ARCHIVÉE - Rapport de vérification définitif - Vérification des marchés de services

octobre 2010

Table des matières

Sommaire

Le présent rapport expose les observations, les conclusions et les recommandations découlant de la Vérification des marchés de services de Santé Canada par le Bureau de la vérification et de la responsabilisation. Cette vérification a été menée dans le cadre du Plan ministériel de vérification axé sur le risque pour la période 2009-2012 et a été approuvée pour l'exercice 2009-2010. Cette vérification a porté sur les principaux contrôles décrits dans les lignes directrices des Contrôles de gestion de base du Bureau du contrôleur général. Ces lignes directrices sont conformes aux dix éléments du Cadre de responsabilisation de gestion du gouvernement fédéral.

Cette vérification avait pour objectif de déterminer si Santé Canada a mis sur pied un cadre de contrôle de gestion efficace pour les services d'approvisionnement et de vérifier si les marchés ont été adjugés conformément aux lois, règlements, politiques et procédures applicables.

La vérification a été réalisée par le Bureau de la vérification et de la responsabilisation conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada et l'on a examiné suffisamment de données pertinentes et obtenu assez de renseignements et d'explications pour fournir un niveau d'assurance raisonnable à l'appui de la conclusion de la vérification.

La Direction de la gestion du matériel et des biens de la Direction générale du contrôle ministériel a mis en oeuvre un solide cadre de contrôle de gestion des services d'approvisionnement à Santé Canada. Les rôles et les responsabilités sont définis dans « Un guide de passation des marchés pour les gestionnaires et les administrateurs des centres de coûts ». Ce cadre de contrôle sera renforcé au moyen de la mise en place des normes de service touchant la prestation de services d'approvisionnement et de procédures de vérification postérieure à la passation de marchés inférieurs à 10 000 $.

Les résultats de la vérification ont aussi révélé que, de façon générale, Santé Canada satisfaisait aux exigences de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et des politiques et des procédures du Ministère. Les quelques exemples de non-conformité qui ont été découvertes étaient liés aux offres à commandes portant sur des besoins ministériels courants, sur une documentation concernant le soutien des prix lors de marchés non concurrentiels et sur le Programme d'équité d'emploi, et le rapprochement des sommes facturées avec le mode de paiement inclus dans les marchés.

Ce rapport présente six recommandations visant à régler les aspects requérant des améliorations.

La direction est en accord avec les recommandations et sa réponse démontre son engagement à prendre les mesures requises.

Introduction

Contexte

Cette vérification se concentre sur la passation des marchés de services acquis pour appuyer le Ministère dans la réalisation de ses programmes et de ses activités. Les services obtenus sont fournis par des conseillers, analystes scientifiques, personnel médical, ingénieurs, architectes, analystes de données, chercheurs, techniciens, etc.

Une solide fonction de passation de marchés de services est essentielle pour veiller à ce que les services d'approvisionnement soient effectués en conformité avec les lois, les politiques et les procédures applicables, et que le Ministère atteigne l'optimisation de ses ressources.

Au cours de l'exercice financier 2008-2009, Santé Canada a adjugé 7 574 marchés de services d'une valeur de 139 176 837 $ (Tableau 1).

Tableau 1 - Marchés de services adjugés au cours de l'exercice financier 2008-2009
Montant du marché Montant en dollars % de la population Nombre de transactions % de la population
Moins de 10 000 $ 22 485 072 16% 5 479 72%
10 000 $ et plus 116 691 765 84% 2 095 28%
Total 139 176 837 100% 7 574 100%
Source: Système financier de Santé Canada (SAP)

Objectif

Cette vérification avait pour objectif de déterminer si Santé Canada a mis sur pied un cadre de contrôle de gestion efficace pour les services d'approvisionnement et de vérifier si les marchés ont été adjugés conformément aux lois, règlements, politiques et procédures applicables.

Portée et méthode

Le Bureau de la vérification et de la responsabilisation a réalisé cette vérification conformément au Plan ministériel de vérification axé sur le risque pour la période 2009-2012 et approuvé pour l'exercice 2009-2010. La vérification a été effectuée conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada et l'on a examiné suffisamment de données pertinentes et obtenu assez de renseignements et d'explications pour fournir un niveau d'assurance raisonnable à l'appui de la conclusion de la vérification.

La portée de la vérification a inclus tous les marchés de services émis par Santé Canada, au niveau de l'ensemble des directions générales et des régions, au cours de l'exercice 2008-2009.

Le premier secteur d'intérêt a évalué le cadre de contrôle de gestion du Ministère concernant l'approvisionnement et la passation de marchés en étudiant la structure de gouvernance correspondante, le cadre stratégique et l'orientation et la formation offerte aux employés.

Le deuxième secteur d'intérêt a déterminé si les marchés de services émis étaient conformes aux lois, règlements, politiques et procédures en insistant sur la planification des marchés, la demande de soumissions, la passation et la gestion des marchés de plus de 10 000 $.

Les lignes directrices des Contrôles de gestion fondamentaux émanant du Bureau du contrôleur général ont été appliquées pour identifier les principaux contrôles de gestion qui pourraient raisonnablement être en place et les critères à retenir pour évaluer ces contrôles. Les critères de vérification ont été acceptés par la direction (voir l'Annexe A).

