Rapport finale du Groupe de travail sur la transition équitable pour les collectivités et les travailleurs des centrales au charbon canadiennes : section 6

Partie 1 : introduction

Appel à l’action pour une transition équitable

Les changements climatiques représentent le plus grand défi de notre ère. Un rapport rédigé par le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat en 2018 a sonné l’alarme dans le monde et partout au Canada et a réclamé des mesures pour mettre un frein aux changements climatiques.Footnote 2  Il est largement reconnu qu’en l’absence de mesures concertées pour réduire l’augmentation des températures mondiales, les générations futures vivront dans un monde très différent.

La lutte contre les changements climatiques est non seulement la bonne chose à faire, mais c’est la chose intelligente à faire. Les modifications climatiques à l’échelle mondiale ont déjà des incidences négatives sur les Canadiens. Les maisons, les exploitations agricoles et les collectivités subissent des dommages découlant de phénomènes de fréquence et d’intensité accrues : tempêtes, sécheresses, inondations et incendies de forêt. L’élévation du niveau de la mer constitue une menace pour les collectivités côtières de l’ensemble du pays. Les vagues de chaleur plus fréquentes mettent en péril la vie des Canadiens vulnérables. Les changements climatiques exercent aussi une pression sur les moyens de subsistance des travailleurs.

Les preuves le démontrent clairement : nous devons tous accélérer les mesures visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES). Toutes les personnes et tous les pays peuvent et doivent y participer. Si nous agissons maintenant, nous contribuerons à réduire les répercussions dévastatrices. La lutte contre les changements climatiques est finalement la protection du bien-être et de la sécurité de la population canadienne aujourd’hui et pour les générations à venir.

Mises en œuvre efficacement, grâce à une combinaison de réformes politiques et de mesures coordonnées, les mesures de réduction des émissions de GES peuvent aussi créer de nouvelles occasions économiques pour la population canadienne. Comme certains pays le démontrent déjà, de bons emplois verts liés aux innovations technologiques contribuent à de nouveaux secteurs économiques performants. Les Canadiens possèdent les compétences, les connaissances et la motivation pour prospérer durant cette transition et saisir ces occasions.

Et pourtant, nous ne pouvons pas négliger les coûts économiques et sociaux pour les personnes qui gagnaient bien leur vie dans les secteurs de ressources traditionnels. Les gouvernements, ainsi que les employeurs et les syndicats, doivent veiller à ce que les travailleurs ne soient pas laissés pour compte à mesure que nous progressons vers une économie plus propre et à faibles émissions de carbone.

L’avenir sera différent selon les travailleurs, les familles et les collectivités – mais il existe un dénominateur commun. Tous devront pouvoir tirer parti de nouvelles occasions économiques pour remplacer les industries traditionnelles. Une transition réussie signifiera de bons emplois, des collectivités résilientes et un avenir prometteur pour les travailleurs et leur famille.

Voilà ce qu’une transition juste peut accomplir.

En quoi consiste une transition équitable

Une transition équitable signifie que la société partage les coûts de la transition vers une économie à faibles émissions de carbone. Il serait injuste que les travailleurs et les collectivités dépendant des secteurs touchés assument en entier les coûts de la transition. Ces travailleurs et collectivités, au même titre que tous les Canadiens, ont droit à un avenir meilleur.

En pratique, une transition équitable nécessite la collaboration entre les travailleurs, les syndicats, les employeurs, les collectivités, les familles, ainsi que tous les ordres de gouvernement. Ensemble, ils doivent déterminer et mettre en œuvre activement les occasions de perfectionner les compétences, d’obtenir des emplois convenables, de développer de manière durable les collectivités et d’améliorer les mesures de protection sociale.

La transition équitable ne consiste pas seulement à appuyer les personnes et les collectivités touchées à court terme. Elle nécessite l’établissement d’une voie vers la prospérité, à plus long terme.

Principes pour une transition équitable

  • Respecter les travailleurs, les syndicats, les collectivités et les familles;
  • Assurer la participation des travailleurs à toutes les étapes de la transition;
  • Assurer la transition vers de bons emplois;
  • Mettre en place des collectivités durables et en santé;
  • Préparer l’avenir, fermement ancré dans la réalité d’aujourd’hui;
  • Prendre des mesures cohérentes à l’échelle nationale, axées sur les régions, appliquées localement;
  • Fournir un soutien immédiat, mais durable

Les syndicats et la société civile luttent pour obtenir un engagement à l’échelle mondiale à l’égard d’une transition équitable à l’égard des personnes touchées par le mouvement vers une économie à faibles émissions de carbone. L’Accord de Paris de 2015, qui constitue un effort sans précédent déployé à l’échelle internationale pour réduire les émissions de GES, renforcer les mesures d’adaptation et offrir du financement de lutte contre les changements climatiques, reconnaît aussi la nécessité d’assurer une transition équitable.

Accord de Paris

Un élément important de l’Accord de Paris est « la reconnaissance des impératifs d’une transition juste pour la population active et la création d’emplois décents et de qualité, conformément aux priorités de développement définies au niveau national ». Les parties à cet accord ont aussi convenu de renforcer l’action mondiale pour contrer la menace des changements climatiques, y compris « en limitant la hausse moyenne des températures mondiales à beaucoup moins que deux (2) degrés Celsius par rapport à celle de l’ère préindustrielle, et à poursuivre les efforts pour limiter la hausse à 1,5 °C. »Footnote 3

Et malgré tout, l’Accord de Paris n’est que le début. Des mesures sérieuses, conscientes et continues seront nécessaires pour mener à bien la transition. Plus de 180 Parties ont ratifié l’Accord de Paris, y compris la Chine, l’Inde, le Royaume-Uni, l’Allemagne et le Canada.Footnote 4  Chaque pays doit participer à l’effort collectif pour réduire les émissions de GES et appuyer les travailleurs et les collectivités touchés.

