Rapport de contrôle et d’évaluation de l’assurance-emploi pour l’exercice financier commençant le 1er avril 2016 et se terminant le 31 mars 2017
Introduction

De : Emploi et Développement social Canada

Conformément à ses obligations légales prévues à l'article 3 de la Loi sur l'assurance-emploi, la Commission de l'assurance-emploi est heureuse de présenter ce rapport au Parlement dans le but de contrôler et d'évaluer l'incidence et l'efficacité des prestations et autres formes d'aide mises en œuvre dans le cadre du régime d'assurance-emploi. Cette analyse aide à bien comprendre l'incidence du régime sur l'économie canadienne ainsi que son efficacité à répondre aux besoins des travailleurs canadiens, de leur famille et des employeurs.

Le régime d'assurance-emploi

Le régime d'assurance-emploi offre aux chômeurs admissibles ayant cotisé à l'assurance-emploi un revenu en remplacement partiel du revenu d'emploi perdu, et ce, pendant qu'ils cherchent un nouvel emploi ou qu'ils perfectionnent leurs compétences. Le régime vient aussi en aide aux personnes qui s'absentent temporairement du travail en raison de certains événements de la vie, tels que la maladie, une grossesse, la naissance d'un enfant ou la maladie grave d'un membre de la famille. Le régime aide également les chômeurs à obtenir un emploi convenable.

Le régime d'assurance-emploi existe au Canada depuis la création, en 1940, de la Commission de l'assurance-chômage, précurseur de l'actuelle Commission de l'assurance-emploi. La perception des cotisations en vue du financement du régime a commencé en 1941, et les premières prestations ont été versées en 1942. Le régime a fait l'objet d'une première grande réforme en 1971. C'est à cette époque que les prestations de maladie et de maternité ont été instaurées, que la couverture a été étendue à l'ensemble des travailleurs et que les prestations ont été liées au revenu du prestataire. Une autre grande réforme, réalisée en 1996, a eu pour effet de faire de la rémunération assurable le plafond en fonction duquel les cotisations sont perçues et d'instaurer un système d'admissibilité fondé sur le nombre d'heures travaillées. Ces deux éléments représentent les assises du régime d'assurance-emploi actuel.

À l'aide du soutien du revenu versé par la partie I de l'assurance-emploi et des prestations d'emploi et des mesures de soutien financées sous le régime de la partie II de l'assurance-emploi, les travailleurs canadiens sont soutenus dans leurs efforts pour retourner sur le marché du travail et pour maintenir leur participation à la population active.

La partie I porte sur le soutien du revenu direct que procurent les prestations régulières, les prestations pour pêcheurs, les prestations pour travail partagé et les prestations spéciales.Note de bas de page 1

Les prestations régulières sont versées aux personnes admissibles qui perdent leur emploi et ont un motif valable de cessation d'emploi – par exemple en raison d'un manque de travail, ou d'une mise à pied saisonnière ou collective – et qui sont disponibles pour travailler et qui sont prêtes à le faire, mais qui ne peuvent pas trouver de travail. Pour avoir droit aux prestations régulières, les personnes doivent, entre autres, avoir accumulé un nombre minimum d'heures d'emploi assurable durant leur période de référence, selon le taux de chômage de leur région.

Les prestations pour pêcheurs sont versées aux pêcheurs indépendants qui sont activement à la recherche d'un emploi. Contrairement aux prestations régulières de l'assurance-emploi, l'admissibilité aux prestations pour pêcheurs est déterminée selon la rémunération assurable, et non par rapport aux heures d'emploi assurable.

Le travail partagé est un programme d'ajustement conçu pour aider les employeurs et les travailleurs à éviter les licenciements lorsque survient un ralentissement temporaire des activités de l'entreprise en raison de circonstances indépendantes de la volonté de l'employeur. Suite à la mise en place d'un accord de travail partagé avec un employeur, les employés admissibles qui acceptent une réduction temporaire de leur semaine de travail reçoivent un soutien du revenu sous la forme de prestations versées en attendant que le marché ou les activités de leur employeur se redressent.

