigible.

Au 31 mars 2007, il y avait 3,2 millions d'inscrits aux fins de la TPS/TVH. De cette population totale, 776 432 [NOTE 4] comptes comportant au moins une déclaration ou un versement en souffrance étaient toujours non résolus. Afin de mieux comprendre le type de comportement qui pourrait mener à la non–conformité, nous avons examiné la fréquence des deux types de non–conformité, à savoir : la non–conformité répétée et les nouveaux inscrits. Nous avons aussi examiné les indicateurs possibles de non–conformité, y compris les ventes annuelles brutes, la province d'inscription et le niveau correspondant en matière de non–conformité ainsi que les secteurs de l'industrie qui sont les plus susceptibles à la non–conformité.

1.1 Éléments probants de non–conformité répétée

Selon l'analyse d'un échantillon représentatif et statistiquement valide [NOTE 5] de 478 cas de non–conformité, en 2006–2007, 60 p. 100 ont eu des événements de non–conformité au cours des quatre années antérieures, dont une moyenne de deux périodes de non–conformité par exercice financier. En comparant chacune des quatre années antérieures à 2006–2007 chez la population contrevenante, nous avons constaté que 36 p. 100 de la population contrevenante en 2006–2007 était aussi contrevenante en 2005–2006, 32 p. 100 en 2004 2005, 30 p. 100 en 2003–2004 et 26 p. 100 en 2002–2003. La non–conformité répétée au cours de multiples années consécutives indique une tendance en matière de non–conformité qui peut avoir une incidence sur l'efficacité de l'exécution du Programme.

Tableau 1

Exercice Pourcentage des comptes non conformes en 2006–2007 qui étaient non conformes lors de l'exercice antérieur précédent
2005–2006 36 %
2004–2005 32 %
2003–2004 30 %
2002–2003 26 %
Source : GSTProd

1.2 La moitié des nouveaux inscrits ont omis de produire une déclaration ou d'effectuer un versement à temps

L'ARC reconnaît qu'une certaine non–conformité peut avoir trait à la production et au versement de dernière minute ainsi qu'à la tenue des registres. Pour compenser ces derniers, l'ARC n'intervient qu'au moins 30 jours suivant la date limite de production et de versement. Selon notre analyse, en 2005–2006, il y avait 297 889 nouveaux inscrits et 50 p. 100 ou 147 546 d'entre eux n'avaient pas rempli leur première obligation de production ou de versement [NOTE 6]. Une analyse approfondie a révélé, de 2002–2003 à 2006–2007, une augmentation de 10 p. 100 de la proportion de nouveaux inscrits qui n'ont pas rempli leur première obligation de production ou de versement, ce qui signifie que l'ARC doit mettre sur pied une stratégie d'intervention précoce pour répondre aux préoccupations relatives aux nouveaux inscrits.

Cette nouvelle stratégie comporterait l'examen d'une nouvelle pratique de l'Australian Taxation Office [NOTE 7] (ATO). En février 2007, l'ATO a informé l'ARC qu'il mettait à l'essai une approche innovatrice qui consistait à envoyer des messages texte à ses contribuables en vue de les informer de leurs obligations de production avant la date d'échéance. Selon l'ATO, cette façon de procéder a amélioré la production de déclarations à temps de 82 p. 100. Cet essai a été élargi en octobre 2006 en vue d'englober ceux qui ont produit tardivement leur déclaration de revenus des particuliers de 2005. Cette fois, on a constaté une amélioration de la production des déclarations à temps de 92 p. 100. Ces résultats obtenus par l'ATO indiquent que des stratégies d'intervention précoce peuvent accroître de façon importante la conformité.

Recommandation

La DGSCGC devrait étudier l'élaboration d'une stratégie d'intervention précoce en vue d'exercer une influence positive sur le comportement des nouveaux inscrits relativement à l'observation des exigences en matière de production et de versement de la TPS/TVH.

Réponse de la direction

Nous sommes d'accord avec cette conclusion et la présente recommandation. La DGSCGC étudie de nouvelles façons d'éviter ou de déceler des cas d'inobservation liés à l'obligation de production et de versement avant d'entreprendre de nouvelles charges de travail qui ont trait aux programmes de gestion des créances et qui exigent beaucoup de ressources.

Nous convenons que des stratégies ciblées sont nécessaires en vue de régler les cas d'inobservation et, de ce fait, nous sommes en cours d'élaboration d'une proposition de communication proactive avec les contribuables.

1.3 Des éléments probants indiquent que la plupart des cas de non–conformité en matière de TPS/TVH ont lieu dans la fourchette de ventes annuelles brutes de 30 000 $ à 100 000 $

L'ARC attribue une première fréquence de production et de versement à l'ensemble des inscrits aux fins de la TPS/TVH en fonction du niveau estimé des ventes annuelles brutes. La fréquence de production et de versement peut être modifiée à la suite d'un changement du montant des ventes annuelles brutes réellement déclarées ou d'une demande effectuée par l'inscrit. L'examen des données a permis de constater que la plupart des cas de défaut de déclaration et de versement de la TPS/TVH ont lieu dans la fourchette de ventes annuelles brutes de 30 000 $ à 100 000 $.

Une analyse approfondie a indiqué que les renseignements sur les ventes annuelles brutes estimées n'étaient pas disponibles pour ce qui est de 59 p. 100 des inscrits contrevenants, ce qui a eu une incidence sur la capacité de l'ARC d'estimer et d'établir une cotisation de TPS/TVH à titre de première étape nécessaire pour obtenir la conformité. Le besoin d'obtenir ces renseignements lors de l'inscription est traité plus amplement dans la section intitulée « Possibilités d'amélioration ».

1.4 La province d'inscription n'a aucune incidence sur le nombre de cas de non–conformité

En comparant la population d'inscrits par province au nombre de cas de non–conformité, nous avons constaté que la province d'inscription n'a aucune incidence sur la non–conformité puisque la répartition de la population contrevenante est uniforme dans toutes les provinces.

1.5 Le secteur de l'industrie ne semble avoir aucune incidence sur le nombre de cas de non–conformité

Selon l'analyse des données et des entrevues avec les gestionnaires et les employés de l'ARC, les secteurs où la non–conformité est le plus répandu sont : la construction (15 p. 100), les services professionnels, scientifiques et techniques (13 p. 100) et le commerce de détail (8 p. 100). Ces chiffres correspondent à la répartition des inscrits aux fins de la TPS/TVH au sein des principaux groupes de l'industrie. Par conséquent, le secteur de l'industrie ne semble avoir aucune incidence sur le nombre de cas de défaut de déclaration et de versement de la TPS/TVH. Toutefois, il convient de noter que le code d'activité économique n'était pas disponible en ce qui concerne 20 p. 100 de l'ensemble des inscrits pour 2005–2006. Cette nécessité d'obtenir ces renseignements au moment de l'inscription fait l'objet d'un commentaire plus détaillé dans la section « Possibilités d'amélioration ».

