Évaluation des initiatives d’orientation à l’étranger

Résumé

Objet de l’évaluation

Conformément aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques, Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) a évalué son initiative Orientation canadienne à l’étranger (OCE) durant l’année financière 2011-2012. OCE est l’une des trois initiatives d’orientation pré-départ menées en personne financées par le Ministère, et CIC travaille actuellement à l’établissement d’une stratégie de prestation des services d’orientation à l’étranger en vue de définir les besoins des immigrants en matière d’orientation et ses propres priorités de programmes en ce qui regarde les services pré-départ. C’est pourquoi CIC a étendu sa portée d’évaluation aux deux autres initiatives d’orientation pré-départ.

La Direction générale de la recherche et de l’évaluation (DGRE) de CIC a effectué la collecte des données nécessaires à l’évaluation entre juillet 2011 et janvier 2012.

Initiatives d’orientation à l’étranger de CIC

CIC finance actuellement trois initiatives d’orientation pré-départ : Orientation canadienne à l’étranger (OCE), Projet d’intégration et d’engagement actifs (PIEA) et Programme canadien d’intégration des immigrants (PCII). Ces initiatives sont mises en œuvre par trois fournisseurs de services distincts, qui sont de tierce personne. Elles sont offertes à différents endroits selon différents modèles de prestation de services, qui vont des services d’information et de sensibilisation aux services de soutien intégré qui comprennent l’évaluation des besoins et l’aiguillage.

Orientation canadienne à l’étranger : OCE est mise en œuvre par l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) dans plus de 40 endroits. Les clients admissibles comprennent les travailleurs qualifiés (fédéral) (TQF), les candidats des provinces (CP), les réfugiés, les membres de la catégorie du regroupement familial (CRF), ainsi que leurs conjoints et personnes à charge en âge de travailler. L’OCE s’adresse également aux aides familiaux résidants (AF). Elle est offerte sous forme de séances de 1 jour, de 3 jours ou de 5 jours. L’OCE a pour objectif de fournir de l’information permettant de mieux connaître le Canada et de faire en sorte que les nouveaux arrivants sachent comment obtenir de l’aide à leur arrivée au Canada.

Projet d’intégration et d’engagement actifs : Le PIEA est exécuté par S.U.C.C.E.S.S. à Séoul (Corée du Sud) et à Taïpei (Taïwan). Les clients admissibles comprennent les TQF, les membres de la CRF, les CP, les gens d’affaires, ainsi que leurs conjoints et personnes à charge en âge de travailler. Les AF demeurant à Taïwan peuvent également bénéficier du PIEA. Les participants au projet peuvent s’inscrire à une séance d’orientation en groupe de deux heures ou à des ateliers portant sur des sujets précis, se présenter à une entrevue individuelle et être aiguillés vers des organisations au Canada. Le PIEA a pour objectif d’appuyer l’établissement des nouveaux arrivants ainsi que leur adaptation et leur intégration à la société canadienne et de favoriser leur insertion dans la communauté et le marché du travail.

Programme canadien d’intégration des immigrants : Le PCII est mis en œuvre par l’Association des collèges communautaires du Canada (ACCC) par l’entremise de ses bureaux en Inde, en Chine, aux Philippines et au Royaume-Uni. Les clients admissibles comprennent les TQF et les CP, ainsi que leurs conjoints et personnes à charge en âge de travailler. Les participants au programme peuvent s’inscrire à une séance d’orientation en groupe d’une journée, se présenter à une entrevue individuelle et être aiguillés vers des organisations au Canada. Le PCII a pour objectif d’aider les futurs immigrants de la composante économique à se préparer au processus de reconnaissance des titres de compétences étrangers et à s’intégrer dans le marché du travail.