Les prestations spéciales offrent un soutien aux employés et aux travailleurs autonomes qui sont malades, qui sont enceintes ou qui ont récemment donné naissance, qui prennent soin d'un nouveau-né ou d'un enfant nouvellement adopté, ou qui s'occupent d'un membre de la famille gravement malade ou blessé ou en fin de vie.

Les programmes livrés sous le régime de la partie II de la Loi sur l'assurance-emploi sont appelés Prestations d'emploi et mesures de soutien (PEMS). Le but de ces programmes est « d'aider à maintenir un régime d'assurance-emploi durable par la mise sur pied de prestations d'emploi et de mesures de soutien pour les participants et par le maintien d'un service national de placement ».Note de bas de page 2 Les PEMS sont des programmes et de services relatifs au marché du travail qui ont été mis sur pied pour aider les Canadiens sans emploi à retourner au travail et pour constituer une main-d'œuvre qui répond aux besoins actuels et futurs des employeurs. En règle générale, ces programmes sont mis en œuvre par les gouvernements provinciaux et territoriaux dans le cadre des ententes sur le développement du marché du travail (EDMT).

Le budget de 2016 a annoncé plusieurs réformes et investissements dans le régime d'assurance-emploi qui ont été mis en œuvre durant l'exercice financier examiné. Les premiers effets de ces changements de politiques et de ces investissements sont présentés tout au long de ce rapport. Les changements mis en place à la partie I de l'assurance-emploi incluent : des modifications aux règles d'admissibilité pour les personnes qui deviennent ou redeviennent membres de la population active; d'augmenter temporairement les prestations dans certaines régions plus touchées par la baisse des prix des produits de base; et de réduire le délai de carence de l'assurance-emploi pour le faire passer de deux semaines à une semaine. Les investissements annoncés dans le budget de 2016 ont aussi fourni un montant supplémentaire de 125 millions aux provinces et territoires afin d'appuyer des mesures d'acquisition de compétences et de formation en lien avec la partie II de l'assurance-emploi; des fonds supplémentaires temporaires pour permettre aux centres d'appel de l'assurance-emploi d'embaucher plus d'agents; et ont mené au lancement de l'examen de la qualité des services.

Changements récents à l'assurance-emploi

Le budget de 2017 prévoit certains changements au régime d'assurance-emploi, notamment :

  • un accès plus tôt aux prestations de maternité;
  • des prestations parentales d'a.-e. plus souples;
  • une nouvelle prestation pour proches aidants d'adultes;
  • une définition de proches aidants étendue aux membres admissibles de la famille élargie pour les nouvelles prestations pour proches aidants d'adultes et d'enfants (précédemment nommée prestations pour parents d'enfants gravement malades);
  • une liste plus large de professionnels de la santé qui sont autorisés à signer des certificats médicaux pour recevoir les prestations pour proches aidants;
  • un montant additionnel de 1,8 milliard de dollars sur six ans, à compter de l'exercice financier 2017 à 2018 (EF1718), afin d'élargir les Ententes sur le développement du marché du travail;
  • des modifications à la Loi sur l'assurance-emploi afin d'élargir l'admissibilité des travailleurs aux programmes et aux services offerts aux termes des Ententes sur le développement du marché du travail;
  • une utilisation plus efficace des souplesses actuellement prévues dans le régime d'a.-e. permettant aux prestataires de suivre de la formation autofinancée et de conserver leur statut au titre de l'a.-e.; et
  • 12 millions de dollars durant l'EF1718 pour moderniser la prestation des services d'a.-e.

Ces changements ne seront pas examinés dans le cadre du présent rapport, car ils n'ont pas été mis en œuvre au cours de l'EF1617. Leur incidence ne peut donc pas être évaluée dans ce rapport.
L'incidence des changements annoncés récemment sera évaluée dans les prochains rapports de contrôle et d'évaluation, à partir du rapport pour l'EF1718.

