Vérification de l’administration du programme d’aide au réétablissement

1.0 Introduction

Le plan de vérification axé sur le risque de CIC sert à coordonner les travaux de la Direction générale de la vérification interne et de la responsabilisation (DGVIR) sur une base pluriannuelle, et est conçu de manière à appuyer l’exécution d’une vérification annuelle de la gouvernance, de la gestion des risques et des mesures de contrôle internes au sein du Ministère. Le plan de vérification axé sur le risque de 2008-2009 indiquait qu’une vérification de :

  • l’administration du PAR;
  • la phase II de l’iSMRP;

était nécessaire. Compte tenu de l’objet de ces vérifications et des ressources disponibles au sein de la DGVIR, et à des fins d’efficacité, ces deux vérifications ont été effectuées conjointement. Nous avons en outre effectué une vérification des programmes d’établissement durant la même période.

1.1 Contexte

CIC a comme mission de collaborer avec ses partenaires afin de créer un Canada plus fort en :

  • Élaborant et en mettant en place des politiques, des programmes et des services qui :
    • faciliteront la venue et l’intégration des personnes de manière à optimiser leur apport, tout en protégeant la santé des Canadiens et en assurant leur sécurité;
    • perpétueront la tradition humanitaire du Canada en protégeant les réfugiés et les personnes ayant besoin de protection;
    • permettront de renforcer les valeurs associées à la citoyenneté canadienne et de promouvoir les droits et les responsabilités qui y sont attachés;
    • permettront de sensibiliser tous les Canadiens et d’accroître la compréhension interculturelle tout en favorisant la création d’une société intégrée qui offre des chances égales pour tous, peu importe la race, l’origine ethnique et la religion.
  • Favorisant l’adoption dans le monde de politiques migratoires qui concourront aux objectifs du Canada en matière d’aide humanitaire et d’immigration.

CIC a la responsabilité du traitement des demandes et de la sélection des personnes qui souhaitent venir au Canada de façon temporaire ou permanente (y compris les réfugiés); il a aussi la responsabilité d’aider les nouveaux arrivants à s’adapter à la société canadienne et à devenir des citoyens. Les principales lois habilitantes du Ministère sont la Loi sur le ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration (1994), la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (2002), la Loi sur la citoyenneté (1977) et la Loi sur le multiculturalisme canadien (1988).

1.1.1 Contexte du Programme d’aide au réétablissement

Le PAR est un programme de contributions qui se rattache au deuxième résultat stratégique attendu du Ministère, soit la protection des réfugiés et des autres personnes qui doivent se réétablir.Une fois les réfugiés pris en charge par le gouvernement arrivés au Canada, le PAR leur fournit un soutien du revenu, ainsi qu’une gamme de services essentiels immédiats. Les fonds du PAR sont répartis de la façon suivante :

  • Fonds à l’intention des personnes protégées (soutien du revenu) – Ces fonds sont utilisés pour offrir à un réfugié un revenu adéquat jusqu’à ce qu’il devienne autonome ou pendant un maximum d’un an, selon ce qui survient en premier. Les niveaux de soutien sont déterminés en fonction de l’aide sociale provinciale et des normes nationales du PAR. Dans des circonstances exceptionnelles, le soutien du revenu peut être prolongé pour un maximum de 12 mois additionnels.
  • Fonds à l’intention des fournisseurs de services (FS) – Des ententes de contribution (EC) sont conclues avec les FS, qui doivent fournir les services initiaux à certaines catégories de personnes protégées arrivant au Canada. Ces services, fournis pendant une période de quatre à six semaines suivant l’arrivée au pays du bénéficiaire, incluent l’accueil à l’aéroport, l’hébergement temporaire, une orientation de base et des renvois à des services plus larges.

Les services du PAR sont offerts dans l’ensemble des provinces et des territoires canadiens, à l’exception du Québec (voir l’annexe A). Tous les services d’établissement et de réétablissement dans la province de Québec sont régis par l’Accord Canada-Québec, signé en 1991, en vertu duquel le Québec reçoit une subvention annuelle du gouvernement fédéral et est le seul responsable de la sélection des immigrants (à l’exception des réfugiés) et de la prestation de services d’établissement aux nouveaux arrivants, y compris les services d’aide au réétablissement.

Le total des fonds disponibles pour les FS dans le cadre du PAR (à l’extérieur du Québec) est passé d’environ 40,4 millions de dollars en 2003-2004 à 56,5 millions de dollars en 2009-2010. La plus grande partie des fonds du PAR (c’est-à-dire environ 75 % au cours des trois dernières années financières) est consacrée au soutien du revenu.