2.0 Raisons de non–conformité

Selon notre analyse, il n'existe aucun dénominateur commun qui fait en sorte que les comptes de TPS/TVH deviennent non conformes après l'inscription. Une fois l'inscription effectuée, les similitudes entre les inscrits qui deviennent contrevenants sont difficiles à cerner puisque les comptes comportent leurs propres caractéristiques en fonction des mesures prises par l'ARC et le comportement des inscrits relativement à la non–conformité.

Dans le cadre de leurs échanges avec les inscrits, les employés de l'ARC ont remarqué qu'une certaine non–conformité peut être attribuée au manque de compréhension, à la tenue des registres et aux attitudes envers la perception et le versement de la TPS/TVH pour le compte du gouvernement fédéral. De plus, ils croient que la majorité des cas de non–conformité répétée découlait d'une décision prise consciemment par l'inscrit.

Les inscrits à la TPS/TVH consultés dans le cadre de la recherche indépendante sur l'opinion publique ont indiqué qu'il était relativement facile de se renseigner au sujet des obligations de déclarer et de verser la TPS/TVH et, à cet égard, peu de ces inscrits ont signalé que la non–conformité pouvait être attribuée à un manque de renseignements.

L'analyse des comptes de TPS/TVH non conformes indique que 57 p. 100 avaient trait au fait que les inscrits ne respectaient pas leurs obligations de production. Tout porte à croire que la majorité de ces comptes entraîneraient, en fin de compte, une dette fiscale. Cette constatation est appuyée par la recherche sur l'opinion publique qui a été effectuée dans le cadre de la présente étude d'évaluation. Les inscrits contrevenants ont indiqué que le motif le plus commun pour l'omission de déclarer la TPS/TVH était les rentrées de fonds. Si les inscrits ont choisi de ne pas effectuer de versement, ils ne produiront probablement pas une déclaration de TPS/TVH. Dans les situations où les inscrits omettent de produire une déclaration, l'ARC émet une demande pour produire une déclaration ou un avis de cotisation avant de prendre d'autres mesures d'exécution, comme la saisie–arrêt ou la saisie et vente. Cette façon de procéder permet de déterminer un montant estimé net de TPS/TVH exigible et donne lieu à un défaut de versement.

De nombreux gestionnaires et employés ont remarqué que lorsque les rentrées de fonds représentent un problème, les inscrits peuvent retarder les versements et la production de déclaration en ne prenant pas des fonds des produits d'exploitation. Bien que cela puisse leur permettre de répondre à leur objectif à court terme d'être à jour relativement à leurs autres obligations, tout retard de respecter leurs obligations fiscales peut entraîner des conséquences fiscales impossibles à gérer. L'expérience de l'ATO [NOTE 8] relativement aux rentrées de fonds est semblable à l'opinion des gestionnaires et des employés de l'ARC interviewés et correspond à la recherche sur l'opinion publique menée auprès des inscrits aux fins de la TPS/TVH.

De plus, les gestionnaires et les employés croient que la plupart des inscrits qui contreviennent de façon répétée sont au courant du milieu dans lequel l'ARC exerce ses activités; ce qui signifie que les inscrits tardent à prendre les mesures appropriées pour régler leur compte et attendent que l'ARC les visite ou prenne des mesures d'exécution rigoureuses, comme la saisie–arrêt ou la saisie et vente. On a remarqué que les inscrits ayant des antécédents de non–conformité répétée ont appris à manipuler les efforts de l'ARC d'obtenir des déclarations de revenus et des arriérés de paiement. Les employés ont indiqué que des modalités de paiement visent souvent des périodes de production subséquentes, ce qui est difficile pour l'inscrit de payer ses impôts et taxes actuels et futurs et de remplir ses obligations de versement. Ils sont d'avis que les paramètres de modalités de paiement devraient tenir compte de la nature de la dette fiscale à titre de « fiducie » et ne devraient être acceptés qu'après avoir évalué la solvabilité de l'inscrit. Cette façon de procéder aurait un effet positif sur l'inventaire et véhiculerait l'importance de respecter les dates d'échéance de production et de versement.

De plus, des facteurs externes, comme l'état de l'économie, peuvent avoir une incidence sur la capacité des inscrits à répondre à leurs obligations financières, y compris le paiement des taxes. Lorsque l'économie canadienne connaît des difficultés, les activités visant la conformité de l'ARC sont moins efficaces puisque les inscrits aux fins de la TPS/TVH portent principalement leur attention à leurs autres obligations de crédit.

Aucun facteur en particulier n'explique pourquoi la non–conformité a lieu. Cela étant dit, il est possible pour l'ARC d'améliorer l'administration du Programme. Cette affirmation est appuyée par la majorité des gestionnaires et des employés interviewés qui ont indiqué que l'ARC doit mettre sur pied de meilleures stratégies d'exécution pour régler les cas de non–conformité. Ce sujet est examiné plus amplement dans les sections « Efficacité de l'exécution du Programme » et « Possibilités d'amélioration ».

3.0 Conséquences de la non–conformité

Le principal but d'une administration fiscale est de percevoir l'impôt et les taxes ainsi que les droits exigibles en vertu de la loi afin de favoriser la confiance envers le régime fiscal et son administration.

3.1 Incidence de la non–conformité sur l'intégrité du régime fiscal

Pris individuellement, le risque fiscal des inscrits contrevenants peut être minime, mais ensemble, les montants sont importants [NOTE 9]. Toutefois, il existe une préoccupation connexe qui dépasse la valeur des comptes clients en souffrance selon laquelle les inscrits contrevenants profitent d'un avantage concurrentiel distinct par rapport aux inscrits conformes. Cet énoncé est conforme à l'opinion [NOTE 10] des autorités de l'ATO qui ont reconnu l'importance d'un mécanisme solide de recouvrement des créances. Pour l'ARC, les associations de l'industrie consultées dans le cadre d'une évaluation antérieure [NOTE 11] de l'ARC ont indiqué que, à moins que l'ARC ne règle les cas de non–conformité et uniformise les règles du jeu, les entreprises conformes pourraient commencer à contrevenir afin de demeurer concurrentielles.

Malgré les conséquences négatives indiquées ci–dessus du défaut de déclaration et de versement de la TPS/TVH, les Canadiens qui doivent payer la TPS/TVH sur leurs achats de produits et services trouvent inéquitable le fardeau fiscal si les fonds sont perçus, mais non versés au gouvernement conformément à la Loi sur la taxe d'accise .