L'approche de la vérification a inclus :

  • la rencontre des principaux employés de la Direction générale du contrôleur ministériel, de la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits, de la Direction générale des produits de santé et des aliments et de deux régions au sein de la Direction générale des régions et des programmes, soit la région de Manitoba et de Saskatchewan et celle du Québec;
  • la révision des divers documents, des rapports et du déroulement des opérations;
  • la vérification de la conformité aux politiques et aux procédures de passation de marchés en analysant un échantillon parmi les 35 marchés issus au cours de l'exercice financier 2008-2009;
  • la vérification de la conformité aux politiques relatives au fractionnement d'un marché en analysant un échantillon parmi les 26 marchés issus en 2008-2009.

L'Annexe B donne plus de détails sur ces échantillons.

Constatations, recommandations et réponses de la direction

Cadre de contrôle de gestion

Gouvernance

Critère de vérification

Les rôles, les responsabilités et les mécanismes organisationnels concernant les services d'approvisionnement sont clairement définis, compris et documentés.

Rôles, responsabilités et structures organisationnelles

À Santé Canada, les marchés de services sont engagés et approuvés par les gestionnaires des centres de coûts qui sont supportés dans ce rôle par la Direction de la gestion du matériel et des biens de la Direction générale du contrôleur ministériel de même que par des comités de contrôle des contrats et des demandes.

Les gestionnaires des centres de coûts (appelés aussi « Autorités contractantes ») ont le pouvoir de signer des marchés au nom de Santé Canada à l'intérieur des limites imposées par leur titre de signataires délégués et autorisés et sont responsables de la gestion de chaque marché qu'ils signent. Ils reçoivent le soutien dans leur fonction des administrateurs des centres de coûts.

La Direction de la gestion du matériel et des biens offre des services décentralisés en matière d'approvisionnement et de passation de marchés avec l'aide de spécialistes des approvisionnements de la Région de la capitale nationale et des régions. Ces spécialistes donnent des opinions d'experts sur des dossiers de marchés complexes; communiquent les politiques et les procédures sur les marchés et de l'information à toutes les parties intéressées de Santé Canada; veillent à ce que les autorités contractantes aient reçu une formation, une orientation et des outils de travail conformes et les aident à rédiger diverses demandes de soumissions et modèles de passation de marchés et révisent et approuvent certains types de marchés.

Les Comités de contrôle des contrats et des demandes (CCCD) constituent le fondement du processus d'examen des marchés et interviennent dans toutes les directions générales et dans toutes les régions. Dans la Région de la capitale nationale, des agents principaux d'administration de marchés d'approvisionnement des directions générales agissent à titre de président. Dans les régions, des agents principaux des finances de la Direction générale des régions et des programmes remplissent cette fonction. Le rôle premier de ces comités est d'examiner la plupart des marchés dont la valeur est supérieur à 10 000 $, les marchés de services, les arrangements en matière d'approvisionnement, les offres à commandes, les protocoles d'ententes et les ententes interministérielles. Ces examens ont pour but de s'assurer que le Ministère respecte la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor du Canada et les politiques de Santé Canada sur l'approvisionnement et la passation de marchés et, au besoin, de recommander des mesures correctives.

À Santé Canada, les rôles et les responsabilités sont définis clairement dans un document intitulé « Guide de passation des marchés pour les gestionnaires et les administrateurs des centres de coûts » (le Guide de passation des marchés de Santé Canada), rédigé par la Direction de la gestion du matériel et des biens à l'intention des gestionnaires des centres de coûts, des administrateurs des centres de coûts, des membres des comités de contrôle des contrats et des demandes et d'autres personnes responsables de l'approvisionnement de biens et de passation de marchés de services. Les lignes directrices élaborées pour les membres des comités de contrôle des contrats et des demandes expliquent aussi clairement leurs rôles et leurs responsabilités. En outre, la description (par le biais d'un graphique d'acheminement) des contrôles internes relatifs à l'approvisionnement et à la passation de marchés s'est avérée utile au moment de clarifier la définition des rôles et des responsabilités dans la passation des marchés.

Examen des contrats de moins de 10 000 $

Cependant, selon la structure actuelle de gouvernance, les marchés inférieurs à 10 000 $ ne sont pas assujettis aux révisions des CCCD ou à toute autre forme de vérification antérieure à l'attribution. Même si le montant total de ces marchés est relativement peu élevé et qu'il ne serait pas pratique de les réviser tous à l'étape précédant l'attribution, leur nombre représente un pourcentage important de tous les marchés de services émis chaque année. Comme l'illustre le Tableau 1, à la page 1 du présent rapport, ce pourcentage s'élevait à 72 % au cours de l'exercice financier 2008-2009, même s'il ne représentait que 16 % de la valeur totale. Une révision périodique d'un échantillonnage de marchés inférieurs à 10 000 $ une fois attribué pourrait aider Santé Canada à mieux gérer l'ensemble des risques de sa passation des marchés et traiter de façon plus efficace les problèmes de non-conformité.

Recommandation no.  1

Il est recommandé que le contrôleur ministériel instaure des procédures de vérification ultérieure périodiques comprenant la révision d'échantillons de marchés inférieurs à 10 000 $ en vue d'assurer la conformité aux politiques et aux procédures.

Réponse de la direction

La direction est d'accord avec la recommandation.

En 2008, le contrôleur ministériel a instauré un plan de vérification du matériel et de la gestion des biens (MGB) fondé sur le risque pour guider la révision annuelle des marchés et des activités de vérification une fois le marché terminé.

