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Évaluation des programmes de l'exécution et des divulgations

Rapport final

Direction générale de la vérification et de l'évaluation de l'entreprise
Octobre 2010

Table des matières

Sommaire

Introduction

Ce rapport présente les constatations, les conclusions et les recommandations de l'évaluation des programmes de l'exécution et des divulgations.

Les questions abordées par cette étude étaient les suivantes :

  1. Jusqu'à quel point la Direction de l'exécution et des divulgations (DED) a-t-elle connu du succès dans l'exécution de sa mission et l'amélioration des efforts de l'Agence pour traiter l'inobservation?
  2. L'Agence utilise-t-elle une approche exhaustive relativement à l'exécution?
  3. Dans quelle mesure les facteurs internes et externes ont-ils une incidence sur la capacité de la DED à atteindre ses objectifs?

Contexte

L'Agence du revenu du Canada (ARC) tente, dans la mesure du possible, d'aider les contribuables à remplir volontairement leurs obligations fiscales en leur fournissant des renseignements et en les informant. Elle détient également le pouvoir de recourir à des mesures d'intervention civiles et criminelles contre ceux qui choisissent consciemment de ne pas remplir ces obligations.

À l'ARC, la lutte contre les cas les plus graves d'inobservation relève de la DED qui fait partie de la Direction générale des programmes d'observation. La DED a pour mission « de décourager, de détecter et de corriger les crimes fiscaux, et l'inobservation dans l'économie criminelle ».

L'envergure de « l'économie criminelle » [Note 1], l'ampleur des fraudes et des évasions fiscales ainsi que la portée des attaques délictueuses contre l'ARC sont toutes inconnues. Cependant, divers indicateurs permettent de constater ce qui suit :  

Les deux programmes relevants de la DED et qui sont chargés des cas d'inobservation criminelle et du volet criminel sont le Programme des enquêtes criminelles (PEC) et le Programme spécial d'exécution (PSE).

Le PEC dispose de pouvoirs étendus pour mener des enquêtes et recueillir des preuves en vue d'appuyer une poursuite d'« évasion fiscale » ou de fraude. Ces pouvoirs sont semblables à ceux dont sont investis les organismes d'exécution de la loi, avec quelques restrictions. Au cours de l'exercice 2008-2009, 453 équivalents temps plein (ETP) ont renvoyé 199 enquêtes complètes aux fins de poursuite, 292 cas ont fait l'objet d'une poursuite [Note 2] et 97 % d'entre elles ont donné lieu à une condamnation. Les condamnations ont permis de récupérer près de 29 millions de dollars en revenus d'impôt supplémentaires ainsi que d'imposer des amendes totalisant un peu plus de 19 millions de dollars, 42 peines d'emprisonnement et 13 peines de travaux communautaires. 

Le PSE mène des vérifications au civil et prend des mesures d'exécution civiles contre des particuliers, y compris les membres de bandes de motards criminalisées et d'autres syndicats du crime organisé, connus ou soupçonnés de tirer un revenu d'activités illégales telles que le trafic de stupéfiants, la fraude, la prostitution et le blanchiment d'argent. Au cours de l'exercice 2008-2009, avec un effectif de 182 ETP, le PSE a effectué 1 176 vérifications qui ont permis de récupérer un peu plus de 101 millions de dollars en cotisations.

Il existe deux autres programmes relevant de la DED et qui ne sont pas nécessairement axés sur les cas d'inobservation criminelle et sur le volet criminel : le Programme des divulgations volontaires (PDV) et le Programme des indices provenant de dénonciateurs. Le mandat du PDV consiste à faciliter l'observation volontaire des dispositions législatives qu'administre l'ARC en favorisant et en traitant les divulgations volontaires provenant des contribuables contrevenants ou de leur représentant. Le Programme des indices provenant de dénonciateurs reçoit et traite des pistes et des indices que lui fournit le public concernant des cas possibles d'inobservation.

Méthodes d'évaluation

Un éventail de méthodes de collecte et d'analyse de données a servi à mener cette évaluation. Parmi ces méthodes sont des entrevues menées à l'interne et à l'externe; des questionnaires détaillés distribués à trois administrations fiscales à l'étranger (soit la Nouvelle-Zélande, l'Australie et le Royaume-Uni); des examens de documents, de dossiers et de documentation; une analyse des données; des séances de consultation avec des cadres intermédiaires et supérieurs de la DED. Cette évaluation était dirigée par un comité consultatif pour obtenir une expertise sur des points importants à des moments critiques de l'évaluation.

Principales constatations

Notre évaluation de la DED a révélé qu'elle atteignait ses résultats. De 2004-2005 à 2008-2009, le PEC a contribué à la poursuite et à une condamnation subséquente de presque 1 200 cas d'inobservation criminelle. Au cours de cette même période, près de 5 000 vérifications du volet criminel menées par l'entremise du PSE ont permis de cerner une créance en revenus d'impôt fédéral totalisant 428 millions de dollars. Toutefois, l'évaluation a permis de mettre en lumière des questions de fond qui peuvent restreindre la capacité du programme à remplir sa mission qui consiste à décourager, à détecter et à corriger les crimes fiscaux et l'inobservation dans l'économie criminelle. 

En premier lieu, la détection et le renvoi de cas d'exécution possibles ont lieu en grande partie en dehors du programme de la DED sans tenir compte des autres évaluations comparatives menées avec d'autres cas. La sélection ou le rejet d'un cas est une décision propre au bureau et ne s'appuie pas nécessairement sur la façon dont ces cas sont harmonisés avec les objectifs stratégiques.

En deuxième lieu, en ce qui concerne la dissuasion, il semble que le public soit très peu sensibilisé à la capacité de l'Agence en matière d'exécution. Les efforts déployés pour rendre publics des cas ayant fait l'objet de poursuites et de condamnations souffrent d'un manque d'engagement proactif de la part des médias. L'Agence n'a aucune idée du nombre de communiqués de presse liés aux condamnations pour des crimes fiscaux qui sont publiés par les médias. Bien qu'elle ne relève pas directement du contrôle de l'Agence, la moyenne des condamnations menant à des peines de détention imposées pour des cas fiscaux se situe loin derrière la moyenne des autres administrations fiscales et des cas de criminalité en col blanc ayant fait l'objet de poursuites au Canada. Selon des données recueillies, à peine la moitié des amendes imposées par les tribunaux concernant les condamnations ne sont pas perçues. Nous avons constaté que plus de 85 % des cotisations du PSE ne sont pas perçues. De plus, rien n'indique que l'Agence a établi une stratégie de dissuasion claire et largement publicisée qui est liée à une capacité de détection coordonnée.

En troisième lieu, bien que la DED soit responsable des résultats de ses programmes, il lui manque une autorité complète en matière d'exécution de programmes, qui a des répercussions sur les partenariats, la détection et la sélection des cas ainsi que sur sa capacité à remplir sa mission.

En quatrième lieu, la clé du succès des programmes de la DED réside dans les relations avec les procureurs de la Couronne, les organismes d'exécution de la loi, du recouvrement et de la vérification. Nous avons constaté que chacune de ces relations affiche des signes de contrainte ou d'incompatibilité, ce qui nuit directement à l'atteinte des objectifs.   

Nous avons également constaté que les processus d'examen du Programme des indices provenant de dénonciateurs et du PDV étaient axés sur un groupe de contribuables qui normalement serait traité par les secteurs de vérification régulière. Seul un faible pourcentage d'indices et de divulgations volontaires est renvoyé au PEC ou au PSE. Même si une analyse des indices et des divulgations volontaires peut être une source de « renseignements stratégiques et tactiques », la majorité des cas ne font pas partie de l'inobservation criminelle ou ne sont pas soupçonnés d'être impliqués dans l'économie criminelle.

En général, l'Agence a adopté une approche décentralisée et quelque peu disparate en matière d'exécution et ne dispose pas d'une stratégie d'exécution clairement articulée et bien implantée sur le plan opérationnel. La responsabilité partagée pour la réalisation des objectifs n'est pas bien comprise ni bien gérée, et la responsabilisation, avec des pouvoirs limités, a une incidence sur les efforts que déploie la DED pour remplir son mandat.

Il importe de noter que les enjeux cernés dans le présent rapport ne sont pas particuliers à l'ARC. Au cours des 10 dernières années, les administrations de l'impôt des États-Unis, de l'Australie et du Royaume-Uni ont toutes été confrontées à nombre de ces mêmes enjeux. Le Rapport Webster, commandé par le Internal Revenue Service des États-Unis, soulève des préoccupations concernant le modèle d'exécution des enquêtes criminelles, la stratégie de communication et les partenariats avec les avocats-conseils. Au Royaume-Uni, HMRC a examiné et modifié les processus touchant l'utilisation des renseignements et les pouvoirs d'exécution de la loi beaucoup plus vastes. Le Australian Tax Office a également modifié son modèle d'exécution et adopté une nouvelle approche de partenariat afin de régler les cas d'inobservation les plus flagrants grâce à la mise en oeuvre du Projet Wickenby.

Recommandations

En fonction de ces constatations, nous formulons les recommandations suivantes :

  1. L'Agence devrait déterminer dans quelle mesure elle souhaite renforcer sa capacité à poursuivre des cas d'inobservation criminelle et d'inobservation dans l'économie criminelle et élaborer ensuite une stratégie d'exécution globale.
  2. La DED devrait engager un dialogue avec ses partenaires internes et externes afin de discuter des rôles, des attentes, des obstacles et des responsabilités ainsi que de trouver des solutions aux facteurs qui semblent nuire aux partenariats.  
  3. L'Agence devrait examiner la pertinence de l'emplacement du Programme des indices provenant de dénonciateurs et du PDV au sein de la DED.

Le présent rapport expose également un certain nombre de solutions de rechange en ce qui concerne les structures et les processus qu'emploient d'autres administrations fiscales, tant nationales qu'internationales, et qui peuvent être des options à envisager. 

1.0 Introduction

La Direction générale des programmes d'observation (DGPO) a sollicité l'aide de la Division de l'évaluation des programmes pour évaluer l'efficacité de la DED à remplir son mandat. La Division de l'évaluation des programmes a répondu à sa demande en élaborant un cadre d'évaluation qui précisait la portée et l'approche de l'étude d'évaluation. Ce cadre a été approuvé par le Comité de gestion de l'Agence en juillet 2008.

Les questions abordées par cette étude étaient les suivantes :

  1. Jusqu'à quel point la DED a-t-elle connu du succès dans l'exécution de sa mission et l'amélioration des efforts de l'Agence pour traiter l'inobservation?
  2. L'Agence utilise-t-elle une approche exhaustive relativement à l'exécution?
  3. Dans quelle mesure les facteurs internes et externes ont-ils une incidence sur la capacité de la DED à atteindre ses objectifs? 

Ce rapport présente les conclusions de l'évaluation des programmes de la DED.

2.0 Contexte

[Traduction]« Un régime fiscal et de prestations qui fonctionne bien est essentiel à une économie saine, à une infrastructure durable et à une solide démocratie [Note 3]. »

Bien qu'elle ne soit pas populaire, l'imposition fournit au gouvernement les ressources financières pour assurer le bien-être collectif et économique continu de ses citoyens. L'administration fiscale au Canada s'appuie sur l'autocotisation et l'observation volontaire qui elles-mêmes sont fondées sur les principes de confiance et d'équité, c'est-à-dire la confiance que les Canadiens rempliront en toute honnêteté leurs obligations fiscales et qu'ils seront traités avec équité et respect par l'autorité fiscale.