4.0 Efficacité de l'exécution du Programme

Dans le cadre de la présente étude, nous avons examiné un certain nombre de documents d'entreprise produits par l'ARC et la DGSCGC qui tiennent compte de la stratégie de transformation actuellement en cours pour améliorer la conformité. Nous remarquons que le plan stratégique de la DGSCGC est une dérogation à la façon dont la Direction générale exerce ses activités, plus particulièrement l'adoption d'une vision globale à l'égard des clients. De plus, nous avons remarqué que la nouvelle plate–forme technologique de Recouvrement intégré des recettes (RIR) permettra à la DGSCGC de commencer à utiliser stratégiquement les renseignements et d'améliorer la façon dont la Direction générale détermine, gère et répartit les charges de travail ainsi qu'évalue les résultats.

Nous avons constaté un haut niveau d'engagement envers l'exécution du Programme et le service à la clientèle chez les gestionnaires et les employés de la DGSCGC et des bureaux régionaux visités. La DGSCGC et les employés régionaux interviewés avaient une compréhension uniforme des lois, des politiques, des procédures ainsi que des règles opérationnelles et ils étaient au courant du plan stratégique de la DGSCGC qu'ils appuyaient. L'élément ressources humaines continuera d'être un facteur important à l'atteinte des buts stratégiques de la DGSCGC.

Nous convenons que ces orientations stratégiques devraient constituer une assise solide pour gérer les cas conformes à l'ARC. Une description du modèle de prestation actuel se trouve à l'Annexe A.

4.1 La majorité de l'inventaire de cas non conformes a moins de cinq ans

Afin de réduire le portefeuille général des comptes non conformes, l'ARC utilise diverses stratégies d'intervention visant la conformité. Malgré ces efforts, on reconnaît qu'il y aura toujours des situations où des inscrits ne respecteront pas leurs obligations de production ou de versement. Les comptes qui deviennent non conformes au cours de l'année sont transférés aux divers échelons du modèle de prestation et font partie de l'« inventaire » ou des « entrants » de cette période.

En examinant l'inventaire non conforme au 31 mars 2007, nous avons constaté que 89 p. 100 des comptes sont devenus non conformes au cours des cinq dernières années. Les 11 p. 100 restants qui visaient une période au–delà de la période de cinq ans étaient toujours non résolus au 31 mars 2007. Le tableau 2 indique la composition de tous les comptes non résolus depuis 1991–1992.

Tableau 2

Distribution des comptes non conformes de l'invenraire du 31 mars 2007 en fonction du début de l'inobservation

Source : GSTProd

4.2 La croissance du nombre de cas de non–conformité a une incidence sur le taux de résolution

La capacité de la DGSCGC à régler les comptes clients a été relativement uniforme de 2002–2003 à 2006–2007. Toutefois, le nombre de contrevenants récidivistes et de nouveaux inscrits qui sont devenus contrevenants a augmenté au cours de la même période; ce qui a contribué à la croissance du nombre de comptes non conformes qui ne sont toujours pas résolus à la fin de l'exercice financier.

Au cours de 2002–2003, la DGSCGC a résolu 95 p. 100 (617 920) des comptes entrants [NOTE 12] des 650 433 comptes de TPS/TVH non conformes. En 2006–2007, la DGSCGC a résolu, avant le 31 mars 2007, 62 p. 100 (614 867) des comptes entrants totalisant 991 721, ce qui représente une réduction de 33 p. 100 dans la résolution des comptes en défaut depuis 2002–2003. Toutefois, il convient de souligner que, au cours de la même période, le nombre total de comptes non conformes a augmenté de 52 p. 100 (tableau 3).

Nous avons examiné les documents budgétaires et ceux liés à l'allocation des ressources de la DGSCGC au sujet des activités relatives aux comptes en fiducie (production) et aux comptes clients (versement). En ce qui concerne tous les secteurs de revenus, en 2002–2003, environ 4 064 équivalents temps plein (ETP) ont été utilisés par rapport aux 3 619 ETP en 2006–2007; ce qui représente une réduction des ressources de 10 p. 100. Les ETP attribués au secteur de revenus en matière de TPS/TVH ne peuvent pas être séparés puisque la majorité des inventaires des travaux des bureaux comportaient de multiples secteurs de revenus. Malgré la réduction de 10 p. 100 des ETP, la DGSCGC a réalisé une augmentation de 20 p. 100 du recouvrement général des montants de TPS/TVH, passant de 2,25 milliards de dollars à 2,7 milliards de dollars. La DGSCGC a indiqué que des économies ont peut–être été réalisées dans le cadre des processus technologiques et de travail.

Tableau 3

Résolution des comptes entrants non conformse par exercice financier

Source : GSTProd

4.3 Possibilités de maximiser les ressources

Selon notre analyse, les activités visant la conformité semblent se chevaucher au sein des trois échelons du modèle de prestation du Programme. Les raisons qui expliquent ce chevauchement sont : la réalisation d'une nouvelle évaluation des comptes en défaut afin d'entreprendre les mesures d'exécution appropriées, les échéances non respectées ou le règlement des comptes non effectué à l'échelon précédent du modèle de prestation et le transfert des comptes à un autre secteur.

Dans le cadre de notre analyse, nous avons examiné un échantillon non représentatif de 305 comptes fournis par le Centre d'appels national du recouvrement à l'égard desquels ont été conclues des modalités de paiement ou des ententes pour la production de déclarations. De ces 305 comptes, 45 p. 100 des inscrits ont respecté leurs ententes. Les 55 p. 100 restants n'ont pas été réglés, tel que cela a été indiqué à l'origine par le Centre d'appels national du recouvrement, dont la moitié était des inscrits qui avaient contrevenu à de multiples reprises. Ces comptes en question ont ensuite été envoyés aux Centres nationaux d'inventaire d'observation afin d'obtenir les déclarations ou aux Bassins nationaux de recouvrement afin de recouvrer la dette en souffrance.

De nombreux gestionnaires et employés ont constaté dans le cadre de leur examen des comptes non conformes que le Centre d'appels national du recouvrement n'avait pas une influence positive sur les comportements des contrevenants récidivistes puisque les employés ne peuvent pas amorcer une mesure d'exécution pour régler les cas de non–conformité, comme l'établissement d'un avis de cotisation, les saisies–arrêts, la saisie et vente et les poursuites. Selon notre analyse de l'échantillon non représentatif des comptes, les règles opérationnelles permettent au Centre d'appels national du recouvrement d'accepter des ententes relatives aux versements ou aux déclarations qui vont au–delà de l'échéance permise dans d'autres échelons du modèle de prestation. Cette constatation correspondait aux observations des gestionnaires et des employés qui ont indiqué que les règles opérationnelles du Centre d'appels national du recouvrement doivent être révisées afin de mieux tenir compte de la nature de l'environnement du Centre d'appels et de susciter un véritable changement dans le comportement des contrevenants récidivistes.

