Sûreté des pipelines, peuples autochtones et modernisation de l’Office national de l’énergie

Discours

Allocution à l’Alberta Institute of Agrologists

Alberta

Le 16 mars 2017

M. Peter Watson, président et premier dirigeant de l'Office national de l'énergie

Le texte prononcé fait foi

Introduction

  • J’aimerais vous remercier de m’avoir donné l’occasion de me joindre à vous aujourd’hui, et je voudrais souligner le fait que nous nous trouvons sur les terres traditionnelles des peuples des Premières Nations Kootenay, Stoney, Blood, Peigan, Siksika et Tsuu T’ina.
  • Au cours des dernières années, vous avez sans doute entendu parler de l’Office national de l’énergie et du travail qu’il effectue.
  • Vous avez peut-être lu des articles à propos de nous en ligne ou dans les journaux. Vous nous avez peut-être vus aux nouvelles, ou entendu parler de nous pendant la période des questions orales au Parlement.
  • Notre travail nous place en plein cœur des plus importants débats de politique publique au Canada. 
  • Qu’il s’agisse de sûreté des pipelines, de projets pipeliniers controversés, de modernisation de l’Office ou des relations qu’a le Canada avec les peuples autochtones...
  • L’Office est au milieu de tout cela.
  • Donc, aujourd’hui, j’aimerais aborder trois sujets avec vous.
    • Premièrement, la sûreté des pipelines et la protection de l’environnement;
    • Deuxièmement, la modernisation de l’Office et l’application de pratiques inclusives;
    • Troisièmement, la redéfinition de nos rapports avec les peuples autochtones et de notre engagement auprès d’eux.
  • Comment ces sujets sont-ils reliés entre eux? En quoi sont-ils essentiels pour améliorer l’organisme canadien de réglementation de l’énergie?

Pourquoi réglementer?

  • Tout d’abord, quand on parle de moderniser l’organisme fédéral de réglementation de l’énergie au Canada, je crois qu’il faut se poser la question fondamentale suivante : pourquoi avons-nous besoin d’un organisme de réglementation?
  • Je vais vous répondre en deux mots : trois jeunes.
  • Vous connaissez peut-être cette histoire.
    • Par un après-midi de juin 1999, trois jeunes se trouvaient sur la rive d’un ruisseau près du centre-ville de Bellingham, dans l’État de Washington. Un garçon de 18 ans pêchait à la mouche; les deux autres s’amusaient simplement comme le font les garçons de 10 ans.
    • Une défaillance est survenue dans un gazoduc non loin de là, laissant 230 000 gallons d’essence se déverser dans le ruisseau.
    • Le garçon de 18 ans qui pêchait à la mouche, accablé par les vapeurs, est tombé dans le ruisseau et s’est noyé.
    • Quelques instants plus tard, l’essence s’est enflammée et les deux autres garçons de 10 ans qui jouaient près du ruisseau sont morts sur-le-champ.
  • C’est ainsi que, par un après-midi ensoleillé, trois jeunes vont au ruisseau, une fuite se produit, suivie d’un incendie, et la vie de trois familles est changée à tout jamais.
  • Tout cela à cause d’un pipeline dont les résidents dans le comté ignoraient la présence.
  • John Harris, qui était rédacteur au journal local à l’époque, a confié que…
    • « l’idée qu’un pipeline transportant de l’essence passe par la ville ne m’avait jamais traversé l’esprit. La plupart des personnes à qui j’ai parlé n’était pas conscientes du fait que ce pipeline passait directement par la ville. »
  • Cette terrible tragédie a mené plus tard à la formation du Pipeline Safety Trust, une organisation américaine qui fait la promotion de la sûreté pipelinière par l’éducation et la défense des intérêts.
  • Laissez-moi vous poser la question. Si vous êtes un organisme canadien de réglementation responsable de plus de 73 000 km de pipelines qui sillonnent le pays d’un océan à l’autre et passent par beaucoup beaucoup de zones densément peuplées, pourquoi existez-vous?
  • Je vais vous dire pourquoi. Vous existez pour faire tout en votre pouvoir afin d’assurer la sûreté des pipelines et la protection de l’environnement.
  • De sorte que les Canadiens puissent compter sur vous et avoir confiance en vous, sachant qu’ils sont en sécurité et que leurs enfants le sont aussi.
  • Parce que nous ne voulons pas qu’un accident comme celui qui est survenu à Bellingham se produise au Canada.