Méthodologie

L’évaluation portait sur trois grands thèmes : à savoir la pertinence, la conception et la mise en œuvre, et le rendement. Conformément aux exigences établies dans la Directive sur la fonction d’évaluation (Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, 2009), la pertinence des programmes a été évaluée en fonction 1) du besoin continu, 2) de la conformité avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral, et 3) de l’harmonisation avec les priorités et les objectifs du gouvernement et du Ministère. L’évaluation du rendement des programmes reposait sur un examen de leurs résultats en matière 4) d’efficacité et 5) d’efficience et d’économie. Les évaluateurs ont utilisé une foule de données pour garantir la fiabilité des résultats. Plusieurs sources de données tant quantitatives que qualitatives on servi aux fins de l’évaluation :

  • entrevues;
  • analyse des données administratives;
  • visites des sites;
  • groupes de consultation;
  • analyse des réponses au sondage sur le programme OCE;
  • sondage auprès des travailleurs qualifiés (fédéral);
  • examen de documents.

L’évaluation s’étendait aux activités d’OCE pour la période de 2005-2006 – 2010-2011 et aux activités du PIEA pour la période de 2008, année de création du programme, à 2010-2011. Pour ce qui est du PCII, l’évaluation portait principalement sur la première année de fonctionnement sous l’égide de CIC (2010-2011). Toutefois, comme certains des participants au sondage mené auprès des TQF avaient bénéficié du PCII au moment où il relevait encore de la compétence de Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC), ces données portent également sur les activités du PCII en 2009-2010.

Limites

Même si l’évaluation est fondée sur une juste mesure de données quantitatives et qualitatives et qu’elle permet la triangulation des résultats, sa méthodologie accuse quatre grandes limites dont il faut tenir compte dans l’examen des résultats.

  • Les résultats du sondage auprès des TQF sont fiables dans l’ensemble; cependant, le niveau de fiabilité varie selon l’initiative d’orientation. Ainsi, les réponses des participants au PCII (599 répondants) et des bénéficiaires d’OCE (445 répondants) sont plus fiables que celles des participants au PIEA (89 répondants). Il y a donc lieu de faire preuve de prudence pour tirer des conclusions à partir des données du sondage sur le PIEA.
  • On dispose de peu de données pour évaluer les répercussions d’OCE et du PIEA sur les AF; en conséquence, les résultats pour ce groupe ne peuvent être considérés comme représentatifs de l’ensemble des AF.
  • Le sondage sur le programme OCE n’ayant pas été conçu initialement en fonction de l’évaluation, donc, il ne renseigne pas sur tous les questions de l’évaluation ni sur tous les indicateurs. En outre, compte tenu de la taille de la population de réfugiés au Canada, le sondage sur OCE n’a permis d’obtenir qu’un petit nombre de réponses de la part des réfugiés.
  • Dans leur conception actuelle, les systèmes de CIC ne permettent pas de savoir lesquels des réfugiés et des immigrants entrés au Canada ont participé à une séance d’orientation pré-départ. Il en a resultée certaines limites en ce qui concerne la calcul de la proportion d’individus entrant au Canada qui ont participé à une séance d’orientation à l’étranger — information pourtant indispensable à l’examen des résultats et de la portée du programme, ainsi qu’au calcul de la taille de l’échantillon nécessaire pour garantir un consentement éclairé. Par conséquent, il a fallu faire certaines hypothèses sur la période écoulée entre la séance d’orientation pré-départ et l’arrivée au Canada.

Constatations de l’évaluation

Les principales constatations par thème d’évaluation sont présentées ci-dessous.