Comme l’électricité produite par les centrales alimentées au charbon constitue une source considérable d’émissions de GES, il est largement reconnu que tous les pays devront abandonner progressivement l’électricité produite au charbon, afin d’éviter les pires répercussions des changements climatiques.Footnote 5  Pour que l’Accord de Paris soit respecté, l’analyse montre que le charbon doit être progressivement abandonné d’ici 2030 dans les pays de l’OCDE et de l’UE28, et d’ici 2050, dans le reste du monde.Footnote 6

Émissions de GES provenant de l’électricité produite au charbon

  • L’électricité produite au charbon était responsable d’environ 20 % des émissions mondiales de GES en 2013Footnote 7 , et de près de 9 % des émissions de GES au Canada, en 2015.Footnote 8 
  • En 2015, le charbon a été utilisé pour produire 11 % de l’électricité au Canada et a été responsable de 78 % des émissions de GES du secteur de l’électricité.Footnote 9 
  • Comparativement au secteur du charbon, cinq industries importantes ont collectivement produit moins d’émissions de GES : les pâtes et papiers, le fer et l’acier, le ciment, la chaux et le gypse, ainsi que les produits chimiques et les engrais.Footnote 10 

L’utilisation de charbon pour produire de l’électricité connaît un déclin depuis des décennies au Canada afin de répondre aux tendances économiques et aux préoccupations en matière de santé et d’environnement.

En 2012, le gouvernement du Canada a établi des limites sur les émissions de GES provenant des centrales électriques alimentées au charbon. Cette décision signifiait que la majorité des centrales fermeraient plus tôt que prévu. En 2016, le gouvernement du Canada a pris la décision d’accélérer l’abandon graduel du charbon, en établissant un échéancier pour toutes les unités traditionnelles, d’ici 2030.

La décision de 2016 a commencé à avoir des incidences directes sur les travailleurs des mines de charbon et sur les employés des centrales électriques alimentées au charbon, leur famille, leur collectivité et leurs employeurs. Il est aussi prévu que l’abandon graduel du charbon aura un effet d’entraînement, ce qui aura des incidences non seulement sur les travailleurs des centrales et des mines, mais aussi sur ceux qui travaillent dans le secteur de la production d’énergie électrique alimentée au charbon, comme les entrepreneurs, les fournisseurs, les travailleurs des voies ferrées et des ports. Dans certaines administrations, cela pourrait aussi avoir des effets sur les consommateurs d’électricité, qui ont des taux relativement plus abordables d’électricité provenant de la production au charbon. L’abandon graduel de l’électricité alimentée au charbon perturbera la vie des gens, entraînera un stress financier et de l’incertitude pour les familles et menacera l’existence de collectivités entières. Pour les personnes les plus touchées, la prise de mesures de lutte contre les changements climatiques signifie un risque pour le bien-être de leur famille et de leur collectivité.

Le gouvernement du Canada ne peut se permettre d’ignorer l’étendue des répercussions de ses mesures de lutte contre les changements climatiques sur les travailleurs et les collectivités touchés. Le gouvernement doit tenir compte des inquiétudes et des craintes des gens sur le fait que la réduction des émissions de GES pourrait être préjudiciable aux moyens de subsistance de certains Canadiens, et doit prendre les mesures requises pour assurer une transition équitable. Nous ne pouvons pas remplacer les emplois stables et bien rémunérés par des emplois précaires à bas salaires et laisser les travailleurs et les communautés pour effectuer la transition vers une économie durable et sobre en carbone.

Dans ces circonstances, il est extrêmement important que le gouvernement du Canada - en étroite collaboration avec les provinces, les collectivités, les employeurs, les syndicats et les travailleurs - mette en place des mesures qui aideront les travailleurs et leurs communautés à surmonter les défis auxquels ils sont confrontés par l’élimination progressive du charbon. Les communautés autochtones, entre autres, seront touchées par la transition. En plus d’offrir des possibilités et des avantages économiques à toutes les communautés, une transition équitable peut également contribuer à la réconciliation avec les peuples autochtones, ce qui contribuerait également à une prospérité plus équitable.

Nous sommes convaincus que les autres pays seront inspirés par le rôle de chef de file du Canada dans la prise de mesures pour une transition équitable, comme exemple de la façon de mettre les personnes au centre d’une politique progressive sur le climat.

Il est aussi important de mentionner que, si ce premier plan pour une transition équitable est élaboré et mis en œuvre efficacement, cela aidera à renforcer l’appui du public au Canada à l’égard des mesures de lutte contre les changements climatiques à l’avenir. Fondée sur des mesures concrètes et efficaces, une transition équitable aidera à dégager le vaste consensus requis sur des mesures ambitieuses de lutte contre les changements climatiques.

Une transition équitable doit faire partie intégrante des plans d’action sur les changements climatiques, tant au Canada qu’à l’étranger, alors que le monde évolue vers une économie à faibles émissions de carbone. En l’absence d’une transition équitable, nous risquons d’accroître la polarisation des points de vue sur cette question et de miner l’appui du public aux mesures de lutte contre les changements climatiques.

Pour que la transition soit couronnée de succès, tous les ordres de gouvernement (fédéral, provincial et municipal) doivent agir en chefs de file pour assurer une transition équitable. Les employeurs, les travailleurs et leurs conjoints, les jeunes, les membres des collectivités ainsi que la société civile doivent être favorables, et finalement adhérer totalement, à la transition vers un Canada à faibles émissions de carbone.

C’est dès maintenant qu’il faut investir, planifier, collaborer, établir des partenariats et communiquer pour veiller à ce que le Canada mette en œuvre une transition équitable pour les collectivités et les travailleurs des centrales au charbon canadiennes.

Élaboration du présent rapport

Conformément à l’orientation établie dans son mandat, le Groupe de travail a communiqué directement avec les parties intéressées pour recueillir des renseignements sur : le contexte relatif à l’électricité produite à partir du charbon dans chaque province; les répercussions connues et prévues de la politique du gouvernement du Canada pour accélérer l’élimination graduelle de l’électricité produite au charbon; la planification de la transition en cours; les forces et les faiblesses des systèmes de financement et d’appui existants et disponibles pour offrir un soutien à la transition aux travailleurs et aux collectivités; les lacunes en matière de planification, de politiques et de programmes.

Nous avons visité les quatre provinces touchées au cours du printemps et de l’été 2018 :

  • Alberta : 14 au 17 mai
  • Saskatchewan : 11 au 13 juin
  • Nouveau-Brunswick : 25 au 26 juin
  • Nouvelle-Écosse : 27 au 29 juin

Dans les quatre provinces de l’Alberta, de la Saskatchewan, du Nouveau-Brunswick et de la Nouvelle-Écosse nous avons visité quinze collectivités touchées, organisé huit séances de mobilisation du public, visité cinq centrales électriques, deux mines, un port, et nous avons rencontré autant d’employeurs du secteur et des entreprises du charbon que possible, qui dépendent de l’industrie du charbon.