Excellence

  • Comment un organisme de réglementation peut-il faire cela?
  • En étant responsable et EXCELLENT dans tout ce qu’il fait.
  • C’est-à-dire que tous les aspects de son travail doivent tendre vers l’excellence,
    • qu’il s’agisse des inspections de pipeline,
    • de la compréhension des enjeux, des tendances et de la technologie de pointe,
    • ou de la nécessité d’avoir d’excellents systèmes de gestion.
  • Car plusieurs choses peuvent causer la défaillance d’un pipeline :
    • une pièce non conforme aux normes,
    • un manque d’attention à la qualité d’une soudure,
    • une formation inadéquate des employés,
    • une centaine d’autres choses.
  • Si nous voulons prévenir les incidents comme celui de Bellingham, nous ne pouvons pas être complaisants. Nous devons atteindre l’excellence dans tout ce que nous faisons parce que la sécurité du public et l’environnement que nous chérissons sont vulnérables.
  • Au cours de la dernière année, cet engagement a guidé en grande partie notre réflexion sur notre façon de travailler à l’Office.

Excellence en matière de réglementation

  • L’an dernier, l’Office a commencé à travailler à un dossier que l’université de Pennsylvanie a intitulé « l’excellence en matière de réglementation ».
  • Comme je l’ai déjà mentionné, pour que le public ait l’assurance que les pipelines que nous réglementons sont sûrs et que l’environnement est protégé, nous devons aspirer à l’excellence dans absolument tout ce que nous faisons.
  • Pour ce faire, il nous faut d’excellentes pratiques de gestion.
  • Et si l’Office veut que les sociétés pipelinières aient d’excellents systèmes de sécurité et de gestion, il doit atteindre l’excellence dans la surveillance de ses propres systèmes de sécurité et de gestion.
  • Donc, en 2016, nous avons mis en place un nouveau système de gestion et un cadre ministériel des résultats qui nous permet de faire ce qui suit :
    • suivre les progrès réalisés au chapitre des engagements pris (p. ex., améliorer la sûreté des pipelines et notre travail de mobilisation du public) et en faire rapport publiquement;
    • évaluer l’efficacité de ce travail à l’aide d’outils comme les mesures de rendement;
    • faciliter l’alignement de la dotation en personnel, du budget et même de la culture de l’organisation sur l’excellence en supervision de la sécurité.
  • Je crois qu’il est important de noter que nous n’évaluerons pas nos résultats et notre cadre de résultats isolément.
    • Pour être efficaces, les mesures doivent être logiques et refléter les intérêts des personnes que nous servons – des propriétaires fonciers aux groupes environnementaux.
  • Nous avons consulté les parties prenantes partout au Canada sur les mesures de rendement que nous voulions mettre en place, et nous nous montrerons ouverts et transparents envers ces parties prenantes dans nos rapports sur les résultats obtenus.
  • Et le moment a été bien choisi, l’an dernier, lorsque le gouvernement fédéral a formé un comité d’experts sur la modernisation de l’Office, chargé de faire des recommandations sur la structure de gouvernance et le mandat, entre autres choses.
  • L’Office vit donc une période intéressante remplie de changements provenant de l’extérieur et de l’intérieur.
  • Les efforts de l’Office visant l’atteinte de l’excellence en matière de réglementation et l’instauration du nouveau cadre ministériel des résultats, ajoutés au travail de modernisation du gouvernement, donnent lieu à une véritable transformation.
  • Je le répète, si l’Office veut réellement relever les défis qui se présentent, les Canadiens doivent avoir l’assurance qu’ils peuvent compter sur l’honnêteté de l’organisation et sa volonté de collaborer avec eux et de rendre des comptes. 