Pertinence

  • L’orientation pré-départ, selon sa définition « courante », serait un service essentiel pour les réfugiés, car elle peut les aider à résoudre les problèmes d’établissement et d’intégration auxquels ils se heurtent au départ. En revanche, rien ne permet de penser que ce type de service puisse aider les personnes qui n’ont pas le statut de réfugié à surmonter leurs problèmes étant donné que dans leur cas, c’est l’emploi plutôt que l’orientation qui les préoccupe.
  • S’il est vrai que l’État n’est pas tenu par la loi d’offrir des services d’orientation pré-départ, les personnes interrogées estiment que le gouvernement fédéral a un rôle à jouer dans la prestation de ces services pour assurer l’uniformité du message à l’étranger; on note toutefois qu’il est difficile de distinguer les rôles respectifs du gouvernement fédéral et des provinces dans la prestation des services.
  • Les trois initiatives d’orientation pré-départ cadrent bien avec les priorités de CIC en matière d’établissement, plus particulièrement celles qui consistent à aider les immigrants à prendre des décisions éclairées et à s’intégrer au marché du travail. En outre, les trois programmes se concilient bien avec les priorités du gouvernement fédéral en matière d’aide humanitaire, de reconnaissance des titres de compétences étrangers et d’intégration dans le marché du travail. Compte tenu des changements qui doivent être apportés au processus de sélection des immigrants de la composante économique, il faudrait examiner le rôle des initiatives d’orientation pré-départ pour s’assurer qu’elles sont en phase avec ces changements.

Conception et mise en œuvre

  • Les trois initiatives d’orientation pré-départ de CIC ne font pas double emploi car elles n’ont pas les mêmes objectifs ni le même contenu et qu’elles sont offertes à des endroits différents; cela dit, on relève un cas de double emploi pour ce qui est d’OCE et du PCII aux Philippines. Les renseignements fournis aux participants correspondent bien aux objectifs de chaque initiative et aux différents groupes ciblés. En outre, CIC offre des services d’orientation pré-départ aux réfugiés du même type que ceux d’autres pays.
  • Des structures de gouvernance ont été mises en place pour gérer chacune des initiatives d’orientation pré-départ de CIC et, selon les personnes interrogées, ces structures sont efficaces. On relève toutefois un manque de coordination au sein de CIC sur le plan de la direction stratégique et de la gestion globale de l’orientation pré-départ, qui se traduit notamment par l’absence d’une stratégie précise permettant de déterminer le type d’information qu’il convient de fournir aux différentes catégories d’immigrants et les endroits les plus pertinents.
  • Le choix des endroits où sont offerts les services d’orientation pré-départ et des groupes cibles ne repose sur aucune justification claire. Le fait que des services d’orientation pré-départ soient offerts dans des pays qui contribuent un faible pourcentage de l’immigration au Canada laisse supposer que ces services ne seraient pas offerts dans les endroits les plus appropriés ni aux bons groupes cibles.
  • Si de nombreux immigrants ont participé aux séances d’orientation pré-départ, la mesure dans laquelle sont atteints les objectifs varie. L’un des principaux facteurs pouvant expliquer cette variabilité chez les non-réfugiés est la manière dont on les informe de la tenue des séances, car l’information sur les services d’orientation pré-départ n’est pas diffusée uniformément. Pour ce qui est des réfugiés, d’autres facteurs liés à la sécurité et au lieu géographique ont été mentionnés.

Rendement – Efficacité

  • Dans l’ensemble, les participants aux séances d’orientation se sont dits satisfaits de ces séances; toutefois, les services additionnels (p. ex. aiguillage, ateliers) offerts dans le cadre du PIEA et du PCII n’ont pas tous été jugés utiles par les répondants. Ces derniers ont reçu l’information sur la séance d’orientation en temps utile et ceux qui ont assisté à la séance ont dit qu’elle les avait aidés à se préparer à immigrer au Canada.
  • Les activités en personne d’orientation pré-départ ont permis aux nouveaux arrivants de se préparer à la vie au Canada et de savoir les gestes à poser à leur arrivée, notamment pour obtenir des services d’aide à l’établissement. Des légères variations ont été constatées entre les programmes; celles-ci s’expliquent probablement par le fait qu’ils ne mettent pas la même l’accent sur l’information relative à l’établissement. Les répondants ont signalé peu de problèmes à cet égard, quoique certains ont indiqué qu’il aurait été utile de disposer de plus d’information.
  • Les participants aux séances d’orientation ont reçu des renseignements exacts, qui les ont aidés à modérer leurs attentes en tant que nouveaux arrivants, bien que pas entièrement.
  • Les séances d’orientation pré-départ de CIC ont aidé les nouveaux arrivants à se préparer à occuper un emploi au Canada à divers degrés, compte tenu du domaine vers lequel ils s’orientaient. Les difficultés et des lacunes les plus importantes auxquelles se sont heurtés les participants aux programmes d’orientation avaient trait à l’emploi.