En général, les Canadiens remplissent leurs obligations fiscales. Des études ont révélé que la plupart des Canadiens sont plus portés à se conformer lorsque des programmes de vérification et d'exécution sont en place [Note 4]. Pourtant, si le risque perçu de se faire attraper est faible et que l'avantage est suffisamment matériel, d'autres rapports axés sur des sondages [Note 5] indiquent que certains groupes de contribuables éviteront de déclarer ou de payer leur juste part d'impôt. Il y aura toujours des gens qui choisiront consciemment de ne pas respecter les règles ou, sinon, de s'impliquer dans d'autres formes d'évasion fiscale, d'inobservation criminelle ou de fraude caractérisée. C'est ce groupe de la société canadienne qui, si on les laissait se comporter ainsi, minerait l'intégrité de l'administration fiscale canadienne et rongerait les principes de l'autocotisation et de l'observation volontaire.

2.1 Le défi

Le défi auquel l'Agence fait face comporte deux volets. Tout d'abord, l'économie criminelle génère des revenus non imposés au Canada dont on ignore en grande partie le montant. Une estimation prudente fondée sur ce qui suit révèle que des milliards de dollars en revenus sont probablement non déclarés.

Crime organisé, drogues et produits du tabac illicites

Ensuite, l'évasion fiscale et les attaques délictueuses contre les administrations fiscales sont un problème de plus en plus complexe et croissant. Ce qui suit illustre l'ampleur que pourrait prendre ce problème :

Évasion et fraude fiscales

Divers rapports internes et externes indiquent également que les administrations fiscales peuvent être vulnérables à des actes de fraude non seulement commis par des contribuables et des préparateurs de déclarations de revenus malhonnêtes, mais également par des groupes du crime organisé et des organisations terroristes.  

2.2 La réponse de l'ARC

L'ARC s'engage à promouvoir un terrain de jeu équitable sur lequel tous les contribuables respectent le principe de l'observation volontaire et où l'inobservation a des conséquences connues. Une recherche [Note 6] menée récemment révèle que les principes d'autocotisation et d'observation volontaire sont respectés lorsqu'une administration fiscale adopte une approche réactive en matière de réglementation, produisant ainsi un équilibre dynamique entre la dissuasion et la persuasion. L'ARC, à divers degrés, fait appel à une gamme de services, à l'éducation et à l'exécution afin d'assurer l'observation des lois fiscales canadiennes, selon que les contribuables sont disposés à se conformer ou non, ou qu'ils ne peuvent se conformer. Aux fins de cette étude, par « exécution » on entend tant les mesures prises au criminel qu'au civil pour traiter les cas d'inobservation criminelle et de l'inobservation dans l'économie criminelle (voir l'annexe C - Glossaire pour les définitions).

La réponse de l'ARC pour traiter les formes les plus graves d'inobservation réside au sein de la DED. La DED relève de la DGPO et a pour mission « de décourager, de détecter et de corriger les crimes fiscaux, et l'inobservation dans l'économie criminelle ». La DED compte quatre programmes [Note 7] :

La responsabilité fonctionnelle du programme d'exécution est centralisée à l'Administration centrale (AC) de l'ARC, tandis que le PEC et le PSE sont exécutés de façon opérationnelle par l'intermédiaire de 32 bureaux des services fiscaux (BSF) un peu partout au pays sous la direction d'un directeur adjoint de l'exécution (DAE) qui relève du directeur du BSF respectif. Le PDV et le Programme des indices provenant de dénonciateurs sont situés dans cinq centres de traitement régionaux. Chaque programme dépend des relations ou des partenariats avec d'autres divisions ou directions générales et, dans certains cas, avec des organismes externes dans la réalisation de leurs objectifs.

Les fonds alloués aux programmes sont transférés à chaque région qui, en retour, affecte les ressources en fonction des priorités régionales. Les cibles de production pour chaque programme sont négociées entre l'AC et les régions. La figure 1 ci-dessous démontre l'utilisation des ressources de chaque programme pour l'exercice 2008-2009. La majorité des ressources de la DED sont consacrées au PEC et au PSE. Ensemble, ces deux programmes représentent environ 83 % de tous les ETP directs et environ 85 % des salaires directs utilisés de la DED.

Figure 1 : Utilisation des ressources pour l'exercice 2008-2009 selon chaque programme de la DED

PEC

PSE

PDV

Indices

TOTAL

ETP directs

453

182

84

43

762

Coûts salariaux directs (en 000 $)

32 049 $

12 907 $

5 285 $

2 700 $

52 941 $

Coûts en fonctionnement et entretien (en 000 $)

s.o.

s.o.

s.o.

s.o.

3 303 $

Coûts totaux des programmes** (en 000 $)

 

 

 

 

56 244 $

Source : Statistiques sur les programmes de la DED, ARC, 2008-2009

*Remarque : Les coûts totaux des programmes ne tiennent pas compte des salaires indirects associés au personnel de soutien.

Les prochaines sections fournissent une description de chacun des quatre programmes et de leur rôle au sein de l'ARC.

2.2.1   Le Programme des enquêtes criminelles

Le mandat du PEC consiste à enquêter sur des cas suspects d'évasion fiscale, de fraude et d'autres infractions criminelles graves des lois fiscales.

L'évasion fiscale est un crime punissable par procédure sommaire et passible d'une amende pouvant aller de 50 % à 200 % du montant soustrait à l'impôt et d'une peine d'emprisonnement maximale de deux ans ainsi qu'une mise en accusation passible d'une amende allant de 100 % à 200 % du montant soustrait à l'impôt et d'une peine d'emprisonnement maximale de cinq ans.

Les enquêtes criminelles diffèrent considérablement des autres programmes de l'Agence - le PEC est le bras de l'exécution de la loi de l'Agence. À ce titre, les enquêteurs doivent recueillir des éléments de preuve qui démontrent, hors de tout doute raisonnable, qu'un acte criminel a été commis (actus reus) et que le contribuable savait qu'un acte criminel était commis (mens rea).

Les rôles et responsabilités des enquêteurs de l'ARC diffèrent considérablement de ceux de ses homologues en vérification et sont plus semblables à ceux des enquêteurs dans d'autres organismes d'exécution de la loi. Les enquêteurs de l'ARC sont investis du pouvoir d'obtenir des preuves au moyen d'un mandat de perquisition autorisé par un tribunal ou d'une ordonnance de communication émise en vertu du Code criminel. Ces preuves peuvent également être obtenues en collaborant avec des tiers, en exerçant une surveillance restreinte ou à l'aide d'un dispositif d'écoute électronique avec la participation des autorités policières. Tant les preuves recueillies que les enquêteurs eux-mêmes doivent résister à l'examen minutieux d'une poursuite criminelle.

Le PEC dépend des partenariats et relations de travail étroites suivants avec des organismes à l'externe et à l'interne de l'ARC en vue de réaliser ses objectifs :

Au cours de l'exercice 2008-2009, 199 enquêtes complètes ont été renvoyées au SPPC et ce dernier a obtenu 292 poursuites [Note 8] dont environ 97 % ont entraîné une condamnation. Ces condamnations ont permis de récupérer près de 29 millions de dollars en revenus d'impôt supplémentaires (« impôt relatif à la condamnation ») ou environ 112 700 $ par condamnation. Les amendes imposées totalisaient plus de 19 millions de dollars ou près de 77 900 $ par condamnation.

La figure 2 présente le nombre d'enquêtes complètes terminées et les cas acceptés aux fins de poursuite, ainsi que les taux de poursuite et de condamnation de 2004-2005 à 2008-2009.

Figure 2

Source : Statistiques sur le PEC, Direction de l'exécution et des divulgations

En moyenne, environ 77 % des enquêtes complètes terminées ont été acceptées aux fins de poursuite par le SPPC de 2004-2005 à 2008-2009. Au cours de cette même période, le taux moyen de condamnation était d'environ 95 %. Les condamnations découlant d'enquêtes du PEC ont produit les résultats moyens suivants de 2004-2005 à 2008-2009 :

2.2.2   Le Programme spécial d'exécution

Le PSE se charge d'effectuer des vérifications civiles et d'entreprendre d'autres mesures d'exécution au civil, comme la production de déclarations de revenus, relativement à des particuliers qui gagnent, ou qui sont soupçonnés de gagner des revenus par des activités illicites. Les objectifs du programme sont les suivants :

Contrairement aux contribuables conformes de façon volontaire et conditionnelle qui, en général, possèdent des dossiers raisonnables lorsqu'ils font l'objet d'une vérification régulière, il est peu probable que des particuliers impliqués dans des activités illégales conservent des registres de leurs produits de criminalité. La plupart des transactions sont probablement effectuées en espèces afin de réduire au minimum la possibilité de retracer leurs revenus. Il est donc très difficile de procéder à une vérification de ces particuliers et, souvent, il faut établir la valeur nette du particulier en comparant son style de vie au revenu déclaré.  

Les vérifications du PSE ciblent les particuliers impliqués dans le trafic de drogues, la fraude, la prostitution et le blanchiment d'argent, y compris les membres de bandes de motards criminalisées et les membres de syndicats du crime organisé [Note 9]. Le vérificateur du PSE est donc exposé à un risque inhérent lorsqu'il s'agit de procéder à la vérification de personnes impliquées dans la criminalité.

Le PSE dépend des partenariats et des relations de travail étroits suivants avec d'autres organismes à l'externe et à l'interne de l'ARC en vue de réaliser ses objectifs :

Au cours de l'exercice 2008-2009, le PSE a mené 1 176 vérifications qui ont entraîné un peu plus de 101 millions de dollars en « impôt généré par la vérification » (IGV). La figure 3 affiche les tendances observées dans les résultats des principales vérifications du PSE de 1997-1998 à 2008-2009.

Figure 3

Source : Statistiques sur le PSE, Direction de l'exécution et des divulgations

L'augmentation de l'IGV au cours des années est assez constante, atteignant en moyenne plus de 8 % par année de 2004-2005 à 2008-2009. L'IGV dans le cadre du PSE a atteint 101 millions de dollars au cours de l'exercice 2008-2009. Au même moment, l'augmentation de l'IGV au cours des années par vérification du PSE était considérable, atteignant en moyenne 12 % par année de 2004-2005 à 2008-2009 pour arriver à 115 000 $ par vérification en 2008-2009.

2.2.3   Le Programme des divulgations volontaires

Le PDV a pour mandat de faciliter l'observation volontaire des dispositions législatives qu'administre l'ARC en traitant les divulgations volontaires de contribuables contrevenants ou de leur représentant. Le lien entre le mandat du PDV et celui de la Direction qui est « de décourager, de détecter et de corriger les crimes fiscaux, et l'inobservation dans l'économie criminelle » n'est pas clair.

Le PDV est conçu pour inciter les contribuables à faire des divulgations volontaires afin de corriger des renseignements inexacts ou incomplets, ou de divulguer de nouveaux renseignements, sans se voir imposer une pénalité ou une poursuite et, parfois, à un moindre intérêt.  

Au cours de l'exercice 2008-2009, 11 390 divulgations volontaires ont été traitées et ont entraîné près de 572 millions de dollars en revenus d'impôt fédéral supplémentaires et environ 38,6 millions de dollars en revenus « d'impôt provincial ». Les pénalités annulées sur les divulgations volontaires acceptées totalisaient environ 107 millions de dollars en 2008. De même, pendant cette période, environ 86 millions de dollars en intérêt ont été annulés par suite de divulgations volontaires acceptées.