Sûreté des pipelines et protection de l’environnement

  • Alors, comment y parviendrons-nous? Comme vous vous en doutez, une bonne partie de notre démarche est axée sur la sûreté des pipelines et la protection de l’environnement.
  • Notre but est de prévenir les dommages à la population et à l’environnement.
  • Pour ce faire, nous mettons en œuvre plusieurs niveaux de processus de surveillance, ou de défenses réglementaires.
  • Tout d’abord, nous nous assurons que les sociétés respectent les exigences réglementaires et les conditions rattachées aux projets.
    • Inspections sur le terrain, documents déposés par les sociétés, rapports sur les incidents et analyses de l’information, tout cela guide notre démarche.
  • Nous vérifions aussi que les sociétés se conforment aux exigences financières, ce qui inclut la capacité de payer pour les déversements et la mise de côté de fonds pour la cessation d’exploitation des installations à la fin de leur vie utile.
  • Puis, nous allons plus loin et nous vérifions le caractère adéquat des systèmes de gestion des sociétés visant à prévenir les dommages – en ce qui concerne l’intégrité des pipelines, la gestion de la sécurité, la protection environnementale, la sûreté de l’infrastructure, la prévention des dommages et la sensibilisation du public.
  • Pour ce faire, nous menons des vérifications complètes des systèmes de gestion des sociétés, ou nous étudions une série de problèmes communs dans l’ensemble des sociétés.
  • Là encore, nous utilisons tous les renseignements à notre disposition pour cibler nos vérifications et surveiller les zones potentielles de risque et de dommage.
  • Ensuite, nous allons encore plus loin en exigeant des sociétés que nous réglementons une solide culture de sécurité. Nous avons d’ailleurs commencé à recueillir des données à cet égard.
  • Finalement, pour boucler la boucle et assurer la reddition de comptes au public, nous produisons des rapports de rendement pour chaque niveau de surveillance, grâce à notre cadre de résultats.
  • Comme je l’ai mentionné, notre but est de prévenir les dommages et de n’avoir aucun incident.
  • Alors, laissez-moi vous parler un peu plus de la culture de sécurité, car pour obtenir zéro incident, il faut pousser le rendement au-delà de la conformité aux normes, en plus d’appuyer et de favoriser une solide culture de sécurité parmi les sociétés réglementées.

Culture de sécurité

  • Dans les efforts déployés pour réaliser l’objectif de zéro incident, l’Office reconnaît qu’il faut aller au-delà de la conformité. Il a donc entrepris d’exiger des sociétés qu’il réglemente une solide culture de sécurité.
  • Les sociétés doivent respecter les exigences et elles doivent avoir un système de gestion toujours plus efficace.
  • L’Office comprend bien que cette culture et le facteur humain sont à la base des questions de rendement.
  • Une solide culture de sécurité se caractérise par ce qui suit :
    • les chefs démontrent que la sécurité est leur priorité absolue;
    • tous les employés se sentent libres de prendre des décisions que la sécurité impose;
    • l’organisation tire continuellement des leçons de ses expériences dans le but de faire avancer la sécurité.
  • Le leadership joue un rôle clé dans le maintien d’une saine culture de sécurité. Les organisations qui ont une solide culture de sécurité examinent attentivement chaque décision, dans le cadre des fonctions de gestion normales, pour s’assurer que les risques sont gérés de façon appropriée.
  • Donc, en 2014, l’Office a publié un énoncé sur la culture de sécurité. Cet énoncé comprend une définition sur la culture de sécurité et souligne le fait que les sociétés réglementées par l’Office doivent favoriser une culture de sécurité positive.
  • Notre travail à cet égard a fait ressortir l’importance pour le secteur d’aller au-delà des mesures de sécurité traditionnelles (comme les taux de blessures en milieu de travail) et d’utiliser d’autres indicateurs de sécurité des procédés.
  • L’Office et d’autres organismes de réglementation ont donc réalisé un projet de recherche sur les indicateurs de culture de sécurité afin de définir des indicateurs précis pouvant servir à recueillir des données sur la culture de sécurité au cours des activités de vérification de la conformité et à faire mieux comprendre la culture de sécurité dans le secteur.
  • Notre rapport sur les indicateurs de culture de sécurité a été publié en 2016, et nous poursuivons les efforts pour améliorer davantage l’utilisation d’indicateurs de culture de sécurité dans notre travail.
  • L’Office jette aussi un regard sur lui-même et se penche sur la façon dont l’excellence dans sa propre culture pour la surveillance des systèmes de sécurité et de gestion aboutira à des améliorations du rendement plus étendues dans le secteur.

Modernisation de l’office et pratiques inclusives durables

  • Dernièrement, il a été beaucoup question de la nécessité de moderniser l’Office.
  • Il n’y a aucun doute que cela est absolument nécessaire.
  • Nous comprenons l’importance capitale de la confiance du public. Nous appuyons entièrement l’examen effectué par le gouvernement du Canada pour moderniser l’Office et nous sommes déterminés à aider le gouvernement à atteindre ses objectifs.
  • Très franchement, la modernisation mettra du vent dans les voiles de l’Office.
  • En ce moment, je dirais que le cadre de travail actuel de l’Office donne l’impression que notre unique rôle est celui de tribunal quasi judiciaire d’experts.
  • Je dois dire que je n’ai jamais aimé les termes « expert » ou « quasi judiciaire ».
    • Ils évoquent des cloisons ou des murs autour de l’Office qui ne devraient pas être franchis.
    • Ils donnent aussi l’impression que nous sommes à un niveau au-dessus des personnes avec qui nous traitons.
  • Mais il n’y a pas de mur autour de notre organisation. Nous devons et pouvons assurément travailler avec les autres.
  • Je crois qu’au XXIe siècle, un organisme de réglementation se doit non seulement d’avoir des compétences extraordinaires, mais aussi d’être inclusif et d’échanger de manière positive avec les autres.
    • Tout cela en maintenant le plus haut degré d’intégrité dans ses pratiques et son comportement.
  • Même si, en ce qui concerne les audiences et les demandes, nous travaillons de façon indépendante du secteur que nous réglementons et des parties prenantes qui interviennent – et personne ne peut s’immiscer dans ces processus décisionnels, il ne faut pas oublier que le public a moins de temps pour les processus officiels et exclusifs d’experts, et qu’il veut s’engager davantage.

