Guide sur l'évaluation des solutions de rechange pour l'entreposage des déchets miniers : chapitre 1

1 Guide à l’intention des promoteurs sur le processus fédéral en vue de désigner les dépôts de résidus miniers des mines de métaux

1.1 Contexte

Il est entendu qu’on devrait éviter le plus possible d’utiliser des plans d’eau naturels où vivent des poissons pour l’entreposage à long terme des déchets miniers. Ces derniers devraient être gérés de manière à garantir la protection à long terme des milieux terrestres et aquatiques du Canada.

L’utilisation d’un plan d’eau naturel où vivent des poissons pour l’entreposage de déchets miniers exige qu’une modification soit apportée au Règlement sur les effluents des mines de métaux (REMM). Cette modification est une action législative fédérale. Le REMM, édicté en 2002, a été élaboré en vertu des paragraphes 34(2), 36(5) et 38(9) de la Loi sur les pêches afin de réglementer les rejets d’effluents de mines, ainsi que les dépôts de stériles, de résidus miniers, de minerai à basse teneur et de mort-terrain dans les eaux naturelles où vivent des poissons. Ce règlement, qui est administré par Environnement Canada, s’applique aux mines de métaux existantes et nouvelles. L’annexe 2 du REMM présente la liste des plans d’eau désignés en tant que dépôts de résidus miniers miniers (DRM). Une modification réglementaire est nécessaire pour ajouter un plan d’eau à cette annexe.

1.2 Objet

Ce guide décrit la démarche que doit entreprendre tout promoteur ayant l’intention d’utiliser un plan d’eau naturel où vivent des poissons comme DRM. Un tel processus requiert une modification réglementaire du REMM. Dans ce guide, un DRM fait référence à un plan d’eau naturel où vivent des poissons dans lequel sont rejetés des substances nocives telles que des résidus miniers, des stériles, du minerai à basse teneur, du mort-terrain et tout effluent contenant une substance nocive indiquée dans le REMM, quel que soit le pH de l’effluent ou sa concentration en substances nocives.

Stériles, minerai à basse teneur et mort-terrain 

Les stériles, le minerai à basse teneur et le mort-terrain peuvent être nocifs. Si tel est le cas, leur entreposage dans un plan d’eau exige que ce dernier soit d’abord inscrit à l’annexe 2 du REMM comme un DRM.

Si le promoteur est en mesure de démontrer qu’ils ne sont pas nocifs, alors l’ajout à l’annexe 2 du REMM n’est pas requis.

Pour de plus amples informations sur les substances nocives, veuillez consulter l’annexe 1 du présent guide.

Ce guide s’applique aux mines de métaux pour lesquelles un DRM dans un plan d’eau naturel où vivent des poissons a été proposé. Toutefois, les exigences reliées aux évaluations des solutions de rechange, lesquelles sont présentées dans la deuxième partie de ce guide, fournissent des orientations utiles quant à l’évaluation de toutes les aires d’entreposage des déchets miniers, incluant celles en milieu terrestre. L’objectif global du processus d’évaluation des solutions de rechange est de faire en sorte que l’empreinte environnementale de l’aire d’entreposage soit minimisée.

1.3 Évaluation environnementale

Un projet qui prévoit l’utilisation d’un plan d’eau naturel où vivent des poissons comme site d’entreposage de déchets miniers nécessite la réalisation d’une évaluation environnementale, qui doit être faite en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (LCEE), lorsque cette dernière s’applique. Le site du projet proposé peut aussi être assujetti à des revendications territoriales ainsi qu’à des exigences provinciales additionnelles en matière d’évaluation environnementale, telles que celles décrites dans la Convention définitive des Inuvialuit pour la région désignée des Inuvialuit dans les Territoires du Nord-Ouest.

Pour les projets au Yukon, au Nunavut et dans la région de la vallée du Mackenzie située dans les Territoires du Nord-Ouest, où la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale ne s’applique pas, les exigences en matière d’évaluation environnementale fédérale sont satisfaites par l’application d’autres régimes territoriaux et fédéraux.

Les propositions peuvent aussi devoir faire l’objet d’évaluations environnementales provinciales.