En outre, les gestionnaires et les employés ont indiqué que des économies pourraient être réalisées si les Centres nationaux d'inventaire d'observation et les Bassins nationaux de recouvrement non géographiques étaient fusionnés. Le processus actuel qui veut qu'un agent demande les déclarations et qu'un autre amorce ensuite la communication afin d'obtenir le paiement pourrait être plus efficace. De nombreux gestionnaires et employés ont estimé que les activités des Centres nationaux d'inventaire d'observation (déclarations) et des Bassins nationaux de recouvrement (versements) devraient être regroupées afin qu'un seul agent puisse, en une seule communication avec un inscrit aux fins de la TPS/TVH, régler les cas de non–conformité en matière de déclaration et de versement. Cette façon de procéder appuierait le plan stratégique de la DGSCGC visant à transformer ses activités afin d'adopter une approche globale qui est intégrée aux services et à la gestion des créances pour ses programmes en intégrant ces tâches aux charges de travail, le cas échéant.

Compte tenu du nombre accru de cas de non–conformité répétée et du pourcentage élevé de contrevenants chez les nouveaux inscrits, ainsi que la réduction du taux de résolution, la DGSCGC doit examiner de nouveau le modèle de prestation actuel en vue de réduire au minimum le chevauchement et de modifier les règles opérationnelles afin d'avoir une influence positive sur le comportement des contribuables relativement à la conformité aux exigences en matière de production et de versement de la TPS/TVH.

Recommandation

La DGSCGC devrait examiner les règles opérationnelles et le modèle de prestation en place afin de cerner et de réduire le chevauchement et d'avoir une influence positive sur le comportement des contribuables relativement à l'observation des exigences en matière de production et de versement de la TPS/TVH.

Réponse de la direction

Nous sommes d'accord avec cette conclusion et la présente recommandation. Nous avons cerné les améliorations à apporter au modèle de prestation du Programme; nous effectuerons la mise en œuvre des Inventaires nationaux d'observation pour les comptes de fiducie (INOCF) en 2009. Ce modèle nous permettra d'établir un nouveau processus de répartition des tâches fondé sur la cotation des risques à l'échelle nationale de tous les cas d'observation relevant de la Responsabilité du bureau des services fiscaux (RBSF).

Nous avons également abordé cette question dans le plan d'action du modèle de prestation du Programme de gestion des créances, comme suit :

4.4.4   Éléments qui nécessitent une étude approfondie

Établir des liens entre les charges de travail sur l'observation et envisager d'intégrer ces dernières aux charges de travail du Recouvrement, permettant ainsi de régler les cas d'une façon globale.

Ce plan d'action a été préparé à l'automne 2008 et décrit en détail les activités qui seront entreprises en vue d'étudier de nouvelles façons de gérer l'élaboration, la gestion et la répartition de la charge de travail de chaque programme faisant partie du portefeuille de la Gestion des créances. En conséquence, la DGSCGC s'engage à effectuer un examen approfondi et à apporter des changements qui viseront à cerner les secteurs qui se chevauchent et à diminuer ce chevauchement.

5.0 Possibilités d'amélioration

Le modèle de prestation, même en apportant les changements recommandés, a pour but d'intervenir auprès de chacun des inscrits aux fins de la TPS/TVH après avoir constaté des cas de non–conformité. L'ARC doit élaborer un processus qui empêche et qui dissuade la non–conformité plutôt que d'intervenir en cas de non–conformité répétée.

Les procédures actuelles pour régler les cas de non–conformité ne différencient pas les cas uniques des cas de non–conformité multiple. Lorsque nos groupes de discussion se sont rencontrés, les gestionnaires et les employés se sont montrés en faveur d'une meilleure administration et exécution, plus particulièrement lorsque les inscrits ont des antécédents en matière de non–conformité. De cette façon, un message important serait envoyé selon lequel l'ARC s'engage à percevoir l'impôt et les taxes ainsi que les droits en vertu de la loi afin de maintenir la confiance de tous les Canadiens envers le régime fiscal et son administration.

5.1 Des éléments probants indiquent que le processus d'inscription des entreprises pourrait ne pas appuyer adéquatement les efforts de l'ARC en matière de conformité et d'exécution

Bien que notre évaluation n'ait pas été axée sur l'inscription, elle a été constamment soulevée en tant qu'obstacle important au Programme des défauts de déclaration et de versement de la TPS/TVH. Les inscrits aux fins de la TPS/TVH agissent en tant que fiduciaires pour le gouvernement du Canada; la loi leur exige de recouvrer et de verser des fonds au gouvernement pour le bienfait de l'ensemble des Canadiens. Le processus d'inscription actuel a été conçu en vue de maximiser le nombre d'inscriptions volontaires et de minimiser le fardeau des contribuables qui observent les lois fiscales. Nous reconnaissons les avantages de posséder un processus qui facilite l'inscription. Cependant, un tel processus présente des défis lorsque surviennent des cas de non–conformité liés à la TPS/TVH.

La majorité des gestionnaires et des employés de l'ARC à la DGSCGC et aux bureaux des services fiscaux (BSF) ont indiqué que le manque de renseignements exhaustifs au moment lors de l'inscription donne lieu à des difficultés quand vient le temps d'exercer les activités visant la conformité et les mesures d'exécution. Par exemple, il est parfois difficile de déterminer, trouver et mettre à jour le statut des propriétaires, des administrateurs, des associés et des actionnaires. Le processus est entravé davantage par le manque d'estimations des ventes, qui sont essentielles pour amorcer des mesures d'exécution, comme la saisie–arrêt, la saisie et la vente, et les poursuites. Les gestionnaires et le personnel de l'ARC qui se consacrent au traitement des inscriptions, des paiements et des déclarations sont également en faveur d'un meilleur processus d'inscription. Toutefois, le groupe responsable du système du numéro d'entreprise (NE), au sein de la Direction générale des services de cotisation et de prestations (DGSCP), a indiqué que la plupart des renseignements qu'il aimerait recueillir deviendraient désuets entre le moment de l'inscription, le début de l'activité économique et le moment où survient la non–conformité. Selon eux, les renseignements financiers les plus actuels pourraient être obtenus d'autres sources; par exemple, les déclarations précédentes de TPS/TVH, les déclarations de revenus des particuliers et des sociétés, les versements des retenues à la source ou même en effectuant des recherches sur Internet. Bien que ces autres moyens de recueillir des renseignements existent, les gestionnaires et les employés de l'ARC responsables du Programme des défauts de déclaration et de versement de la TPS/TVH ont indiqué que les recherches dans les autres dossiers de l'ARC ne permettent pas souvent d'obtenir les renseignements nécessaires. D'après leur expérience, ils estiment que lorsque survient un cas de non–conformité, les inscrits contreviennent fréquemment dans le cas d'autres genres de recettes.

