Section 2 : La profession militaire au Canada

Les relations civilo-militaires

La Loi constitutionnelle de 1867 a assigné au gouvernement fédéral la fonction de défendre le Canada. Par la suite, des lois sur la milice et sur la défense nationale ont précisé le mode d’exercice de cette fonction en ce qui a trait à l’organisation, aux effectifs, au commandement et au contrôle civil.

Entre 1871 et 1887, on a mis sur pied une petite force régulière formée de trois batteries d’artillerie, du Collège militaire royal du Canada, d’une troupe de cavalerie, de trois compagnies d’infanterie et d’une école d’infanterie portée. Au début, cette force était considérée surtout comme un cadre d’instruction pour la Milice. Néanmoins, elle constituait le noyau initial de la profession militaire à temps plein au Canada. Plus tard, cette force a pris de l’expansion par suite de la création de la Marine royale du Canada, en 1910, et de l’Aviation royale du Canada, en 1924. En 1968, le Gouvernement a unifié les trois services en instituant les Forces canadiennes.

La profession militaire au Canada a toujours été exercée dans le contexte institutionnel établi par le Gouvernement au moyen de lois constitutionnelles. Cette structure fait du gouverneur général le représentant de la Couronne et le commandant en chef — officiellement sinon en pratique.

La profession est exercée au sein d’un ministère fédéral dirigé par un ministre responsable devant le Parlement et le peuple canadien, par l’entremise du Premier ministre et de son Cabinet, de toutes les activités de son ministère, conformément à la notion de gouvernement responsable. Le sous-ministre (SM) et l’officier le plus haut gradé (depuis 1966, le Chef d’état major de la Défense (CEMD) relèvent du Ministre. Le gouverneur en conseil nomme le SM et le CEMD, et le CEMD a directement accès au Premier ministre lorsque les circonstances l’exigent. Le ministre de la Défense nationale approuve les nominations de tous les autres officiers généraux, à l’exception du Juge-avocat général, sur la recommandation du CEMD.

Essentiellement, les rôles et les responsabilités du sous-ministre et du CEMD sont respectivement d’administrer le Ministère et de diriger le Forces canadiennes. Le SM est à la tête d’une structure hiérarchique de délégation de pouvoir, avec obligation de rendre compte, s’étendant à tous les membres du Ministère et des Forces qui exercent des fonctions modernes de contrôle, de gestion financière, de gestion des ressources humaines civiles, de gestion de contrats ou autres.

En ce qui concerne la direction des Forces canadiennes, le CEMD est à la tête de la chaîne de commandement militaire qui est responsable de la conduite des opérations militaires par l’entremise des échelons militaires appropriés. Il est l’unique conseiller militaire auprès du Gouvernement. De même, il assume d’importantes responsabilités d’intendance de la profession militaire intégrée aux Forces canadiennes. Ce sont ces responsabilités qui constituent le sujet principal de ce manuel^{Note de bas de page 9} . La relation entre, d’une part, le double aspect du commandement et du contrôle institutionnels et, d’autre part, la responsabilité professionnelle, surtout en ce qui concerne les principaux conseillers professionnels du CEMD, est expliquée ci-dessous à la rubrique « Responsabilités professionnelles ».

Le ministère de la Défense nationale et les Forces canadiennes sont deux entités distinctes et deux importantes composantes de la structure globale de sécurité nationale du pays. Cette structure comprend toutes les autres composantes — diplomatiques, économiques et d’information — essentielles à l’élaboration de la politique de sécurité nationale. Au sommet de la structure se trouvent le Premier ministre et le Cabinet. Les responsabilités les plus importantes du ministre de la Défense nationale sont l’élaboration et la formulation de la politique de défense du Canada.

Cette politique est établie dans le contexte global des objectifs nationaux et des priorités politiques définis par l’ensemble du Gouvernement. Élément constitutif du cadre de sécurité globale du Canada, la politique de défense influe profondément sur la nature de la profession militaire au Canada puisqu’elle sert à attribuer la mission, les rôles et les tâches des Forces canadiennes. Elle détermine donc le type général d’expertise que les membres de la profession militaire doivent posséder. Comme les Forces canadiennes ne fonctionnent jamais dans un cadre absolument rigide puisque le Gouvernement a le pouvoir de le modifier, cette expertise varie au fil du temps et suivant les tâches assignées. À leur tour, les responsabilités inhérentes à la profession militaire, ainsi que l’identité et l’éthos des militaires professionnels, modifient encore la profession et ses relations avec les autorités civiles.

Les impératifs social et fonctionnel

L’existence même des forces armées crée deux impératifs fondamentaux. D’abord, tel qu’illustré dans la partie gauche de la Figure 3-1, un impératif social exige que les militaires demeurent subordonnés aux autorités civiles et reflètent les valeurs et les normes sociales de manière appropriée. Dans la partie droite de la Figure 3-1, un impératif fonctionnel veut que les militaires conservent leur efficacité professionnelle afin d’utiliser la force armée pour défendre leur pays. Pour répondre au premier impératif, les militaires doivent être bien intégrés dans leur société d’appartenance. Pour répondre au deuxième impératif, ils doivent se différencier de cette société par l’aspect unique de leur fonction. Par exemple, l’expertise nécessaire pour accomplir leur mission ainsi que les valeurs et les normes requises pour maintenir en puissance une force militaire au combat diffèrent de tout ce qu’on peut trouver dans la société civile.