2.2.4   Le Programme des indices provenant de dénonciateurs

Il est impossible que l'Agence puisse détecter tous les cas d'inobservation. Par conséquent, l'Agence invite les Canadiens à fournir, par l'intermédiaire du Programme des indices provenant de dénonciateurs, des pistes ou des indices afin de l'aider à mieux traiter l'inobservation.

Le Programme des indices provenant de dénonciateurs est exécuté grâce au soutien des programmes de vérification de l'ARC. Le personnel de la vérification travaille régulièrement avec les unités du Programme des indices provenant de dénonciateurs lorsqu'il s'agit d'examiner les indices reçus et de sélectionner ceux devant faire l'objet d'un examen plus approfondi. 

Au cours de l'exercice 2008-2009, 24 280 indices ont été reçus. La croissance moyenne du nombre d'indices reçus est demeurée stable de 1998-1999 à 2008-2009, quoiqu'il y ait eu quelques fluctuations pendant cette période.

3.0 Méthodes

Toutes les méthodes de collecte et d'analyse de données ont servi à mener cette évaluation afin d'arriver à des constatations équilibrées et justifiables.

  1. Entrevues (internes à l'ARC) - Des entrevues individuelles et en groupes ont été menées auprès de 200 gestionnaires et employés de l'Agence en provenance de la DED, de la vérification, de la DGSCGC, de la Direction générale des appels, de la Direction générale des affaires publiques et de la Direction générale de la politique législative et des affaires réglementaires qui ont participé à des programmes d'exécution dans l'ensemble des directions générales de l'AC, des bureaux régionaux et des BSF, ou qui en ont subi les conséquences.
  2. Entrevues (externes à l'ARC) - Des entrevues individuelles et en groupes ont été menées auprès de 150 représentants de partenaires externes et d'autres organismes ayant des responsabilités en matière d'exécution (p. ex., le SPPC, la GRC, la Commission des valeurs mobilières de l'Ontario, le Bureau de la concurrence, le Service canadien de renseignements criminels et le Service de renseignements criminels Ontario, la Société canadienne d'hypothèques et de logement, Service Alberta, le ministère du Revenu Québec (MRQ), le Bureau d'assurance du Canada et le ministère de la Justice de l'Alberta).
  3. Comparaison avec d'autres administrations fiscales (nationale et étrangères) - Des questionnaires ont été distribués à trois administrations fiscales étrangères (soit la Nouvelle-Zélande, l'Australie et le Royaume-Uni) afin de recueillir des renseignements sur leurs programmes d'exécution. Des rencontres avec des représentants de l'Internal Revenue Service (IRS) et du département de Justice des É.-U. (JUS) ont eu lieu à Washington. Des entrevues ont également été menées avec des représentants du MRQ.
  4. Examen des documents et des dossiers - Des documents et des médias électroniques pertinents ont été examinés, notamment les rapports annuels de l'Agence et de la DED, les politiques et procédures de la DED, les communiqués de presse de l'Agence et les protocoles d'entente.
  5. Examen de la documentation - Un examen complet de plus de 150 rapports, sondages, journaux, études et autre documentation liée à l'exécution réglementaire a été mené.
  6. Analyse des données - Des données sur les programmes ont été analysées à l'aide de statistiques descriptives pour cerner les tendances, les modèles, les profils et les résultats. Des fichiers de données sur les programmes étaient liés aux données sur la vérification d'impôt, les cotisations, les oppositions, les appels et « l'exécution de la loi pour les non-déclarants ». Des données disponibles concernant la criminalité en col blanc, l'évasion fiscale, la fraude et d'autres types d'activités criminelles ont aussi été recueillies et analysées. 
  7. Examen des dossiers - Un examen de 208 dossiers du PEC et du PSE a été mené dans trois BSF.
  8. Symposium de la DED - De vastes consultations et des discussions sur l'ébauche des constatations de l'évaluation ont été tenues avec des cadres supérieurs de la DED, des directeurs adjoints de l'exécution et des conseillers de programme régionaux lors du symposium sur l'exécution et les divulgations tenu en mai 2010. De plus, trois autres administrations fiscales ont fait une présentation portant sur leurs programmes d'exécution respectifs.

Un comité consultatif de l'évaluation a également été créé pour examiner les plans d'évaluation, les constatations et les conclusions ainsi que pour donner des conseils. Le comité consultatif était formé de cadres supérieurs de l'Agence et d'experts en la matière sélectionnés en fonction de leurs compétences, connaissances et expérience.

4.0 Limites de l'étude et mesures de contrôle

Il y a toujours des limites et des contraintes ayant une incidence sur la capacité à évaluer des programmes. Toutefois, il existe des mesures de contrôle qui peuvent servir à valider les constatations en recueillant, en comparant et en mettant en contraste des renseignements provenant de diverses sources. Nous avons adopté une approche équilibrée dans le cadre de cette évaluation afin de tenir compte des limites suivantes.

  1. Données - Nous avons effectué des tests d'exactitude des données [Note 10] afin d'assurer l'exactitude des champs clés, mais nous avons eu des difficultés à évaluer le succès des efforts de recouvrement concernant les cotisations du PSE. Nous avons été en mesure d'obtenir un tableau de la DGSCSC qui affichait les résultats de son évaluation du succès obtenu en matière de recouvrement pour le PSE. Nous n'avons trouvé que très peu de données sur la criminalité en col blanc (y compris sur la fraude et l'évasion fiscale).
  2. Applicabilité des comparaisons à d'autres pays - Les limites des comparaisons peuvent découler de différentes attitudes sociales à l'égard de l'imposition et de l'observation fiscale, d'influences socioéconomiques, du rôle du gouvernement et d'autres facteurs.

5.0 Constatations de l'évaluation

5.1 Le Programme des indices provenant de dénonciateurs et le Programme des divulgations volontaires ne s'harmonisent pas au mandat de la DED

Comme il a été mentionné précédemment, le Programme des indices provenant de dénonciateurs consiste, dans une large mesure, en une fonction de traitement qui évalue les indices provenant de dénonciateurs afin de déterminer s'il s'agit d'un cas d'inobservation des dispositions législatives en matière d'impôt. Les cas qui contiennent des éléments d'inobservation sont renvoyés au secteur pertinent de programme d'observation pour que des mesures soient prises. Presque trois quarts de tous les indices sont abandonnés puisqu'ils sont insuffisants pour démontrer l'inobservation. La grande majorité des indices sont acceptés par des programmes de vérification régulière dont moins de 6 % d'entre eux sont acceptés par le PEC et le PSE (voir la figure 4). Les renseignements provenant des indices peuvent éventuellement servir de source de renseignements sur les nouvelles tendances en matière d'évasion fiscale et d'inobservation criminelle. Toutefois, étant donné que les indices sont essentiellement une source de renseignements pour les programmes à l'extérieur de la DED, il peut être préférable que ces deux programmes soient déménagés ailleurs.   

La figure 4 présente les pourcentages d'indices acceptés par les différents secteurs de la DGPO au cours des exercices 2006-2007 et 2007-2008. Environ 22 000 indices ont été reçus au cours de chacun de ces exercices.

Figure 4

Source : Élaboré à l'aide de données sur le Programme des indices provenant de dénonciateurs extraites du Système d'information de gestion de la vérification, Division de l'évaluation des programmes, Direction générale de la vérification et de l'évaluation de l'entreprise (DGVEE).

Tout comme le Programme des indices provenant de dénonciateurs, le Programme des divulgations volontaires ne semble pas avoir de liens évidents avec le mandat de la DED. Le PDV favorise l'observation des lois canadiennes en matière d'impôt en incitant les contribuables à se présenter volontairement et à corriger des omissions précédentes dans le cadre de leurs transactions avec l'ARC. Ce processus dépend largement d'une évaluation des faits et de la nature d'autodéclaration de l'inobservation; il s'agit à vrai dire d'un processus de vérification. Dans des circonstances exceptionnelles, une divulgation relèverait de la charge de travail du PEC ou du PSE. Comme on peut le constater à la figure 5, la grande majorité des cas du PDV sont acceptés tels qu'ils sont produits.

Figure 5

Source : Regroupement spécial à l'aide de PowerPlay Cube du PDV, Division de l'évaluation des programmes, DGVEE.

Conclusion : Tant le Programme des indices provenant de dénonciateurs que le PDV procède à des examens mettant l'accent sur un groupe de contribuables qui normalement seraient traités par les secteurs de vérification régulière. Seul un faible pourcentage d'indices et de divulgations volontaires est renvoyé au PEC ou au PSE. Bien qu'une analyse des indices et des divulgations volontaires puissent fournir des renseignements stratégiques et tactiques, la plupart des cas ne font pas partie des contrevenants criminels ou ne sont pas soupçonnés d'être impliqués dans l'économie criminelle.

Recommandation : L'Agence devrait examiner la pertinence de l'emplacement du Programme des indices provenant de dénonciateurs et du PDV au sein de la DED.

Réponse de la direction

Nous souscrivons à la recommandation. Nous entreprendrons un examen afin d'évaluer si le Programme des indices provenant de dénonciateurs et le PDV sont les mieux placés au sein de la DED. Concurremment, un examen du mandat d'exécution de l'Agence sera mené et un plan d'action sera établi (voir la réponse de la direction à la deuxième recommandation).

5.2 Les programmes d'exécution de la loi de l'ARC souffrent d'un manque d'orientation stratégique

Il importe de reconnaitre que, en 2007, la DED a élaboré un document d'orientation stratégique de cinq ans qui a permis de relever nombre de questions et de défis discutés dans le présent rapport d'évaluation. Un plan opérationnel afférent a aussi été élaboré. Cependant, à la suite de la demande d'évaluation de la DED, les démarches touchant les initiatives comprises dans le plan ont été suspendues.

Au cours des cinq dernières années, le PEC a mené des enquêtes sur 740 cas d'inobservation criminelle qui ont entraîné des poursuites réussies. De la même manière, le PSE a vérifié 6 222 cas d'inobservation fiscale dans l'économie criminelle et a perçu 429 millions de dollars en nouvelles cotisations. Toutefois, les processus existants et le cadre opérationnel nuisent à la capacité du programme à remplir sa mission qui consiste à décourager, à détecter et à corriger l'évasion fiscale et l'inobservation dans l'économie criminelle de façon durable, stratégique et coordonnée.

5.2.1 La détection et la sélection des cas

La détection est seulement un des éléments que comporte une approche à volets multiples en matière d'exécution qui ne devrait pas être prise en considération isolément; elle doit être examinée dans le contexte d'un renvoi et de la sélection d'une charge de travail, ainsi que dans le contexte d'une stratégie de dissuasion.

La détection et le renvoi de cas d'exécution potentiel s'effectuent en dehors du programme de la DED. Environ 92 % des cas du PEC sont détectés par les programmes de vérification, et à peine plus de 70 % des cas du PSE sont détectés par des organismes externes d'exécution de la loi. À l'heure actuelle, la détection et le renvoi subséquent de cas d'exécution potentiel se fondent sur les mérites de chaque cas selon la personne qui procède au renvoi et non nécessairement sur la façon dont le cas s'harmonise à une stratégie d'exécution globale ou en fonction d'autres dossiers méritant que l'on porte une attention particulière. 

