Les organismes de bienfaisance dans le contexte international

Introduction et vue d'ensemble

Introduction

Les organismes de bienfaisance canadiens qui oeuvrent à l'étranger font face à des circonstances complexes et à un milieu de travail parfois dangereux. Il n'est pas toujours facile de déterminer avec certitude les règles qui s'appliquent et les lignes directrices à suivre ou de savoir s'il y a des pratiques exemplaires susceptibles d'être adoptées pour optimiser le déroulement des activités de bienfaisance. Des recherches axées sur le travail dans ce contexte international fécond en défis sont en cours d'exécution à l'ARC (Direction des organismes de bienfaisance), dans l'ensemble du gouvernement fédéral et à l'échelle internationale. Le présent document fait ressortir les règles et les lignes directrices pertinentes appliquées par l'ARC. On y trouve aussi un aperçu d'autres initiatives fédérales et activités internationales, une brève description des travaux pertinents ainsi que des citations donnant accès à des documents de base.

Les règles de la Loi de l'impôt sur le revenu du Canada s'appliquent aux organismes de bienfaisance enregistrés canadiens, où qu'ils soient. Selon ces règles, un organisme de bienfaisance peut soit faire des dons à des donataires reconnus, soit exercer lui-même ses activités. Les organisations étrangères considérées comme donataires reconnus sont peu nombreuses. Pour cette raison, la plupart des organismes de bienfaisance canadiens qui oeuvrent à l'étranger doivent assumer effectivement l'application de leurs programmes.

À l'heure actuelle, les organismes de bienfaisance qui oeuvrent dans des pays où règnent le terrorisme et d'autres formes de violence doivent s'accommoder de circonstances éprouvantes. Les dirigeants d'organismes de bienfaisance canadiens sont appelés à résoudre la question épineuse de savoir comment répondre à des besoins impérieux sans pour autant favoriser l'une ou l'autre faction politique ou perpétuer la violence. Dans l'exercice de son mandat, la Direction s'efforce de reconnaître les réalités auxquelles font face les organismes de bienfaisance lorsqu'ils oeuvrent dans des conditions aussi difficiles. Elle invite le secteur de la bienfaisance à lui faire part des renseignements utiles dont il dispose et de conseils sur cette question.

Le terrorisme peut aussi être mis en cause d'une autre manière, quand par exemple un organisme de bienfaisance canadien est utilisé à l'appui du terrorisme. C'est la question que le Parlement a traitée lorsqu'il a promulgué en décembre 2001 la Loi sur l'enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité), en tant qu'élément majeur de la réaction du Canada au terrorisme. La loi traite uniquement des rares situations où l'on doit utiliser des renseignements secrets sur les activités terroristes pour déterminer l'inadmissibilité d'un organisme au statut d'organisme de bienfaisance enregistré. Dans la plupart des cas, l'information provenant de sources ouvertes et les procédures normales devraient suffire à établir si un organisme ne répond pas aux conditions d'enregistrement.

D'autres pays et d'autres organismes internationaux ont également examiné la manière dont les organismes de bienfaisance dans leurs pays respectifs ont contribué directement ou indirectement au financement des activités terroristes. Le Canada a participé à ces débats, qui ont donné lieu à un consensus international mettant en évidence les normes de base ou les « pratiques exemplaires » qui permettraient de réduire le risque d'abus n'importe où dans le monde. Les commanditaires de ces travaux font appel aux commentaires des organismes de bienfaisance canadiens. En outre, bien que la plupart des organismes de bienfaisance canadiens d'envergure internationale adoptent ces pratiques, l'étude des résultats de ces travaux pourrait les aider à préserver avec vigilance les normes élevées dont témoignent leurs activités.

Les organismes de bienfaisance enregistrés sont donc encouragés à examiner les pratiques exemplaires proposées par les organismes internationaux et les gouvernements étrangers (pratiques exemplaires au niveau international; politiques en vigueur dans d'autres pays). Les débats concernant les pratiques exemplaires portent sur des sujets tels que la régie interne, la collecte de fonds, la responsabilisation financière et le contrôle soutenu des ressources de l'organisme de bienfaisance, de même que sur les indices d'alerte susceptibles d'éveiller l'attention des administrateurs.

Lignes directrices de l'ARC

Pour les activités visées par le mandat de la Direction, comme le maintien de l'orientation et du contrôle des programmes de bienfaisance internationaux, les organismes de bienfaisance peuvent se reporter aux lignes directrices CG-002, Les organismes de bienfaisance canadiens enregistrés qui exercent des activités à l'extérieur du Canada.

Loi sur l'enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité)

Au sein de l'ARC, la Direction des organismes de bienfaisance, en sa qualité d'organe de réglementation, est chargée de cerner les problèmes et de prendre les mesures qui protègent et maintiennent la confiance du public dans le secteur de la bienfaisance. Pour décider si des organismes devraient être enregistrés à titre d'organismes de bienfaisance, nous devons nous assurer que les avantages fiscaux accordés aux organismes de bienfaisance au Canada ne servent pas à soutenir le terrorisme sous le couvert de la bienfaisance.