Le plan de vérification du MGB comprendra des marchés de faible valeur (moins de 10 000 $) d'ici juin 2010. Ces marchés seront inclus dans la stratégie de mise à l'essai de la vérification du MGB qui commencera au cours de l'exercice financier 2010-2011.

Cadre de travail

Critère de vérification

L'orientation ministérielle relative aux services d'approvisionnement est conforme aux politiques et aux règlements du gouvernement.

La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor du Canada détermine les exigences en matière d'approvisionnement et de passation des marchés que les ministères et les organismes fédéraux doivent satisfaire. L'article 16 de la Politique s'applique en particulier aux marchés de services et elle est appuyée par un éventail d'autres politiques (comme le Cadre de politique sur la gestion des actifs et services acquis et la Politique sur la prise de décisions concernant la limitation de la responsabilité des entrepreneurs dans les marchés de l'État), d'autres directives (comme les Directives sur l'engagement des dépenses et le contrôle des engagements) et d'autres lignes directrices (comme les Lignes directrices sur la divulgation proactive des marchés).

Le cadre juridique de la passation des marchés est régi par les Règlements sur les marchés de l'État, la Loi sur la gestion des finances publiques et les accords commerciaux signés par le gouvernement du Canada avec d'autres pays.

Le Guide de passation des marchés de Santé Canada traduit, en un langage clair, les exigences en matière de politiques du Conseil du Trésor et les obligations juridiques qui s'appliquent à la passation des marchés de services. Une version électronique est disponible sur le site Intranet du Ministère; ce site offre plusieurs hyperliens liés aux politiques et aux exigences juridiques. Il renferme également des références à des modèles ministériels (comme l'énoncé des travaux), des lignes directrices (comme les Lignes directrices des comités de contrôle des contrats et des demandes) et d'autres documents (comme le document de Santé Canada intitulé « La délégation des pouvoirs de signature en matière de finances ») qui sont conformes aux politiques, aux lois et aux règlements du gouvernement du Canada.

Normes de service

Critère de vérification

Les normes de service touchant la réalisation d'activités d'approvisionnement existent et sont respectées.

Il n'existe pas en ce moment de normes officielles relatives à la prestation des services d'approvisionnement offerts par la Direction de la gestion du matériel et des biens.

En l'absence de normes de service pertinentes, les marchés de Santé Canada risquent de ne pas être émis en temps opportun. Cependant, la Direction de la gestion du matériel et des biens a mené de façon proactive un sondage sur l'application de normes de service dans le cadre de son Plan de réingénierie.

Recommandation no. 2

Il est recommandé que le contrôleur ministériel veille à l'élaboration et l'application de normes de service concernant la prestation de services d'approvisionnement.

Réponse de la direction

La direction est d'accord avec la recommandation.

En juin 2010, la Direction du matériel et de la gestion des biens (DMGB) a restructuré la fonction d'approvisionnement dans la Région de la capitale nationale (RCN). Le nouveau processus comprend une demande de proposition (DDP) et une demande d'offre permanente (DOP) différentes. Ce processus aura un impact sur le délai requis pour réviser les activités de passation de marchés. La DMGB recueillera des données au cours de l'exercice financier pour déterminer et élaborer de nouvelles normes de service qui incluront le processus de DDP et de DOP. L'application à la grandeur du pays de la restructuration du processus d'approvisionnement aura lieu en décembre 2010.

Orientation et formation

Critère de vérification

L'orientation et la formation offertes aux employés de Santé Canada concernant les services d'approvisionnement sont adéquates.

Les pratiques ministérielles actuelles exigent de tous les employés qu'ils suivent une série de cours obligatoires pour devenir des signataires délégués et autorisés en matière financière. Santé Canada a également élaboré des cours supplémentaires et optionnels pour aider ses employés à maintenir et à améliorer sur une base continue leurs connaissances des politiques et des exigences juridiques.

Des entrevues menées auprès d'employés impliqués dans la passation des marchés, de même que l'examen de l'Intranet de Santé Canada, ont démontré que les employés ont accès à une formation et à du matériel d'orientation adéquats. Par contre, le besoin de cours de recyclage a été soulevé par certains sur divers aspects de la passation des marchés, comme la rédaction d'énoncés des travaux efficaces et une meilleure documentation des dossiers des marchés.

La Direction de la gestion du matériel et des biens a récemment réuni une « solution de formation en ligne pour la Séance de formation sur l'achat de biens et de services » lancée en mai 2010. Cette initiative a transformé la Séance de formation sur l'achat de biens et de services d'une formation en salle de classe en un cours en ligne et a en outre entraîné la rédaction d'un guide sur les exigences des énoncés des travaux. Ce changement a pour but de faciliter la préparation de matériel de cours et d'aider à réduire les coûts de formation. De plus, la formule de la formation en ligne demande une note de passage pour s'assurer que les employés retiennent l'information qu'ils ont reçue.

Observation des politiques et des procédures de passation de marchés

(Observation des politiques et des procédures de passation des marchés vérifiée pour les marchés de 10 000 $ et plus.)

Planification des marchés

Critère de vérification

Les activités de planification des marchés définissent avec précision les exigences, tiennent compte des politiques applicables et identifient les meilleurs moyens de passation des marchés.