Chaque bureau sélectionne sa charge de travail en fonction de paramètres et de facteurs qui lui sont propres (p. ex., les pressions exercées sur la charge de travail, les ententes de rendement, l'importance du cas, la possibilité de recouvrement, les chances de réussite) et, dans une large mesure, isolément de ce qu'accomplissent les autres bureaux de l'ARC ou des cas qu'il sélectionne. Ceux qui pourraient potentiellement représenter une grave inobservation criminelle peuvent être rejetés par un groupe chargé de l'exécution d'un BSF en particulier en raison de ressources limitées ou d'autres pressions relatives à la charge de travail.  

Selon des données recueillies et des entrevues, les bureaux choisissent de plus petits cas d'une valeur en dollars moins élevée qui ne présentent pas nécessairement le risque le plus élevé. La figure 6 illustre la répartition des pourcentages de condamnation par suite d'une enquête du PEC selon « l'impôt relatif à la condamnation » et par région. Les condamnations qui ont entraîné moins de 100 000 $ de dollars en « impôt relatif à la condamnation » équivalaient à 84 % de toutes les condamnations. Dans toutes les régions, à l'exception du Québec, à peine plus de 60 % des cas entraîne moins de 40 000 $ en « impôt relatif à la condamnation », ce qui appuie les observations émises par certains membres du personnel des programmes selon lesquelles les bureaux choisissent des plus petits cas à succès rapide.

Figure 6

Source : Regroupement personnalisé à l'aide de données extraites du SIGV, Division de l'évaluation des programmes, DGVEE.

Un examen des renvois du PEC a permis de démontrer que les cas présentant des risques potentiellement élevés sont clairement absents et de façon disproportionnée des charges de travail déterminées. La figure 7 présente une comparaison entre les renvois provenant de secteurs de vérification à risque élevé et tous les renvois aux fins de vérification. Le graphique indique qu'un secteur de vérification, tel que l'évitement fiscal, ne renvoie que seulement 0,2 % de ses cas au PEC, et ce, malgré le fait que l'évasion fiscale est plus probable dans cette population par rapport à la population faisant l'objet d'une vérification générale.  

Figure 7

Source : Regroupement personnalisé à l'aide de microdonnées extraites du SIGV, Division de l'évaluation des programmes, DGVEE.

Comme l'indique la figure 8, les cas du PSE couvrent un éventail d'activités criminelles et sont renvoyés à partir de diverses sources. Notre examen de la charge de travail du PSE démontre qu'il y a peu de cohérence d'un bureau à l'autre quant à savoir ce qui constitue un renvoi prioritaire. En fait, la plupart des bureaux mettent l'accent sur l'IGV [Note 11] potentiel qu'un compte représente plutôt que sur la nature des produits de la criminalité ou leurs répercussions sur la criminalité. L'IGV a été établi comme l'outil de mesure de la réussite des programmes [Note 12].

Figure 8

Source : Estimations selon un sondage mené auprès de 16 BSF, Division de l'évaluation des programmes, DGVEE.

Bien que la DED ait entrepris l'établissement d'une fonction de renseignements, à l'heure actuelle, la capacité en matière de renseignements qui appuie la sélection des cas ou qui est utilisée à d'autres fins est limitée. Précisément, les renseignements diffèrent de l'évaluation du risque. Les renseignements découlent d'un processus qui comprend la collecte, l'évaluation et l'analyse d'information. Les « renseignements tactiques » permettent d'identifier les particuliers ou les entreprises qui sont reconnus ou soupçonnés d'inobservation grave selon des indices provenant de dénonciateurs, de policiers, de sources ouvertes ou d'autres données qui ont été évaluées. À l'ARC, les « renseignements stratégiques » serviraient à décrire les tendances touchant l'évasion fiscale, l'inobservation fiscale dans l'économie criminelle et les cas graves d'inobservation à venir. Les renseignements peuvent appuyer tant la prise de décision que la gestion du risque.

Nous avons constaté que d'autres administrations se fient dans une large mesure sur des renseignements et la détermination du risque pour la sélection de la charge de travail afin d'être plus aptes à cerner les cibles qui auront le plus d'impact. Consultez la partie sur la détection à l'annexe A pour obtenir un complément d'information.

5.2.2 La dissuasion

L'Agence est un organisme de recouvrement de l'impôt qui travaille fort à encourager et à inciter l'observation volontaire au moyen d'éducation et d'information. Elle est aussi un organisme d'exécution de la loi qui doit, au même titre que la plupart des administrations fiscales, « disposer de tout un ensemble d'instruments d'une sévérité graduée pour faire face aux cas d'indiscipline fiscale [Note 13] ». Tout comme n'importe quelle administration fiscale, elle « ne doit pas seulement être dotée de pouvoirs crédibles de sanction; il lui faut aussi bien faire savoir qu'elle exerce ces pouvoirs. Cette “aura” de pouvoir lui confère sa crédibilité institutionnelle (...) [Note 14] ».

Selon une recherche sur l'opinion publique :

Notre évaluation a révélé que les efforts déployés pour rendre publics des cas ayant fait l'objet d'une poursuite et d'une condamnation souffrent d'un manque d'engagement proactif de la part des médias. L'Agence n'incite pas activement les médias à susciter un intérêt à l'égard des condamnations pour des activités criminelles liées à l'impôt, sauf par l'intermédiaire de communiqués de presse normalisés. De plus, aucune surveillance n'est exercée quant à savoir dans quelle mesure les médias publient les communiqués de presse sur des condamnations.

Les administrations fiscales aux É.-U. et au R.-U. ont reconnu qu'étant donné que la dissuasion est un résultat essentiel d'une enquête criminelle, il était nécessaire d'établir une meilleure relation entre les médias et les organismes d'enquête. Au début de 2001, le Special Compliance Office du ministère du Revenu du R.-U. a mis en oeuvre une stratégie révisée pour traiter avec les médias et a affecté des attachés de liaison avec la presse dans chacun de ses bureaux régionaux pour tenter de mettre en valeur le profil de leur travail au sein de la presse régionale et dans des bulletins d'information de ministères locaux, ainsi qu'au sein de presse spécialisée et nationale. De même, en 2001, dans le cadre du Criminal Investigations Program de l'IRS, on a créé des postes d'agents d'information dans des bureaux désignés. Leurs responsabilités consisteraient à assurer la liaison avec les médias pour toutes les enquêtes criminelles découlant de ces bureaux.

La gravité des pénalités est un facteur important pour dissuader les contribuables de mener des activités criminelles liées à l'impôt. Bien qu'elle échappe au contrôle de l'Agence, la fréquence relative des peines de détention pour des crimes fiscaux se situe loin derrière la moyenne des autres administrations fiscales et des cas de criminalité en col blanc ayant fait l'objet de poursuites au Canada [Note 18]. De plus, en 2008-2009, les tribunaux ont imposé des amendes liées à 257 cas ayant fait l'objet d'une condamnation totalisant environ 20 millions de dollars. Seulement la moitié de ces amendes imposées ont été perçues [Note 19] par le SPPC.

La capacité du PSE à empêcher l'inobservation dans l'économie criminelle dépend de la capacité du vérificateur à évaluer avec exactitude et en temps opportun l'impôt dû afin d'assurer le recouvrement de toutes les nouvelles cotisations établies avant que les recettes ne disparaissent. Selon les vérificateurs du PSE et les données touchant le recouvrement, les individus qui font l'objet de vérifications dans le cadre du PSE savent bien mettre ces ressources hors de la portée de l'ARC et se prévaloir ainsi de dispositions en matière d'appel qui offrent aux Canadiens moyens une équité administrative.  

Nous avons constaté qu'un nombre considérable de cotisations établies dans le cadre du PSE (soit environ le tiers) entraînent des oppositions envoyées à la Direction générale des appels, dont la grande majorité (83 %) sont invalidées. Selon un examen des cas portés en appel par le PSE, la majorité des cotisations invalidées sont dues à une analyse et à une justification insuffisantes par suite de vérifications [Note 20]. Des vérificateurs du PSE ont indiqué en entrevue qu'ils doivent souvent agir rapidement, en adoptant l'approche de la valeur nette, pour déterminer le revenu imposable en vue de mettre la main sur les biens avant qu'ils ne disparaissent puisqu'il y a de fortes chances que le contribuable interjette appel. Ils ont aussi indiqué qu'ils se sentaient limités par les politiques ainsi que par les dispositions législatives et en matière d'appels, particulièrement compte tenu du fait qu'ils ont affaire à des produits de la criminalité.   

La figure 9 illustre le pourcentage des cotisations brutes perçues dans le cadre du PSE et les cotisations brutes perçues par crédit salarial du PSE au cours des exercices 2004-2005, 2005-2006 et 2007-2008.

Figure 9

Source : Élaboré à l'aide de données de la DGSCSC et de statistiques sur les programmes de la DED.

Le graphique indique que plus de 85 % des cotisations établies par suite d'une vérification du PSE ne sont pas perçues [Note 21]. Sur les trois années examinées, deux d'entre elles indiquent que le montant de la cotisation perçue n'équivaut même pas au coût salarial du PSE [Note 22]. En dépit du fait qu'elle ne recouvre pas un pourcentage des cotisations assez important, l'ARC demeure responsable de remettre aux provinces leur part d'impôt associé aux montants ayant fait l'objet d'une cotisation par suite des vérifications du PSE, que ces montants soient perçus ou non.

5.2.3 Correction

Un mandat qui prévoit la correction de l'inobservation criminelle et de l'inobservation dans l'économie criminelle risque de s'avérer insoutenable [Note 23]. Notre examen de la documentation et les entrevues menées auprès des organismes d'exécution de la loi à l'externe ont révélé que les organismes d'exécution de la loi ont abandonné de façon générale le concept de corriger un comportement criminel en faveur d'une « interruption » et n'est pas pris en compte dans le mandat des programmes d'enquêtes d'autres administrations fiscales.

5.2.4 Modèle d'exécution

La DED est un programme relativement petit responsable d'un mandat difficile. Le modèle d'exécution de la DED s'harmonise au modèle fonctionnel de l'Agence. La fonction d'exécution est présente dans 32 BSF. Sa charge de travail découle en grande partie de sources locales. La responsabilité fonctionnelle du programme d'exécution est centralisée à l'AC de l'ARC, tandis que le PEC et le PSE sont exécutés sur le plan opérationnel sous la supervision de sous-commissaires régionaux et sous la direction des directeurs des BSF. Une structure semblable s'applique également aux autres programmes de l'Agence.

Le modèle d'exécution actuel pose certains défis à la réalisation d'objectifs. En premier lieu, la répartition du personnel n'atteint pas la masse critique pour réaliser avec efficacité les objectifs du programme. Les ressources de la DED ont été allouées suivant les mêmes modèles de répartition que la fonction de la vérification (c.-à-d. en fonction des populations régionales), malgré des écarts possibles quant aux niveaux d'observation et de risque. Le bureau d'exécution moyen est composé de six vérificateurs du PSE et de 14 enquêteurs criminels relevant d'un directeur adjoint de l'exécution (DAE). Dans certains bureaux, on ne compte qu'un vérificateur du PSE et cinq enquêteurs du PEC.