Le Canada et la communauté internationale sont conscients, depuis bien avant le 11 septembre 2001, que les groupes terroristes peuvent utiliser des organismes à but non lucratif à des fins de couverture, de légitimation et de profit. En juillet 1996, à l'occasion de la réunion ministérielle de Paris sur le terrorisme, les représentants des membres du G7/P8 ont convenu d'adopter des mesures intérieures visant à prévenir le financement du terrorisme par l'intermédiaire d'organisations façades qui poursuivent ou prétendent poursuivre des objectifs de bienfaisance.

Le Canada s'est engagé par ailleurs à instaurer des mesures visant à prévenir le financement et le soutien du terrorisme lorsqu'il a signé, le 10 février 2000, la Convention internationale des Nations Unies sur la répression du financement du terrorisme. La Convention a souligné le besoin de mettre fin au soutien financier des terroristes et a fait ressortir particulièrement le rôle important joué par les organismes de bienfaisance dans le réseau de soutien international de certains groupes terroristes.

En décembre 2001, la Loi sur l'enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité), promulguée en application de la partie 6 de la Loi antiterroriste, a redéfini le rôle et l'importance qu'il faut donner à la protection de l'intégrité du système d'enregistrement des organismes de bienfaisance conformément aux objectifs antiterroristes du Canada. La Loi a pour objet :

  • de traduire l'engagement du Canada à participer à l'effort concerté déployé à l'échelle internationale pour priver de soutien ceux qui s'adonnent à des activités terroristes

  • de protéger l'intégrité du système d'enregistrement des organismes de bienfaisance sous le régime de la Loi de l'impôt sur le revenue

  • de donner l'assurance aux contribuables canadiens que les avantages conférés par cet enregistrement ne profitent qu'à des organismes administrés exclusivement à des fins de bienfaisance

Combattre le terrorisme est une initiative complexe. Le gouvernement a admis que les mesures pénales ne suffisent pas à elles seules et qu'on a besoin de mettre sur pied un vaste éventail d'outils, y compris des nouvelles procédures de recours en droit civil. La Loi sur l'enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité) établit une mesure administrative spéciale qui aidera la Direction des organismes de bienfaisance à assumer ses responsabilités d'organe de réglementation sans porter atteinte à la vaste majorité des organismes de bienfaisance canadiens.

La Loi vise particulièrement à protéger l'utilisation de renseignements de nature très délicate qui pourraient révéler l'existence de relations entre un organisme donné et des groupes terroristes. Ainsi, la Direction des organismes de bienfaisance peut utiliser convenablement tous les éléments d'information qui permettent de déterminer si un organisme est admissible au statut d'organisme de bienfaisance enregistré sous le régime de la Loi de l'impôt sur le revenu.

La Loi établit le critère que voici : a-t-on des motifs raisonnables de croire, sur le fondement de rapports secrets en matière de criminalité ou de sécurité, qu'une organisation met, directement ou indirectement, ses ressources :

  • soit à la disposition d'un groupe terroriste qui est une entité inscrite au sens du Code criminel,

  • soit à la disposition de tout autre organisme qui se livre à des activités terroristes ou à des activités de soutien à celles-ci?

Le ministre du Revenu national et le ministre de la Sécurité publique examinent chacun les éléments de preuve et signent un certificat attestant qu'ils estiment que l'organisme en question répond au critère. Le certificat est ensuite renvoyé automatiquement à un juge de la Cour fédérale pour que celui-ci décide du caractère raisonnable de la décision des ministres.

Le juge fait un résumé des renseignements secrets en matière de sécurité ou de criminalité et le remet à l'organisme concerné. Celui-ci peut ensuite comparaître devant le juge pour contester le certificat.

Si le juge confirme la décision des ministres, l'organisme est empêché de s'enregistrer à titre d'organisme de bienfaisance. S'il est déjà enregistré, il perd ce statut. L'interdiction de l'enregistrement demeure en vigueur pendant sept ans. Cependant, un organisme peut demander aux ministres de réviser son dossier avant la fin de la période de sept ans si la situation a évolué de façon marquée.

Vous pouvez trouver :

  • les dispositions complètes de la Loi antiterroriste, y compris la partie 6, la Loi sur l'enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité), sur le site Web du ministère de la Justice.

  • des renseignements généraux sur les initiatives du Canada en matière de Sécurité nationale sur le site Web de Sécurité publique Canada.

Entités inscrites

Vous trouverez une liste d'entités inscrites sur le site Web de Sécurité publique Canada.

Les pratiques exemplaires au niveau international

L'engagement du Canada à combattre le terrorisme est plus amplement reflété par sa participation au Groupe d'action financière (GAFI). Créé en 1989, le GAFI est un organisme intergouvernemental qui a été chargé d'élaborer des normes et de promouvoir une mise en œuvre efficace de mesures légales, réglementaires et opérationnelles visant à combattre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et d’autres menaces à l’intégrité du système financier international. Le GAFI est donc un « organisme de décision » qui œuvre en vue de produire la volonté politique nécessaire à la présentation de réformes législatives et réglementaires à l’échelle nationale. Le GAFI est actuellement composé de 34 pays et de 2 organismes (membres) régionaux, représentant la plupart des centres financiers de tout le globe [Note 1].