Selon notre recherche de la documentation sur les pratiques exemplaires des organisations de services financiers, les particuliers ou les entreprises qui demandent un prêt aux entreprises savent qu'ils doivent fournir suffisamment de renseignements aux prêteurs s'ils veulent obtenir un crédit qui leur permettra de poursuivre et d'atteindre leur objectif commercial. Nos recherches ont également révélé que les processus d'inscription d'autres ministères provinciaux et fédéraux comme Passeport Canada, l'assurance–emploi (AE), les règlements sur les bâtiments de Transport Canada et les permis de conduire provinciaux exigeaient des renseignements complets préalablement à la délivrance des documents. Dans le cadre d'un processus d'inscription, cette façon de procéder est considérée comme la norme et non l'exception. Le fait que le demandeur fournisse des renseignements complets au moment de l'inscription lui confère certains droits, responsabilités et privilèges. En ce qui a trait aux inscrits aux fins de la TPS/TVH, ils ont la responsabilité de recouvrer et de remettre la TPS, ainsi que de produire des déclarations de TPS. Par contre, ils ont également droit à des crédits pour la TPS qu'ils paient sur leurs achats. Les recherches ont également indiqué que le Inland Revenue Service au Royaume–Uni recueille plus de 40 éléments de données au moment de l'inscription des entreprises.

Notre analyse documentaire sur les inscrits aux fins de la TPS/TVH a révélé que 59 p. 100 des comptes des inscrits ne comprenaient pas les chiffres des ventes brutes annuelles estimées. Il s'agit d'un élément essentiel pour appuyer les mesures d'exécution et activités visant la conformité. Par exemple, dans les situations où les inscrits omettent de produire une déclaration, l'ARC doit émettre une demande pour produire une déclaration ou un avis de cotisation avant de prendre d'autres mesures d'exécution dans le but d'établir un montant estimé net de TPS/TVH exigible. L'absence des chiffres des ventes brutes annuelles (estimées ou réels) augmente la possibilité de retards inutiles pour régler les cas de non–conformité.

De plus, nous avons constaté que 20 p. 100 des inscrits n'ont pas indiqué le type d'industrie. Ces renseignements sont essentiels pour établir le profil des inscrits et pour élaborer des stratégies d'évaluation du risque pour régler les cas de non–conformité. Nous n'avons entrepris aucune analyse visant à quantifier les renseignements d'inscription manquants (p. ex. l'adresse municipale). Toutefois, les agents de première ligne ont souvent indiqué qu'il s'agissait d'un obstacle à l'exercice des activités visant la conformité en temps opportun. De plus, ils ont souvent mentionné que des renseignements financiers supplémentaires (p. ex. banque, numéro de compte, renseignements sur la constitution en personne morale, la liste des administrateurs et leur adresse) favoriseraient les activités visant la conformité et les mesures d'exécution.

Une consultation auprès de la Direction de l'accise et des décisions de TPS/TVH a confirmé que l'ARC peut demander tout renseignement [NOTE 13] qu'elle juge nécessaire pour appliquer et exécuter la Loi sur la taxe d'accise, à l'exception du numéro d'assurance sociale (NAS) des dirigeants ou des partenaires d'une société ou d'un cabinet qui présente une demande d'inscription aux fins de la TPS/TVH.

Nous reconnaissons l'importance de minimiser le fardeau des contribuables et sommes tout à fait conscients qu'il existera toujours des cas de non–conformité dans tout processus d'inscription. Cependant, tout renforcement du processus d'inscription aux fins de la TPS/TVH véhicule l'importance de la responsabilité d'un inscrit à titre de fiduciaire du gouvernement du Canada. Cela pourrait aussi avoir une incidence positive sur l'amélioration du recouvrement des créances et sur la réduction des coûts administratifs de l'ARC. Si nous estimons que l'inscription constitue une exigence qui ne sera pas répétée, l'ARC doit s'assurer que les renseignements recueillis sont suffisants pour appuyer les activités visant la conformité et les mesures d'exécution.

Recommandation

La DGSCP, en consultation avec des intervenants de l'ARC, devrait examiner les coûts et les avantages d'un processus d'inscription des entreprises exhaustif afin de s'assurer que les renseignements recueillis appuient les activités d'observation et les mesures d'exécution de l'ARC.

Réponse de la direction

Nous sommes d'accord avec cette conclusion et la présente recommandation. La Direction des déclarations des entreprises produira, d'ici le 31 décembre 2009, une stratégie à jour visant l'identification des entreprises. Cette stratégie sera fondée sur l'analyse des processus existants et nouveaux liés aux critères internationaux et comprendra une analyse coûts–avantages de diverses approches ainsi que des consultations auprès des intervenants de l'ARC.

5.2 Le Projet de restructuration de la TPS/TVH a eu des répercussions imprévues sur le service à la clientèle

Notre évaluation n'était pas principalement axée sur le Projet de restructuration de la TPS/TVH, mais ce dernier a été constamment soulevé en tant que préoccupation importante par les gestionnaires et employés interviewés dans toutes les régions au Canada. En avril 2007, les données sur l'administration de la TPS/TVH ont été transférées à une nouvelle plate–forme informatisée conçue pour gérer tous les aspects du Programme des défauts de déclaration et de versement de la TPS/TVH. La restructuration du système a permis de réaliser des économies afin d'améliorer la gestion de cette charge de travail, dont profiteront, en fin de compte, l'ARC et ses clients. La restructuration du système a été, en grande partie, mise en œuvre. Toutefois, comme avec toute modification de cette envergure, certaines conséquences imprévues sont à prévoir.

Selon un examen des rapports et des plans d'exécution du travail de 2007–2008, le programme accusait un retard de six à neuf mois relativement au traitement des déclarations et des versements de la TPS/TVH. Bien que nous nous attendions à certains retards de traitement, des répercussions supplémentaires se sont fait sentir dans le service à la clientèle en raison de l'envoi d'avis et de lettres de recouvrement inexacts à des inscrits conformes. Avant la restructuration, les agents de première ligne au Centre d'appels national du recouvrement, aux Centres nationaux d'inventaire d'observation, aux Bassins nationaux de recouvrement et aux Bureaux des services fiscaux (BSF) ont exercé un nombre limité d'activités liées à la tenue des comptes à l'égard des comptes non conformes, dont le déplacement des déclarations et des versements de la TPS/TVH vers les périodes de production et de versement appropriées. Ces activités ont permis de corriger en temps opportun des erreurs administratives lors de la première communication avec l'inscrit, de réduire le besoin d'acheminer des demandes simples à d'autres secteurs à l'ARC aux fins de traitement, d'éliminer les comptes non prioritaires de leurs inventaires et d'améliorer le service à la clientèle puisque les paiements et les déclarations ont été placés, en temps opportun, dans les dossiers de la période de production ou de versement appropriée. Toutefois, en raison de la restructuration du système, cette autorisation a été retirée et toutes les opérations ayant trait à la comptabilité et à la tenue à jour doivent être traitées par la Direction générale des services de cotisation et de prestations (DGSCP).