En deuxième lieu, le renvoi et la sélection de charges de travail ad hoc en fonction de cas d'inobservation détectés à l'échelle locale sont trop limités pour répondre aux priorités régionales et nationales. En troisième lieu, un manque de compréhension ou de connaissance du rôle de l'exécution de la loi à l'échelon local crée des obstacles à l'atteinte des objectifs de programme. En dernier lieu, la participation à des ententes de partenariat et l'établissement de relations sont influencés par des décisions locales, allant ainsi à l'encontre de l'orientation des programmes nationaux ou du protocole d'entente établi avec des organismes partenaires (voir la section 5.3).

Le fait que les DAE doivent répondre aux attentes tant des directeurs de leur BSF que de la DED à l'AC crée des tensions et pose des défis pour assurer l'atteinte des objectifs. Les DAE locaux sont responsables de gérer les relations à l'externe (les organismes locaux d'exécution de la loi, les UMPC de la GRC, le SPPC) qui peuvent avoir des répercussions considérables sur l'atteinte des objectifs, mais qui peuvent ne pas donner lieu à des mesures traditionnelles efficaces à l'échelle du bureau local.

De même, certains éléments de l'Agence engagés dans des activités liées à l'exécution de la loi manquent de coordination, de collaboration et de communication avec la DED. À titre d'exemple, mentionnons les activités au sein de la Direction des organismes de bienfaisance, du Programme d'évitement fiscal, du Programme de planification fiscale internationale abusive, du Programme des non-déclarants et des non-inscrits ainsi que des équipes d'analyse à risque élevé.

Un examen des modèles d'exécution d'autres administrations fiscales offre des solutions de rechange au modèle d'exécution actuel des programmes de l'Agence. Au cours des 10 dernières années, les administrations fiscales du R.-U., de l'Australie et des É.-U. ont toutes adopté un modèle d'exécution centralisé aux fins d'enquêtes. Elles ont toutes les trois adopté une approche centralisée qui fournit des renseignements sur des cas d'enquête possibles avant la distribution à leurs bureaux régionaux afin de mieux aborder les critères en matière de risques et de renseignements prioritaires.

La figure 10 résume les principaux changements découlant de la réorganisation des fonctions d'exécution au sein de l'IRS, de l'ATO et du HMRC au cours des 10 dernières années.

Figure 10 : Sommaire des changements apportés au modèle d'exécution dans d'autres administrations

Source : Examen des questionnaires de sondage de l'IRS, de l'ATO et de HRMC, Division de l'évaluation des programmes, DGVEE. [Note 24]

Ces trois réorganisations ont des aspects communs quant à l'adoption d'une approche de gestion centralisée et la création d'une fonction de détection et de renseignements centralisée.

Une discussion plus approfondie des modèles d'exécution utilisés par l'IRS, l'ATO et le HMRC se trouve à l'annexe A.

Conclusion : L'Agence a adopté une approche décentralisée et quelque peu disparate en matière d'exécution et ne dispose pas d'une stratégie d'exécution clairement articulée et bien implantée sur le plan opérationnel. La responsabilité partagée pour la réalisation des objectifs n'est pas bien comprise ni bien gérée. La responsabilisation, avec des pouvoirs limités, a une incidence sur les efforts que déploie la DED pour remplir son mandat.

Recommandation : L'Agence devrait déterminer dans quelle mesure elle souhaite renforcer sa capacité à poursuivre des cas d'inobservation criminelle et d'inobservation dans l'économie criminelle et élaborer ensuite une stratégie d'exécution globale.

Réponse de la direction

Nous souscrivons à la recommandation. Nous élaborerons un plan d'action qui sera présenté au Comité de gestion de la vérification et de l'évaluation en janvier 2011. Ce plan sera axé sur le besoin d'examiner le mandat d'exécution de l'Agence et déterminera les mesures que la DED devra prendre, y compris les objectifs, les initiatives et les responsabilités relatives aux questions clés contenues dans le rapport d'évaluation. Il s'agirait de ce qui suit :

5.3 Les partenariats avec le SPPC et la GRC requièrent une attention particulière

5.3.1 Service des poursuites pénales du Canada

Les personnes interrogées du PEC et du SPPC ont admis que la relation entre les enquêteurs du PEC et les avocats du SPPC était tendue. Le taux de rejets, les personnalités, le manque de cohérence et de formation ont tous été cités comme des facteurs contributifs. Tant les avocats que les enquêteurs ont reconnu que la relation actuelle a une incidence sur l'atteinte des objectifs.

On peut analyser de deux façons la qualité du partenariat entre les enquêteurs du PEC qui ont pour mission de monter des dossiers et les avocats du SPPC qui décident des cas qui devraient être poursuivis. D'abord, les données provenant d'autres administrations fiscales qui font le suivi du nombre de « cas acceptés aux fins de poursuite » peuvent servir de point de comparaison pour évaluer le niveau de succès relatif du partenariat canadien. De plus, les points de vue des enquêteurs du PEC et des avocats du SPPC peuvent jeter la lumière sur ce qu'en pensent les participants au partenariat à cet égard.  

Bon nombre d'administrations fiscales auxquelles le Canada se compare depuis toujours jouissent de taux d'acceptation de cas assez élevés. À l'IRS, par exemple, le pourcentage d'enquêtes liées à l'impôt rejetées par le ministère de la Justice est passé de 5 % en 2003 à un peu plus de 3 % en 2005. L'ATO estime que son taux de rejet se situe entre 5 % et 7 %.

Selon la proportion relative de cas acceptés, le partenariat entre le SPPC et l'ARC semble être moins fructueux lorsqu'on le place dans ce contexte de comparaison. Un examen des statistiques sur le PEC indique que le pourcentage moyen des renvois refusés aux fins de poursuite au cours de la période de cinq ans, soit de 2004-2005 et 2008-2009, était d'environ 23 %, allant de 27 % en 2005-2006 à 20 % en 2004-2005. Environ le quart des heures totales allouées aux enquêtes (allant de 12 % à 59 % selon la région) étaient annuellement consacrées à ces cas. En termes d'heures investies, les enquêtes du PEC exigeaient en moyenne 2 073 heures pour compléter chaque cas poursuivi selon des données sur l'exercice 2008-2009.

Plusieurs explications peuvent s'avérer plausibles en ce qui concerne les taux de rejet élevés qu'atteint l'ARC (comparativement). Une étude du groupe opérationnel de l'exécution et de l'observation de HMRC menée en 2009 a permis de conclure que [traduction] « le Revenue and Customs Prosecution Office s'implique dans des cas dès le début et, par conséquent, outre quelques renvois des administrations douanières, tous les cas sont acceptés ». La participation de conseillers juridiques dès le début du processus d'enquête a été citée par les trois administrations fiscales comme une pratique exemplaire qui a des répercussions considérables sur le taux d'acceptation des cas par leurs organismes de poursuites respectifs. Un autre facteur mentionné au cours des entrevues avec les cadres supérieurs et les employés du PEC est lié à la cohérence quant à savoir ce que constitue un cas acceptable. À titre d'exemple, dans certains bureaux, les cas que le PSE renvoie au PEC sont refusés en raison de questions litigieuses potentielles liées aux cas de jurisprudence « Jarvis et Ling », tandis que dans d'autres bureaux, ils seraient acceptés.

La majorité des procureurs du SPPC interrogés ont soulevé des préoccupations concernant la qualité du travail d'enquête qu'accomplissaient les enquêteurs du PEC. Bien qu'ils soient d'avis que les enquêteurs du PEC possèdent d'excellentes compétences en comptabilité, les procureurs du SPPC ont constaté que les cas sont beaucoup plus complexes que par le passé, en particulier les cas d'activités criminelles impliquant une fraude fiscale. Ils ont souligné l'importance de la formation et de l'expérience des enquêteurs et indiqué que de nombreux cas manquent de preuves détaillées amassées pendant l'enquête pour appuyer une condamnation.

Plusieurs facteurs touchant la gestion des ressources humaines pourraient contribuer à cette situation. D'une part, des exigences minimales en matière d'expérience acquise et une simple formation peuvent contribuer à une courbe en forte pente pour ce qui est de l'apprentissage en milieu de travail. Un examen des exigences de dotation pour les postes d'enquêteur du PEC révèle que les recrues potentielles ne sont pas tenues de posséder une expérience en matière d'enquêtes ni une formation précédente. Une fois embauchés, les candidats retenus suivent une formation en cours d'emploi de deux semaines conçue et donnée par des membres du personnel chargé des enquêtes (ce qui est moins que chez leurs homologues internationaux [Note 25]). Des enquêteurs chevronnés du PEC et des représentants d'autres administrations fiscales ont indiqué que leur apprentissage s'est fait en grande partie par l'acquisition d'expérience en cours d'emploi et qu'il faut environ cinq ans avant de devenir chevronné dans le domaine des enquêtes en matière d'impôt. D'autre part, les taux de roulement de personnel récents et prévus démontrent que de nombreux enquêteurs du PEC n'occupent pas ou n'occuperont pas leur poste pendant assez longtemps afin de perfectionner les compétences et connaissances requises pour pouvoir constamment renvoyer de bons cas au SPPC. Les DAE estiment que le taux de roulement annuel dans les bureaux locaux de la DED se situe entre 15 % et 25 % et, depuis l'an dernier, le taux de roulement a atteint 50 % seulement parmi les DAE. On prévoit également que les taux de retraite demeureront élevés pour les années à venir [Note 26]. Les personnes interrogées du PEC ont également indiqué que l'absence de possibilités de développement de carrière et les niveaux de classification moins élevés que leurs homologues en vérification ont une incidence sur le taux de roulement.   

5.3.2 La Gendarmerie royale du Canada

L'Agence a conclu deux protocoles d'entente (PE) avec la GRC concernant les programmes de la DED. Le premier protocole porte sur la participation des enquêteurs du PEC en tant que membres des UMPC. Le deuxième traite des renvois par les unités d'enquête de la GRC au PSE.

Le PE des UMPC établit la participation de l'ARC dans le contexte de la création du programme des UMPC. Ces unités sont une initiative interministérielle qui regroupe le personnel de divers organismes gouvernementaux dont les programmes s'appuient mutuellement dans des unités de travail qui ont pour objectif de détecter, d'évaluer, d'empêcher et de confisquer des richesses illicites et non déclarées qui ont été accumulées grâce à des activités criminelles [Note 27]. Les UMPC agissent sous le contrôle et la responsabilité de la GRC par l'intermédiaire d'un officier responsable désigné. Au moment de devenir membres de l'équipe des UMPC, on s'attend à ce que les enquêteurs criminels de l'ARC fournissent une aide en matière de vérification dès le début des enquêtes sur des produits de la criminalité. L'enquêteur de l'ARC relève principalement de l'officier responsable et reçoit généralement le titre de « gendarme spécial surnuméraire ». Les enquêteurs de l'ARC affectés aux UMPC n'ont pas accès aux bases de données de l'ARC et ne peuvent divulguer à la GRC des renseignements sur les contribuables, sauf dans des circonstances particulières, prescrites en vertu de la Loi de l'impôt sur le revenu (LIR) et la Loi sur la taxe d'accise (LTA).

Le PE du PSE énonce le cadre pour une relation entre les unités d'enquête fédérales de la GRC et le PSE de l'ARC. Cette relation a pour but de traiter plus efficacement l'accumulation de richesses illicites non déclarées qu'ont amassées les personnes impliquées dans des activités illégales pour en générer des revenus. La portée du PE se limite aux activités qui appuient le renvoi de renseignements et de documents des unités fédérales de la GRC au PSE.