Une politique d’Environnement Canada, qui a été élaborée en liaison avec l’abrogation du Règlement sur les rejets de stériles dans le bras Alice lors de l’enregistrement du REMM en 2002, se prononce contre le dépôt de résidus miniers non confinés en mer.

1.3.1 Aperçu

Un projet minier proposant d’utiliser un plan d’eau naturel où vivent des poissons comme dépôt de résidus miniers doit faire l’objet d’une évaluation environnementale. Le promoteur doit aussi :

  • préparer une évaluation des solutions de rechange envisagées pour l’entreposage des déchets miniers pour examen (voir la partie 2 de ce guide);
  • préparer un plan compensatoire pour la perte d’habitat du poisson aux fins d’examen dans le cadre de l’évaluation environnementale;
  • participer aux consultations auprès du grand public et des populations autochtones sur l’évaluation environnementale du projet, y compris sur les modifications éventuelles à apporter au REMM1.

Les détails du processus d’évaluation environnementale varient selon les revendications territoriales ou la loi en vertu de laquelle l’évaluation est réalisée et selon le type d’évaluation environnementale. Le promoteur doit vérifier quel type d’évaluation environnementale s’applique à son projet (p. ex., examen préalable, étude approfondie ou examen par une commission pour les évaluations environnementales menées en vertu de la LCEE). L’Agence canadienne d’évaluation environnementale offre aux promoteurs des ressources qui peuvent les guider tout au long du processus d’évaluation environnementale entrepris en vertu de la LCEE.

Lors de la préparation des documents requis dans le cadre de l’évaluation environnementale, le promoteur devrait considérer les exigences de la Directive du Cabinet sur la gestion de la réglementation. Bien que cette Directive ne s’applique pas directement au promoteur, elle est cependant requise dans le cadre du processus réglementaire. À cet égard, il est fortement conseillé au promoteur de contribuer à établir les bases nécessaires à la réalisation de l’analyse coûts-avantages en regard de cette Directive. Plus précisément, il devrait être démontré par le biais d’une évaluation des impacts/répercussions que la pertinence de la mesure réglementaire maximise les avantages nets pour la société.

Le promoteur devrait aussi tenir compte des recommandations énoncées dans le Code de pratiques écologiques pour les mines de métaux d’Environnement Canada pendant l’évaluation environnementale. Le Code a été rédigé à l’appui du REMM, mais il couvre aussi un grand éventail d’aspects environnementaux qui vont bien au-delà de ce dernier.

1.3.2 Évaluation des solutions de rechange

Le promoteur qui prévoit utiliser un plan d’eau naturel comme dépôt de résidus miniers doit évaluer les solutions de rechange pour l’entreposage des déchets miniers. Il est fortement recommandé que l’évaluation des solutions de rechange soit faite dans le cadre de l’évaluation environnementale du projet afin de simplifier le processus général d’examen réglementaire et de minimiser le temps requis pour mettre de l’avant le processus de modification réglementaire du REMM. De façon générale, il devrait y avoir au moins une solution de rechange qui ne devrait pas avoir de répercussion sur un plan d’eau naturel où vivent des poissons. Il est important de noter que si le promoteur décide d’entreprendre une évaluation des solutions de rechange après que l’évaluation environnementale ait été complétée cela pourrait contribuer à plus que doubler le temps nécessaire pour apporter les modifications réglementaires à l’annexe 2 du REMM par rapport au calendrier prévu.

Toutes les solutions de rechange possibles pour l’entreposage des déchets miniers doivent être évaluées de façon objective et rigoureuse. Le promoteur doit démontrer au moyen de l’évaluation environnementale et de l’évaluation des solutions de rechange que le choix d’utiliser un plan d’eau en tant que DRM est le plus approprié sur le plan environnemental, technique et socioéconomique. Il devrait aussi être démontré que ce choix offre dans l’ensemble le plus grand avantage aux Canadiens et aux Canadiennes des générations actuelles et futures, conformément à la Directive du Cabinet sur la gestion de la réglementation. Les exigences relatives à l’évaluation des solutions de rechange sont présentées dans la deuxième partie de ce guide.