L'application de ce critère a porté sur les exigences suivantes en matière de planification des marchés :

  • énoncé des travaux;
  • besoins courants et offres à commandes obligatoires;
  • absence de fractionnement de marchés;
  • relations employeur-employé;
  • titre de propriété intellectuelle;
  • exigences en matière de sécurité.

L'Annexe C donne une description de chacune de ces exigences en matière de planification des marchés.

Les résultats de la vérification ont révélé qu'il existait dans l'ensemble une conformité aux exigences en matière d'élaboration d'énoncés des travaux, de fractionnement de marchés, de relations employeur-employé, de titre de propriété intellectuelle et d'exigences en matière de sécurité.

Utilisation d'offres à commandes

Les deux seuls problèmes soulevés par la planification des marchés identifiés concernent les offres à commandes. Le premier problème met en lumière le fait que des offres à commandes pour répondre aux besoins courants du Ministère n'existent pas toujours et le second problème est lié au fait que les offres à commandes existantes ne sont pas toujours utilisées.

Huit des 35 marchés qui ont fait l'objet d'une révision ont été réputés répondre aux besoins courants du Ministère et des offres à commandes existaient pour trois des huit échantillons choisis (deux offres à commandes obligatoires et une facultative). Aucune de ces offres à commandes n'a été utilisée. Les offres à commandes procurent plusieurs avantages comme de meilleurs prix par la consolidation des besoins de services, une concurrence accrue entre les fournisseurs, une réduction des coûts administratifs et du délai d'approvisionnement, et l'assurance que les produits et les services approuvés sont de bonne qualité et que les normes sont respectées.

Recommandation no. 3

Il est recommandé que :

  • le contrôleur ministériel veille à ce que les offres à commandes soient en place et communiqués régulièrement pour faciliter un accès aux services nécessaires pour répondre aux besoins courants du Ministère, et
  • les sous-ministres adjoints des directions générales des programmes s'assurent que les gestionnaires de centre de coûts participent à un exercice annuel de planification des acquisitions destiné à faciliter le développement d'instruments consolidés, tel que les offres à commandes.
Réponse de la direction

La direction est d'accord avec la recommandation.

Les résultats de séances de planification de l'approvisionnement passées ont permis d'élaborer des stratégies à l'intention de plusieurs services de grande priorité comme les écoles de formation linguistiques, les spécialistes du Programme d'aide aux employés et les fournisseurs de service de laboratoire. Des données sur la planification de l'approvisionnement seront recueillies avec les données sur la planification des investissements pour le cycle de planification intégré de 2010-2011 et après.

Le CM et les SMA des directions générales collaboreront tout au long du processus de planification de l'approvisionnement afin de s'assurer d'identifier des possibilités de COC et de les développer pour les utiliser lorsque la chose est possible.

Demande de soumissions

Critère de vérification

Les activités de demandes de soumissions appuient les processus d'achat en régime concurrentiel à moins que des exceptions soient documentées et soutenues par des règlements applicables. Elles tiennent compte des accords commerciaux, le cas échéant.

L'application de ce critère a porté sur les exigences suivantes en matière de demandes de soumissions :

  • le point de départ d'un approvisionnement concurrentiel est conforme à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor;
  • le point de départ et la justification d'un approvisionnement non concurrentiel est conforme à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor;
  • les accords commerciaux ou les ententes de revendications territoriales globales ont été appliqués lorsque requis par la Politique;
  • la méthode de sélection des soumissions et l'évaluation des critères sont clairement définies dans le document sur la demande de soumissions;
  • les changements au processus de soumissions sont traités conformément à la Politique;
  • l'évaluation des propositions et la sélection des entrepreneurs sont effectuées selon les modalités du document d'appel de propositions et les rapports signés sur l'évaluation des soumissions sont déposés aux dossiers. 

L'Annexe C donne une description de chacune de ces exigences en matière de demandes de soumissions.

Les résultats de la vérification ont révélé dans l'ensemble la conformité aux exigences relatives au point de départ et à la justification en considération des accords commerciaux et des ententes de territoriales globales, de même qu'aux exigences liées à la sélection de soumissions, aux changements du processus d'appels d'offres et à l'évaluation des propositions.

Passation des marchés

Critère de vérification

Les marchés sont attribués selon les limites d'approbation précisées dans la Délégation des pouvoirs de signer en matière financière de Santé Canada et sont émis de manière à protéger les intérêts du Ministère et à contribuer à l'optimisation de ses ressources.

L'application de ce critère est axée sur les exigences suivantes en matière de passation des marchés :

  • la disponibilité des fonds est assurée avant la passation d'un marché;
  • l'utilisation de marchés appropriés (c.-à-d., formule détaillée ou abrégée, commande subséquente, etc.);
  • les conditions normales sont utilisées;
  • l'adhésion au Programme d'équité d'emploi (faisant partie de la Politique sur l'équité en emploi);
  • le soutien des prix concernant l'approvisionnement non concurrentiel est documenté;
  • la valeur du marché est conforme aux autorités contractantes de Santé Canada;
  • l'approbation du Comité d'examen des marchés est obtenue;
  • une copie signée du marché est conservée aux dossiers;
  • les services ont été reçus avant la date d'entrée en vigueur inscrite au marché.

L'Annexe C donne une description de chacune de ces exigences en matière de passation des marchés.

Les résultats de la vérification ont révélé qu'il existait dans l'ensemble une conformité aux exigences de la passation des marchés liées à la disponibilité des fonds, à l'utilisation des genres de marchés distincts, aux conditions normales et aux approbations et aux examens.

