Vérification de l’administration des programmes d’établissement

Résumé

Dans son plan de vérification axé sur le risque pour 2008-2009, Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) a prévu des missions de vérification dans les domaines suivants :

  • Programme d’intégration – Administration des subventions et contributions;
  • Système de mesure pour la reddition de comptes concernant les programmes de contributions de l’immigration (iSMRP) – Phase II.

Les deux missions ont été regroupées dans la présente vérification, qui a porté sur les activités en matière d’établissement, y compris en ce qui concerne l’iSMRP, durant l’exercice 2008-2009 à l’administration centrale (AC) et dans les régions responsables de la prestation des programmes d’établissement.

Nous n’avons pas examiné les modes optionnels de financement convenus avec la Colombie-Britannique et le Manitoba, ni la subvention fédérale versée au Québec pour les services d’établissement. Les ententes avec les provinces seront examinées dans le cadre de nos vérifications de la gestion des relations avec les provinces et les territoires.

Programmes d’établissement

Dans le cadre de ses programmes d’établissement[Note 1], CIC octroie des fonds à des fournisseurs de services (FS) admissibles en vertu d’ententes de contribution (EC) afin que ceux-ci offrent des services d’établissement en son nom. Ces services sont offerts aux clients admissibles afin de faciliter leur intégration dans la société canadienne. Les clients admissibles sont notamment les résidents permanents, les personnes qui ont été sélectionnées pour obtenir la résidence permanente, les réfugiés au sens de la Convention et les personnes protégées, et les aides familiaux résidants.

Au moment de notre vérification, les programmes d’établissement financés par CIC étaient divisés en trois volets distincts : les Cours de langue pour les immigrants au Canada (CLIC), le Programme d’établissement et d’adaptation des immigrants (PEAI) et le Programme d’accueil. CIC a renouvelé ses modalités et modifié ses programmes d’établissement en 2008, en tenant compte des conclusions du Groupe d’experts chargé d’examiner la gestion des subventions et des contributions à l’échelle du gouvernement. La nouvelle approche à l’égard des programmes d’établissement visait à mieux répondre aux besoins des nouveaux arrivants en permettant aux FS d’offrir des programmes plus souples, mieux coordonnés et mieux adaptés aux besoins de façon à :

  • accroître la souplesse, la coordination et la capacité d’adaptation des programmes afin de mieux répondre aux besoins des nouveaux arrivants;
  • renforcer et mieux démontrer le lien entre les activités d’établissement et l’amélioration des résultats observés chez les nouveaux arrivants; et
  • améliorer les activités de planification et d’évaluation.

Le montant total des contributions allouées aux FS et aux provinces pour les programmes d’établissement (hors Québec) est passé d’environ 175 M$ en 2003-2004 à un montant prévu de 678,4 M$ en 2009-2010. En 2005-2006, CIC s’est dit résolu de concrétiser l’objectif que s’est donné le gouvernement du Canada d’améliorer les résultats observés chez les immigrants, et dans son Rapport sur les plans et les priorités de 2007-2008, le Ministère a réitéré son engagement envers la réussite de l’intégration des nouveaux arrivants. Par ailleurs, la forte augmentation des investissements effectués à CIC par le gouvernement du Canada a confirmé l’importance des programmes d’établissement pour la réussite de l’établissement des nouveaux arrivants. Les fonds supplémentaires ont fourni à CIC de nouvelles ressources pour développer et améliorer ses programmes d’établissement, et pour resserrer la responsabilisation quant aux programmes.

Ces dernières années, le Ministère a décidé de ne pas utiliser certains fonds affectés à ses programmes d’établissement, notamment parce qu’il était soucieux de veiller au préalable à ce que le milieu des FS soit en mesure de remplir adéquatement les obligations imposées en vertu des ententes de contribution conclues par CIC avec les FS. En outre, au cours des deux dernières années, le Ministère a surveillé étroitement certains FS qui ne satisfaisaient pas aux exigences des ententes de contribution qu’ils avaient conclues avec CIC, et a décidé de mettre fin aux ententes avec un certain nombre de ces FS ou de ne pas les renouveler.

Les services d’établissement sont gérés par le Ministère dans l’ensemble des provinces et territoires du Canada, sauf au Québec, en Colombie-Britannique et au Manitoba, où le gouvernement provincial est chargé de la prestation de ces services. 

À propos de la vérification

La vérification actuelle avait pour objet d’évaluer le caractère adéquat des éléments suivants :

  • cadre de gouvernance concernant les programmes d’établissement;
  • cadre de mesure du rendement concernant les programmes d’établissement;
  • contrôles internes concernant l’administration des programmes de paiements de transfert visant à assurer la conformité aux politiques applicables.

La vérification a inclus des entrevues avec la haute direction et un examen des documents pertinents. De plus, nous avons examiné un échantillon d’ententes de contribution gérées par les régions. Nous avons passé en revue un total de 121 ententes gérées par 10 bureaux à l’échelle du pays. Durant l’exercice 2008-2009, 794 ententes étaient en vigueur au Ministère.