1.3.3 Plan compensatoire pour la perte de l’habitat du poisson

En vertu de l’article 27.1 du REMM, le promoteur doit élaborer et mettre en œuvre un plan pour compenser la perte de l’habitat du poisson qui se produirait à la suite de l’ajout proposé d’un plan d’eau à l’annexe 2 du REMM. L’ébauche du plan compensatoire doit être présentée au moment de l’évaluation environnementale aux fins d’examen. Le plan doit décrire entre autres :

  • l’habitat du poisson qui serait perdu en raison du dépôt de résidus miniers proposé;
  • les mesures compensatoires qui seraient mises en œuvre, si l’utilisation du plan d’eau comme dépôt de résidus miniers était autorisée, pour compenser la perte de l’habitat du poisson qui en résulterait;
  • les programmes de surveillance de la mise en œuvre du plan compensatoire;
  • la ventilation des coûts estimés pour la mise en œuvre et les mesures de surveillance du plan.

Le Guide à l’intention des praticiens en matière de compensation de l’habitat est disponible ici.

Si le gouverneur en conseil approuve le règlement d’ajouter le plan d’eau comme dépôt de résidus miniers à l’annexe 2 du REMM, le promoteur doit alors, en vertu de l’article 27.1 du REMM, présenter à Pêches et Océans Canada une lettre de crédit irrévocable couvrant les coûts de mise en œuvre du plan.

Le promoteur doit aussi développer et mettre en œuvre un plan compensatoire pour la perte de l’habitat du poisson en vertu du paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches afin de compenser les dommages, la perturbation ou la destruction de l’habitat du poisson suite aux travaux nécessaires pour construire le DRM. L’annexe 2 du présent guide explique pourquoi deux plans compensatoires sont nécessaires.

1.3.4 Consultations

Au cours de l’évaluation environnementale, Environnement Canada et Pêches et Océans Canada consultent les intervenants régionaux et nationaux ainsi que les représentants des peuples autochtones pour s’assurer que toutes les parties intéressées ont accès à l’information concernant le projet et ont l’occasion de présenter leurs commentaires. Le promoteur participe aux consultations afin de communiquer directement à tous les intervenants concernés les résultats de son analyse de l’évaluation des solutions de rechange et ses conclusions.

Les consultations sur les modifications proposées au REMM sont tenues conformément aux Lignes directrices pour des consultations efficaces sur la réglementation du Conseil du Trésor.

Pêches et Océans Canada mène toutes consultations supplémentaires avec les Autochtones afin de garantir que toutes les obligations pouvant exister en matière des droits protégés en vertu de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 ont été respectées. Un guide sur ces consultations est disponible ici. Les consultations devant être menées sur l’évaluation des solutions de rechange peuvent servir, en partie, à les renseigner lors de la tenue de ces dernières.

1.3.5 Décision à la suite de l’évaluation environnementale

L’étape réglementaire découlant d’une demande de DRM ne peut être entreprise que lorsque la décision prise à l’issue du processus d’évaluation environnementale est à l’effet que le projet peut aller de l’avant en tout ou en partie. Si la décision du gouvernement est à l’effet que le projet ne devrait pas aller de l’avant, aucune autre mesure n’est prise pour modifier le REMM.

1.4 Processus réglementaire

La décision d’ajouter un plan d’eau à l’annexe 2 du REMM est prise par le Conseil du Trésor. Les principaux éléments nécessaires au processus de réglementation (évaluation des solutions de rechange, plan compensatoire pour la perte de l’habitat du poisson) interviennent à l’étape de l’évaluation environnementale décrite ci-dessus. Voici les autres étapes du processus de la réglementation.