Au cours de ces rencontres, nous avons entendu directement les travailleurs touchés et leurs familles, les employeurs, les représentants syndicaux, les municipalités, les membres des collectivités, représentants d’entreprises et les organismes de développement économique et les organisations non gouvernementales. Toutes les personnes ont donné généreusement de leur temps et ont présenté des commentaires sincères.

Nous avons rencontré des représentants des gouvernements fédéral et provinciaux. Nous avons aussi reçu des commentaires écrits provenant de plus d’une vingtaine de personnes et d’organisations.

Un recueil distinct présente un résumé des commentaires recueillis, par province et par thème.

Contexte et aperçu du secteur de l’électricité produite au charbon au Canada

Le charbon est utilisé au Canada depuis des siècles, et on compte actuellement deux utilisations principales de cette matière : le charbon thermique pour produire de l’électricité; et le charbon métallurgique pour produire de l’acier, tel que résumé à la figure 3. La politique du gouvernement du Canada visant à éliminer graduellement les installations classiques de production d’électricité au charbon au pays d’ici 2030 ne touche que la production et l’utilisation du charbon thermique. Le Canada continuera d’extraire, d’utiliser et d’exporter le charbon pour les procédés métallurgiques.

En 2005, le charbon était utilisé pour produire environ 16 % de l’électricité au Canada. Avant 2016, ce nombre avait décliné pour s’établir à 9 %, ce qui est largement attribuable à la fermeture de toutes les centrales électriques alimentées au charbon de l’Ontario.Footnote 11

Élimination progressive du charbon en OntarioFootnote 12 

En 2003, 25 % de l’électricité en Ontario était produite à partir du charbon. De 2003 à 2014, l’Ontario a procédé à la mise hors service graduelle de ses cinq centrales thermiques restantes alimentées au charbon, qui comprenaient 19 unités et employaient plus de 1 400 travailleurs. Deux centrales thermiques alimentées au charbon ont été converties à la biomasse. Les préoccupations en matière d’environnement et de santé, notamment un nombre sans précédent d’avis de smog, ont contribué à affirmer l’engagement du gouvernement de l’Ontario à trouver des solutions de rechange à l’électricité produite au charbon.

Comme le montrent les figures 1 et 2, l’Alberta, la Saskatchewan, la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick sont les seules provinces qui continuent d’utiliser le charbon pour produire un pourcentage important de l’ensemble de leur production d’électricité quotidienne. L’Alberta compte le plus grand pourcentage de la capacité de production d’électricité au charbon. Le Manitoba possède une seule centrale au charbon, utilisée uniquement à des fins d’urgence, et dont la fermeture est prévue avant 2030. Manitoba Hydro prévoit garder les travailleurs touchés par cette fermeture au sein de ses opérations.Footnote 13

Figure 1 Capacité de production d’électricité au charbon, par province, 2017Footnote 14 

Un diagramme à secteurs montrant la proportion de la capacité de production totale des centrales au charbon produite par province, 2017.
Longue description
Figure 1: Capacité de production d’électricité au charbon, par province, 2017
Province % d’électricité générée
à partir du charbon en 2017
Alberta 59%
Saskatchewan 19%
Nouvelle-Écosse 15%
Nouveau-Brunswick 6%
Manitoba 1%

Dans ces quatre provinces, les circonstances diffèrent grandement, ce qui a, et aura des incidences sur la façon dont tout plan de transition équitable sera élaboré et mis en œuvre. Ces différences influent sur les relations avec les travailleurs, les syndicats, les collectivités et les gouvernements – et sur la transition elle-même. En Alberta, il y a plusieurs entreprises privées qui se font la concurrence sur un marché libre de l’électricité. Les provinces de la Saskatchewan et du Nouveau-Brunswick gèrent chacune leurs besoins en électricité par l’intermédiaire de sociétés d’État.

Cela dit, toutes ces provinces ont diminué, à divers degrés, les quantités de charbon extrait et utilisé à leurs centrales au cours de la dernière décennie. Ces réductions sont attribuables, en grande partie, à des facteurs économiques liés au secteur de l’énergie, mais aussi aux objectifs et aux règlements en matière d’environnement, dont l’établissement découle d’une reconnaissance accrue des incidences de l’électricité produite au charbon sur l’environnement et la santé.

Figure 2 Carte des centrales électriques alimentées au charbon et des mines de charbon thermique au Canada

Carte des centrales électriques alimentées au charbon et des mines de charbon thermique au Canada
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Une carte du Canada montre l'emplacement des centrales électriques et des mines de charbon thermique au Canada, à l'aide d'icônes indiquant leur emplacement géographique approximatif.

Alberta :
Six icônes de centrale sont réparties dans le centre et le sud de l'Alberta, dans l'ordre suivant : 

  1. Centrale de la rivière Battle
  2. Centrale de Genesee
  3. Centrale H.R. Milner
  4. Centrale de Keephills
  5. Centrale de Sheerness
  6. Centrale de Sundance

Cinq icônes de mines sont distribuées dans la même région de l'Alberta, dans l'ordre suivant :

  1. Centrale de Coal Valley
  2. Mine de Genesee
  3. Mine de Highvale
  4. Mine de Paintearth
  5. Mine de Sheerness

Saskatchewan :
Trois icônes de centrales sont situées le long de la frontière sud de la Saskatchewan, énumérées dans l'ordre suivant :

  1. Centrale de Boundary Dam
  2. Centrale de la rivière Poplar
  3. Centrale de Shand

Deux icônes minières sont également situées le long de la frontière sud de la Saskatchewan, énumérées dans l'ordre suivant :

  1. Mine d’Estevan
  2. Mine de Poplar River

Nouveau-Brunswick :
Deux icônes de centrales sont situées dans le nord et le sud du Nouveau-Brunswick, énumérées dans l'ordre suivant : 

  1. Centrale de Belledune
  2. Centrale de Coleson Cove

Nouvelle-Écosse :
Quatre icônes de centrale sont situées dans le centre et le nord-est de la Nouvelle-Écosse, y compris l'île du Cap-Breton, énumérées dans l'ordre suivant :

  1. Centrale de Lingan
  2. Centrale de Point Aconi
  3. Centrale de Point Tupper
  4. Centrale de Trenton

Deux icônes minières sont situées dans le centre et le nord-est de la Nouvelle-Écosse, y compris l'île du Cap-Breton, dans l'ordre suivant :

  1. Mine de Donkin
  2. Mine de Stellarton

Figure 3 Histoire sommaire du charbon au Canada

Histoire sommaire du charbon au Canada
Longue description

Une chronologie d'avant 1700 à 2030 est présentée, illustrant une sélection de l'histoire du charbon au Canada, y compris l'exploitation minière et l'utilisation du charbon métallurgique et thermique. Les faits et événements suivants sont énumérés dans l'ordre.