Lors de la mise en œuvre de la restructuration de la TPS, la DGSCP, qui traite les déclarations, les paiements et les redressements, a subi d'importantes pressions en raison de l'accroissement de la charge de travail. Les niveaux de dotation ont augmenté considérablement afin de suffire à la charge de travail accrue pendant l'étape de transition. Le matériel de formation que l'ensemble des secteurs fonctionnel avait transmis au personnel régional manquait de précision et de clarté. Cette situation, combinée avec de nouveaux systèmes inconnus, la restructuration des charges de travail, les demandes de travail mal réparties et le nombre important de correctifs apportés au système à la suite de sa mise en œuvre, a occasionné des arriérés de travail. La DGSCP a indiqué qu'elle avait réglé la majorité des retards de traitement occasionnés et qu'elle s'est engagée à poursuivre dans la même veine avec un plan d'action pour améliorer la prestation de services.

Bien que des améliorations aient été apportées, de nombreux gestionnaires et employés de l'Observation des comptes de fiducie, du Recouvrement des recettes et de la DGSCGC ont indiqué que le retour de cette fonction de première ligne, bien que limitée [NOTE 14], leur permettrait de gérer leur charge de travail, d'accroître le nombre cas résolus et surtout leur donnerait les outils et la capacité de résoudre un nombre limité de problèmes liés à la tenue des comptes dès la première communication avec l'inscrit. En période de restriction des ressources, l'importance d'établir des relations de collaboration entre les différents secteurs d'activités de l'ARC ne doit pas être sous–estimée. Nous avons été informés que la DGSCGC est disposée à rétablir cette fonction en collaboration avec la DGSCP. Les deux groupes profiteraient du partage de leurs ressources qui leur permettrait de maximiser les économies et d'améliorer la prestation des services en général.

Recommandation

La DGSCP, en consultation avec les DGSCGC, devrait étudier le rétablissement d'un nombre limité d'activités de tenue des comptes aux employés de la DGSCGC qui recevront la formation appropriée et dont le travail sera révisé.

Réponse de la direction

Nous sommes d'accord avec cette conclusion et la présente recommandation. Nous savons que les mises en œuvre importantes de systèmes entraînent des retards dans la charge de travail pendant la période de transition (l'évaluation a été effectuée à ce moment); les volumes des inventaires dans les centres fiscaux se sont maintenant stabilisés.

La DGSCP convient d'étudier les activités liées à la tenue des comptes dont il est question dans le présent rapport, conjointement avec ses intervenants, dont la DGSCGC, afin de déterminer avec exactitude les répercussions et d'entreprendre les mesures appropriées.

5.3 Poursuite de ceux qui omettent de produire une déclaration

La plupart des gestionnaires interviewés n'estimaient pas que le nombre actuel de poursuites était une réponse « d'exécution crédible » au problème de production et de versement, compte tenu du fait qu'il y a constamment des centaines de milliers d'inscrits qui contreviennent à la Loi, dont de nombreux ont deux déclarations ou plus en souffrance.

La Loi sur la taxe d'accise permet à l'ARC de poursuivre les inscrits qui omettent de produire des déclarations de TPS/TVH comme l'exige la Loi. Quiconque ne produit pas une déclaration de TPS/TVH comme l'exige la loi ou ne se conforme pas à une ordonnance de la cour de produire une déclaration commet une infraction. Sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire, une personne ou une société est passible d'une amende de 1 000 $ à 25 000 $ et d'une peine d'emprisonnement maximale de 12 mois pour chaque accusation.

En 2002–2003, l'ARC a mené 19 poursuites pour défaut de produire des déclarations de TPS/TVH comparativement à 22 en 2006–2007. En moyenne, les secteurs de revenus T1 et T2 sont à l'origine de 1 000 poursuites pour défaut de déclaration par année. Les employés responsables des activités liées au défaut de déclaration nous ont indiqué qu'il est absolument nécessaire d'améliorer les résultats dans ce domaine afin d'assurer un service adéquat et de renforcer la participation de l'ARC envers le traitement des cas de non–conformité.

On a reconnu que la communication est un outil puissant qui a une influence sur le comportement des contribuables et qui permet de mettre à profit nos efforts en matière d'administration fiscale. Bien qu'il n'existe aucune donnée empirique, les agents qui préparent les dossiers aux fins de poursuite pour défaut de produire une déclaration ont indiqué qu'ils ont constaté une augmentation des demandes de renseignements provenant d'inscrits contrevenants à la suite de la publication d'une poursuite avec gain de cause. Les inscrits souhaitent alors régler leurs comptes afin d'éviter l'embarras causé par la publication de leur nom dans les médias locaux.

Nous reconnaissons que des coûts sont associés aux poursuites contre ceux qui omettent de produire leur déclaration. Toutefois, lorsqu'elles sont publiées, les poursuites avec gain de cause envoient un message clair aux autres inscrits contrevenants et démontrent l'engagement de l'ARC envers le traitement des des cas de non–conformité. L'effet positif est constaté de manière tangible dans les Bureaux des services fiscaux où l'on reçoit un nombre accru d'appels d'inscrits contrevenants immédiatement après la publication d'un avis.

Recommandation

La DGSCGC devrait étudier la possibilité d'augmenter le nombre de poursuites en matière de TPS/TVH et de publier les résultats des poursuites pour démontrer l'engagement de l'ARC envers le traitement des comportements d'inobservation.

Réponse de la direction

Nous sommes d'accord avec cette conclusion et la présente recommandation. La DGSCGC entreprendra un examen du nombre de poursuites afin d'assurer une approche équilibrée par rapport à la productivité du programme. Nous travaillerons également en collaboration avec la Direction générale des affaires publiques (DGAP) en vue d'explorer et de trouver des manières créatives de publiciser ces poursuites.

5.4 Mise en œuvre d'un cadre de gestion du risque

La DGSCGC utilise différentes mesures d'exécution pour corriger la non–conformité selon la sévérité des cas. Les mesures d'exécution sont actuellement exercées, à divers niveaux, par les agents pour chaque échelon du modèle de prestation, en fonction des critères établis par l'ARC. Bien que des coûts soient associés aux mesures de conformité par contrainte, ces dernières entraînent des avantages, tant sur les montants recouvrés que sur le comportement des contrevenants. La DGSCGC a reconnu le besoin de se procurer ces outils ainsi que la nécessité de les utiliser de manière efficace et responsable.