Des problèmes ont été découverts en qui a trait à la conformité aux exigences d'équité d'emploi et à la documentation du soutien des prix dans le cas de marchés non concurrentiels.

Exigences du Programme d'équité d'emploi

Sur les 35 marchés révisés, 18 devaient respecter les exigences du Programme d'équité d'emploi. Pour sept marchés, le dossier d'approvisionnement ne contenait pas de preuve que Santé Canada avait obtenu une attestation d'engagement de la part des fournisseurs concernant le Programme d'équité d'emploi. Une analyse plus approfondie et un contact avec les gestionnaires des centres de coûts ont révélé que des entrepreneurs appliquaient des programmes d'équité d'emploi sur place, mais que les certificats n'avaient pas été obtenus ou encore qu'ils avaient été obtenus mais n'avaient pas été conservés dans le dossier d'approvisionnement.

Recommandation no. 4

Il est recommandé que le contrôleur ministériel et les sous-ministres adjoints des directions générales des programmes, veillent à ce que tous les marchés assujettis aux exigences du Programme d'équité d'emploi conservent la documentation nécessaire dans leurs dossiers pour démontrer que l'entrepreneur a instauré un programme d'équité d'emploi.

Réponse de la direction

La direction est d'accord avec la recommandation.

La restructuration du processus d'approvisionnement appliquée en juin 2010, comprenait une révision des modèles pertinents de marchés afin d'assurer l'intégralité des DP et des énoncés des travaux (EDT), des documents de marchés ainsi que la liste de vérification du CCCD. Les exigences du Programme d'équité en matière d'emploi sont comprises dans la liste de vérification du CCCD et du modèle de DP. Les spécialistes de l'approvisionnement et les GCC sont donc invités à collaborer avant que les marchés ne soient lancés pour s'assurer que les exigences du Programme d'équité en matière d'emploi seront respectées et documentées.

Documentation du soutien des prix dans le cas de marchés non concurrentiels

L'échantillonnage était composé de 15 marchés non concurrentiels. Sur ce nombre, dix n'avaient pas de soutien des prix adéquat, c.-à-d., la preuve documentée que les coûts facturés par le fournisseur étaient ceux de la valeur au marché ou proches. Aux fins de la documentation des dossiers d'approvisionnement, une pratique exemplaire consiste à documenter les prix dans le dossier du marché afin de démontrer que l'État n'a pas été facturé au-dessus de la valeur au marché équitable pour les services reçus et de créer une piste de vérification adéquate advenant des contestations, des litiges et des vérifications éventuels.

Recommandation no. 5

Il est recommandé au contrôleur ministériel et aux sous-ministres adjoints des directions générales des programmes d'assurer, dans leurs domaines de responsabilité respectifs, la présence d'une documentation adéquate sur le soutien des prix dans les dossiers de marchés non concurrentiels.

Réponse de la direction

La direction est d'accord avec la recommandation.

Il est recommandé dans la Politique des marchés et l'Avis sur la Politique des marchés 2007-04 du CT d'obtenir un soutien des prix une fois seulement qu'une soumission soit reçue ou qu'une seule personne peut exécuter le travail demandé (PAC).

La restructuration du processus d'approvisionnement, mise en oeuvre en juin 2010, veille à ce que les spécialistes de l'approvisionnement et les GCC collaborent avant le lancement des marchés pour assurer une documentation adéquate sur le soutien des prix et que la justification d'un fournisseur unique soit incluse dans le dossier.

La DGCM améliorera les instruments (documents d'invitation à soumissionner, listes de vérification concernant l'approbation des marchés) afin d'aider les GCC à insérer la documentation adéquate dans les dossiers. Les spécialistes de l'approvisionnement et les GCC collaboreront à l'étape de la planification des marchés (avant la préparation du marché) pour s'assurer que les bonnes procédures de passation de marchés sont respectées et que les politiques de passation de marchés sont conformes.

Administration, surveillance et réalisation des marchés

Critère de vérification

La gestion des marchés et les activités de surveillance sont réalisées pour veiller à ce que les services soient assurés tels qu'ils sont spécifiés dans les marchés.

L'application de ce critère est axée sur les exigences suivantes en matière de gestion des marchés :

  • les modifications apportées au marché ont été publiées avant la date d'expiration dudit marché et les justifications pertinentes seront ajoutées au dossier;
  • les modifications apportées au marché ont été approuvées par le Comité de contrôle des contrats et des demandes. La valeur globale des modifications ne dépasse pas les pouvoirs contractuels de Santé Canada pour ces modifications;
  • les factures ont été certifiées en vertu de l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques;
  • l'attestation que les services ont été assurés et que les biens à livrer ont été fournis;
  • les sommes facturées sont conformes au mode de paiement du marché.

L'Annexe C donne une description de chacune de ces exigences en matière de gestion des marchés.

Les résultats de la vérification ont révélé qu'il existait une conformité dans son ensemble avec les exigences en matière de gestion des marchés liées aux modifications des marchés et la certification que les services ont été assurés et que les produits à livrer ont été fournis.