  1. Environnement Canada prépare le dossier pour la modification réglementaire afin d’aller de l’avant avec l’ajout du dépôt de résidus miniers à l’annexe 2 du REMM. Ce dossier comprend le libellé de la modification réglementaire proposée dans lequel on retrouve le nom et la description géographique du plan d’eau proposé comme dépôt de résidus miniers. Ce dossier inclut aussi un Résumé de l’étude d’impact de la réglementation, lequel est un document clé permettant de justifier la modification proposée à l’annexe 2 du REMM. Il comprend notamment :
    • la description du projet;
    • le motif de la modification proposée;
    • le résumé du plan compensatoire pour la perte de l’habitat du poisson proposé;
    • la description des choix considérés lors de l’étude faite sur l’évaluation des solutions de rechange;
    • le résumé des consultations;
    • l’analyse coûts-avantages de la modification proposée, laquelle évalue les impacts potentiels d’après un large éventail de points de vue sociétaux (p. ex., environnement, commerces, consommation et autres secteurs de la société). Un des éléments clés de l’analyse coûts-avantages est l’élaboration d’un scénario de base et d’un scénario réglementaire. Le détail des coûts liés à l’évaluation des solutions de rechange et de ceux liés au plan compensatoire pour la perte de l’habitat du poisson est compris dans cette analyse. Pour obtenir plus de renseignements à ce sujet, consultez l’annexe 3 ainsi que le Guide du processus de réglementation du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.
  2. Si le dossier pour la modification réglementaire est approuvé par les ministres de l’Environnement et des Pêches et des Océans, il est acheminé au Conseil du Trésor pour examen.
  3. Si la modification proposée est approuvée par le Conseil du Trésor, elle est publiée dans la Partie I de la Gazette du Canada pour une période de commentaires du public de 30 jours.
  4. Période de commentaires du public de 30 jours.
  5. Examen des commentaires reçus.
  6. Environnement Canada prépare le dossier réglementaire final, accompagné de la version définitive du Résumé de l’étude d’impact de la réglementation qui contient les réponses aux commentaires reçus.
  7. Le dossier réglementaire final est présenté aux ministres de l’Environnement et des Pêches et des Océans pour approbation en vue de soumettre la modification réglementaire au Conseil du Trésor.
  8. Si la modification réglementaire est approuvée par le Conseil du Trésor, elle devient loi et est consignée.
  9. La modification réglementaire et le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation sont publiés dans la Partie II de la Gazette du Canada, environ deux semaines après avoir été consignés.

Ces étapes sont conformes aux exigences de la Directive du Cabinet sur la gestion de la réglementation.

L’annexe 4 présente l’organigramme des étapes clés des processus d’évaluation environnementale et de modification réglementaire.

1.4.1 Calendrier

Le processus de modification réglementaire requiert généralement un délai de 8 à 12 mois après la fin de la période d’évaluation environnementale. Cependant, si des renseignements supplémentaires sont requis (p. ex., données manquantes, renseignements manquants relatifs au coût du dépôt de résidus miniers ou du plan compensatoire pour la perte de l’habitat du poisson, etc.) ou qu’il y ait litige, ce délai pourrait se prolonger.

En ce qui concerne les grands projets de ressources, les dates cibles des processus d’évaluation environnementale et de modification réglementaire sont rendues publiques et suivies de près par le Bureau de gestion des grands projets.

1.4.2 Autres autorisations en vertu de la Loi sur les pêches

Les autorisations requises en vertu du paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches (concernant la détérioration, la perturbation ou la destruction de l’habitat du poisson), qui sont liées à l’aménagement d’un dépôt de résidus miniers, sont accordées une fois que les modifications à l’annexe 2 du REMM ont été apportées, habituellement au plus tard trois semaines après l’ajout du dépôt de résidus miniers à l’annexe 2 du REMM.

Toutefois, les autorisations requises en vertu du paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches, qui ne sont pas liées à l’aménagement d’un dépôt de résidus miniers, peuvent être accordées avant que le gouverneur en conseil ne prenne une décision relativement à une modification de l’annexe 2 du REMM.

1.5 Démarrage

Les promoteurs de mines de métaux situées au sud du 60e parallèle sont encouragés à communiquer avec le Bureau de gestion des grands projets et, pour les mines situées au nord du 60e parallèle, avec le Bureau de gestion des projets nordiques. Les bureaux assurent la coordination et la gestion globales des projets, ils suivent l’avancement de ces derniers et ils conseillent les promoteurs sur les projets.

 

1Si l'utilisation proposée du plan d’eau naturel comme DRM présente une incidence sur les eaux navigables, un décret doit alors également être obtenu en vertu de la Loi sur la protection des eaux navigables. Dans de tels cas, Transports Canada participe à l'évaluation environnementale et au processus réglementaire relatif au dépôt de résidus miniers proposé, si le processus réglementaire est entrepris.

 

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