La Commission de l'assurance-emploi du Canada

La Commission de l'assurance-emploi du Canada (CAEC) a pour mandat, en vertu de la Loi, d'observer et d'évaluer le régime d'assurance-emploi. À cette fin, elle supervise un programme de recherche dont les résultats servent à l'établissement de son rapport annuel de contrôle et d'évaluation de l'assurance-emploi. Au terme de l'exercice financier, la CAEC présente le rapport au ministre de la Famille, des Enfants et du Développement social (le Ministre), qui le dépose au Parlement.

La CAEC élabore des règlements en vertu de la Loi sur l'assurance-emploi avec l'agrément du gouverneur en conseil. De plus, elle joue un rôle clé quant à la surveillance du régime d'assurance-emploi, ainsi que la révision et l'approbation des politiques relatives à l'administration et à la prestation du régime. Emploi et Développement social Canada (EDSC) et Service Canada administrent le régime d'assurance-emploi au nom de la CAEC.

La contribution de la CAEC à la transparence financière du régime d'assurance-emploi représente un autre rôle clé de la Commission. Chaque année, la CAEC commande un rapport sur les cotisations d'assurance-emploi à l'actuaire en chef, établit un rapport sommaire et transmet les deux rapports au Ministre ainsi qu'au ministre des Finances, en vue de leur dépôt au Parlement. La CAEC fixe, en outre, le maximum de rémunération annuelle assurable, conformément aux exigences prévues par la Loi. À compter de 2017, elle aura la responsabilité de fixer le taux de cotisation selon un mécanisme d'équilibre sur sept ans pour le Compte des opérations de l'assurance-emploi.

Le CAEC fournit des conseils quant aux décisions rendues en appel relatives à l'assurance-emploi qui seront soumises à une révision judiciaire par la Cour d'appel fédérale. En outre, deux des commissaires, nommément le commissaire des travailleurs et travailleuses et le commissaire des employeurs, ainsi que le président du Tribunal de la sécurité sociale, font partie d'un comité tripartite. Le Ministre consulte ce comité relativement à la nomination par le gouverneur en conseil des membres de la section de l'assurance-emploi de ce tribunal.

La CAEC est composée de quatre membres, dont trois sont des membres votants qui représentent les intérêts des travailleurs, des employeurs et du gouvernement. Le commissaire des travailleurs et travailleuses et le commissaire des employeurs sont nommés pour un mandat renouvelable d'une durée maximale de cinq ans et font valoir les préoccupations et les positions des employés et des employeurs à l'égard de l'élaboration des politiques et de la prestation des programmes relatifs à l'assurance-emploi et au marché du travail. Le sous-ministre de l'Emploi et du Développement social, qui représente le gouvernement fédéral, agit à titre de président de la CAEC. Le sous-ministre délégué principal de l'Emploi et du Développement social en est le vice-président et n'a droit de vote que lorsqu'il agit au nom du président.

Le rapport

Le Rapport de contrôle et d'évaluation de l'assurance-emploi est produit sous la direction de la CAEC, qui obtient l'aide de fonctionnaires d'EDSC et de Service Canada à l'étape de la préparation. Il s'appuie sur de multiples sources d'information – données administratives, données d'enquête de Statistique Canada, rapports analytiques internes et externes et études d'évaluation revues par des pairs – dans le but de fournir une analyse exhaustive de l'incidence et de l'efficacité du régime d'assurance-emploi.

Le premier chapitre rend compte de la situation du marché du travail canadien au cours de l'exercice financier de 2016 à 2017. Le second chapitre analyse l'utilisation, l'incidence et l'efficacité des prestations d'assurance-emploi qui ont été versées principalement au titre de la partie I de la Loi sur l'assurance-emploi, au cours de cette même période. Le troisième chapitre analyse le soutien offert aux chômeurs canadiens grâce aux programmes et services actifs d'emploi et de réemploi (désignés sous le nom de Prestations d'emploi et mesures de soutien), qui relèvent de la partie II de la Loi sur l'assurance-emploi. Enfin, le quatrième et dernier chapitre fournit de l'information sur l'administration du régime et la prestation des services.

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