Rendement – Efficience

  • Le coût par participant du programme OCE a été relativement stable et correspond aux prévisions, étant donné que le programme a atteint ses objectifs de participation la plupart des années. Le coût global du programme et son coût par participant sont influencés par plusieurs facteurs, dont le fait que OCE s’adresse à une nombreuse clientèle et est mis en œuvre au sein même de la structure de l’OIM, ce qui permet de profiter des installations et des effectifs de formation qui servent aussi d’autres fins que le seul programme OCE. De plus, pour un coût donné, OCE a fourni des services d’orientation pré-départ à environ 20 % des TQF, des CP, des AF et des membres de la CRF, ainsi qu’à une proportion de réfugiés variant de 31 % à 56 %, selon les endroits où est offert le programme.
  • Le coût par participant du PIEA est plus élevé que prévu étant donné que l’initiative n’a pas atteint ses objectifs de participation à bon nombre d’égards, à l’exception des ateliers. Le coût global du PIEA et son coût par participant sont influencés par plusieurs facteurs, dont le fait que relativement peu de gens ont eu recours à ce programme, lequel n’est offert qu’à deux bureaux à l’étranger, dotés de formateurs qui y sont affectés à temps plein. De plus, pour un coût donné, le PIEA a fourni des services d’orientation pré-départ à environ 11 % des TQF, des CP, des AF, des membres de la CRF et des membres de la catégorie des gens d’affaires dans les endroits où il est offert.
  • Le coût par participant du PCII est moins élevé que prévu étant donné que le programme a dépassé ses objectifs de participation; en revanche, pour un coût donné, le PCII a fourni des services d’orientation pré-départ à environ 8 % des TQF dans les endroits où il est offert. Le coût global du PCII et son coût par participant sont influencés par plusieurs facteurs, dont l’existence du réseau Focal Point Partner et le fait que le PCII est offert dans quatre bureaux à l’étranger, dotés de formateurs qui y sont affectés à temps plein.

Conclusions et recommandations

CIC finance actuellement trois initiatives d’orientation pré-départ qui visent des objectifs différents et qui, suivant l’endroit où elles sont exécutées, s’adressent aux réfugiés, aux aides familiaux résidents, aux membres de la catégorie du regroupement familial, aux candidats des provinces, aux travailleurs qualifiés du volet fédéral ou aux gens d’affaires immigrants. Au fil du temps, certaines de ces initiatives ont pris de l’expansion des endroits de livraison et de la clientèle; toutefois, cette expansion n’est fondée sur aucune justification formelle. Il n’existe aucune cadre ou structure commune formellement définie pour assurer la prestation des services d’orientation pré-départ, ni aucune définition des objectifs que ces services cherchent à atteindre ou des renseignements à fournir aux futurs immigrants avant leur départ.

CIC a annoncé récemment des modifications aux critères de sélection relatifs à la catégorie de l’immigration économique qui comprennent de exigences de compétences linguistiques et plus d’accent sur l’évaluation préalable des titres de compétences étrangers et l’emploi réservé. Ces changements auront vraisemblablement une incidence sur la composition du groupe des pays sources de l’immigration économique et aura modifier le type d’information dont auront besoin les immigrants de cette catégorie avant leur arrivée au pays ainsi que sur le moment où cette information devra leur être communiquée.