Tableau 1 : Dépenses réelles du PAR de 2007-2008 à 2009-2010

  Dépenses (en millions de dollars)
Programme d’aide au réétablissement 2007-2008 2008-2009 2009-2010
Soutien du revenu 40,2 38,3 41,8
Ententes de contribution avec les FS 12,7 13,3 14,7
Total 52,9 51,6 56,5

1.1.2 Structure de CIC à l’égard du Programme d’aide au réétablissement

Au sein du Ministère, le Secteur des politiques stratégiques et de programmes et le Secteur des opérations se partagent la responsabilité du PAR. Au moment de notre vérification, la Direction générale des affaires des réfugiés du Secteur des politiques stratégiques et de programmes élaborait des programmes et des politiques concernant la réétablissement des réfugiés et en supervisait la mise en œuvre, tandis que la Direction générale de la gestion opérationnelle et de la coordination (DGGOC) établissait des normes et des lignes directrices opérationnelles appuyant la mise en œuvre à l’échelle nationale des programmes dans les régions intérieures. La structure du comité de gouvernance du PAR est la même que celle des autres programmes de subventions et contributions (S et C), comme les programmes d’établissement. Cependant, ces responsabilités ont été revues après notre vérification et sont décrites dans la section 3.1 du présent document.

En ce qui a trait au soutien du revenu, les bureaux régionaux et locaux de CIC gèrent le programme en déterminant le niveau et la durée du soutien, en traitant les paiements, en surveillant les clients, en effectuant des réévaluations selon les changements dans la situation des clients et en signalant les fraudes potentielles ou en recouvrant les trop-payés détectés.

Dans le cadre du PAR, les ententes de contribution des fournisseurs de services sont établies dans le but d’offrir directement des services immédiats aux réfugiés pris en charge par le gouvernement au cours de leurs quatre à six premières semaines au Canada. Les FS concluent des EC avec les centres locaux de CIC afin de fournir ces services au nom du Ministère, sauf dans le cas de la province de Québec, comme susmentionné.

Le processus de gestion des EC dans le cadre du PAR est semblable à celui en place pour les programmes d’établissement. Ce processus est décrit dans l’annexe B. CIC exige que des dossiers complets soient conservés pendant toute la durée de l’entente et soient disponibles, au besoin, à des fins d’examen ministériel.

1.1.3 Vérifications précédentes

En 2001, d’après un rapport du Bureau du vérificateur général du Canada, les mesures de contrôle des finances et de la gestion du programme de contributions pour l’établissement de CIC (dont le PAR) étaient adéquates, mais il était nécessaire d’améliorer la surveillance sur place des FS ainsi que la formation financière à l’intention des agents de programme. La vérification soulignait en outre que, même si le Ministère ne mesurait pas les résultats du programme, il avait commencé à faire des progrès en matière de saisie des données à cette fin.

La DGVIR de CIC a par la suite effectué les vérifications suivantes du Programme d’aide au réétablissement :

  • vérification du PAR en 2005;
  • vérification de l’iSMRP en 2007.

Ces vérifications ont mené en tout à cinq recommandations concernant le PAR. Dans le cadre de nos activités normales, nous avons effectué un suivi régulier de la mise en œuvre de ces recommandations. En outre, au cours de la présente vérification, nous avons effectué un suivi plus approfondi.

1.1.4 Contexte environnemental

Cette section du rapport souligne certains des enjeux environnementaux concernant le Programme. Ils sont présentées sans ordre particulier à titre indicatif exclusivement :

  • Mise en place, à compter du 1er octobre 2008, de la nouvelle Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor (CT) à la suite du rapport du Groupe d’experts indépendants, qui favorisait une plus grande souplesse, une démarche axée sur le risque et un allègement du fardeau administratif.
  • Évolution des rôles et des responsabilités au fil des restructurations ministérielles, ce qui complique la conception et la prestation des programmes, ainsi que la prise de décisions à leur sujet.
  • Aucun changement du niveau de financement du PAR depuis 1998, la première année où le PAR a offert de l’aide au réétablissement des réfugiés.
  • Croissance des programmes afin de soutenir l’intégration des nouveaux arrivants au Canada, ce qui a poussé CIC à se concentrer davantage sur le développement de ces programmes.
  • Plus grande sollicitation des services en raison de l’accroissement des besoins de réfugiés clients aux antécédents divers.
  • Intérêt accru porté par les provinces et par d’autres intervenants non traditionnels (p. ex. les municipalités) dans les domaines concernés par l’immigration, ce qui crée un environnement opérationnel plus complexe.
  • Services fournis par les FS afin de répondre aux besoins non seulement des clients des programmes de CIC, mais aussi à ceux des clients d’autres ministères et organismes, ces clients n’étant pas nécessairement les mêmes personnes.
  • Plus grande attention de la part du public en raison de la présence de groupes d’intervention plus importants et plus actifs de la collectivité et des intervenants.
  • Systèmes d’information autonomes servant à gérer les programmes, qui ne permettent pas la mise en commun de l’information et, dans certains cas, reproduisent ou contredisent l’information d’autres systèmes. Ces systèmes ont été conçus pour servir à des fins individuelles et se heurtent à des limitations lorsqu’ils sont utilisés pour la gestion à l’échelle des programmes.

1.2 Objectifs de la vérification

La vérification avait pour objet d’évaluer la pertinence des éléments suivants :

  • le cadre de gouvernance du PAR;
  • le cadre de mesure du rendement du PAR;
  • les mesures de contrôle internes concernant l’administration des programmes de paiements de transfert pour la réétablissement visant à garantir la conformité aux politiques applicables;
  • l’avancement de la mise en œuvre des recommandations découlant des vérifications précédentes du PAR.

