Vérification de l’administration des programmes d’établissement

1.0 Introduction

Le plan de vérification axé sur le risque de CIC, qui est préparé chaque année afin de coordonner le travail de vérification interne sur une base pluriannuelle, est conçu pour appuyer l’évaluation de la gouvernance, de la gestion des risques et des contrôles internes au Ministère. Dans son plan de vérification axé sur le risque pour 2008-2009, Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) a prévu des missions de vérification dans les domaines suivants :

  • Programme d’intégration – Administration des subventions et contributions;
  • Système de mesure pour la reddition de comptes concernant les programmes de contributions de l’immigration (iSMRP) – Phase II.

Les deux missions ont été regroupées dans la Vérification de l’administration des programmes d’établissement en raison d’un chevauchement de l’objet et pour assurer une utilisation efficace des ressources.

1.1 Contexte

La mission de CIC est de bâtir avec ses partenaires un Canada plus fort en :

  • Élaborant et en mettant en place des politiques, des programmes et des services qui :
    • Faciliteront la venue, l’établissement et l’intégration des nouveaux arrivants de manière à optimiser leur apport;
    • Perpétueront la tradition humanitaire du Canada en protégeant les réfugiés et les personnes ayant besoin de protection;
    • Permettront de renforcer les valeurs associées à la citoyenneté canadienne et de promouvoir les droits et les responsabilités qui y sont attachés;
    • Permettront de sensibiliser tous les Canadiens et d’accroître la compréhension interculturelle tout en favorisant la création d’une société intégrée qui offre des chances égales pour tous, peu importe la race, l’origine ethnique et la religion;
  • Favorisant l’adoption dans le monde de politiques migratoires qui concourront aux objectifs du Canada dans les domaines humanitaire et de l’immigration.

CIC a la responsabilité du traitement des demandes et de la sélection des personnes qui souhaitent venir au Canada de façon temporaire ou permanente; il a aussi la responsabilité d’aider les nouveaux arrivants à s’adapter à la société canadienne et à devenir des citoyens. Les principales lois habilitantes du Ministère sont la Loi sur le ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration (1994), la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (2002), la Loi sur la citoyenneté (1977) et la Loi sur le multiculturalisme canadien (1988).

1.1.1 Programmes d’établissement – Contexte

Dans le cadre de ses programmes d’établissement[Note 2], CIC octroie des fonds à des fournisseurs de services (FS) en vertu d’ententes de contribution afin que ceux-ci offrent des services d’établissement en son nom. Ces services sont offerts aux clients admissibles afin de faciliter leur intégration dans la société canadienne. Les clients admissibles sont notamment les résidents permanents, les réfugiés au sens de la Convention et les personnes protégées, les demandeurs du statut de résident permanent qui ont été informés qu’ils ont été sélectionnés, et les aides familiaux résidants.

Au moment de notre vérification, les programmes d’établissement financés par CIC étaient divisés en trois volets distincts : les Cours de langue pour les immigrants au Canada (CLIC), le Programme d’établissement et d’adaptation des immigrants (PEAI) et le Programme d’accueil. Au nombre des initiatives qui relèvent du PEAI, mais de pouvoirs financiers distincts, mentionnons les Cours de langue de niveau avancé (CLNA), l’Initiative de développement de collectivités accueillantes (IDCA), le portail sur l’immigration Se rendre au Canada et le Plan stratégique pour favoriser l’immigration au sein des communautés francophones en situation minoritaire.

CIC a renouvelé ses modalités et modifié ses programmes d’établissement en 2008, en tenant compte des conclusions du Groupe d’experts chargé d’examiner la gestion des subventions et des contributions à l’échelle du gouvernement. La nouvelle approche à l’égard des programmes d’établissement visait à mieux répondre aux besoins des nouveaux arrivants en permettant aux FS d’offrir des programmes plus souples, mieux coordonnés et mieux adaptés aux besoins de façon à :

  • accroître la souplesse, la coordination et la capacité d’adaptation des programmes afin de mieux répondre aux besoins des nouveaux arrivants;
  • renforcer et mieux démontrer le lien entre les activités d’établissement et l’amélioration des résultats observés chez les nouveaux arrivants;
  • améliorer les activités de planification et d’évaluation.