Avant 1700

  • Les Premières Nations repèrent des gisements
  • Utilisation pour diverses tâches, y compris la combustion et les échanges commerciaux

1700-1800

  • L’industrie minière commence au Canada et contribue de façon importante à l’industrialisation du Canada
  • Construction d’infrastructures pour l’expédition et le transport

1800-1900

  • L’utilisation du charbon s’accroît, car les turbines à vapeur alimentées au charbon deviennent de plus en plus courantes
  • Création du mouvement syndical
  • La défense des droits des travailleurs et les syndicats contribuent à renforcer le droit du travail

1900-2000

  • L’Alberta devient la première province productrice au Canada
  • Déclenchement d’importantes grèves des travailleurs, notamment au Cap-Breton, en Nouvelle-Écosse, et à Estevan, en Saskatchewan
  • Des catastrophes minières surviennent et font des morts, y compris à la mine Hillcrest, en Alberta, et à la mine Springhill, en Nouvelle-Écosse
  • Après la guerre, on observe une baisse de l’offre et de la demande en charbon, car de nombreux consommateurs adoptent le pétrole
  • L’extraction minière connaît des changements : elle passe du sous-sol à la surface
  • L’utilisation augmente, car le prix du charbon devient concurrentiel, à la suite de l’effondrement des prix du pétrole dans les années 1970
  • De nouveaux marchés d’exportation émergent, plus particulièrement en Asie, dans les années 1990

2000-2030

  • L’Ontario abandonne graduellement l’électricité produite au charbon 
  • En 2012, le Canada s’engage à éliminer graduellement l’utilisation du charbon et décide d’accélérer le processus en 2016 et de fixer la date butoir en 2030
  • En 2014, l’unité no 3 de la centrale Boundary Dam, près d’Estevan, en Saskatchewan, devient la première unité dotée de la technologie opérationnelle de CSC à l’échelle commerciale
  • En 2016, l’Alberta commence à éliminer graduellement le charbon et à utiliser le modèle de transition équitable pour aider les collectivités et les travailleurs

Au-delà de 2030

  • La production d’électricité à partir de centrales classiques alimentées au charbon sera éliminée graduellement partout au Canada, tandis que les Canadiens continueront d’extraire, de vendre et d’utiliser le charbon métallurgique à de fins industrielles, comme la production d’acier.

Facteurs économiques

Contribution au PIB du Canada

En 2016, l’exploitation minière, le traitement et les services connexes associés au charbon thermique et au charbon métallurgique ont contribué à environ 4 milliards de dollars à l’économie canadienne ou environ à 0,2 % du PIB du Canada.Footnote 15  Environ la moitié de cette contribution au PIB provenait du charbon métallurgique. Par comparaison, l’énergie propre comptait pour 1,3 % du PIB du Canada.Footnote 16 

Les tendances économiques et environnementales aux échelles provinciale, nationale et internationale indiquent que la production d’électricité alimentée au charbon continuera de décliner au Canada au cours des prochaines années.

L’avenir énergétique du Canada : Offre et demande énergétiques à l’horizon 2040

Energy Futures fait des projections concernant l’avenir énergétique potentiel à long terme en utilisant des hypothèses sur les tendances passées et récentes relatives à la technologie, à l’énergie, aux politiques climatiques, au comportement humain et à la structure de l’économie. Dans toutes ses projections, la capacité de production d’électricité alimentée au charbon connaît une baisse considérable d’ici 2040 et est remplacée par une combinaison d’énergies renouvelables, de gaz naturel et de centrales au charbon équipées de la technologie de captage et de stockage de charbon.Footnote 17 

Dans certaines administrations comme l’Alberta, le gaz naturel peut être une solution de rechange viable au charbon. Entre 2014 et 2018, le prix du gaz naturel a décliné d’environ 66 % au Canada.Footnote 18  De concert avec les mesures visant à réduire les émissions de GES, le faible prix du gaz naturel et la réduction des coûts de la main-d’œuvre associée ont rendu la transition du charbon vers le gaz naturel une solution plus économiquement viable à long terme pour certaines centrales.

L’énergie renouvelable est aussi en voie de devenir une option de plus en plus viable et rentable. L’énergie éolienne compte aujourd’hui parmi les options les plus économiques pour le nouvel approvisionnement en électricité dans la majorité des provinces canadiennes.Footnote 19  Les services publics canadiens explorent activement des façons de déployer des énergies renouvelables, et les investissements récents dans l’infrastructure hydroélectrique démontrent leur engagement à mener à bien ce dossier. Par exemple, le projet énergétique de Nalcor pour le cours inférieur du fleuve Churchill (aussi connu sous le nom du projet de « Muskrat Falls »), à Terre-Neuve-et-Labrador, devrait contribuer à créer des emplois et des avantages économiques dans la province et permettra la transmission d’énergie vers la Nouvelle-Écosse, pour aider cette province à atteindre ses objectifs en matière d’énergie renouvelable. De 2005 à 2015, la production d’électricité à partir de sources renouvelables a augmenté de 17 % au Canada.Footnote 20

Lorsqu’on conçoit l’avenir du charbon, certaines projections indiquent que le Canada augmentera son utilisation de la technologie de captage et de stockage de carbone (CSC) pour la production d’électricité alimentée au charbon.Footnote 21  À ce jour, la recherche innovatrice montre que le déploiement de cette technologie augmente le coût de l’utilisation du charbon. Alors que les unités alimentées au charbon dotées de la technologie CSC ne sont souvent pas déjà économiquement viables, la prochaine génération de la technologie CSC pourrait être déployable à plus petite échelle, et utilisée par divers types d’installations industrielles.