Rendre l’office plus inclusif

  • Alors, quelles mesures peut-on prendre pour rendre l’Office plus inclusif?
  • En premier lieu, le gouvernement peut clarifier davantage notre législation en ce qui a trait aux facteurs qui doivent être pris en considération dans l’intérêt public.
  • Il pourrait aussi envisager d’ajouter un mécanisme législatif transparent pour orienter les politiques à l’avenir.
  • En deuxième lieu, en plus d’examiner la diversité des membres de l’Office qui rendent des décisions quasi judiciaires, le gouvernement pourrait envisager un conseil consultatif ou d’administration composé d’un groupe varié de Canadiens, pour accroître la sensibilisation et la surveillance du rendement systématique de notre organisation.
  • Au moyen de son cadre de résultats, l’Office évaluera l’équité et l’accessibilité de son processus décisionnel de façon systématique. Je crois que plus de travail s’impose sur ce chapitre, notamment une réévaluation du Programme d’aide financière aux participants.
  • En troisième lieu, le cadre législatif et nos processus internes doivent réévaluer comment les pipelines et les processus de l’Office qui sont imposés par la loi interagissent avec les propriétaires fonciers et les municipalités, en particulier pour la planification de l’infrastructure.
  • Le déséquilibre des forces actuel doit être corrigé, et des processus de planification plus inclusifs doivent être mis en place pour les municipalités.
  • Pour traiter les questions foncières, certains ont suggéré l’élaboration et le financement d’un modèle de défenseur des propriétaires fonciers. C’est une idée digne de réflexion.
  • En dernier lieu, comment peut-on parler d’inclusivité sans mentionner la participation et l’inclusion des premiers intendants du territoire du Canada, les peuples autochtones?

Redéfinir les rapports et le dialogue avec les peuples autochtones

  • Au cours des dernières années, les intérêts des peuples autochtones ont représenté une part importante de ce que l’Office considère comme ses responsabilités.
  • Plusieurs membres de l’Office possèdent des connaissances considérables sur les peuples autochtones du Canada :
    • deux membres de l’Office sont autochtones;
    • trois membres de l’Office ont acquis une grande expérience de travail avec les peuples autochtones du Nord canadien;
    • un des membres de l’Office a été sous-ministre au ministère fédéral des Affaires autochtones et du Nord.
  • L’Office reconnaît également que les peuples autochtones ont une tradition orale. Pour respecter cette tradition, les comités d’audience invitent les intervenants autochtones à présenter leur preuve traditionnelle orale pendant les audiences.
  • L’approche de l’Office a été adoptée de bonne foi, mais nous savons qu’il reste encore beaucoup à faire. Il faut particulièrement s’efforcer davantage de faire participer les peuples autochtones tout au long du cycle de vie des pipelines.
  • L’Office a besoin d’avoir une relation avec les collectivités autochtones. Cette relation doit commencer bien avant que les demandes de projet pipelinier soient déposées.
  • L’Office doit aussi apprendre ce que les peuples autochtones connaissent au sujet de leurs territoires traditionnels, en respecter les valeurs intrinsèques et continuer d’intégrer ces connaissances à son travail.
  • Nous devons prendre le rapport qu’ont les Autochtones avec le territoire et l’amalgamer avec nos propres responsabilités afin d’assurer la sûreté des pipelines tout au long de leur cycle de vie.
  • Pour cela, la relation doit se poursuivre bien après l’audience relative au pipeline. La relation et l’engagement doivent être durables, et continuer jusqu’à la fin de la vie utile d’un pipeline puis au-delà.