À l’époque de la vérification, le nouveau programme n’avait pas encore été pleinement mis en œuvre et l’on s’attendait à ce qu’il le soit progressivement. Le montant total des contributions allouées aux FS et aux provinces pour les programmes d’établissement (hors Québec) est passé d’environ 175 M$ en 2003-2004 à quelque 678,4 M$ en 2009-2010 (voir le tableau 1 ci-dessous pour obtenir les détails). En 2005-2006, CIC s’est dit résolu de concrétiser l’objectif que s’est donné le gouvernement du Canada d’améliorer les résultats observés chez les immigrants, et dans son Rapport sur les plans et les priorités de 2007-2008, le Ministère a réitéré son engagement envers la réussite de l’intégration des nouveaux arrivants. Par ailleurs, la forte augmentation des investissements effectués à CIC par le gouvernement du Canada a confirmé l’importance des programmes d’établissement pour la réussite de l’établissement des nouveaux arrivants. Les fonds supplémentaires ont fourni à CIC de nouvelles ressources pour développer et améliorer ses programmes d’établissement, et pour resserrer la responsabilisation quant aux programmes.

Tableau 1 – Dépenses prévues pour la période de 2008-2009 à 2010-2011

Politiques et administration Dépenses prévues (en millions de dollars)
2008–2009 2009–2010 2010–2011
Élaboration des politiques et des programmes d’établissement et de réinstallation 18,4 $ 19,0 $ 18,7 $
Administration des subventions et des contributions pour l’intégration 20,0 $ 20,7 $ 20,4 $
   TOTAL 38,4 $ 39,7 $ 39,1 $
Subventions Dépenses prévues (en millions de dollars)
2008–2009 2009–2010 2010–2011
Subvention accordée au Québec dans le cadre de l’Accord Canada-Québec 216.0 $ 234.2 $ 253.7 $
Contributions Dépenses prévues (en millions de dollars)
2008–2009 2009–2010 2010–2011
CLIC 274,8 $ 302,3 $ 297,9 $
PEAI 192,9 $ 212,1 $ 209,0 $
Programme d’accueil 14,5 $ 15,9 $ 15,7 $
Contributions versées aux provinces (Colombie-Britannique et Manitoba) 134,6 $ 148,1 $ 145,9 $
   TOTAL 616,8 $ 678,4 $ 668,5 $

Sources : Plan d’activités ministériel intégré et Rapport sur les plans et les priorités.

Les services d’établissement sont gérés par le Ministère dans l’ensemble des provinces et territoires du Canada, sauf au Québec, en Colombie-Britannique et au Manitoba, où le gouvernement provincial est chargé de la prestation de ces services. Les services d’établissement offerts au Québec sont régis par l’Accord Canada-Québec (1991), aux termes duquel le Québec reçoit une subvention fédérale annuelle et est seul responsable de la sélection des immigrants et de la prestation des services d’établissement aux nouveaux arrivants. La Colombie-Britannique et le Manitoba reçoivent un financement de CIC pour les programmes d’établissement au moyen de modes optionnels de financement, aux termes desquels ces provinces se chargent de concevoir, gérer et fournir des services d’établissement aux nouveaux arrivants qui s’installent sur leur territoire respectif. Même si des ententes sur les services d’établissement ont été conclues avec deux autres provinces (Ontario et Alberta), CIC y demeure responsable de la prestation des programmes. L’annexe A fournit de plus amples détails sur le mode de prestation des programmes dans l’ensemble du pays.