Rapprochement des sommes facturées avec le mode de paiement

Le seul problème constaté touche au rapprochement des sommes facturées avec le mode de paiement (aussi appelé la ''base de paiement''). Quoi que le mode de paiement était clair dans tous les cas, dans cinq des 35 marchés révisés, les factures ne contenaient pas suffisamment de détails pour permettre le rapprochement des sommes facturées avec le mode de paiement. Le suivi des cas par la vérification a démontré que le Ministère n'a été facturé en trop pour les services reçus dans aucun des cas. Cependant, les situations où les factures ne peuvent être aisément rapprochées avec la mode de paiement posent le risque que des montants soient facturés en trop pour les services reçus par le Ministère et réduit de manière importante la qualité de la piste de vérification.

Recommandation no. 6

Il est recommandé que le contrôleur ministériel et les sous-ministres adjoints des directions générales des programmes, veillent à ce que des contrôles soient mis en place afin de s'assurer les sommes facturées par les fournisseurs sont en accord avec les conditions définies dans le mode de paiement.

Réponse de la direction

Les procédures de vérification des comptes de Santé Canada comprennent une liste de vérification des comptes pour les GCC et les CCC, qui inclus l'article suivant : «le prix est conforme au contrat, à la modification autorisée du contrat ou, s'il n'est pas précisé au contrat, il est raisonnable».

L'Instrument de délégation des pouvoirs de signature en matière de finances de Santé Canada exige de s'assurer que les montants facturés sont conformes aux modalités de paiement précisées dans les marchés correspondants au moment de certifier en vertu de l'article 34.

En 2008, Santé Canada a créé une assurance de qualité fondée sur le risque touchant la procédure de vérification des comptes dans le cas de paiements. Plus récemment, la DGCM a mis en oeuvre un échantillonnage statistique de paiements qui donne l'assurance que les paiements sont conformes aux modalités de paiement précisées dans des marchés correspondants. Une assurance de qualité approfondie est effectuée dans le cas de paiements à risque élevé et de paiements échantillonnés à faible risque basés sur la valeur du paiement.

La fonctionnalité du système financier (SAP) et les procédures d'assurance de la qualité dans le cas d'un échantillonnage statistique ont été mises en oeuvre dans toutes les régions le 1er avril 2010.

Chaque service de comptabilité (RCN et les régions) enregistre les erreurs sérieuses et non sérieuses dans SAP au moyen de codes normalisés (y compris le suivi des paiements non conformes au mode de paiement précisés dans les marchés correspondants).

À chaque trimestre, le service de comptabilité effectuera une analyse des résultats de l'assurance de qualité et en fera rapport à la DGCM. Ces rapports d'analyse seront utilisés par les services de comptabilité pour identifier les tendances des erreurs dans la vérification des comptes et pour déterminer les mesures correctives nécessaires à l'intention du personnel des directions générales; par la DGCM pour surveiller l'efficacité des processus d'échantillonnage statistique et tenir compte des recommandations de changement; et par la DGCM pour appuyer les certifications des directions générales et du Ministère sur les contrôles.

Conclusion

Santé Canada dispose d'un solide cadre de contrôle de gestion pour l'approvisionnement des services. Les rôles et les responsabilités sont définis dans « Un guide de passation des marchés à l'intention des gestionnaires des centres de coûts et des administrateurs », élaboré par la Direction générale du contrôleur ministériel. Ce cadre de contrôle sera renforcé par la mise en place de normes de service touchant la prestation de services d'approvisionnement et de procédures de vérification après passation pour des marchés inférieurs à 10 000 $.

Les résultats de la vérification ont aussi révélé que, de façon générale, les marchés de services étaient émis en conformité avec la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et les politiques et les procédures du Ministère. Les quelques exemples de non-conformité qui ont été découverts étaient liés aux offres à commandes portant sur des besoins ministériels courants, sur la documentation concernant le soutien des prix lors de marchés non concurrentiels, sur le Programme d'équité d'emploi, et sur le rapprochement des sommes facturées avec le mode de paiement inclus dans les marchés.

Annexe A - Secteurs d'intérêt et critères de vérification

Secteur d'intérêt no 1 : Déterminer si Santé Canada a mis en oeuvre un cadre de contrôle de gestion approprié des services d'approvisionnement.

Critères de vérification

  • Les rôles, les responsabilités et les mécanismes organisationnels concernant les services d'approvisionnement sont clairement définis, compris et documentés.
  • L'orientation ministérielle relative aux services d'approvisionnement est conforme aux politiques et aux règlements du gouvernement.
  • Les normes de service touchant la réalisation d'activités d'approvisionnement existent et sont respectées.
  • L'orientation et la formation offertes aux employés de Santé Canada concernant les services d'approvisionnement sont adéquats.

Secteur d'intérêt no 2 : Vérifier si les marchés sont émis conformément aux lois, aux règlements, aux politiques et aux procédures applicables.

Critères de vérification

  • Les activités de planification des marchés définissent avec précision les exigences, tiennent compte des politiques applicables et identifient les meilleurs moyens de passation des marchés.
  • Les activités de demandes de soumissions appuient les processus d'achat en régime concurrentiel à moins que des exceptions soient documentées et soutenues par des règlements applications. Elles tiennent compte des accords commerciaux, le cas échéant.
  • Les marchés sont attribués selon les limites d'approbation précisées dans Délégation des pouvoirs de signer en matière financière de Santé Canada et sont émis de manière à protéger les intérêts du Ministère et à contribuer à l'optimisation de ses ressources.
  • La gestion des marchés et les activités de surveillance sont réalisées pour veiller à ce que les services soient assurés tels qu'ils sont spécifiés dans les marchés.

