La vérification fiscale

IC 71-14R3t

le 18 juin 1984

La présente circulaire annule et remplace la Circulaire d'information 71-14R2 du 5 février 1979.

1. La présente circulaire explique le rôle, les politiques et les méthodes de la vérification fiscale - examen des livres et des registres des contribuables afin de déterminer exactement les impôts, l'intérêt et les pénalités exigibles en vertu de la loi.

2. Bien qu'il y ait, au Canada, un haut degré de respect des lois de la part du public, un système d'autocotisation fiscale ne peut être maintenu qu'au moyen de l'inspection vigilante et soutenue des déclarations. Le but principal de la vérification fiscale est de contrôler et de maintenir le système d'autocotisation. Comme telle elle joue un rôle important dans la réalisation des objectifs du Ministère qui sont de recouvrer les impôts exigés par la loi en encourageant l'observation volontaire de la loi, et de maintenir la confiance du public dans l'intégrité du système fiscal.

3. Bien que la perspective d'être assujetti à une vérification fiscale incite fortement à l'observation volontaire de la loi, notamment à cause des pénalités applicables à l'égard de la négligence flagrante ou de la non-observation volontaire, le contact personnel que procure la vérification est un moyen idéal pour susciter un climat où les contribuables peuvent se rendre compte que chacun ne porte que sa part légitime du fardeau fiscal.

La loi et le système

4. Le régime fiscal canadien est fondé sur le principe de l'autocotisation. En effet, toute personne imposable, toute corporation, succession ou fiducie est tenue par la loi de produire une déclaration annuelle de revenu en la forme prescrite et de déterminer ses impôts exigibles pour l'année. Après le traitement initial et la correction des erreurs évidentes commises au moment de l'établissement de la déclaration, et une fois terminées les mesures de rapprochement qui ont pour but de comparer certains renseignements dans la déclaration avec ceux dans d'autres déclarations ou obtenus d'autres sources, la déclaration peut être choisie pour vérification et ainsi, être assujettie à un examen détaillé. Le processus de sélection des déclarations aux fins de la vérification est expliqué aux numéros 14 à 19 ci-dessous.

5. La Loi de l'impôt sur le revenu oblige les contribuables à tenir tous les registres et les livres comptables qui sont requis pour déterminer les impôts exigibles et elle autorise le Ministère à les vérifier pour tout motif relatif à l'exécution ou à l'application de la loi. A cette fin, la loi autorise en outre le Ministère à demander et à recevoir de toute personne des renseignements, des registres, des documents, etc. dans un délai raisonnable dûment fixé.

6. En vertu de la loi, le Ministère peut effectuer une nouvelle cotisation à l'égard des déclarations d'impôt:

a) à toute époque, dans les cas de fraude ou de fausse déclaration, ou lorsqu'une renonciation spécifiant surce quoi une nouvelle cotisation peut être établie a été produite, ou

b) à toute époque dans un délai de 4 ans à compter de l'expédition par la poste de l'avis de cotisation initiale, en tout autre cas.

Les contribuables

7. Parmi les 15 millions de particuliers qui ont produit une déclaration pour l'année d'imposition 1981, quatre-vingt pour cent environ étaient des salariés, des pensionnés, etc. et vingt pour cent, des personnes tirant leur revenu d'une entreprise non constituée en corporation, d'une profession libérale, de l'agriculture, de la pêche, de placements, de biens de location ou d'un emploi rémunéré à la commission. En outre, quelques 500 000 corporations et 200 000 fiducies ont produit des déclarations au cours de la même année.

8. Les salariés posent relativement peu de problèmes en matière d'observation de la loi. De façon générale, leurs impôts sont perçus au moyen de retenues sur la paie, et leurs revenus sont facilement contrôlés à partir de renseignements produits par leur employeur. L'obligation de tenir des livres et des registres s'applique très peu à ces contribuables et, sauf dans certains cas, comme lorsque certains frais peuvent être déduits des salaires et des traitements, il est peu utile de prendre des mesures de vérification à leur égard. Le programme de vérification du Ministère s'adresse donc surtout aux particuliers qui tirent leur revenu d'une entreprise ou d'une profession libérale et aux corporations et fiducies.

Programmes de vérification

9. Les principes suivants ont servi à l'élaboration du programme de vérification:

a) L'observation parfaite de la loi est et restera un objectif presque inatteignable;

b) La forme d'observation la plus efficace et la moins coûteuse est l'observation volontaire;

c) Le recouvrement des impôts non déclarés encourage l'observation volontaire de la loi;

d) Le recouvrement des impôts non déclarés pourrait, en théorie, s'effectuer grâce à une vérification complète tous les quatre ans. Dans certains cas, cependant, l'envergure et la complexité des affaires du contribuable appellent, pour des motifs de praticabilité et pour le maintien de bonnes relations avec ces contribuables, des vérifications plus fréquentes qui doivent couvrir des périodes de moins de quatre ans;

e) Chaque groupe de contribuable doit faire l'objet d'un minimum de vérification;

f) la catégorisation des contribuables pour fins de vérification doit se faire de façon rationnelle et impartiale. Les contribuables de tout groupe doivent être convaincus que le programme de vérification est fondé sur des critères justes et impartiaux.