Exception faite du Québec et de l’Ontario, où le montant du financement est déterminé par des ententes avec les provinces (Accord Canada-Québec et Accord Canada-Ontario sur l’immigration, respectivement), les fonds sont alloués aux provinces et territoires selon un modèle élaboré en consultation avec eux. Ce modèle répartit les fonds prévus pour l’établissement et les CLNA, l’IDCA et le portail sur l’immigration Se rendre au Canada en fonction des facteurs suivants :

  • Parité entre les provinces et les territoires;
  • Moyenne mobile du nombre d’immigrants accueillis sur trois ans;
  • Attention particulière accordée à certains groupes à risque (p. ex. les jeunes, les femmes);
  • Renforcement des capacités à l’appui du développement des infrastructures;
  • Fonds national à l’appui des initiatives au Canada et à l’étranger (géré par l’administration centrale de CIC).

1.1.2 Structure de CIC eu égard à l’établissement

Le Secteur des politiques stratégiques et de programmes à CIC est chargé d’élaborer des programmes et des politiques pour aider le Ministère à remplir son mandat. Dans ce secteur, la Direction générale de l’intégration est responsable de l’élaboration de programmes visant à améliorer la situation sociale et économique des immigrants; par conséquent, elle est chargée de la conception des programmes d’établissement. Le Secteur des opérations est quant à lui responsable de l’exécution des programmes du Ministère, une tâche qu’il confie à ses divisions régionales ou centralisées. En ce qui a trait aux programmes d’établissement, la Direction générale de la gestion opérationnelle et de la coordination (DGGOC), qui fait partie du Secteur des opérations, établit les lignes directrices et les normes opérationnelles appuyant la mise en œuvre, au niveau national, des programmes d’établissement. La Direction générale gère également des projets nationaux et internationaux. Les régions intérieures s’occupent de la prestation régionale des programmes d’établissement (sauf au Québec). Chaque région intérieure se compose d’un bureau régional et d’un ensemble de bureaux locaux qui offrent des services aux collectivités qu’ils desservent et gèrent les ententes de contribution avec les FS à l’échelle locale. Ce processus est décrit ci-dessous et illustré à l’annexe B.

En général, le Ministère invite les FS admissibles à déposer des propositions pour la prestation de services d’établissement. Les FS admissibles sont, entre autres, les gouvernements provinciaux et territoriaux, les municipalités, les organismes sans but lucratif, les entreprises, les établissements d’enseignement et les particuliers. Après un examen par le personnel de CIC, les propositions qui répondent aux critères sont soumises à l’approbation des fondés de pouvoir. Une fois l’approbation accordée, on rédige une entente de contribution qui présente les conditions convenues par CIC et le FS.

Les FS qui agissent au nom du Ministère doivent présenter périodiquement des comptes rendus financiers et d’activité. Dans la plupart des cas, les FS doivent également fournir des rapports d’activité au moyen de l’iSMRP, un outil d’archivage en ligne facilitant la reddition de comptes au Ministère. Les agents locaux de CIC sont chargés de surveiller les progrès des FS au chapitre de la prestation de services convenus dans leurs ententes de contribution. Il leur incombe également de vérifier les demandes de remboursement. Une fois ces demandes approuvées, on rembourse aux FS les dépenses admissibles qu’ils ont engagées. Au terme d’une entente, les agents de CIC doivent examiner les résultats afin de déterminer si le rendement obtenu est satisfaisant et de déterminer s’il convient de renouveler les ententes, d’en étendre la portée ou d’y mettre fin.

Les lignes directrices ministérielles exigent la tenue de dossiers complets tout au long de la durée de l’entente et leur mise à la disposition du Ministère pour qu’il les examine, au besoin.

Ces dernières années, le Ministère a décidé de ne pas utiliser certains fonds affectés à ses programmes d’établissement, notamment parce qu’il était soucieux de veiller au préalable à ce que le milieu des FS soit en mesure de remplir adéquatement les obligations imposées en vertu des ententes de contribution conclues par CIC avec les FS. En outre, au cours des deux dernières années, le Ministère a surveillé étroitement certains FS qui ne satisfaisaient pas aux exigences des ententes de contribution qu’ils avaient conclues avec CIC, et a décidé de mettre fin aux ententes avec un certain nombre de ces FS ou de ne pas les renouveler.