1.3 Critères de vérification

Les critères pour la vérification des secteurs d’intérêt du cadre de gouvernance et du cadre de rendement ont été tirés du Cadre de responsabilisation de gestion, et les critères utilisés pour déterminer la pertinence des mesures de contrôle internes, des sources suivantes :

  • la Loi sur la gestion des finances publiques;
  • la Politique sur les paiements de transfert du CT;
  • les politiques du CT sur la gestion financière;
  • les politiques et les guides de CIC sur l’établissement et le PAR;
  • les guides de la politique financière de CIC.

Les critères pour notre dernier secteur d’intérêt, c’est-à-dire le suivi plus approfondi de nos recommandations antérieures dans ce secteur, sont tirés des recommandations, des plans d’action de la direction et des réponses fournies dans le cadre de notre suivi régulier. Les critères détaillés pour la vérification sont présentés dans l’annexe C.

1.4 Étendue de la vérification

La vérification portait sur les activités en matière de réétablissement en 2008-2009 pour tous les secteurs d’intérêt sauf le suivi, qui portait quant à lui sur l’ensemble des activités du moment où la recommandation a été formulée jusqu’à la fin de cette vérification. Dans le cadre de l’examen des mesures de contrôle internes de cette vérification, nous avons visité les régions où CIC est responsable de la prestation des services afin d’examiner la façon dont les contributions et les paiements de soutien du revenu sont gérés.

1.5 Méthode de vérification

La vérification comprenait quatre secteurs d’intérêt : le cadre de gouvernance, le cadre de mesure du rendement, les mesures de contrôle internes et le suivi approfondi.

La vérification des cadres de gouvernance et de mesure du rendement incluait des entrevues avec la haute direction et l’examen des documents pertinents, principalement à l’administration centrale (AC) et dans la Région de l’Ontario. Nous avons également examiné les dossiers (voir ci-dessous) pour recueillir des données étayant nos constatations sur la mesure du rendement.

Nous avons examiné un échantillon d’ententes de contribution et de dossiers de soutien du revenu afin de vérifier les mesures de contrôle en vigueur et de veiller à ce qu’elles soient conformes à la Politique sur les paiements de transfert du CT, de même qu’aux politiques ministérielles applicables. Les résultats de ces examens ont en outre été utilisés à l’appui de notre examen du cadre de mesure du rendement et de notre suivi. Au total, nous nous sommes penchés sur 13 EC et sur 204 dossiers de soutien du revenu. L’échantillon a été constitué en fonction de la formule discrétionnaire suivante :

  • EC : L’échantillon a été constitué en sélectionnant les bureaux dans l’ensemble du pays qui ont conclu les plus importantes EC dans leur région respective. Les ententes ont été sélectionnées selon leur taille et, dans les bureaux visités, représentaient 60 % des fonds du PAR réservés aux EC.
  • Soutien du revenu : L’échantillon de paiements de soutien du revenu a été constitué en sélectionnant aléatoirement des paiements de soutien du revenu versés par des bureaux sélectionnés dans le cadre de notre processus de sélection d’échantillons pour les ententes de contribution. Un échantillon de 10 % des dossiers de soutien du revenu a été constitué à partir des dossiers où un paiement avait été effectué à un demandeur durant la période de référence. Le seuil de 10 % a été établi parce qu’il correspondait au niveau attendu, établi par la direction, de surveillance des dossiers de soutien du revenu devant être effectué annuellement.

Afin de faire le suivi des recommandations, nous avons interrogé des membres du personnel de l’AC et des régions afin de déterminer les mesures prises, et obtenu des documents permettant de valider l’information fournie lors de ces entretiens. Dans le cadre de l’examen des dossiers décrit ci-dessus, nous avons également recueilli des renseignements afin de nous assurer que les mesures de suivi avaient eu lieu.

Une vérification du programme d’établissement a été effectuée en parallèle et est citée à quelques reprises dans le présent rapport.

La vérification a été menée dans le but de se conformer à la Politique sur la vérification interne du gouvernement du Canada et aux pratiques professionnelles internationales de l’Institute of Internal Auditors.

1.6 Évaluation des risques liés à la vérification

L’évaluation des risques liés à la vérification était fondée sur les examens et les analyses de la phase de planification et tenait compte des éléments applicables du Cadre de responsabilisation de gestion du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), ainsi que du Cadre des contrôles de gestion de base de CIC. Elle a relevé les principaux risques suivants :

  • Gouvernance, responsabilisation et gestion des risques : Il y a un risque que les structures de gouvernance et les responsabilités ne soient pas clairement définies et que les pratiques de gestion des risques pour l’administration de ces programmes ne soient pas complètement mises en œuvre.
  • Gestion du rendement : Il y a un risque que les données sur le rendement concernant les programmes d’établissement ne soient pas complètes ou disponibles pour éclairer la prise de décisions de gestion.
  • Mesures de contrôle internes : Il y a un risque associé au cadre de contrôle, puisque ces programmes se sont beaucoup développés depuis notre dernier examen.
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