10. Les moyens énoncés ci-après sont employés pour suivre la mise en application de ces principes:

a) L'analyse et l'évaluation des résultats des vérifications menées à terme;

b) La mise en regard des résultats de la vérification et des programmes de vérification et l'évaluation des écarts;

c) L'évaluation de l'incidence des mesures de vérification sur l'observation de la loi;

d) La préparation d'autres programmes de vérification de portée différente et faisant appel à des techniques différentes pour des domaines précis de la non-observation;

e) La tenue d'enquêtes sur le degré d'observation au sein de divers groupes de contribuables;

f) La recherche d'autres méthodes de classification et de répartition par groupes des contribuables.

11. Le programme de vérification est modifié chaque année pour tenir compte des ressources attribuées au Ministère. Pour qu'un usage optimal soit fait de ces ressources limitées, beaucoup de soin est apporté à l'identification des groupes de contribuables ou d'organismes dont il faut s'occuper en priorité et au choix des mesures de vérification susceptibles de mener à une amélioration sur le plan de l'observation de la loi.

12. Le programme de vérification est essentiellement fondé sur le nombre estimatif de déclarations produites par chaque groupe de contribuables et sur le nombre de déclarations qui peuvent être vérifiées par le personnel disponible. Les variations dans la portée de la vérification sont fonction du degré d'inobservation au sein des divers groupes de contribuables, comme l'ont établi les résultats des programmes antérieurs de vérification et des enquêtes sur le degré d'observation.

13. Le groupement des contribuables en «catégories» est assez détaillé. Au sein de la classification initiale par genre de déclaration (T1, T2, T3), des catégories sont établies selon le genre de profession ou d'entreprise, selon le revenu brut, selon le revenu net et selon tout autre critère pertinent et impartial.

Prélèvement des dossiers pour vérification - autre que les projets de vérification

14. L'existence de fichiers informatiques pour l'ensemble des déclarations produites facilite grandement la sélection des déclarations à vérifier. Les déclarations peuvent être classées en divers groupes, étape préalable à l'application des critères de sélection. Dans certains cas, des rapprochements très raffinés sont faits entre des données financières choisies de l'année courante et d'années antérieures et entre des contribuables qui ont le même genre d'occupation ou d'entreprise. Ces systèmes produisent des listes de déclarations à vérifier éventuellement, la sélection finale étant faite par des surveillants dans chacun des bureaux de district.

15. Pour le moment, il n'existe pas de règles rigoureuses que doit suivre le sélectionneur, sauf les préceptes de l'objectivité et de l'impartialité. On tente actuellement de mettre au point des critères qui permettraient une sélection automatisée.

16. Bien que la majorité des dossiers vérifiés soient prélevés dans le cadre du processus de sélection exposé ci-dessus, voici trois autres moyens auxquels le Ministère peut avoir recours:

a) Projets de vérification - Il arrive souvent qu'un sondage soit fait du degré d'observation d'un groupe de contribuables. Si les résultats du sondage indiquent un niveau élevé d'inobservation parmi les membres du groupe, il se peut qu'une vérification soit effectuée pour chacun des membres du groupe à l'échelle locale, régionale ou nationale.

b) Tuyaux ou indices - Les renseignements provenant d'autres dossiers, d'autres vérifications ou enquêtes ou de sources extérieures y compris ceux fournis par les dénonciateurs, peuvent mener au choix d'un dossier en particulier pour fins de vérification;

c) Dossiers secondaires - Un dossier peut être prélevé pour vérification à cause d'un certain lien avec un autre dossier prélevé précédemment. Par exemple, si plusieurs contribuables partagent un même lieu d'affaires, relèvent de la même compétence et qu'un de leurs dossiers a été prélevé pour vérification, il est habituellement plus convenable, tant pour le Ministère que pour les contribuables, que tous les dossiers soient examinés au cours de la même vérification. En outre, les affaires de ces contribuables sont souvent si entremêlées qu'elles obligent le vérificateur à les examiner ensemble.

Vérifications pour la mesure de l'observation

17. L'enquête sur le degré d'observation, qui fait appel aux techniques de l'échantillonnage statistique, a pour objet d'établir le degré d'inobservation dans divers secteurs de la population et dans la population dans son ensemble.