Tendances de l’utilisation du charbon à l’échelle mondiale en 2017

L’utilisation de charbon demeure bien en deçà de son sommet mondial de 2014. En 2017, la demande en énergie au charbon a diminué de 1,6 % aux États-Unis. Après deux années de baisse, 2,3 % en 2015, et 2,1 % en 2016, la demande mondiale en charbon a augmenté de 1 % en 2017. Cette hausse est attribuable à l’accroissement de la production d’électricité au charbon en Asie, plus particulièrement en Chine. Au même moment, la politique officielle de la Chine de « rendre le ciel bleu de nouveau en Chine » influe sur les mesures prises pour éliminer graduellement le charbon dans les chaudières industrielles, et pour réduire le charbon utilisé pour le chauffage domestique. L’utilisation du charbon en Chine aujourd’hui demeure en deçà de son sommet de 2013. Par comparaison, les énergies renouvelables affichaient le taux de croissance le plus élevé de toutes les sources d’énergie en 2017. L’énergie renouvelable a répondu à environ 25 % de la croissance de la demande en énergie à l’échelle mondiale en 2017. Ensemble, la Chine et les États-Unis comptaient pour la moitié de l’augmentation de la production d’électricité à partir des énergies renouvelables. Les énergies renouvelables comptent pour 25 % de la production mondiale d’électricité.Footnote 22  

Santé et environnement

La recherche montre que l’utilisation du charbon pour produire de l’électricité génère des polluants atmosphériques et des émissions de GES, qui sont nocifs pour la santé humaine et l’environnement, y compris les suivants :

  • le dioxyde de soufre;
  • les oxydes d’azote;
  • les matières particulaires;
  • le mercure;
  • le dioxyde de carbone;
  • le méthane.

Respirer ces polluants peut contribuer au cancer des poumons, à l’asthme, à d’autres maladies respiratoires et cardiovasculaires et à la mort prématurée.Footnote 23  

Avantages estimés de l’élimination graduelle du charbon pour la santé de la population canadienneFootnote 24 

Règlements de 2012 (2015 à 2035)

  • 4,2 milliards de dollars en avantages pour la santé découlant de la réduction de l'exposition aux polluants atmosphériques associée à une réduction du risque de mortalité, et des visites évitées aux salles d'urgence et une hospitalisation pour des problèmes respiratoires ou cardiovasculaires;
  • Prévention de 900 décès prématurés et de 800 visites à l’urgence et hospitalisation;
  • 120 000 épisodes d’asthme en moins, et 2 700 000 jours en moins de difficultés respiratoires et d’activité réduite.

Amendements de 2018 visant à établir 2030 comme nouvelle date d'élimination pour toutes les centrales au charbon (2019 à 2055)

  • Réduction des émissions de polluants atmosphériques et prévention de l’exposition humaine au mercure, pour un montant de 1,2 milliard de dollars en termes de bénéfices pour la santé;
  • Prévention de près de 260 décès prématurés;
  • 40 000 crises d'asthme en moins et 190 000 jours en moins de difficultés respiratoires et d'activité réduite.

La pollution par le charbon peut aussi avoir des incidences négatives sur la population canadienne et ses collectivités en entraînant des précipitations acides, du smog et de la brume sèche. Le smog peut empêcher les personnes souffrant d’asthme ou de maladies cardiovasculaires d’aller à l’extérieur ou les obliger à se présenter en salle d’urgence. Pour les enfants, les avis de smog peuvent signifier qu’ils doivent rester à l’intérieur durant la récréation, au lieu de jouer dehors.

Le smog en Ontario

En 2005, 15 avis de smog ont été émis sur 53 jours. En 2014, au moment où la dernière centrale thermique alimentée au charbon a fermé, il n’y a eu aucun avis de smog.Footnote 25

Le charbon utilisé pour produire de l’électricité est une source d’émission de GES, qui contribue aux changements climatiques. Au Canada, les changements climatiques auront des répercussions négatives à long terme sur la santé, le bien-être et le portefeuille des Canadiens, en raison de phénomènes plus graves et plus fréquents, comme les vagues de chaleur, les tempêtes et les inondations.

Bureau d’assurance du Canada

Un nombre croissant de propriétaires et de collectivités de l’ensemble du Canada subissent les pressions exercées par les répercussions financières découlant des changements climatiques et de phénomènes météorologiques extrêmes. Cette augmentation dans les pertes relatives aux propriétés et aux assurances risques divers indique une augmentation des coûts associés à ces événements. Ces pertes s’élevaient en moyenne à 405 millions de dollars par année, entre 1983 et 2008, et à 1,8 milliard de dollars entre 2009 et 2017.Footnote 26 

Approche du gouvernement fédéral pour l’élimination progressive de l’électricité produite au charbon

En 2012, sous la direction du parti Conservateur, le gouvernement du Canada a établi le Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone – secteur de l’électricité thermique au charbonFootnote 27 . Il s’agissait du premier règlement visant à éliminer graduellement la production d’électricité au charbon, qui exigeait des unités des centrales électriques alimentées au charbon au Canada, qu’elles limitent leurs émissions d’au plus 420 tonnes de dioxyde de carbone par gigawatt/heure.

En raison de l’application du règlement de 2012, la majorité des unités alimentées au charbon du Canada fermeront avant la date de fin de leur cycle de vie, à moins d’être équipées de la technologie leur permettant de respecter la norme de rendement ou d’être situées dans une province qui a conclu un accord d’équivalence avec le gouvernement du Canada.

En décembre 2018, le gouvernement du Canada a modifié son règlement de 2012 pour accélérer l'élimination progressive de l'électricité au charbon traditionnelle d'ici 2030. Le règlement modifié est maintenant en vigueur.

Négocier un accord d’équivalence

La Loi canadienne sur la protection de l’environnement, 1999 est la loi fédérale qui autorise l’application du règlement sur les émissions de GES provenant de l’électricité alimentée au charbon et la conclusion d’accords d’équivalence.

Dans le contexte du règlement sur l’électricité alimentée au charbon, il existe un accord d’équivalence entre le gouvernement fédéral et un gouvernement provincial, qui met fin effectivement à l’application de ce règlement sur l’électricité alimentée au charbon au Canada dans cette province.