1.1.3 Vérifications antérieures

En 2001, le Bureau du vérificateur général (BVG) a signalé que les mesures de contrôle financier et de gestion de CIC visant son programme de contributions pour l’établissement étaient appropriées, mais que la surveillance sur place des FS et la formation des agents de programme dans le domaine financier devaient être améliorées. Les vérificateurs ont également constaté que même si le Ministère n’avait pas évalué les résultats du programme, il avait commencé à progresser dans la saisie de données à cette fin. Le BVG avait également recommandé alors de passer à des ententes pluriannuelles.

La Direction générale de la vérification interne et de la responsabilisation a procédé à des vérifications des programmes d’établissement de la façon suivante :

  • Vérification en 2005 du programme de contributions « CLIC »;
  • Vérification en 2006 des programmes de contributions « PEAI » et « Programme d’accueil »;
  • Vérification en 2007 de l’iSMRP.

Ces vérifications ont donné lieu à un total de huit recommandations. Un suivi régulier des progrès réalisés dans la mise en œuvre des recommandations a été effectué dans le cadre de notre processus de suivi.

1.1.4 Contexte environnemental

La présente section du rapport souligne certains des risques et des problèmes environnementaux auxquels le programme est exposé. Ils ne sont présentés ici qu’à titre d’information et ne sont pas abordés dans un ordre particulier.

  • Mise en place à compter du 1er octobre 2008 de la nouvelle Politique sur les paiements de transfert du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) à la suite du rapport du Groupe d’experts indépendant, qui favorisait une plus grande souplesse, une démarche axée sur le risque et un allègement du fardeau administratif.
  • Élaboration de nouvelles modalités pour le programme d’établissement du Ministère, qui visait à regrouper les programmes d’établissement existants de CIC et à les développer dans de nouvelles thématiques d’établissement.
  • Augmentation importante, ces dernières années, de l’ensemble des niveaux de financement pour les services d’établissement, si bien que les dépenses réelles en subventions et contributions pour l’établissement en 2008-2009 ont été de 729,6 M$, ce qui représentait environ 55 % des dépenses totales du Ministère et une hausse de 54 % par rapport à 2006-2007.
  • Évolution des rôles et des responsabilités au fil des restructurations ministérielles, compliquant la conception et la prestation des programmes, ainsi que la prise de décisions à leur sujet.
  • Variété des modèles de prestation des services d’établissement dans l’ensemble du pays (prestation directe par CIC dans certaines régions, responsabilité partagée avec les provinces dans d’autres régions et responsabilité déléguée aux provinces dans le reste du pays [voir l’annexe A]).
  • Intérêt accru des provinces et d’autres intervenants non traditionnels (p. ex. les municipalités) dans les domaines liés à l’immigration, ce qui crée un contexte opérationnel plus complexe.
  • FS offrant des services afin de répondre aux besoins non seulement des clients des programmes de CIC, mais aussi des clients d’autres ministères et organismes, ces clients n’étant pas nécessairement les mêmes personnes.
  • Plus grande attention de la part du public en raison de la présence de groupes d’intervention plus importants et plus actifs de la collectivité et des intervenants.
  • Systèmes d’information autonomes servant à gérer les programmes, qui ne permettent pas un regroupement de l’information et, dans certains cas, reproduisent ou contredisent l’information contenue dans d’autres systèmes. Ces systèmes ont été conçus pour servir à des fins individuelles et se heurtent à des limitations lorsqu’ils sont utilisés pour la gestion à l’échelle des programmes.