18. En vérifiant un échantillon aléatoire de déclarations et en examinant les recouvrements d'impôt découlant de cet échantillon, il est possible de projeter (compte tenu de certaines tolérances de probabilité) les recouvrements éventuels d'impôt pour tout le groupe. Ceci constitue une façon de déterminer l'importance pécunieuse et l'étendue de l'inobservation. Grâce au contrôle périodique de l'inobservation d'un groupe précis de contribuables, par rapport aux mesures de vérification prises à l'égard de ce groupe, il est possible d'estimer les effets de la vérification sur l'observation de la loi. Il y a intensification ou réduction des mesures de vérification selon que l'inobservation a augmenté ou diminué au sein de ce groupe.

19. Les données supplémentaires recueillies au cours de ces vérifications - échantillons sont analysées par l'ordinateur afin de déceler des tendances qui pourraient être utiles au prélèvement futur des dossiers pour fins de vérification.

Activités de vérification

20. La «vérification sur place» est le principal élément du programme de vérification du Ministère. Une vérification sur place peut prendre quelques heures ou plusieurs semaines, suivant la nature de la vérification ou l'importance et la complexité des activités du contribuable. En règle générale, une «vérification sur place» consiste en un examen approfondi, mais parfois limité, des livres et registres du contribuable et se déroule habituellement au lieu d'affaires de celui-ci. Une vérification sur place peut être faite par un seul vérificateur ou par une équipe. Celle-ci compte au minimum deux vérificateurs, peut comprendre des personnes possédant, par exemple, des compétences en informatique et peut, au besoin, être dirigée par un chargé de cas. Un projet de vérification à l'échelle d'une industrie donnée est une autre forme de vérification qui suppose une série de vérifications coordonnées des dossiers d'un certain nombre d'entreprises au sein de cette industrie. De plus, les vérificateurs peuvent faire appel à des spécialistes tels l'évaluateur de biens mobiliers ou l'évaluateur de biens immobiliers pour déterminer la valeur de biens mobiliers ou immobiliers.

21. Avant de commencer une vérification sur place, le vérificateur communiquera avec le contribuable afin d'établir une date convenable pour entreprendre la vérification et amorcera dès lors un examen du dossier du contribuable. Au cours de cet examen préliminaire, le vérificateur examinera la déclaration choisie pour vérification, les états financiers annexés pour les années antérieures, les rapports de vérifications antérieures et tous les autres renseignements que renferme le dossier. Ainsi, le vérificateur peut prévoir, d'une manière générale, la façon dont il abordera la vérification et préparer une liste des demandes de renseignements qu'il désire formuler.

22. En arrivant au lieu d'affaires du contribuable, le vérificateur doit s'identifier au moyen d'une carte d'identité officielle. Avant de commencer l'examen des livres et des registres, le vérificateur voudra peut-être discuter avec le contribuable de la nature générale de l'entreprise ou visiter les locaux pour acquérir une meilleure compréhension des transactions signalées dans les livres. La collaboration du contribuable à cet égard permet une vérification plus rapide et plus efficace et constitue, par conséquent, un avantage mutuel.

23. La portée de la vérification est déterminée par le vérificateur grâce aux conseils et aux directives d'un superviseur. Ils décident quels documents doivent être examinés et quelles techniques de vérification doivent être utilisées. La vérification peut comporter l'examen des grands livres, des journaux, des comptes de banque, des factures de ventes, des registres d'expédition et de réception, des bordereaux d'achat, des comptes de frais, des stocks, des placements, des conventions, des contrats, des registres de rendez-vous, des registres des actions et des procès-verbaux, etc. Au cours de la vérification, le vérificateur aura peut-être besoin de l'aide et de renseignements des employés du contribuable, notamment de ceux qui s'occupent de la comptabilité.

24. Dans quelques cas, par exemple, si les registres sont incomplets ou si le revenu déclaré ne semble pas correspondre au niveau de vie du contribuable, le vérificateur peut faire établir des relevés de l'avoir net afin de déterminer le revenu ou pour confirmer un revenu établi selon d'autres méthodes de vérification.

25. Le vérificateur ne conteste habituellement pas les articles un par un puisque souvent les réponses surgiront d'elles-mêmes au cours de la vérification. Il modifiera plutôt sa liste préliminaire de demandes de renseignements et il posera périodiquement au contribuable une série de questions qui sont encore sans réponses. Si un rajustement doit être apporté à la déclaration du contribuable, la procédure décrite à la rubrique des «Nouvelles cotisations» s'applique.