Une province peut demander de négocier un accord pour continuer d’utiliser l’électricité alimentée au charbon après 2030. Pour que le Canada conclue un accord, la province doit respecter des conditions strictes, par exemple en réduisant un montant identique ou plus élevé d’émissions de GES provenant d’autres sources. Les mesures de rechange doivent avoir des résultats équivalents ou supérieurs.

Respecter la norme de rendement

Les unités des centrales alimentées au charbon équipées de la technologie CSC ou les unités utilisées de concert avec des combustibles à faible teneur de carbone et qui respectent la norme de rendement, pourront continuer d’exploiter leur centrale en vertu du règlement existant et modifié.

Approches provinciales pour la production d’électricité alimentée au charbon

Chaque province possède ses circonstances et ses considérations uniques. Par conséquent, l’élimination progressive du charbon ne se déroule pas de manière uniforme dans l’ensemble du pays.

Alberta

L’élimination progressive du charbon est déjà bien avancée en Alberta. En novembre 2015, le gouvernement de l’Alberta a publié son plan intitulé Climate Leadership Plan, qui présentait ses engagements à l’égard de l’élimination de la production d’électricité alimentée au charbon et de l’augmentation de la combinaison de production énergétique à 70 % de gaz naturel et à 30 % en énergies renouvelables d’ici 2030.Footnote 28  Compte tenu de la disponibilité du gaz naturel, les entreprises ont commencé à faire la transition des centrales alimentées au charbon vers une solution à faibles émissions de carbone, et ont réduit les options pour la main-d’œuvre bien avant 2030. Par conséquent, les mises à pied ont commencé, et d’autres sont prévues dans un avenir rapproché.

En 2016, le gouvernement de l’Alberta a conclu un accord d’indemnisation de 1,1 milliard de dollars avec TransAlta, ATCO et Capital Power, les principaux services publics en Alberta qui utilisent du charbon. En 2017, une commission d’experts, l’Advisory Panel on Coal Communities, a examiné les effets de l’élimination graduelle du charbon sur les travailleurs et les collectivités et a formulé ses recommandations à l’intention du gouvernement provincial.Footnote 29

Coal transition coalition de l’Alberta

À la suite de la publication du Climate Leadership Plan de l’Alberta, le mouvement ouvrier de l’Alberta a immédiatement organisé une coalition des syndicats touchés par les mesures sur le charbon dans la province pour créer la Coal Transition Coalition (CTC). Cela a permis aux syndicats touchés de regrouper leurs ressources et de s’exprimer d’une seule voix. Le travail de la CTC a joué un rôle fondamental dans la définition des mesures d’appui aux travailleurs du charbon en Alberta, qui seraient requises dans le cadre de la transition. Il s’agit d’un exemple concret de la façon de s’assurer de la participation des travailleurs tout au long du processus, ce qui entraîne de meilleures décisions stratégiques, et finalement, de meilleurs résultats.

À la suite de la publication du rapport de l’Advisory Panel on Coal Communities et tenant compte d’autres facteurs, le gouvernement de l’Alberta a mis en œuvre des programmes pour atténuer, dans une certaine mesure, les incidences sur les travailleurs et les collectivités. En novembre 2017, le gouvernement de l’Alberta a annoncé deux programmes de financement : le Coal Community Transition Fund, un fonds de 5 millions de dollars, à l’intention des municipalités, en vue de favoriser les plans de diversification économique et les études de faisabilité; et le Coal Workforce Transition Fund, un fonds de 40 millions de dollars pour aider les travailleurs mis à pied.

Approche de l’Alberta pour appuyer les travailleurs touchés

En novembre 2017, le gouvernement de l’Alberta a annoncé un programme de 40 millions de dollars pour des mesures de soutien et de la reconversion professionnelle à l’intention des travailleurs des centrales thermiques alimentées au charbon et des mines de charbon, qui seront mis à pied à la suite de l’élimination graduelle du charbon. Ces mesures comprennent les suivantes :

  • Des bonifications à l’assurance emploi (AE) : les travailleurs recevront 75 % de leur rémunération hebdomadaire antérieure, jusqu’à un maximum de 45 semaines;
  • L’augmentation du revenu pour les travailleurs près de la retraite : les travailleurs conserveront 75 % de leur rémunération hebdomadaire antérieure, jusqu’à ce qu’ils soient admissibles à la pension de l’employeur (jusqu’à un maximum de 72 semaines);
  • Le paiement pouvant aller jusqu’à 5 000 $ en dépenses, pour les travailleurs qui doivent déménager à au moins 40 kilomètres pour entreprendre un nouvel emploi;
  • Un maximum de 12 000 $ en bons pour frais de scolarité pour les études postsecondaires et le recyclage professionnel, qui sont amorcés à l’intérieur des cinq ans de la mise à pied.

En plus des fonds à l’intention des travailleurs individuels, la province offre les services suivants : l’orientation professionnelle et la formation en compétences de recherche d’emploi aux sites des travailleurs touchés; des services de transition pour aider à l’élaboration de plans individualisés, à cerner les compétences existantes et à administrer une formation à court terme pour le perfectionnement des compétences; l’aide à la création de comités sur le réaménagement des effectifs pour organiser la formation et le jumelage des compétences pour les offres d’emploi; et l’établissement de partenariats et la formation de la main d’œuvre pour les communautés autochtones.

Saskatchewan

Depuis 2014, la Saskatchewan exploite le premier système de CSC dans le monde, à l’unité 3 de la centrale de Boundary Dam, près d’Estevan. Le Canada et la Saskatchewan ont signé conjointement un accord de principe en novembre 2016 pour travailler ensemble à la conclusion d’un accord d’équivalence pour le 2012 règlement fédéral au cours de la période préalable à 2030. En 2017, le gouvernement de la Saskatchewan a publié sa stratégie : Prairie Resilience: A Made-in-Saskatchewan Climate Change Strategy, qui vante les mérites d’un accord d’équivalence conclu avec le gouvernement du Canada, qui lui permettrait de continuer d’utiliser sa centrale alimentée au charbon.Footnote 30  Dans sa stratégie, la province s’engage aussi à déterminer la viabilité de l’élargissement de la technologie CSC à ses autres centrales au charbon. Depuis la publication de la stratégie, SaskPower et le gouvernement de la Saskatchewan ont annoncé qu’ils ne prévoyaient pas déployer d’autres technologies CSC à l’unité 4 et à l’unité 5 de la centrale de Boundary Dam, mais SaskPower évalue la faisabilité d’appliquer la technologie CSC à son unité la plus récente à la centrale de Shand.