Annexe B - Échantillonnage de dossiers de marchés

Un des principaux objectifs de cette vérification visait à évaluer l'efficacité des contrôles entourant les activités de passation des marchés à Santé Canada. Un échantillonnage de 35 dossiers de marchés a été sélectionné de façon discrétionnaire afin d'atteindre cet objectif. La ventilation de l'échantillonnage qui met l'accent sur les contrôles des transactions à risque élevé est le suivant.

Description Nombre de dossiers
Le marché de la plus haute valeur de chaque bureau régional 11
Le marché de la plus haute valeur de chaque direction générale des programmes 10
Les marchés d'une valeur légèrement inférieure au seuil de 25 000 $ (1) 3
Les commandes subséquentes à des offres à commandes de la plus haute valeur 2

Les marchés d'une valeur légèrement inférieure au seuil de l'ALENA
(76 500 $) (2)

3

Les marchés d'une valeur légèrement supérieure au seuil de l'ALENA
(76 500 $) (2)

2
Les marchés de la plus haute valeur avec les universités 2
Les marchés de services de santé offerts aux Premières nations et aux Inuits d'une valeur proche du seuil de 400 000 $ (3) 2
Total 35

Notes : Dans le choix de l'échantillonnage, il a été tenu compte des différents seuils d'approvisionnement et d'activités de la passation des marchés, expliqués ci-après.

  1. Dans le cas des demandes supérieures à 25 000 $, y compris les taxes de vente (TPS et TVH), qui ne sont comprises dans aucune exemption du Règlement sur les marchés de l'État, il faut appliquer la mise en concurrence.
  2. Les marchés supérieurs à 76 500 $ pour des services fournis par des ministres ou des organismes peuvent être assujettis aux conditions de l'Accord de libre-échange nord-américain.
  3. Santé Canada admet des exceptions particulières à l'approvisionnement concurrentiel au Ministère dans le domaine des services de soins de santé aux Premières nations et aux Inuits. Un marché limité à 400 000 $ peut être conclu pour la prestation de services de soins de santé.

La valeur totale des 35 dossiers de l'échantillonnage révisé s'élève à 14,5 millions $, c.-à-d., 10,4 % de la valeur totale de la population (139,2 millions $). De plus, 26 autres dossiers de marchés ont été retenus et analysés à la recherche de l'éventuel fractionnement d'un marché.

En ce qui a trait aux bons de commande et aux genres de marchés, la ventilation de l'échantillonnage est la suivante : huit commandes subséquentes à des offres à commandes (contrats de type "942"), 24 marchés de plus de 10 000 $ (contrats de type "PS1") et trois autres à des fins diverses.

Annexe C - Exigences en matière de passation de marchés

La révision d'un échantillonnage de 35 marchés a mis l'accent sur la conformité aux exigences suivantes en matière de passation de marchés décrites et exposées selon les points essentiels du processus de passation des marchés révisé.

Exigences en matière de planification de la vérification

Énoncé des travaux

L'énoncé des travaux, ou description des exigences de travail, doit décrire avec précision le travail à effectuer, les objectifs (y compris les produits à livrer) à atteindre dans les délais convenus. Il doit également décrire de façon explicite les exigences du client et les responsabilités de l'entrepreneur afin d'éviter les questions d'interprétation. L'énoncé des travaux doit renfermer suffisamment de détails pour s'assurer que le ministère client reçoit les services ou les avis demandés, mais dans un même temps, être assez souple pour donner à l'entrepreneur une marge d'innovation et d'initiative dans l'intérêt du ministère client.

Besoins courants et considération sur les offres à commandes obligatoires

Au cours des années, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) a négocié de nombreuses offres à commandes au nom du gouvernement. Tel qu'il a été annoncé lors du Discours du Budget de 2005, tous les ministères et tous les organismes sont tenus à utiliser les offres à commandes de TPSGC pour commander de biens et services souvent utilisés, s'ils existent. L'utilisation de toutes les offres à commandes, si elle est souhaitable, est pour le moment facultative. Lorsqu'elles sont rentables et réalisables, les offres à commandes doivent être mises en place et utilisées (au moyen d'un processus appelé « commande subséquente ») pour répondre aux besoins courants, plutôt que d'émettre de nombreux marchés avec un même fournisseur.

Fractionnement d'un marché

Le fractionnement d'un marché se définit comme la pratique de diviser inutilement un besoin courant en plusieurs petits marchés afin de se soustraire aux contrôles ou aux restrictions concernant la durée des attributions ou des marchés aux pouvoirs d'approbation des marchés.

Relations employeur-employé

Il ne faut pas créer des relations employeur-employé lors de la passation de marchés de prestation de services par des personnes en se basant sur des critères établis par l'Agence du revenu du Canada et les jugements rendus par les tribunaux en la matière. Une telle relation pourrait donner lieu à une obligation importante pour le gouvernement, comme la pension ou d'autres avantages sociaux.

Titre de propriété intellectuelle

La Politique sur le titre de propriété intellectuelle découlant des marchés d'acquisition de l'État du Conseil du Trésor stipule que le titre de propriété intellectuelle découlant de marchés d'acquisition doit habituellement appartenir à l'entrepreneur. Si l'État désire conserver le titre de propriété intellectuelle, l'une des exceptions énumérées dans la Politique peut être évoquée.