Recommandation no 1 : Que CIC élabore une stratégie pour la prestation des services d’orientation pré-départ qui soit en harmonie avec les politiques et les programmes pertinents du Ministère. Cette stratégie devrait comporter, entre autres, les mesures suivantes :

  • définir les objectifs de CIC et les résultats attendus dans la prestation des services d’orientation pré-départ;
  • déterminer quelles catégories d’immigrants et quels types d’immigrants (composition familiale) recevront des services en personne d’orientation pré-départ, et pourquoi;
  • établir des lignes directrices concernant la façon de classer par ordre d’importance les lieux où offrir des services d’orientation pré-départ pour des catégories d’immigration ciblées;
  • déterminer le type d’information qui sera fournie à chacune des catégories d’immigrants avant le départ et la manière dont cette information sera communiquée;
  • examiner le coût des services et leur rapport qualité-prix.

Aucune loi fédérale n’oblige l’État à fournir des services d’orientation pré-départ. En outre, les accords en matière d’immigration avec les provinces n’énoncent pas les responsabilités de chaque ordre de gouvernement en matière d’orientation pré-départ. Cela dit, un petit nombre de personnes interogées étaient d’avis qu’il revenait au gouvernement fédéral de fournir des services d’orientation pré-départ et de veiller à ce que la prestation de ces services soit effectuée d’une manière uniforme à l’échelle nationale. Certaines provinces veulent jouer un rôle plus actif dans la diffusion de renseignements qui leur sont propres et quelques-unes fournissent déjà de l’information à l’ACCC, qui l’a intégrée dans son programme. Le fait que l’on offre des séances d’information particulières à des CP qui comptent s’établir dans telle ou telle province suppose que les bénéficiaires des programmes d’orientation pré-départ ne reçoivent pas tous la même information à l’échelle nationale.

Recommandation no 2 : Que CIC clarifie les rôles et responsabilités respectifs du gouvernement fédéral et des provinces dans la prestation des services d’orientation à l’étranger, y compris la question de savoir si des renseignements propres aux provinces peuvent être diffusés dans le cadre du programme d’orientation et si oui, de quelle manière.

Des structures de gouvernance sont en place pour gérer chacune des initiatives d’orientation pré-départ; elles existent chez chacun des agents de prestation ainsi qu’entre ces agents et CIC. Si la centralisation des responsabilités touchant les ententes de contribution à la DGGPI a rendu plus cohérent le mode de gestion de ces ententes, on note un manque de coordination entre les directions générales chargées des initiatives, en particulier lorsqu’il s’agit de décider qui peut être bénéficiaire des programmes d’orientation pré-départ et quelle information sera fournie aux participants.

Recommandation no 3 : Que CIC mette en place une structure de gouvernance où sont clairement définis les rôles et les responsabilités, de manière à permettre une prise de décision efficace entre toutes les directions générales de CIC qui jouent un rôle dans l’exécution des politiques et des programmes d’orientation pré-départ.

L’un des points primordiaux qu’a mis en lumière l’évaluation a trait à la manière dont est faite la promotion des initiatives auprès des immigrants de la composante économique à l’heure actuelle. En effet, l’information publicitaire que reçoivent les personnes admissibles varie selon l’initiative et le lieu de prestation et elle ne parvient pas à tous en même temps durant le processus. C’est ce qui explique que les personnes admissibles ne connaissent pas bien les programmes d’orientation pré-départ.

Recommandation no 4 : Que CIC veille à établir une stratégie globale et cohérente à l’échelle du Ministère pour faire la promotion des initiatives d’orientation pré-départ auprès de toutes les personnes admissibles.

Les initiatives d’orientation pré-départ de CIC n’ont pas les mêmes objectifs ni le même contenu et elles sont mises en œuvre à des endroits différents. Par conséquent, il n’est pas approprié de chercher à déterminer laquelle des initiatives est la plus efficace ou la plus efficiente. Il n’en reste pas moins que lorsqu’on examine chacune des initiatives prise séparément, on tire des informations qui guideront la mise en œuvre des programmes d’orientation pré-départ dans l’avenir.

Recommandation no 5 : Que CIC, une fois sa stratégie sur les activités à l’étranger mise au point et approuvée, réexamine la pertinence des initiatives actuelles pour déterminer si elles se concilient bien avec sa nouvelle stratégie et qu’il rectifie au besoin ses programmes d’orientation à l’étranger.

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