Comme l’indique la Figure 3-1, les deux impératifs et les responsabilités qui s’y rattachent établissent le cadre global des relations civilo-militaires au Canada et créent des responsabilités de deux types pour les militaires : organisationnelles et professionnelles.

L’impératif fonctionnel exige que l’on accorde aux militaires un pouvoir légitime et réel considérable sur les questions militaires techniques, y compris celles qui portent sur la doctrine, le perfectionnement professionnel, la discipline, la politique en matière de personnel militaire, et l’organisation interne des unités et autres entités des forces armées. L’auto réglementation dans ces secteurs contribue de manière significative à l’efficacité professionnelle. Durant les opérations, les militaires jouissent fréquemment d’une grande autonomie au niveau tactique, mais même ici, comme pour le niveau opérationnel, les opérations intégrées avec les partenaires non militaires pour la sécurité sont de plus en plus fréquentes. Cependant, le niveau stratégique exige davantage de collaboration et d’intégration à l’interface civilo-militaire. Il s’agit ici d’une relation dynamique qui s’oppose à toute différenciation stricte entre les composantes civiles et militaires de la structure de sécurité nationale.

Dans le contexte canadien, il existe essentiellement trois niveaux de relations civilo-militaires. Il y a d’abord une relation importante entre la profession militaire et la société qui dépend de cette dernière pour assurer sa sécurité. Il y a également une relation politique et structurelle avec le Gouvernement, qui est établie par le droit et la coutume. Le Premier ministre et le Cabinet, par l’entremise du ministre de la Défense nationale, exercent le contrôle civil à ce niveau. Enfin, une relation active avec les fonctionnaires assure la continuité au sein de la structure gouvernementale globale et l’administration courante de la bureaucratie.

Étant donné cette structure globale, il n’est pas étonnant que ces relations se caractérisent par une saine tension entre le contrôle et la supervision, d’une part, et l’autonomie et l’auto réglementation légitimes, d’autre part.

En vertu de la Loi sur la Défense nationale, le CEMD est chargé du « contrôle et de l’administration » des Forces canadiennes. Par conséquent, toutes les directives du ministre de la Défense nationale à l’intention des Forces canadiennes sont appliquées par l’entremise du Bureau du CEMD. La haute direction militaire, avec le CEMD à sa tête, est engagée dans un dialogue continu avec les autorités civiles et les hauts fonctionnaires pour définir la politique de sécurité du Canada. Ce dialogue, amorcé au Quartier général de la Défense nationale, se poursuit avec d’autres ministères et organismes fédéraux, le Cabinet, le Parlement, la société en général, les alliés et un certain nombre d’organisations internationales pertinentes.

Le CEMD et le SM, qui gèrent ensemblele quartier général civilo-militaire intégré, tirent profit des compétences complémentaires des militaires et des civils qui composent leurs équipes respectives pour veiller à la bonne marche des deux composantes. Grâce au respect mutuel et à une compréhension commune de la mission de défense, tous les éléments de la défense — politique, stratégie militaire, aspects économiques et financiers, perfectionnement professionnel militaire/civil et technologie — sont coordonnés de la façon la plus efficace et efficiente possible.

La Figure 3-2 illustre la relation entre les orientations civiles et militaires. Les politiciens et les fonctionnaires équilibrent les demandes contradictoires d’une population pluraliste et intègrent les programmes politiques, sociaux, économiques et financiers aux fins du bien-être global du pays. Les militaires professionnels donnent des avis sur les capacités militaires nécessaires pour appuyer ces programmes nationaux et contribuent à formuler des politiques de sécurité qui assurent la stabilité et l’influence internationale nécessaires au succès à long terme. Le chevauchement des deux sphères illustre le fait que la distinction entre le politique et le stratégique s’estompe à mesure que le point de vue s’élève. Les autorités civiles doivent examiner les moyens d’atteindre les objectifs politiques et les militaires professionnels doivent reconnaître l’incidence des facteurs politiques sur les plans stratégiques.

Des débats impartiaux et animés apportent une contribution majeure aux décisions d’orientation. En dernier ressort, ce sont toutefois les autorités civiles qui décident de l’emploi des forces armées en établissant des objectifs politiques et en affectant les ressources appropriées, tandis que les militaires professionnels mettent sur pied la force nécessaire pour atteindre ces objectifs. Seules une connaissance exhaustive et l’acceptation des processus politiques démocratiques qui fondent l’État canadien et sa relation avec le système international permettront aux militaires professionnels de collaborer efficacement dans cette structure civilo-militaire.

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