Retards dans la vérification

26. Bien que le temps réel requis pour la vérification ne représente qu'une semaine ou deux, le laps de temps entre le commencement et la fin d'une vérification peut être plus long. Des retards inévitables peuvent survenir lorsque le contribuable désire consulter ses conseillers ou est appelé hors de la ville avant que la vérification ne soit terminée. De la même façon, le vérificateur peut causer des retards s'il décide de demander au Bureau principal une interprétation à l'égard d'un point de loi particulièrement complexe ou contesté.

27. Parfois, cependant, des retards inutiles sont causés par les contribuables ou leurs représentants qui omettent de fournir les renseignements ou les documents demandés. Devant une telle situation, le vérificateur peut obtenir les renseignements au moyen:

a) D'une demande écrite adressée au contribuable et(ou) à son représentant. Le contribuable ou son représentant se verra alors accorder une période raisonnable pour fournir les renseignements.

b) D'une demande péremptoire en vertu de la Loi. (Une déclaration de culpabilité pour défaut d'obtempérer à la demande péremptoire peut entraîner l'imposition d'une amende.)

c) De l'établissement d'une nouvelle cotisation d'après les renseignements incomplets dont il dispose (le contribuable, s'il conteste la nouvelle cotisation, sera peut-être obligé de produire les renseignements manquants).

28. Le Ministère a pour principe de faire preuve de modération dans l'utilisation de la méthode quelque peu arbitraire mentionnée en c) ci-dessus. Les problèmes peuvent habituellement être évités si le contribuable fait connaître au vérificateur tout motif valable qu'il a de retarder à fournir les renseignements demandés.

Détermination de l'impôt

29. Il faut se rappeler que le rôle du vérificateur est de déterminer l'impôt exact exigible, même si cela comporte une diminution de l'impôt et entraîne un remboursement.

30. Dans la détermination de l'impôt exact, le vérificateur ne contestera pas les méthodes comptables généralement acceptées qu'utilise le contribuable à moins:

a) Que le contribuable ne les ait pas appliquées de façon continue;

b) Qu'une certaine méthode soit expressément défendue par la Loi ou le Règlement de l'impôt sur le revenu;

c) Qu'il y ait un précédent juridique permettant de ne pas tenir compte d'une méthode aux fins de l'impôt;

d) Qu'il semble que le principe ne soit appliqué que comme partie d'un stratagème en vue de la fraude fiscale ou de l'évitement fiscal.

Nouvelles cotisations

31. Lorsqu'une vérification est terminée, le vérificateur peut proposer de rajuster l'impôt à payer en fixant une nouvelle cotisation pour la déclaration du contribuable. La proposition sera d'abord discutée avec le contribuable ou son représentant et, si ces derniers demandent qu'on leur accorde la possibilité d'analyser les rajustements proposés ou s'il est raisonnable de s'attendre à une telle demande de la part du contribuable, le vérificateur confirmera la proposition par écrit et allouera une période raisonnable afin de permettre un exposé des faits. Si le contribuable accepte les changements sans réserve, le vérificateur pourra passer à l'établissement de la nouvelle cotisation sans soumettre une proposition écrite.

32. Si le vérificateur n'a pas de rajustement à proposer concernant la déclaration d'impôt sur le revenu du contribuable, il en avisera ce dernier ou son représentant.

33. Si la vérification est retardée par les circonstances décrites au numéro 27 ci-dessus et si une nouvelle cotisation est envisagées d'après les renseignements en main, le contribuable est avisé par écrit du changement proposé et une période raisonnable lui est accordée pour fournir les renseignements manquants. Si le contribuable fournit les renseignements demandés dans cet intervalle et que ceux-ci modifient la nouvelle cotisation envisagée par le vérificateur, le contribuable sera avisé en conséquence, comme il est prévu au numéro 31 ci-dessus.

34. La ligne de conduite voulant que le contribuable soit avisé d'un changement envisagé ne s'applique pas lorsque le Ministère soupçonne que le contribuable tente d'éluder le paiement des impôts, comme le prévoit le paragraphe 158(2) de la Loi. La Circulaire d'information 75-16R, «Politique de recouvrement», renferme plus de renseignements sur l'évitement des impôts établis.

Nouvelles cotisations visant les déclarations d'années antérieures

35. La Circulaire d'information 75-7R2, «Nouvelle cotisation relative à une déclaration de revenu» traite de l'établissement d'une nouvelle cotisation à l'égard des déclarations d'années antérieures.

Revue de la vérification

36. Comme des vérifications sont effectuées dans 30 bureaux de district, le Ministère doit veiller à ce que la loi soit appliquée et interprétée uniformément. Aussi est-ce le principal objectif du système de revue de la vérification qui englobe les bureaux de district et le Bureau principal. La Section de la revue dans chaque bureau de district est chargée d'atteindre cet objectif à l'échelle du district, tandis que la Division des programmes de vérification du Bureau principal a pour tâche d'assurer l'uniformité d'un bout à l'autre du pays.