L'évaluation a révélé que ces deux PE produisent des résultats lorsque les DAE des BSF sont activement engagés dans des relations avec des unités d'enquête de la GRC ou lorsqu'ils établissent de telles relations. Par exemple, dans les bureaux où les vérificateurs du PSE travaillent en collaboration avec des UMPC en qualité d'agents de liaison du PSE, des données révèlent qu'un nombre important de cas potentiels de vérification sont renvoyés, ce qui représente des sommes importantes de revenus non déclarés. La figure 11 démontre les cas que les UMPC ont renvoyés au PSE et qui ont ensuite fait l'objet d'une vérification.

Figure 11 : Cas renvoyé au PSE et vérifiés par le PSE

  Cas des UMPC Cas du CANAFE renvoyés par les UMPC  TOTAL IGV DES UMPC ($) IGV DU CANAFE ($) TOTAL ($) HEURES DES UMPC HEURES DU CANAFE
2005-2006 99 46 145 3 150 271 4 239 331 7 389 602 8 025 5 438
2006-2007 191 5 196 11 484 391  93 514 11 577 905 13 674 156
2007-2008 154 23 177 10 535 136 1 060 515 11 595 651 14 475 2 558
TOTAL 444 74 518 25 169 798 5 393 360 30 563 158 36 174 8 152

Source : Projet d'examen des UMPC 2009, Direction de l'exécution et des divulgations.

Ces chiffres représentent seulement un faible pourcentage des cas détectés par les UMPC et qui ont été renvoyés à l'ARC ainsi qu'examinés par le personnel de l'exécution. En 2008, une seule UMPC a détecté et renvoyé 401 cas à l'ARC, ce qui représente environ 138 millions de dollars en « capitaux propres imposables ». Étant donné que les UMPC ne poursuivent que 10 % des cas dans le cadre d'enquêtes actives, une occasion formidable s'offre aux unités d'exécution de la loi de l'ARC de s'attaquer à l'élément criminel par l'imposition des produits illégaux.

Bien que la majorité du personnel de l'exécution de la GRC et de l'ARC interviewé ait indiqué qu'il existe un appui pour les relations existantes, tous étaient d'avis qu'il est possible d'en faire plus pour exercer une influence plus vaste et plus grande sur la criminalité. À l'heure actuelle, on constate un manque de cohérence touchant l'approche adoptée d'un BSF à l'autre pour ce qui est du taux de participation à une approche de partenariat pour traiter l'élément criminel, en dépit des PE et d'autres ententes conclues à l'échelle nationale. Un examen du programme des UMPC que la GRC et la DED ont mené conjointement en 2009 a permis de conclure que la participation de l'ARC en tant que membres d'UMPC a diminué depuis les cinq dernières années. Le taux de participation des enquêteurs du PEC dans les UMPC a chuté, passant de 12 enquêteurs à tout juste six. Les DAE interrogés ont indiqué que les contraintes de personnel étaient la raison principale pour laquelle des ressources avaient été retirées des UMPC. Dans les bureaux où les enquêteurs du PEC ont été retirés, les personnes interrogées de la GRC ont mentionné que cela avait eu des répercussions négatives sur la réalisation des objectifs des UMPC et donne lieu à un nombre considérablement moins élevé de renvois au PSE.  

Une autre question concernant le rôle de l'Agence en tant que partenaire d'exécution de la loi porte sur son incapacité à échanger des renseignements sur les contribuables avec ses partenaires d'exécution de la loi. L'« article 241 » de la LIR et l'« article 295 » de la LTA interdisent l'échange de renseignements fiscaux, sauf dans des circonstances très particulières. Nos entrevues avec les cadres supérieurs et les employés de la DED ainsi qu'avec des partenaires externes indiquent que les restrictions imposées par ces deux articles compromettent l'adoption d'une approche coordonnée qui utilise des groupes de travail pour réduire les activités criminelles.

Bien que les restrictions imposées par l'article 241 de la LIR et l'article 295 de la LTA soient sans équivoque, de récentes études suggèrent que la population canadienne appuie l'échange de renseignements fiscaux dans des cas très précis :

[Traduction] « C'est notamment le cas pour l'échange de renseignements en cas d'activités criminelles graves et pour l'administration appropriée et équitable des programmes fédéraux et provinciaux, pour s'assurer que seuls ceux qui sont admissibles à des avantages sociaux les reçoivent, pour aviser les Canadiens de l'admissibilité aux avantages sociaux offerts par le gouvernement, pour recouvrer les créances, pour améliorer l'efficacité des programmes d'impôts et d'avantages sociaux et pour assurer la conformité aux lois fiscales [Note 28]. »

De plus, l'article 241 a récemment été modifié pour permettre l'échange de divers renseignements sur les organismes de bienfaisance avec la GRC, le Service canadien du renseignement de sécurité et le CANAFE qui pourraient servir aux enquêtes en vertu des dispositions touchant les activités terroristes et la facilitation du Code criminel.

Conclusion : Les constatations révèlent qu'il est possible de renforcer les partenariats existants. Certains facteurs sont d'ordre législatif, technique, procédural et opérationnel, tandis que d'autres sont propres à la communication, à la formation et aux ressources humaines. 

Recommandation : La DED devrait engager un dialogue avec des partenaires internes et externes afin de discuter des rôles, des attentes, des obstacles et des responsabilités et de trouver des solutions aux problèmes qui nuisent aux partenariats.  

Réponse de la direction

Nous souscrivons à la recommandation. Comme il est indiqué ci-dessus, nous élaborerons un plan qui comprendra des initiatives et des objectifs liés à l'établissement et au renforcement des partenariats.

Annexes

Annexe A - Exécution de la loi au sein d'autres administrations

Détection

IRS

La réorganisation de la fonction des enquêtes criminelles à l'IRS en 2000 a permis de créer des centres d'exploitation d'indices centralisés pour fournir des renseignements « stratégiques et tactiques » et monter des dossiers jusqu'à ce qu'ils puissent être transférés aux fins d'une enquête primaire. L'IRS a également établi des centres de détection de fraude qui travaillent en étroite collaboration avec des bureaux locaux des enquêtes criminelles afin de monter des dossiers d'activités criminelles et de mettre fin aux remboursements frauduleux. La fonction des enquêtes criminelles a établi une relation de travail étroite avec les divisions de la vérification qui est axée sur des contribuables d'un segment de marché particulier dans le but de les renseigner sur la prévention de la fraude et de détecter les cas de fraude appropriés aux fins de renvoi. Cette relation est renforcée grâce à la participation du Compliance Council de l'IRS.

ATO

La création du secteur d'activité Serious Non-Compliance (SNC) par l'ATO en 2006 mettait principalement l'accent sur la sélection de la charge de travail qui est influencée par le risque, les renseignements et les priorités établies dans le plan de livraison du secteur d'activité touchant la SNC. En 2007, le SNC a créé deux nouveaux forums pour aider la transition d'une répartition du travail en fonction des cas à une répartition du travail en fonction des projets. Dans le cadre de ces deux nouveaux forums, le SNC détermine les ressources requises et les affectent aux travaux harmonisés avec les risques stratégiques du SNC.

Le document intitulé SNCI-Prioritisation Mode (un document interne) fournit des lignes directrices aux agents de renseignements du SNC quant à la façon d'évaluer les renvois en se servant d'une gamme de systèmes et de sources de données internes et externes. On classe les renvois par ordre de priorité selon les renseignements disponibles en tenant compte des répercussions, de l'effet de levier, des priorités, du budget, de la durée, de l'observation et des revenus à risques.

De plus, l'ATO a passé d'un processus de sélection des cas plus localisé à un processus plus national.  

[Traduction] « Une sélection appropriée des cas est essentielle pour que le SNC puisse atteindre ses objectifs. La réussite de la sélection des cas devrait s'harmoniser aux priorités stratégiques à l'échelle nationale et permettre d'accroître et de maintenir la confiance de la collectivité. Sur le plan historique, un processus essentiellement régional entraînait des écarts considérables en matière de sélection de cas partout en Australie. Au fil du temps, les régions ont acquis des compétences particulières, et les cas étaient choisis de façon à refléter ces compétences. Le Bureau des services fiscaux doit miser efficacement sur les cas choisis selon le modèle d'observation afin d'avoir le plus d'impact possible en harmonie avec ses objectifs stratégiques à l'échelle nationale.

Pour ce qui est de la portée régionale avec laquelle on sélectionnait les cas, le Bureau des services fiscaux a révisé son processus d'approbation des cas de manière à mieux rendre compte des priorités nationales et stratégiques. Mis en place en août 2007, le Program Management Forum (PMF) a pour mandat, entre autres, d'approuver les cas et les programmes suivant une prise en considération à l'échelle régionale. Le processus national de sélection des cas, parrainé par le PMF, n'a pris effet qu'en septembre 2008 [Note 29] ».

HMRC

Au cours de sa réorganisation en 2005, HRMC du R.-U. a créé la Detection Directorate afin de centraliser la détection et la constitution de dossiers d'exécution de la loi. Cette direction comprend une fonction de renseignements stratégiques et tactiques qui cerne les nouvelles tendances et fournit des renseignements afin d'appuyer la détection et la constitution de dossiers touchant ces nouveaux secteurs d'inobservation.

Dissuasion

ATO

En Australie, une vérification menée en 2009 par l'Australian National Audit Office touchant les méthodes de gestion des cas d'inobservation grave de l'ATO mettait l'accent sur l'importance d'évaluer l'effet de dissuasion des efforts déployés en matière de publication et de communication. À la suite de cette vérification, l'ATO a élaboré sa propre stratégie de communication d'évasion fiscale, d'évitement fiscale et d'activités criminelles et a mené des recherches afin d'établir des données de base pour évaluer son efficacité. Le SNC de l'ATO évalue également son effet de dissuasion en examinant les tendances dans les résultats de sondages sur la perception des contribuables quant à la façon dont les risques de fraude et d'évasion fiscale grave sont gérés. Ces tendances sont ensuite examinées en ce qui concerne les activités de dissuasion (y compris la publication) afin d'évaluer l'efficacité de ces activités.

Dans le cadre de sa stratégie de communication d'évasion fiscale, d'évitement fiscal et d'activités criminelles, l'ATO a également déployé des efforts considérables pour accroître la sensibilisation aux conséquences de crimes fiscaux commis à l'aide d'Internet. Le bureau a créé une publication électronique d'un bulletin trimestriel en ligne intitulé Targeting Tax Crime disponible sur son site Web [Note 30]. Ce bulletin décrit explicitement le rôle de l'exécution de la loi et l'accent que met l'Agence sur les crimes fiscaux.

HMRC

HMRC du R.-U. reconnaît également qu'il est nécessaire de recourir davantage et d'une meilleure façon aux médias pour influencer le comportement du public et augmenter les niveaux d'observation et de divulgation volontaire. L'extrait suivait fait suite à une critique émise plus tôt dans le cadre d'une vérification du National Audit Office dont l'observation était la suivante :

[Traduction] « [...] il est nécessaire de recourir davantage et d'une meilleure façon aux médias pour influencer le comportement du public et augmenter les niveaux d'observation et de divulgation volontaire. [...] Ils pourraient faire davantage pour promouvoir des activités d'observation particulières, y compris faire appel à la publication avant d'entreprendre des travaux d'observation dans des secteurs précis, afin de promouvoir la perception que la probabilité d'être détecté est élevée et de favoriser la divulgation volontaire [Note 31]. »

HMRC commence maintenant à avoir recours aux médias pour promouvoir son travail d'observation par l'entremise de séances d'information périodiques à l'intention des médias, d'articles pour la presse professionnelle et de communiqués de presse sur certains projets, par exemple. On tente de rendre publiques certaines activités d'observation, y compris avoir recours aux médias avant d'entreprendre des travaux d'observation dans des secteurs précis dans le but de promouvoir la perception que la probabilité d'être détecté est élevée et de favoriser la divulgation volontaire.