La Direction des comptes clients (DCC) a reconnu la nécessité de gérer les risques et d'élaborer un cadre de gestion du risque propre aux charges de travail associées aux comptes clients. Ce cadre indique les processus qui seront suivis pour évaluer les facteurs de risque qui pourraient avoir une incidence sur les activités des comptes clients. Il énumère les buts et objectifs de la DCC, définit les rôles et les responsabilités des intervenants et décrit les activités qui seront exercées à chaque étape du processus. Finalement, le cadre vise à augmenter la capacité de la DCC à gérer les risques ainsi qu'à déterminer et à suivre les fluctuations et les tendances relatives aux inventaires et à cerner les groupes de contribuables particuliers à l'égard desquels un éventail de mesures d'exécution améliorées ou modifiées doivent être prises. La compréhension de l'efficacité et du caractère approprié de la gamme d'outils d'exécution de l'ARC (p. ex. des avis, des lettres, une communication par téléphone ou d'autres mesures d'exécution comme la saisie–arrêt, l'attestation des créances et la saisie et vente) ainsi que des coûts liés au recouvrement des créances constituent un élément essentiel à un programme de gestion des créances réussi. Cela devrait alors permettre à l'ARC d'élaborer de meilleures stratégies liées à la charge de travail qui sont opportunes, efficaces et coordonnées. Tout gain réalisé à l'aide des méthodes utilisées pour appliquer les mesures d'exécution améliorées contribuera probablement au succès général du Programme; ce qui comprendrait, entre autres, les avantages suivants :

  • les économies dans le cadre de la gestion et de l'exécution du Programme;
  • une réduction des ressources requises pour administrer le Programme des défauts de déclaration et de versement de la TPS/TVH;
  • la valorisation des tâches des employés de l'ARC.

Le cadre de gestion du risque de la DCC constitue un élément complémentaire à la stratégie générale de première ligne pour l'évaluation du risque de la DGSCGC. Bien que notre révision ait indiqué que des plans sont actuellement en place pour mettre en œuvre le cadre de gestion du risque de la DCC, aucun cadre officiel de gestion du risque n'a été mis en place pour la Direction de l'observation de la gestion des créances (DOGC). Cette dernière utilise une approche structurée pour gérer les risques, ce qui comprend des activités comme l'examen des résultats statistiques, les plans d'action par section, la surveillance des programmes et les examens de qualité. Les répercussions des activités visant la conformité dans un secteur peuvent aller au–delà du secteur où elles ont été exercées et elles peuvent avoir une incidence positive ou négative sur la conformité. L'élaboration d'un cadre officiel de gestion du risque pour la DOGC, en consultation avec la DCC, devrait permettre à la DGSCGC d'améliorer le comportement en matière de conformité.

Recommandation

La DGSCGC devrait étudier la possibilité d'élaborer un cadre officiel de gestion du risque pour la Direction de l'observation de la gestion des créances.

Réponse de la direction

Nous sommes d'accord avec cette conclusion et la présente recommandation. Nous reconnaissons qu'un cadre de gestion du risque fait partie intégrante d'une gestion de programmes efficace, tel qu'il est établi dans le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), et nous tenterons d'élaborer un cadre semblable à la Direction de l'observation de la gestion des créances (DOGC).

5.5 Relations de travail horizontales – Un catalyseur de changement

La DGSCGC n'est pas la seule à faire face au problème de défaut de déclaration et de versement de la TPS/TVH puisque d'autres Directions générales à l'ARC y font également face. La DGSCGC à elle seule ne peut réaliser que des succès limités quand vient le temps de relever le défi lié au défaut de déclarer et de verser la TPS/TVH, plus particulièrement en ce qui concerne le changement de comportement des contribuables. Bien qu'il existe des comités en matière de conformité à l'Administration centrale (AC) et dans la plupart des Bureaux des services fiscaux, les gestionnaires et les employés ont indiqué qu'il est nécessaire d'accroître les relations de travail horizontales, ce qui comprend l'échange de renseignements et le partage des ressources en vue d'atteindre un but commun qui consiste à régler les cas de non–conformité.

Un exemple positif de la collaboration horizontale en vue de régir un comportement conforme et d'influer sur ce dernier peut être constaté dans le cadre de la préparation de la région du Pacifique aux Jeux olympiques de 2010. L'objectif est d'être proactif et d'influer sur le comportement conforme dès le début en empêchant la non–conformité avant qu'elle n'ait lieu par opposition à une intervention après que la non–conformité se produit. Pour atteindre cet objectif, la région du Pacifique a mis sur pied des comités interfonctionnels en matière de conformité en vue de promouvoir la conformité aux obligations d'inscription aux fins de la TPS/TVH, de production et de versement, en plus de la gestion de la conformité en matière de l'impôt sur le revenu.

Le Programme de sensibilisation des nouveaux inscrits actuellement en cours dans la région de l'Atlantique constitue un autre exemple. Initialement approuvé en juin 2007, ce projet pilote met l'accent sur les nouveaux inscrits afin d'assurer une assise solide en matière de conformité au sein du groupe ciblé. L'objectif est d'améliorer la conformité, les attitudes et les comportements en matière fiscale. Les agents rendent visite aux nouveaux inscrits et leur expliquent les exigences prévues par la loi en matière de production et de versement et discutent de la nécessité de tenir des registres appropriés ainsi que des questions liées aux employés.

Bien que ces relations de travail horizontales n'aient pas été évaluées, les personnes responsables ont indiqué qu'elles ont constaté l'utilité des relations de travail horizontales. La communication ouverte et l'échange de renseignements leur ont permis de clarifier leur rôle et les relations bilatérales ainsi que d'établir un but commun en vue d'améliorer les activités générales visant la conformité. L'ARC devrait continuer à renforcer les relations de travail horizontales à l'ARC afin d'influer sur le comportement des inscrits aux fins de la TPS/TVH.

6.0 Aller de l'avant

La mise en œuvre des recommandations se trouvant dans la présente étude d'évaluation prendra du temps. Certaines d'entre elles pourraient être mises en œuvre immédiatement alors que d'autres devront être mises en œuvre progressivement au cours des deux ou trois prochaines années. À certains égards, les conséquences sont importantes et donneront lieu à des changements fondamentaux quant à la façon dont la direction de l'ARC exerce ses activités, à savoir : des modifications au modèle de prestation, des modifications aux pratiques de communication et de nouvelles façons d'influer sur le comportement des inscrits aux fins de la TPS/TVH.