Le GAFI a élaboré une série de recommandations qui sont reconnues comme la norme internationale pour combattre le blanchiment de capitaux, le terrorisme financier et la prolifération d’armes de destruction massive. Elles constituent le fondement d’une réponse coordonnée à ces menaces à l’intégrité du système financier et permettent la mise en place de règles équitables. Publiées pour la première fois en 1990, les recommandations du GAFI ont été revues récemment en 2012, afin d’assurer qu’elles demeurent à jour et pertinentes, et qu’elles visent une application universelle.

Particulièrement, la recommandation 8 du GAFI précise que les pays membres devraient revoir l’application des lois et règlements relatifs aux groupes susceptibles d’être utilisés pour le financement du terrorisme. Cette recommandation précise également que les organismes à but non lucratif, y compris les organismes de bienfaisance, sont particulièrement vulnérables. Les pays membres doivent s’assurer que ces entités ne fassent pas l’objet d’une utilisation abusive :

  • par les organisations terroristes se présentant comme des entités légitimes

  • afin d'exploiter des entités légitimes comme moyens de financement du terrorisme, y compris pour éviter les mesures visant de gel des biens

  • afin de dissimuler ou de voiler l'acheminement clandestin de fonds destinés à des fins légitimes pour approvisionner les organisations terroristes

Le document comprend une note interprétative à la recommandation 8. Cette note explique les objectifs de la recommandation et présente des mesures précises que les pays devraient mettre en place afin de s'assurer que leurs secteurs à but non lucratif ne soient pas utilisés à des fins de financement du terrorisme.

De plus, en octobre 2002, le GAFI a tenu des discussions visant à établir des lignes directrices pratiques pour la mise en œuvre de la recommandation 8 (alors connue sous l’appellation Recommandation spéciale VIII). Des fonctionnaires canadiens ont joué un rôle important dans ces discussions et ont contribué dans une large mesure à la rédaction d'un document sur les « pratiques exemplaires », à l'intention des organismes à but non lucratif. Ce rapport, publié le 11 octobre 2002 et intitulé Combating the Abuse of Non-Profit Organizations: International Best Practices (en anglais seulement), renferme des lignes directrices pratiques préliminaires ainsi que des éléments de base concernant l'adoption de pratiques exemplaires et la manière d'empêcher que les organismes de bienfaisance et les organismes à but non lucratif fassent l'objet d'une utilisation abusive axée sur le financement du terrorisme.

Bien que la plupart des organismes de bienfaisance canadiens sachent bien comment ils peuvent optimiser la gestion de leurs programmes de manière à garantir l'affectation convenable de leurs ressources aux activités de bienfaisance, la publication du GAFI sur les pratiques exemplaires fournit des conseils utiles, notamment en ce qui concerne la régie interne.

La Direction des organismes de bienfaisance vous invite à commenter le document sur les pratiques exemplaires et la note interprétative du GAFI. Veuillez transmettre vos commentaires par courriel à : consultation-policy-politique@cra-arc.gc.ca .

Les politiques en vigueur dans d'autres pays

Le U.S. Department of the Treasury a publié une version révisée du document intitulé U.S. Department of the Treasury Anti-Terrorist Financing Guidelines: Voluntary Best Practices for U.S.-Based Charities (en anglais seulement).

La Charity Commission for England and Wales a publié un énoncé de principe (en anglais seulement) sur les organismes de bienfaisance et leurs liens présumés avec le terrorisme. En août 2007, la Commission a publié la mise à jour Operational Guidance Charities and Terrorism (en anglais seulement). Ce document explique les principes sur lesquels se fonde la Commission pour traiter les relations présumées que certains organismes de bienfaisance œuvrant au Royaume-Uni entretiennent avec le terrorisme. On y traite aussi de la manière dont les terroristes et d'autres groupes criminels peuvent utiliser les organismes de bienfaisance à leurs propres fins, ainsi que des fonctions et des responsabilités que les fiduciaires d'un organisme de bienfaisance doivent assumer pour s'assurer que les actifs de l'organisme ne servent pas à atteindre les objectifs d'un terroriste ou d'un groupe de terrorisme.


Note

[Note 1]

Les membres du GAFI sont : l'Afrique du Sud, l'Allemagne, l'Argentine, l'Australie, l'Autriche, la Belgique, le Brésil, le Canada, la Chine, la Commission européenne, le Conseil de coopération du Golfe, le Danemark, l'Espagne, les États-Unis, la Fédération de Russie, la Finlande, la France, la Grèce, Hong Kong (Chine), l’Inde, l’Irlande, l'Islande, l'Italie, le Japon, le Luxembourg, le Mexique, la Nouvelle-Zélande, la Norvège, le Portugal, la République de Corée, le Royaume des Pays-Bas, le Royaume-Uni, Singapour, la Suède, la Suisse, et la Turquie.

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