Nouveau-Brunswick

Le gouvernement du Nouveau-Brunswick a adopté son plan d’action La transition vers une économie à faibles émissions de carbone : Le plan d’action sur les changements climatiques du Nouveau-Brunswick, en 2016.Footnote 31  Dans ce plan, la province s’est engagée à éliminer le charbon comme source d’électricité le plus rapidement possible, en tenant compte de la réalité du Nouveau-Brunswick. La Société d’énergie du Nouveau-Brunswick, qui appartient à la province, prévoit éliminer le charbon de son portefeuille de production d’électricité d’ici 2030 en le remplaçant par une nouvelle source d’énergie plus propre pour continuer à exploiter la centrale de Belledune. La Société va investir jusqu’à 7 millions de dollars pour étudier d’autres sources de combustibles pour alimenter la centrale, notamment l’utilisation d’hydrogène, tout en considérant aussi l’utilisation de la biomasse et du gaz naturel.

Nouvelle-Écosse

La province de la Nouvelle-Écosse possède sa propre stratégie sur les changements climatiques intitulée Toward a Greener Future: Nova Scotia’s Climate Change Action Plan.Footnote 32  Adoptée en 2009, elle met l’accent sur la production d’énergie plus propre en Nouvelle-Écosse, plutôt que l’atteinte d’objectifs précis relatifs au charbon. Cette politique s’appuie sur le Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone, qui établit les plafonds pour les émissions de GES pour le secteur de l’électricité. Le plan Renewable Electricity Plan de la Nouvelle-Écosse appuie aussi le Plan d’action en établissant des objectifs de production d’électricité de 25 % d’ici 2015, et de 40 % d’ici 2020. La Nouvelle-Écosse a dépassé de 2 % ses objectifs de 2015, et affirme être sur la bonne voie pour atteindre l’objectif de 40 %, d’ici 2020. En reconnaissant ces résultats, les gouvernements de la Nouvelle- Écosse et du Canada ont signé un accord d’équivalence pour exempter la province du règlement sur l’électricité alimentée au charbon de 2012 du Canada. Cet accord est entré en vigueur en juillet 2015. Les gouvernements ont également récemment établi un accord de principe pour travailler sur un nouvel accord d'équivalence pour le règlement modifié sur l'électricité au charbon.

Tableau 1 Services publics dotés d’actifs fondés sur l’utilisation du charbon

A. Services publics vendus au public
  TransAlta
(Alberta)
ATCO
(Alberta)
Capital Power
(Alberta)
Nova Scotia
Power
Pourcentage de la capacité de production qui appartient à la province (toute la capacité, y compris le charbon) 32 % 12 % 16 % 83 %
Pourcentage de la capacité de production appartenant à la province, qui est alimentée au charbon 22 % 10 % 9 % 24 %
Nombre de centrales alimentées au charbon majoritairement détenues 2.5** 1.5** 1 4*
Nombre de centrales alimentées au charbon (majoritairement détenues ou en copropriété) 12 5 4 8*
B. Sociétés d’État
  Énergie Nouveau-Brunswick SaskPower
Pourcentage de la capacité de production qui appartient à la province (toute la capacité, y compris le charbon) 66 % 80 %
Pourcentage de la capacité de production appartenant à la province, qui est alimentée au charbon 18 % 34 %
Nombre de centrales alimentées au charbon majoritairement détenues 2* 3
Nombre de centrales alimentées au charbon (majoritairement détenues ou en copropriété) 2* 7

*Comprend les unités de coke de pétrole
**TransAlta et ATCO possèdent en copropriété (parts égales de 50/50) la centrale thermique de Sheerness, en Alberta

Travailleurs touchés

Les travailleurs des mines de charbon et des centrales thermiques sont hautement qualifiés et possèdent des compétences uniques pour le travail qu’ils accomplissent. Cela comprend des ingénieurs, des soudeurs, des mécaniciens, des électriciens, des opérateurs de machinerie lourde et le personnel d’entretien. La majorité des postes sont des emplois à plein temps, et offrent un salaire au-dessus de la moyenne et fondé sur le coût de la vie dans la localité, des indemnités de maladie et un régime de retraite conforme à leur convention collective (voir la figure 4 pour voir certains exemples). En 2017, ces travailleurs gagnaient un salaire considérablement plus élevé que celui des travailleurs de l’Alberta et de la Nouvelle-Écosse, dont le salaire moyen est de 30,01 $ et de 23,35 $/par heure, respectivement.Footnote 33 

Selon les meilleures données disponibles, il existe de 1 880 à 2 400 personnes qui travaillent à des centrales alimentées au charbon, et de 1 200 à 1 500 travailleurs, dans les mines de charbon thermique.

Il est prévu qu’un nombre important de ces travailleurs perdront leur emploi d’ici 2030 — ce qui s’est déjà produit pour certains d’entre eux.

Tandis que presque tous les employés des mines de charbon thermique seront touchés, certains travailleurs des mines de charbon continueront leur travail d’approvisionnement de l’unité de la centrale de Boundary Dam, dotée de la technologie CSC, et de l’installation de recherche sur la technologie de CSC de la centrale de Shand, en Saskatchewan. Pour les centrales qui se convertissent au gaz naturel, le taux d’emploi à la centrale diminuera d’environ 60 à 70 %. Ces pourcentages varieront selon les diverses centrales qui se convertissent à la biomasse ou qui adoptent d’autres solutions de rechange.

Figure 4 Exemples de salaires gagnés par les travailleurs du charbon syndiqués en Alberta et en Nouvelle Écosse, selon leur convention collective respective. Ces travailleurs syndiqués reçoivent une pension et bénéficient d’un régime d’avantages sociaux, en plus de leur salaire.

Travailleurs de la section 1595, Syndicat des métallurgistes unis (mine de Highvale, en Alberta)

  • Les travailleurs exerçant un métier, comme les soudeurs, les mécaniciens, les électriciens et les mécaniciens de chantier, gagnent de 35 $ par heure, pour un apprenti de première année, à 47 $ par heure, pour un ouvrier qualifié.
  • Les opérateurs de machinerie lourde, les préposés responsables de la manutention du charbon des centrales, les chauffeurs de camion, les foreurs et les travailleurs de l’entretien des routes gagnent en moyenne 40 $ de l’heure.
  • Les ouvriers non qualifiés, les concierges et les préposés au poste de lavage gagnent de 34 $ à 37 $ de l’heure.