Autres modèles d'exécution

IRS

La fonction d'exécution de la loi de l'IRS faisait face à des défis pendant les années 1990 qui sont, de façon frappante, semblables à la situation actuelle à l'ARC. Deux raisons principales ont motivé la réorganisation de la fonction d'enquêtes criminelles. Tout d'abord, la Restructuring and Reform Act de 1998 (RRA 98) a jeté les bases pour que l'IRS puisse se restructurer afin de servir les contribuables et les fiscalistes avec plus d'efficacité et d'efficience. Ensuite, le rapport Review of the Internal Revenue Service's Criminal Investigation Program, qu'a rédigé le juge William Webster en 1999, formulait une douzaine de recommandations détaillées, y compris des modifications structurelles importantes. Ces recommandations ont mené à la réorganisation de la fonction d'exécution de la loi en 2000. Le tableau suivant décrit les principaux changements découlant de cette réorganisation.

Aperçu des principaux changements au sein de l'IRS

Source : Résumé de « What Has Changed for IRS Criminal Investigation and Our Relationship with the Department of Justice » par Mark Matthews, p. 1, US Attorneys' Bulletin, volume 49, numéro 4, juillet 2001.

La réorganisation de la fonction des enquêtes criminelles à l'IRS a également entraîné la modification du mandat de programme afin de susciter la confiance dans le régime fiscal et d'encourager l'observation des lois fiscales. Cette réorganisation mettait l'accent sur la réalisation du mandat en promouvant les fonctions de détection et de poursuites grâce à des relations et à des partenariats renforcés ainsi qu'à la création d'une fonction de risques et de renseignements centralisée, et en encourageant la dissuasion grâce à une nouvelle responsabilité directe de la fonction des enquêtes criminelles en matière de publication.

ATO

À l'ATO, une réorganisation en 2006 a donné lieu à la création du secteur d'activité Serious Non Compliance (SNC). Comme il a été mentionné précédemment, le SNC a été créé sous forme d'un secteur d'activité distinct (à l'intérieur du sous-plan de l'observation) qui met fortement l'accent sur les cas axés sur des projets créés essentiellement par l'entremise d'un secteur central interne chargé des risques, des stratégies et des renseignements. Les décisions concernant les ressources allouées aux projets sont dans une large mesure prises par le comité de direction du programme du SNC auquel siègent des représentants des autres secteurs de l'ATO.

Cette réorganisation a également permis au SNC de devenir l'agent de liaison entre la collectivité plus large d'exécution de la loi et l'ATO. Le travail est accompli en collaboration avec d'autres organismes d'exécution de la loi, souvent en tant que membre d'un groupe de travail formé de multiples organismes.

HMRC

En ce qui concerne HMRC du R.-U., une réorganisation en 2005 a donné lieu à la création de la Criminal Investigations Directorate et à l'attribution de pouvoirs en matière d'enquêtes criminelles à quatre directions de HMRC. Le tableau suivant donne un aperçu des principaux changements découlant de la réorganisation de 2005.

Nouvelles directions découlant des principaux changements à HMRC du R.-U.

 

Source : Réponse à un sondage de HMRC du R.-U.

Cette réorganisation a entraîné la séparation complète des enquêtes civiles et criminelles. Comme c'est le cas pour l'ARC, HMRC n'est pas responsable des poursuites au criminel. La détection et les renseignements ont, une fois de plus, été les éléments principaux de cette réorganisation avec la création de la Detection Directorate et la Risk and Intelligence Directorate.

Formation

HMRC

La formation de nouveaux enquêteurs par HMRC du R.-U. s'échelonne sur 15 semaines dont huit d'entre elles sont consacrées à des cours en classe suivis d'une période d'évaluation de la formation pour le reste des 12 mois. Pendant cette période, les nouvelles recrues sont évaluées en fonction d'un dossier de formation personnel. D'autres exigences en matière de formation doivent être satisfaites au cours de cette période.

ATO

En Australie, les employés qui s'engagent essentiellement à prévenir, à détecter des fraudes ou à enquêter sur ces dernières doivent répondre aux exigences du gouvernement relatives aux compétences de lutte contre la fraude. Les enquêteurs nouvellement au service de l'ATO (ou des membres du personnel existant sans les compétences requises) sont tenus, comme norme minimale, d'obtenir le Certificate IV in Government (Investigations) dans les 12 mois qui suivent leur entrée en poste. Les participants qui réussissent obtiennent le Certificate IV in Government (Investigations) de la Charles Sturt University.

IRS

Aux É.-U., les quatre principaux types de formations que reçoivent les agents spéciaux des enquêtes criminelles sont les suivants :

  1. un programme officiel de formation initial complet d'une durée de 27 semaines dont 12 d'entre elles sont consacrées à une formation de base en enquêtes criminelles pour tous les nouveaux agents spéciaux avant de commencer leur emploi dans un bureau local des enquêtes criminelles;
  2. un programme de formation en cours d'emploi de un à deux ans sous la direction d'un agent chevronné;
  3. un séminaire de formation professionnelle continue organisé chaque année dans chaque district pour tous les agents spéciaux;
  4. un programme officiel de formation d'une durée de deux semaines - formation avancée à l'intention des d'agents spéciaux chevronnés.

Annexe B - Exemples de cas du PEC et du PSE

Cas du PEC

Cas d'évasion fiscale en matière d'impôt sur le revenu et de TPS

Une entreprise locale était une non-déclarante chronique. À la suite d'une mesure d'exécution pour les non-déclarants, un examen de la déclaration qui avait été produite a donné lieu à un renvoi aux fins de vérification de la société et de son propriétaire. Cette mesure d'exécution recommandait de procéder directement à une vérification de la valeur nette. On a ainsi découvert des biens et des contributions d'actionnaires qui ne coïncidaient pas avec les pertes de la société et les faibles revenus personnels déclarés. De plus, les rubans de caisse enregistreuse demandés avaient supposément été détruits. Toutefois, une analyse des fonds déposés a révélé que les dépôts en espèces et par cartes de crédit excédaient les ventes. La vérification a permis de cerner un écart dans les revenus totaux de plus de 450 000 $, et le cas a été renvoyé au PEC. Des enquêteurs des enquêtes criminelles ont préparé et exécuté un mandat de perquisition à la résidence du propriétaire où ils ont découvert une somme en espèces importante ainsi que les rubans de caisse enregistreuse. Une analyse de ces rubans a révélé que les totaux de la caisse enregistreuse étaient calculés deux fois par jour, mais que le contribuable ne déclarait qu'un seul des totaux dans son registre des ventes. En un an, ces opérations ainsi supprimées ont totalisé plus de 400 000 $. Le total des ventes factuelles non déclarées s'élevait à plus de 1,25 million de dollars. Au premier procès, le contribuable a été reconnu coupable d'évasion fiscale pour la moitié de la période pour laquelle l'ARC avait porté des accusations contre lui. Le juge a lui-même calculé les revenus non déclarés qui totalisaient près de 600 000 $ ainsi qu'un montant dû d'impôt sur le revenu et de la TPS de près 175 000 $. Le juge a également imposé une amende correspondant à 200 % de l'impôt fédéral dû. La décision rendue dans ce procès a été publiée dans de nombreux journaux locaux et régionaux. Les deux parties ont interjeté appel à l'encontre de cette décision. La décision de cet appel a été rendue en faveur de l'ARC. Le propriétaire de l'entreprise attend actuellement la détermination de sa peine.

Projet Colisée

L'ARC était membre à part entière du Projet Colisée depuis deux ans. Le projet était mené par l'Unité mixte d'enquête sur le crime organisé (UMECO) qui travaillait sous la coordination de la GRC et de concert avec la Sûreté du Québec, le Service de police de la Ville de Montréal, le Service de protection des citoyens de Laval, l'Agence des services frontaliers du Canada et l'ARC.

Le 23 novembre 2006, les partenaires de l'UMECO se sont attaqués au crime organisé traditionnel dans la région de Montréal. Plus de 70 personnes ont été accusées pour un total de près de 1 000 infractions. L'objectif de ces accusations était de s'attaquer à une importante organisation criminelle sur plusieurs fronts. Plus de 150 agents de l'ARC ont exécuté 24 mandats de perquisition ce jour-là dans le cadre de sept enquêtes criminelles en cours concernant l'évasion et la fraude fiscales en vertu du Projet Colisée. Le 23 novembre 2006, l'ARC a émis des avis de cotisation et saisi certains biens, y compris deux maisons et des placements d'une valeur de plus de 4,4 millions de dollars avec un recouvrement possible de 2,5 millions de dollars. Ces enquêtes se poursuivent et pourraient mener à plus de 40 vérifications de suivi et d'autres enquêtes criminelles concernant l'évasion et la fraude fiscales d'acteurs clés impliqués dans cette organisation criminelle.