1.1.5 Évaluation des risques relatifs à la vérification

Pour évaluer les risques relatifs à la vérification, nous avons effectué des examens et des analyses pendant la phase de planification, en tenant compte des éléments pertinents du Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) du SCT et du Cadre des contrôles de gestion fondamentaux de CIC. Cette évaluation nous a permis de cerner les risques principaux suivants :

  • Gouvernance, responsabilité et gestion des risques. Il y a un risque que les structures de gouvernance et les responsabilités ne soient pas clairement définies et que les pratiques de gestion des risques pour l’administration de ces programmes ne soient pas complètement mises en œuvre.
  • Gestion du rendement. Il y a un risque que les données sur le rendement concernant les programmes d’établissement ne soient pas complètes ou disponibles pour éclairer la prise de décisions de gestion.
  • Contrôle interne. Il y a un risque associé au cadre de contrôle, car ces programmes se sont beaucoup développés depuis notre dernier examen.

1.2 Objectifs de la vérification

La vérification actuelle avait pour objet d’évaluer le caractère adéquat des éléments suivants :

  • cadre de gouvernance concernant les programmes d’établissement;
  • cadre de mesure du rendement concernant les programmes d’établissement;
  • contrôles internes concernant l’administration des programmes de paiements de transfert visant à assurer la conformité aux politiques applicables.

1.3 Critères de vérification

Les critères servent de points de référence pour évaluer l’objet de la mission de vérification. Les critères pour les secteurs d’intérêt du cadre de gouvernance et du cadre de rendement ont été tirés du CRG, et les critères utilisés pour déterminer le caractère adéquat des contrôles internes, des sources suivantes :

  • Loi sur la gestion des finances publiques;
  • Politique sur les paiements de transfert du SCT;
  • Politiques du SCT sur la gestion financière;
  • Politiques et guides de CIC sur l’établissement et la réinstallation;
  • Guides de la politique financière de CIC.

Les critères détaillés de la vérification sont présentés à l’annexe C et ont été fournis à la direction au début de la présente mission.

1.4 Étendue de la vérification

La vérification a porté sur les activités en matière d’établissement, y compris en ce qui concerne l’iSMRP, durant l’exercice 2008-2009 à l’administration centrale et dans les régions responsables de la prestation des programmes d’établissement.

Nous n’avons pas examiné les modes optionnels de financement convenus avec la Colombie-Britannique et le Manitoba, ni la subvention fédérale versée au Québec pour ces services. Les ententes avec les provinces seront examinées dans le cadre de nos vérifications de la gestion des relations avec les provinces et les territoires.

1.5 Méthode de vérification

La vérification incluait trois secteurs d’intérêt : le cadre de gouvernance, le cadre de mesure du rendement et les contrôles internes.

La vérification des cadres de gouvernance et de mesure du rendement a inclus des entrevues avec la haute direction et un examen des documents pertinents, principalement à l’administration centrale et dans la Région de l’Ontario. L’examen des dossiers (décrit ci-dessous) a également été utilisé pour recueillir des données à l’appui de nos constatations concernant la mesure du rendement.

Nous avons examiné un échantillon de dossiers des ententes de contribution afin de vérifier les mesures de contrôle en vigueur concernant l’administration des programmes d’établissement, et d’évaluer la conformité avec la Politique sur les paiements de transfert du SCT et la politique ministérielle. L’échantillon a été constitué en fonction d’une formule discrétionnaire. Nous avons passé en revue les ententes les plus importantes, qui représentaient 60 % des fonds engagés pour toutes les ententes en vigueur en 2008-2009. Au total, nous avons examiné 121 ententes gérées, à l’échelle du pays, par 10 bureaux dans toutes les régions responsables de la prestation de ces programmes.

La vérification a été menée dans le but de se conformer à la Politique sur la vérification interne du gouvernement du Canada et aux pratiques professionnelles internationales de l’Institute of Internal Auditors.

Notes

2 Selon les nouvelles modalités approuvées en mai 2008, l’ensemble des programmes d’établissement de CIC est maintenant appelé Programme d’établissement.

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