Annexe A

Description du modèle logique relatif aux défauts de déclarer et de verser la TPS/TVH

La Direction de l'observation de la gestion des créances et la Direction des comptes clients à la Direction générale des services aux contribuables et de la gestion des créances assurent la gestion du Programme et offrent un soutien aux bureaux locaux qui l'administrent et le gèrent. Pour ce faire, ils élaborent des lignes directrices, des politiques et des procédures nationales, affectent des ressources et assigner des charges de travail pour son exécution ainsi que fournissent une formation et une orientation fonctionnelle au moyen de la surveillance et de rapports en vue de cerner les risques et de mettre sur pied des stratégies visant à les réduire.

Ce programme promeut et encourage la conformité volontaire en éduquant les inscrits aux fins de la TPS/TVH par l'entremise de renseignements se trouvant sur le Web, de demandes de renseignements généraux, de renseignements écrits, de visites communautaires, de séminaires de l'industrie et de foires commerciales. Des communiqués de presse publicisant les conséquences du non–respect des obligations fiscales sont utilisés en vue de décourager la non–conformité. Toutefois, l'ARC doit intervenir à l'aide d'activités visant la conformité lorsqu'un inscrit aux fins de la TPS/TVH omet de respecter ses obligations de production et de versement. La première étape de l'intervention a lieu lorsque le système de la TPS/TVH cerne des comptes non conformes et envoie des avis générés par ordinateur au contribuable contrevenant. Si la déclaration ou le versement n'est pas reçu dans le délai imparti, le système de la TPS/TVH achemine le compte, en fonction d'une cotation des risques des montants et des règles opérationnelles, aux bureaux locaux, soit au Centre d'appels national du recouvrement, aux Centres nationaux d'inventaire d'observation de la TPS, aux Bassins nationaux de recouvrement de la TPS ou au Bureau des services fiscaux approprié, afin qu'ils puissent progressivement prendre les mesures d'exécution et de recouvrement nécessaires.

Le Centre d'appels national du recouvrement effectue principalement des appels sortants afin de recouvrer les impôts et les taxes exigibles inférieurs à des plafonds établis et d'obtenir des déclarations de TPS/TVH arriérées de déclarants contrevenants. Les Centres nationaux d'inventaire d'observation de la TPS et les Bassins nationaux de recouvrement de la TPS effectuent principalement des appels sortants afin de recouvrer les impôts et les taxes exigibles inférieurs à des plafonds établis et d'obtenir des déclarations de TPS/TVH arriérées qui n'ont pas été réglées, dans les délais prescrits, par le Centre d'appels national du recouvrement. Les Bassins nationaux de recouvrement de la TPS prennent certaines mesures d'exécution, telles que des saisies–arrêts, alors que les Centres nationaux d'inventaire de la TPS/TVH prennent d'autres mesures d'exécution comme la préparation d'avis de cotisation. Les Bureaux des services fiscaux s'occupent des comptes importants et complexes. Les agents de recouvrement exécutent une gamme complète de mesures fondées en droit, telles que la saisie de l'actif et l'enregistrement d'un privilège sur les biens des débiteurs fiscaux, alors que les examinateurs effectuent des examens des livres et registres. Le modèle de prestation modifié, fondé sur un processus de répartition de la charge de travail selon des échelons, vise à s'assurer que les comptes non conformes sont acheminés en ordre respectif de risque et de priorité au prochain employé qualifié disponible afin qu'il puisse prendre des mesures opportunes à l'égard des contribuables contrevenants.

Les principales activités du Programme des défauts de déclaration et de versement de la TPS/TVH appuient l'atteinte des objectifs visant à accroître les économies dans le cadre de la gestion et de la prestation du Programme et de la conformité des contribuables en vertu lois fiscales et des règlements canadiens régissant la TPS/TVH.

PROGRAMME Défauts de déclarer et de verser la TPS/TVH
PRINCIPALES ACTIVITÉS Gestion et soutien au Programme Éducation de la clientèle Observation
SOUS–ACTIVITÉS
  • Révision législative, élaboration de politiques et de procédures
  • Planification des ressources et de la charge de travail
  • Orientation fonctionnelle et formation
  • Surveillance du rendement et établissement de rapports
  • Évaluation du risque et élaboration de stratégies
  • Demandes de renseignements généraux
  • Renseignements généraux sur le Web
  • Envois postaux (formulaires et renseignements généraux)
  • Visites communautaires
  • Séminaires de l'industrie
  • Foires commerciales
  • Publication des poursuites
  • Vérification
  • Exécution
  • Recouvrement
  • Examen et tenue des comptes
EXTRANTS
  • Politiques, procédures et manuels
  • Affectation des ressources et de la charge de travail
  • Orientation, cours de formation et outils
  • Rapports sur le rendement et la surveillance
  • Modifications à la prestation du Programme
  • Renseignements électroniques et publications imprimées
  • Traitement des demandes de renseignements provenant des clients
  • Renseignements, conseils et orientation fournis aux contribuables sur leurs obligations de production et de versement de la TPS/TVH
  • Communiqués de presse
  • Mise en garde juridique, émission d'avis de défaut de production ou de versement
  • Examens fiducie et visites des bureaux locaux de la section du Recouvrement
  • Dette établie et avis de cotisation soulevés
  • Pénalités, intérêts, saisies–arrêts et saisies appliqués
  • Ententes de production et de paiement
  • Déclarations obtenues et créance recouvrée
  • Comptes examinés et mis à jour
RÉSULTATS IMMÉDIATS
  • Application uniforme des politiques et des procédures
  • Personnel chevronné et formé
  • Capacité améliorée de cerner les risques et de mettre en œuvre des stratégies en vue de régler les cas d'inobservation
  • Prestation du Programme améliorée
  • Compréhension accrue des contribuables des lois fiscales et des règlements régissant la TPS/TVH
  • Sensibilisation accrue à la capacité de l'ARC d'assurer un traitement équitable aux contribuables
  • Maximiser le recouvrement de l'impôt
  • Réduire le nombre de vieux comptes
  • Observation accrue des exigences de production
RÉSULTATS INTERMÉDIAIRES
  • Maximiser l'utilisation des ressources
  • Améliorer l'efficacité du Programme relatif aux défauts de déclarer et de verser la TPS/TVH en vue de régler les cas d'inobservation
  • Augmentation du nombre de cas d'observation volontaire en ce qui touche les exigences de production et de versement de la TPS/TVH
  • Amélioration de l'intégrité et de l'équité dans le régime fiscal
  • Accroissement de l'efficacité dans la gestion des déclarations arriérées et de l'impôt exigible
  • Amélioration du comportement des contribuables quant au respect des exigences de production et de versement de la TPS/TVH
RÉSULTATS ULTIMES
  • Économies dans le cadre de la gestion et de la prestation du Programme
  • Observation des lois fiscales et des règlements canadiens régissant la TPS/TVH



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