Exigences en matière de sécurité

Avant l'exécution de ses obligations en vertu d'un marché, un entrepreneur ou ses employés affectés à l'exécution du marché doit posséder une autorisation sécuritaire de niveau requis.

Exigences en matière de demandes de soumissions

Conformité aux exigences en matière de sources d'approvisionnement et de justification

La méthode d'approvisionnement appliquée lors d'une acquisition particulière doit offrir à toutes les entreprises compétentes la possibilité de faire affaires avec le gouvernement. Les autorités contractantes doivent donc veiller à ce que des efforts raisonnables soient déployés pour s'assurer que les entrepreneurs éventuels sont identifiés et que la sphère de compétences ne soit pas trop étroite afin de ne pas freiner la libre concurrence. De plus, la Politique sur les marchés insiste sur la nécessité de justifier l'appel à une seule source de financement lorsque des marchés non concurrentiels sont signés.

Conformité aux accords commerciaux et aux ententes de revendications territoriales globales

Il existe des dispositions particulières dans la Politique sur les marchés relatives aux processus d'approvisionnement assujettis aux accords commerciaux (comme l'Accord de libre-échange nord-américain, l'Organisation mondiale du commerce - l'Accord sur les marchés publics, l'Accord conclu entre le gouvernement de la République de Corée et le gouvernement du Canada sur l'achat de biens d'équipement de télécommunications et l'Accord sur le commerce intérieur). Il existe d'autres dispositions particulières concernant la conformité aux ententes sur les revendications territoriales globales conclues entre le gouvernement du Canada et les communautés autochtones. Certaines de ces ententes renferment des dispositions relatives aux avantages du développement économique et social de la passation des marchés dans les régions visées par une entente territoriale.

Sélection des soumissions, modifications au processus d'attribution et évaluation des propositions

Des mécanismes de gestion adéquats doivent être mis en place afin de protéger l'intégrité du processus de soumission. Il est reconnu que le processus de soumission puisse être fait sur copie papier ou en version électronique. Dans un cas comme dans l'autre, pour satisfaire aux critères de prudence et de probité, les ministères doivent pouvoir prouver que tous les documents de soumission ont été reçus à temps et en la forme prescrite dans les documents d'appels d'offres. Dans le cas des soumissions présentées par la voie électronique, les ministères doivent également veiller à ce que les documents ne soient pas modifiés, contrefaits, ou altérés, sciemment ou par erreur. La combinaison de prix, de valeur technique et de qualité doivent être déterminées par l'autorité contractante avant l'appel d'offres et tel que prévu par les critères d'évaluation de l'appel d'offres, qui servent de fondement à l'évaluation et à la négociation entre les parties afin de conclure une entente raisonnable sur les services offerts.

Exigences en matière de passation des marchés

Disponibilité des fonds

Selon la Politique sur les marchés et la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), la disponibilité des fonds doit être certifiée par quelqu'un ayant un pouvoir délégué avant que le marché ne soit attribué.

Conditions des marchés

Les marchés de services doivent être rédigés en appliquant les conditions de Santé Canada qui contribueront à ce que les intérêts de l'État soient protégés.

Équité d'emploi

Les entrepreneurs doivent certifier qu'ils appliquent un Programme d'équité d'emploi à tous les marchés supérieurs à 200 000 $ adjugés à des entités qui comptent 100 employés et plus. Ces certifications sont exigées en vertu de la Politique sur l'équité en emploi et par la Politique sur les marchés. La non-conformité à cette loi ou à cette politique peut encourir le risque pour le Ministère d'être l'objet d'une poursuite ou d'une contestation.

Soutien des prix lors d'un approvisionnement non concurrentiel

Il est nécessaire de présenter une preuve de soutien des prix pour respecter la Politique sur les marchés et pour démontrer que l'État a reçu une juste valeur des fournisseurs de services.

Approbation, révision et signature des marchés

Les marchés doivent être approuvés par ceux qui détiennent une délégation de pouvoir de signature adéquate et qui se conforment à la condition établie par Santé Canada à l'effet que tous les marchés supérieurs à 10 000 $ doivent être soumis à un comité de contrôle des contrats et des demandes (CCCD) à des fins de révision et d'approbation avant que le marché ne soit attribué.

Date d'entrée en vigueur des marchés

Des services ne peuvent être rendus avant la date d'entrée en vigueur du marché afin d'éviter les effets négatifs éventuels comme un empêchement à l'application des modalités du marché, un manque apparent de compétitivité et advenant le cas où le marché n'est pas attribué, une obligation pour l'État de verser des dédommagements au fournisseur.

Exigences en matière de gestion des marchés

Modifications d'un marché

Les modifications doivent être traitées avec la même rigueur qu'au moment de la rédaction et de l'approbation du marché original.

Certification de la prestation des services

Lorsque des biens et des services sont jugés conformes aux modalités du marché, une certification peut être émise en vertu de l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). Les factures doivent être certifiées conformément à l'article 34 de la LGFP, une fois seulement qu'il est prouvé que les services ont été rendus et les produits à livrer fournis.

Dossiers d'approvisionnement

Les dossiers d'approvisionnement doivent être organisés de manière à faciliter la supervision de la gestion et offrir une piste de vérification complète qui renferme les détails de la passation des marchés liés aux communications et aux décisions pertinentes, y compris l'identification des fonctionnaires impliqués et des pouvoirs d'approbation de la passation des marchés.

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