La vérification a été menée dans le but de se conformer à la Politique sur la vérification interne du gouvernement du Canada et aux pratiques professionnelles internationales de l’Institute of Internal Auditors.

L’équipe de vérification a conclu que :

  • Dans l’ensemble, le cadre de gouvernance et les processus mis en place pour les programmes d’établissement étaient appropriés et fonctionnaient comme prévu. Nous avons relevé certaines améliorations possibles qui renforceraient le cadre de gouvernance.
  • Les données sur le rendement au chapitre des extrants étaient disponibles. CIC en est au tout début en ce qui concerne la mesure du rendement global des programmes d’établissement en fonction des résultats. Par conséquent, le cadre de mesure du rendement n’a répondu que partiellement à nos attentes.
  • Les contrôles internes concernant les programmes d’établissement ont répondu partiellement à nos attentes. Même si CIC est doté de processus bien étayés pour les ententes de contribution, ainsi que de pratiques et de procédures claires pour la surveillance et le traitement des demandes de remboursement, nous avons relevé des secteurs où les processus en place ne correspondaient pas aux directives ministérielles. Plus particulièrement, les lignes directrices n’ont pas évolué au rythme des programmes. Nous reconnaissons que la récente croissance rapide des programmes d’établissement contribue à cette situation et signalons que le Ministère travaillait à la mise à jour de son Guide de l’établissement et de ses lignes directrices sur le contrôle de projet en fonction du risque.

Notre équipe de vérification formule neuf recommandations.

Réponse générale de la direction

Le Ministère accueille favorablement les constatations et est d’accord avec les recommandations de la présente vérification interne. Il attendait les résultats de celle-ci afin de faire le point sur l’incidence des récentes modifications apportées à l’administration des programmes et d’évaluer l’efficacité des nouveaux processus de responsabilisation et de diligence raisonnable qui ont été mis en place ces dernières années dans le cadre du programme. La vérification nous aidera également à déterminer les changements d’orientation et les points en suspens qui doivent être réglés.

La présente vérification portait sur l’exercice 2008-2009, une période cruciale où la gestion du programme d’établissement subissait des changements importants. Le rapport reconnaît qu’il a fallu adapter le programme à une hausse considérable du financement, celui-ci passant d’environ 175 M$ en 2003-2004 à quelque 650 M$ en 2010-2011 (hors Québec). Par conséquent, sur une courte période, le nombre de FS a presque triplé et le nombre d’ententes de contribution gérées par le Secteur des opérations est passé d’environ 300 à près de 1 000. Au cours de cette période de croissance exponentielle, l’Accord Canada-Ontario sur l’immigration – qui absorbe, à lui seul, environ 60 % des fonds destinés aux programmes d’établissement – a été négocié en 2005, et la mise en œuvre de cette entente complexe a débouché, dans l’ensemble, sur une expérience et des leçons très utiles dans l’administration des services d’établissement. Par ailleurs, en 2005-2006, une importante restructuration ministérielle a eu lieu, aboutissant à la séparation des responsabilités pour les politiques et les activités, ainsi qu’à la création d’une nouvelle section dans le Secteur des opérations. Cette section, appelée Division de la prestation des programmes d’intégration et de réinstallation, supervise la gestion et la coordination de la prestation des services d’établissement financés par CIC. En dépit de tous les efforts qui ont été déployés, cette restructuration a légèrement perturbé la gestion du programme, bon nombre d’employés et de crédits budgétaires étant transférés d’un secteur à l’autre.

En mai 2008, le programme d’établissement a subi un changement important lorsqu’on a renouvelé ses modalités et mis en œuvre l’approche modernisée en matière de services d’établissement. L’ensemble de programmes précédent existait depuis des années. La nouvelle approche, qui a été conçue pour permettre aux bénéficiaires de mieux répondre aux besoins des nouveaux arrivants, vise à démontrer clairement le lien entre les activités d’établissement et les résultats observés chez les nouveaux arrivants.

Jusqu’ici, nous avons mis en œuvre bon nombre de nouveaux processus et mécanismes afin de continuer d’améliorer l’administration du programme d’établissement élargi tout en renforçant les mesures de responsabilisation et de transparence. Nous reconnaissons, toutefois, qu’il y a d’autres améliorations à apporter. Le rapport signale des besoins en matière de surveillance dans plusieurs secteurs et le Ministère reconnaît qu’il doit aborder la surveillance de manière plus systématique. La réaction aux constatations de la vérification exigera la collaboration et la coordination de plusieurs directions générales. Les mesures concrètes actuellement en vigueur ou qui seront prises, avec des responsabilités et des délais précis, afin de traiter expressément chacune des neuf recommandations formulées dans le présent rapport sont énoncées dans le plan d’action de la direction, à l’annexe E.

Notes

1 Selon les nouvelles modalités approuvées en mai 2008, l’ensemble des programmes d’établissement de CIC est maintenant appelé Programme d’établissement.

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