Travailleurs de la section locale 254, FIOE ‒ Fédération internationale des ouvriers en électricité (centrales thermiques de Sunhills et Keephills, en Alberta)

  • Les opérateurs, les mécaniciens de centrales, le personnel d’entretien de l’équipement et des instruments gagnent de 27 $ à 55 $ de l’heure, selon leur niveau d’accréditation et d’expérience.
  • Le personnel d’entretien de l’équipement et de l’instrumentation et les conducteurs d’équipement gagnent de 37 $ à 42 $ de l’heure.
  • Les ouvriers gagnent de 32 $ à 35 $ de l’heure.

Travailleurs des centrales représentés par la section locale 1928 de la FIOE, en Nouvelle-Écosse

  • Les mécaniciens et les techniciens des centrales gagnent de 21 $ de l’heure, pour un apprenti de première année, à 45 $, de l’heure, pour un superviseur possédant un certificat d’aptitudes professionnelles.
  • Les électriciens, les mécaniciens et le personnel d’entretien touchent de 21 $ à 41 $ de l’heure.
  • Les magasiniers gagnent de 23 $ à 33 $ de l’heure.

Considération relatives au genre et familles au revenu unique

Les hommes représentent la vaste majorité de ceux qui risquent de perdre leur emploi dans le secteur du charbon. Alors que les femmes sont sous représentées, tant dans l’industrie minière que les centrales thermiques, elles seront aussi touchées par les mises à pied. Une étude de référence sur le marché du travail réalisée en 2016 a déterminé que les femmes comptaient jusqu’à 17 % de la main d’œuvre de l’industrie minière canadienne.Footnote 34  Les femmes occupent la majorité des postes en ressources humaines, en finances et exercent un rôle d’appui dans les sociétés minières, mais elles comptent seulement pour 4 % des métiers et 20 % des postes techniques. Selon l’étude de 2016, les emplois suivants dans les centrales thermiques alimentées au charbon étaient occupés par des femmes : mécaniciennes de centrales (6 %), électriciennes des systèmes électriques (4,7 %) et mécaniciennes de chantier et de mécaniciennes d’usine (1,1 %).

Les incidences d’une perte d’emploi dans le secteur du charbon sont plus grandes sur les familles pour lesquelles le travailleur du charbon est le salarié unique. Le chômage prolongé ou l’acceptation d’un emploi loin de la résidence peut entraîner du stress et de la frustration, ce qui peut avoir des incidences négatives sur la santé et le bien être des travailleurs, leur conjoint et leurs enfants. Dans le dernier cas, les partenaires au foyer s’acquittent du fardeau de gérer le ménage familial avec moins d’appui, d’argent et de temps. De plus, les enfants sont touchés par l’absence de leurs parents et la perturbation de leur routine

Collectivités touchées

En ce qui concerne les mines de charbon thermique et l’électricité produite au charbon, il existe près de 50 collectivités touchées au Canada, chacune avec son histoire, sa population, sa géographie, ses circonstances économiques et son paysage général uniques. Malgré leurs caractéristiques distinctes, ces communautés partagent des liens culturels étroits avec l’industrie du charbon.

Les collectivités canadiennes de travailleurs du charbon sont de petites villes ou de petits villages dont la population peut atteindre de 650 à 34 000 résidents. Il existe un certain nombre de régions où les regroupements des collectivités avoisinantes dépendent de l’industrie du charbon pour appuyer leur économie. Dans les régions comme le Cap-Breton, en Nouvelle-Écosse, le charbon a aidé à appuyer la région durant des centaines d’années. En Saskatchewan, les effets peuvent être ressentis jusqu’à 100 kilomètres des villages, comme Coronach, car de nombreux résidents parcourent de longues distances pour travailler à la mine ou à la centrale.

Les provinces de l’Ouest et de l’Atlantique dont l’économie dépend du charbon possèdent des circonstances économiques et des caractéristiques démographiques distinctes. L’Alberta et la Saskatchewan ont des économies dépendantes du pétrole, qui peuvent subir des crises économiques comme la récession de 2008 et les prix instables du pétrole, comme l’a démontré l’effondrement du prix du pétrole en 2014. Les collectivités de la Nouvelle-Écosse et du nord du Nouveau-Brunswick ont connu l’effondrement et le renouvellement de l’industrie, et continuent d’être aux prises avec les répercussions à long terme du déclin de l’industrie, comme l’exploitation minière, la fabrication et l’industrie des pâtes et papiers.

Dans les collectivités qui dépendent du charbon, tant les provinces de l’Ouest que celles de l’Atlantique, le chômage est plus élevé que celui de la moyenne nationale, atteignant les 10 % au Cap-Breton, en Nouvelle-Écosse, et dans la région de Campbellton-Miramichi, en Nouvelle-Écosse. L’âge médian est de plus de 50 ans, bien au-dessus de la moyenne nationale, dans les collectivités des provinces maritimes qui dépendent du charbon et dans un certain nombre de petits villages de l’Alberta dont l’économie dépend du charbon. Leur profil présente des défis uniques, plus particulièrement en ce qui a trait aux soins de santé et à la sécurité de la retraite. Dans presque toutes les collectivités côtières qui dépendent du charbon, les jeunes familles sont difficiles à attirer et à maintenir en place, ce qui a une influence sur les perspectives économiques de ces collectivités.

Bien que le sentiment d’urgence varie, toutes les collectivités canadiennes dépendantes du charbon se préoccupent de la transition. Un certain nombre de facteurs exercent une influence sur les discussions et les approches à l’échelle des collectivités, y compris le niveau d’incidence sur l’assiette fiscale, les entreprises et leurs services, et la croissance de la population. Certaines collectivités dépendent considérablement ou totalement de l’industrie du charbon et sont plus vulnérables à l’élimination progressive du charbon. Les résidents des collectivités éloignées des centres urbains et plus isolées, comme Hanna, en Alberta, ne pourraient pas facilement accéder aux services et aux occasions offerts dans les grandes villes, si leurs services locaux déclinaient à la suite de l’élimination progressive du charbon.

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