Trois générations

  • Dernièrement, j’ai beaucoup réfléchi à ce que cela représente pour moi.
    • Que signifie « durée de vie d’un pipeline »?
  • De nos jours, je dirais bien au-delà de 50 ou 60 ans.
  • Prenons par exemple une durée de 60 ans; cela représente trois générations dans ma famille.
  • Mon fils aîné se marie bientôt. J’ignore quand il aura un enfant (ou s’il en aura), mais si une demande de projet pipelinier était acheminée à mon bureau aujourd’hui et que ce pipeline était construit,
    • il est possible que mon petit-enfant potentiel soit prêt à prendre sa retraite de l’Office lorsque le pipeline sera rendu à l’étape de la désaffectation.
  • Alors, quand je pense à la durée de vie d’un pipeline, j’imagine plusieurs générations de ma famille.
  • Je ne peux pas m’empêcher de conclure que si l’Office et les peuples autochtones ne peuvent pas entamer le dialogue au début d’un projet, comment peuvent-ils travailler ensemble à travers plusieurs générations pendant la durée de vie d’un pipeline?
  • Nous avons donc besoin de compréhension, de respect et d’engagement durable, et l’Office doit reconnaître l’importance que revêtent le territoire et l’environnement pour les peuples autochtones.
    • Nous devons aussi nous engager à trouver de nouvelles façons de faire.

Comités autochtones

  • Une de ces nouvelles façons de faire serait l’élaboration conjointe de démarches de surveillance des pipelines.
  • Je suis très optimiste quant à l’engagement du gouvernement fédéral à établir conjointement des comités autochtones consultatifs et de suivi pour les projets de Trans Mountain et de remplacement de la canalisation 3.
  • À l’heure actuelle, le gouvernement, les peuples autochtones et l’Office travaillent à établir conjointement des comités autochtones consultatifs et de suivi pour ces deux pipelines.
  • Une fois que ces comités seront en place, ils témoigneront d’un engagement réel de collaboration entre les collectivités autochtones de la Colombie-Britannique et des Prairies, le gouvernement et l’Office.
  • Ils prendront part à la surveillance de la sûreté et de l’environnement pour ces deux pipelines et au processus de supervision tout au long du cycle de vie des installations. Cela représente un grand pas pour nous tous.
  • Cette solide relation de travail commencera par ces deux projets; elle jettera les bases d’une nouvelle façon de faire à l’Office et elle sera durable.
  • Par l’entremise de ces comités, nous devrons nous montrer accessibles et ouverts aux peuples autochtones du début à la fin des projets pipeliniers.
  • J’espère bien que ce genre de relation de travail constituera la nouvelle façon de faire de l’Office à l’avenir.

Information sur l’énergie

  • Avant de conclure, j’aimerais ajouter qu’il serait difficile pour une filière énergétique modernisée de bien fonctionner si les décideurs, les organismes de réglementation, les parties prenantes et, en fait, tous les Canadiens ne disposaient pas d’une bonne information sur l’énergie.
  • Très franchement, tout le système d’information sur l’énergie du gouvernement du Canada a besoin d’être amélioré.
    • Nous avons besoin de meilleures données pour pouvoir faire de meilleures analyses afin d’appuyer la multitude de décisions d’orientation requises à l’avenir.
  • Le rythme croissant des changements dans les marchés énergétiques canadien et mondial et l’élaboration d’une politique climatique portent à croire que le besoin d’analyses actualisées sur les tendances en matière d’énergie est plus grand que jamais.
  • Nous devrions avoir pour but d’aider les Canadiens et les décideurs à comprendre ces interactions complexes grâce à des analyses, rapports et statistiques réalisés par le secteur public.
  • Nous avons aussi besoin d’innovation dans notre façon de transmettre l’information. Nous avons besoin de méthodes ultramodernes de visualisation des données pour fournir aux Canadiens l’information sur l’énergie à la fine pointe de l’actualité.
  • Selon moi, l’amélioration du système d’information sur l’énergie au sein du gouvernement du Canada est un complément indispensable à la réforme qui est en cours.

Conclusion

  • En terminant, je veux vous dire que mon but pour notre pays est d’avoir un organisme de réglementation national qui maintient la confiance du public canadien.
  • Pour cela, il doit reposer sur trois éléments.
  • Premièrement, des efforts acharnés pour assurer la sécurité et la protection de l’environnement parce que nous voulons éviter tout problème.
  • Deuxièmement, la modernisation de notre législation et de nos processus pour soutenir la transition de « l’exclusivité » à « l’inclusivité ».
  • Troisièmement, un engagement durable auprès des premiers intendants du territoire, les peuples autochtones.
  • En faisant cela, nous tendrons réellement vers l’excellence et nous mettrons du vent dans les voiles de l’Office national de l’énergie. Merci

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