Cas du PSE

PROTÉGÉ

Annexe C - Glossaire

  1. Actus Reus - Actus Reus est un terme légal employé pour décrire la condition de commettre des actes illégaux.
  2. Article 238 (LIR) - L'article 238 de la LIR décrit les conséquences de ne pas produire de déclaration de revenus. En vertu de l'article 238, si le particulier ne produit pas sa déclaration de revenus, une poursuite peut être entamée. S'il est reconnu coupable, le particulier peut être tenu de payer une amende pouvant aller de 1 000 $ à 25 000 $, ou de payer une amende et de purger une peine d'emprisonnement n'excédant pas 12 mois.
  3. Article 241 (LIR) - L'article 241 de la LIR stipule que « sauf autorisation prévue au présent article, il est interdit à un fonctionnaire ou autre représentant d'une entité gouvernementale a) de fournir sciemment à quiconque un renseignement confidentiel ou d'en permettre sciemment la prestation; b) de permettre sciemment à quiconque d'avoir accès à un renseignement confidentiel; c) d'utiliser sciemment un renseignement confidentiel en dehors du cadre de l'application ou de l'exécution de la présente loi, du Régime de pensions du Canada, de la Loi sur l'assurance-chômage ou de la Loi sur l'assurance-emploi, ou à une autre fin que celle pour laquelle il a été fourni en application du présent article. » L'article 241 n'autorise pas la DED à échanger des renseignements sur les contribuables avec des organismes d'exécution de la loi externes.
  4. Article 295 (LTA) - L'article 295 de la LTA est semblable à l'article 241 de la LIR du fait qu'il interdit également à la DED d'échanger des renseignements sur la TPS/TVH avec des organismes d'exécution externes.
  5. Capitaux propres imposables - Capitaux propres amassés à la suite d'activités criminelles et considérés comme un revenu imposable à la suite d'une vérification par le PSE de la valeur nette.
  6. Cas acceptés aux fins de poursuites - Une fois que l'enquête complète est terminée, le cas est renvoyé au SPPC aux fins de poursuite. Le renvoi est examiné par des avocats qui travaillent pour le compte du SPPC afin de déterminer si la preuve du mens rea est suffisante, si le potentiel d'impôt est suffisant, si le quantum de preuves est suffisant, si le cas soulève des questions relatives à la Charte des droits et libertés et si l'enquête a été menée adéquatement pour encourir une condamnation. Si on considère que le renvoi répond à ces critères, le cas est accepté aux fins de poursuite par le SPPC.
  7. Cas Jarvis et Ling - Les cas Ling c. Sa Majesté la Reine et Jarvis c. Sa Majesté la Reine de la Cour suprême du Canada ont tous deux constitué des défis surmontables en matière de cas du PEC touchant des violations de la Charte des droits et libertés. La difficulté réside dans le moment où, au cours d'une vérification civile, il devient évident que des activités criminelles sont commises. À cette étape, la Cour rend le jugement selon lequel la vérification civile doit cesser et une procédure d'enquête criminelle doit débuter. Dans le cadre du processus d'enquête criminelle officielle, l'ARC doit aviser le contribuable qu'il fait l'objet d'une enquête criminelle.
  8. Contrevenants éventuels - On emploie ce terme pour décrire les contribuables qui sont actuellement conformes, mais qui seraient enclins à l'inobservation s'ils croient qu'il est raisonnablement possible de réussir sans se faire prendre.
  9. Contrevenants révoltés - Ce terme désigne un groupe de contribuables qui ne rempliront pas leurs obligations fiscales, sans égard aux conséquences.
  10. Économie criminelle - Élément de l'économie clandestine dans laquelle des activités illégales sont sources de revenus. À titre d'exemple, le trafic de drogues, la prostitution et la fraude, entre autres choses, sont des activités de ce genre. Les impôts touchant ces activités illégales ne sont pratiquement jamais versés. Dans certains cas, les impôts peuvent être versés lorsque l'argent tiré d'activités illégales est blanchi par l'intermédiaire d'entreprises légitimes.
  11. Enquête complète - Une enquête du PEC comporte trois étapes. Les deux premières étapes consistent à évaluer le renvoi afin de déterminer si la preuve du mens rea est suffisante, si le potentiel d'impôt est suffisant, si le quantum de preuves est suffisant et si le cas soulève des questions relatives à la Charte des droits et libertés qui pourraient empêcher d'obtenir une condamnation. Lorsqu'on détermine que le cas répond à ces critères, on procède alors à l'étape de l'enquête complète. À cette étape, des preuves sont recueillies et examinées afin de monter le dossier pour que le SPPC engage une poursuite.
  12. Équipes intégrées - police des marchés financiers (EIPMF) - Les EIPMF sont des équipes spécialisées qui travaillent en partenariat avec Sécurité publique Canada et le Service des poursuites pénales du Canada afin de cibler le crime financier et de protéger l'intégrité de l'économie canadienne et de ses marchés financiers.
  13. Évaluation du risque - En général, une évaluation du risque détermine la probabilité d'un résultat de l'inobservation se produisant dans de grandes catégories d'entreprises ou de particuliers. L'évaluation stratégique du risque consiste généralement à évaluer les risques pour l'administration fiscale en menant une analyse de l'environnement et des examens des processus internes ainsi qu'en se fondant sur les changements stratégiques prévus à venir. Le SNC de l'ATO se sert de l'évaluation stratégique du risque afin de cerner les principaux risques en matière d'exécution qui, à leur tour, servent à l'évaluation stratégique du risque de l'ATO pour établir les priorités, allouer ses ressources et élaborer des mesures de rendement.
  14. Évasion fiscale - L'évasion fiscale désigne l'acte de se soustraire délibérément au paiement d'impôts, lorsqu'il y a preuve du mens rea (l'intention coupable) et de l'actus reus (l'activité illégale).
  15. Exécution de la loi pour les non-déclarants - L'exécution de la loi pour les non-déclarants relève essentiellement de la responsabilité de la Direction générale des services aux contribuables et de la gestion des créances (DGSCGC), quoique le PSE puisse également prendre des mesures d'exécution de la loi pour les non-déclarants (que l'on appelle des mesures de contrainte) dans le cadre d'une vérification du PSE. Les activités d'exécution de la loi pour les non-déclarants à la DGSCGC recourent à des techniques de rapprochement pour tenter de détecter et d'identifier les contribuables qui n'ont pas produit de déclarations de revenus. Les activités d'exécution de la loi subséquentes peuvent varier, allant de l'envoi d'une lettre au contribuable lui demandant de produire sa déclaration de revenus à une poursuite officielle en vertu de l'article 238 de la LIR. Des mesures d'exécution semblables sont prises au sein du PSE pour exiger que les contribuables ayant fait l'objet d'une vérification du PSE produisent des déclarations de revenus.
  16. Gendarme spécial surnuméraire - Un enquêteur qui a été nommé gendarme spécial surnuméraire par le commissaire de la GRC en vertu de l'alinéa 7(1)c) de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada. Le gendarme spécial est investi des mêmes pouvoirs qui sont conférés aux membres réguliers de la GRC. 
  17. Impôt généré par la vérification (IGV) - Par IGV, on entend le montant d'impôt fédéral établi à la suite d'une vérification (y compris une vérification du PSE). Dans la plupart des cas, les résultats de la vérification (y compris le montant de l'IGV) sont renvoyés aux fins d'une cotisation fiscale ou d'une nouvelle cotisation qui, à son tour, donne lieu à un relevé d'impôt envoyé au contribuable indiquant le montant de l'impôt fédéral à verser à l'ARC.
  18. Impôt provincial - Lorsqu'une vérification du PSE ou une vérification civile du PEC est terminée, les impôts fédéraux et provinciaux dus sont établis et des pénalités et intérêts peuvent être appliqués. Les cotisations et nouvelles cotisations subséquentes déterminent officiellement les impôts fédéral et provincial à verser. En vertu des accords de perception fiscale actuels établis aux termes de l'article 7 de la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces, le gouvernement fédéral est responsable de transférer la portion de l'impôt provincial ayant fait l'objet d'une cotisation ou d'une nouvelle cotisation découlant de la vérification, tandis que la responsabilité de recouvrer l'impôt provincial relève de l'ARC. Les montants des cotisations établies sont transférés, que les efforts de recouvrement aient été ou non fructueux.
  19. Impôt relatif à la condamnation - Il s'agit d'une expression utilisée par le PEC pour décrire le montant d'impôt que le contribuable reconnu coupable d'évasion fiscale (par suite d'une enquête du PEC) est tenu de verser à l'ARC.
  20. Inobservation dans l'économie criminelle - Il s'agit de l'inobservation en matière d'impôt parmi ceux impliqués dans des activités illégales et qui en tirent des revenus.
  21. Mens Rea - Mens Rea est un terme légal employé pour décrire les conditions où l'« intention coupable » associée à des activités illégales est démontrée. En d'autres mots, l'activité illégale a été commise délibérément tout en sachant très bien qu'elle allait à l'encontre de la loi.
  22. Mesure de contrainte - augmentation de l'impôt fédéral - L'augmentation de l'impôt fédéral découlant d'une mesure de contrainte renvoie aux impôts fédéraux cotisés en raison d'une poursuite réussie liée à l'article 238 de la LIR qui exige qu'un contribuable qui fait l'objet d'une vérification du PSE produise sa déclaration de revenus. La mesure de contrainte est administrée directement par le PSE.
  23. Pénalité pour faute lourde - Une peine pour faute lourde est la peine la plus grave imposée au civil par la fonction de vérification régulière. Cette pénalité s'applique lorsque le vérificateur peut prouver que la personne était au courant des enjeux touchant sa situation fiscale (ce qui ne signifie pas nécessairement qu'une évasion fiscale est fort possible et que la preuve du mens rea n'a pas été établie).
  24. Renseignements stratégiques - À l'ARC, les renseignements stratégiques serviraient à décrire les tendances touchant l'évasion fiscale, l'inobservation fiscale dans l'économie criminelle et les cas graves d'inobservation à venir.
  25. Renseignements tactiques - Les renseignements tactiques permettent d'identifier des particuliers ou des entreprises qui sont reconnus ou soupçonnés d'inobservation grave selon des indices provenant d'informateurs, des renseignements policiers, des sources ouvertes ou d'autres données qui ont été évaluées.
  26. Service de poursuites pénales au Canada (SPPC) - Le SPPC rend des comptes au Parlement par l'entremise du procureur général du Canada. La Loi sur le directeur des poursuites pénales énonce que le directeur des poursuites pénales agit « sous l'autorité et pour le compte du procureur général du Canada ».
  27. Unités mixtes des produits de la criminalité (UMPC) - Les UMPC de la GRC ont pour objectif de contribuer à la perturbation, au démantèlement et à la neutralisation des activités des membres d'organisations du crime organisé et de groupes criminels ciblés. Pour ce faire, elles procèdent à la saisie de produits de la criminalité, y compris des voitures, des maisons et des bateaux entre autres choses.

Annexe D - Exemple d'un communiqué de presse de l'Agence pour une condamnation de fraude fiscale

Des frères condamnés à payer chacun une amende de 59 444 $ pour évasion fiscale

Surrey (Colombie Britannique), le 6 mai 2010... Des hommes d'affaires, Sohan Singh Dhesa et Nahar Singh Dhesa, promoteurs et frères, ont été condamnés par la Cour provinciale de Surrey le 5 mai 2010, après avoir plaidé coupable d'évasion fiscale. Les frères ont été condamnés à payer chacun une amende de 59 444 $, ce qui représente 75 % des taxes fédérales éludées. Sohan Singh Dhesa et Nahar Singh Dhesa se sont également vu imposer une ordonnance de sursis de 14 mois.

Une enquête menée par l'ARC a révélé que les frères ont établi une entreprise familiale constituée en société de personnes et qu'ils ont acheté deux terrains à des fins d'aménagement. La société de personnes a subdivisé les terrains et, par la suite, les a vendus à deux prête-noms. Après examen, il s'est avéré que les personnes qui agissaient à titre de prête-noms pour les Dhesa n'ont jamais été les propriétaires bénéficiaires des lots. La plus grande part de l'argent que les prête-noms ont reçu de la vente des lots était versée aux frères Dhesa ou à leurs bénéficiaires. En effet, on a déterminé que les Dhesa vendaient les terrains à différents tiers pour un montant supérieur au montant initialement divulgué. Ainsi, les frères Dhesa ont sous évalué leur revenu imposable, d'un montant de 334  565 $ pour les années d'imposition 2002 et 2003, et ont éludé les taxes fédérales d'un montant de 79 392 $ chacun.

Lorsque des particuliers sont condamnés pour fraude fiscale, ils sont néanmoins tenus de rembourser les montants qu'ils ont reçus frauduleusement plus l'intérêt et toute pénalité administrative que l'ARC peut leur imposer. De plus, la Cour peut leur imposer une amende pouvant atteindre jusqu'à 200 % du remboursement reçu assortie d'une peine d'emprisonnement maximale de cinq ans.

Les personnes qui ont omis de produire des déclarations pour des années antérieures ou qui n'ont pas déclaré la totalité de leurs revenus peuvent toujours régulariser volontairement leur situation fiscale. Elles ne seront ni pénalisées, ni poursuivies si elles font une divulgation complète avant que l'Agence ne prenne des mesures ou n'entreprenne une enquête à leur endroit. Elles n'auront à payer que l'impôt dû et les intérêts. Pour plus de renseignements sur le Programme des divulgations volontaires, veuillez consulter le site Web de l'ARC à l'adresse suivante : www.arc.gc.ca/divulgationsvolontaires.

Les renseignements dans le présent communiqué ont été tirés des dossiers de la Cour.

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