Rapport de vérification définitif - Vérification du Processus de planification des investissements du Ministère

Le 20 juin 2012

Table des matières

Version traduite. La version anglaise doit prévaloir en cas d'incohérence.

Sommaire

La présente vérification porte sur le Processus de planification des investissements du Ministère. La planification des investissements est la fonction qui permet d'affecter et de réaffecter des ressources limitées à des actifs nouveaux ou existants ainsi qu'à des services acquis qui sont essentiels à la prestation de programmes. Dans l'ensemble, Santé Canada a réalisé de bons progrès en matière de planification des investissements. Le premier Plan d'investissements a été approuvé sans condition par le Conseil du Trésor en mars 2012. Le Plan d'investissements fournit les détails sur l'horizon d'investissements de cinq ans de Santé Canada pour environ 2 milliards de dollars d'actifs et de services acquis.

La vérification a été effectuée conformément à la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor et aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de vérification interne. Des procédures suffisantes et appropriées ont été suivies et des preuves ont été recueillies pour appuyer la conclusion de la vérification.

Santé Canada a conçu un cadre de contrôle de gestion solide favorable au Ministère en ce qui concerne la planification des investissements. À la suite du premier exercice de planification, la Direction générale du contrôleur ministériel a effectué un exercice sur les leçons retenues, ce qui a mené à plusieurs améliorations. La vérification met en évidence quelques domaines additionnels dans lesquels des mesures supplémentaires pourraient être adoptées pour améliorer le processus de planification des investissements.

Le cadre de planification des investissements du Ministère comprend des éléments de gouvernance, notamment des principes directeurs, des comités de surveillance, des documents cadres, des rôles et des responsabilités. La haute direction participe activement à la sélection du portefeuille des investissements du Ministère et a adopté des mesures positives pour faire progresser la pratique de planification des investissements. On trouve certaines contradictions dans les documents de gouvernance et le Ministère tirera avantage de les examiner afin de corriger ces incohérences.

Le cadre de planification des investissements a été conçu principalement pour les investissements dans les projets, et la mise en œuvre est en cours. Pour la prochaine étape, le cadre de planification des investissements devrait comprendre un processus lié aux investissements dans des non-projets, ce qui, représente 91 pour cent du portefeuille des investissements de Santé Canada. La mise à jour du cadre permettra au Ministère de mieux satisfaire aux attentes du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.

Le portefeuille des investissements correspond aux risques du Profil de risque ministériel. Le Ministère a élaboré un processus de gestion de projets axé sur les risques selon lequel des comités approuvent des projets en fonction de l'importance relative et du niveau de risques. Une stratégie de communication provisoire a été élaborée afin de gérer le passage à la nouvelle pratique de planification des investissements, et on prévoit la mettre en œuvre. Le Ministère intègre la planification des investissements à son processus de planification opérationnelle au moyen du Système intégré de planification et de présentation de l'information sur le rendement. L'intégration a commencé au cours du cycle de planification de 2012-2013. Des progrès ont été réalisés et la vérification recommande de favoriser l'intégration dans certains domaines au niveau opérationnel.

D'autres améliorations au cadre de planification des investissements ont été recommandées, notamment un examen des domaines d'investissement pour la gestion du cycle de vie, l'établissement des coûts, le renforcement des capacités et l'élaboration d'indicateurs de rendement concernant le processus et la gouvernance. Finalement, la Direction générale du contrôleur ministériel doit examiner si la propriété intellectuelle du Ministère devrait être comprise dans le Plan d'investissements. Si c'est le cas, la Direction générale du contrôleur ministériel doit travailler avec les autres directions générales afin d'identifier la meilleure façon de présenter cette information.

La direction souscrit aux quatre recommandations et a fourni un plan d'action qui renforcera davantage the processus de planification des investissements.

A - Introduction

1. Contexte

En juin 2007, le gouvernement du Canada a approuvé un ensemble de politiques pour la planification des investissements et cela représente un changement significatif dans la façon dont le gouvernement s'attend à ce que les ministères et organismes effectuent la planification des investissements.

Selon la Politique de planification des investissements - Actifs et services acquis, la planification des investissements englobe tous les biens corporels et incorporels dont la durée de vie est supérieure à un an, qu'ils appartiennent à l'État ou soient loués ou accédés en vertu d'autres ententes. La planification des investissements comprend également les services acquis obtenus en vertu d'ententes officielles, notamment des contrats, des protocoles ou des lettres d'entente, afin d'aider au Ministère à atteindre des objectifs précis. L'investissement correspond à l'utilisation de ressources dans le but d'en tirer un avantage ultérieur, notamment un accroissement du rendement, du revenu ou des actifs, et l'acquisition de connaissances ou d'aptitudes. Les investissements peuvent viser des projets (des activités qui correspondent à des paramètres précis en matière de temps, de coût) ou dans des non-projets (les activités courantes et l'entretien). Les investissements doivent être financés par des ressources existantes.

Exemples d'investissements potentiels
Actifs
Services acquis
Projet
(par exemple, l'élaboration de systèmes)
  • Corporels Matériel informatique
  • Incorporels Logiciels
Services professionnels de technologie de l'information en matière d'élaboration de logiciels
Non-projet
  • Corporels Mobilier de bureau
  • Incorporels Propriété intellectuelle
Services professionnels infirmiers

Approbation et surveillance des projets basées sur les risques

Graphique démontrant les autorités pour l'approbation et la surveillance des projets axées sur les risques.

Axe Y - Capacité organisationnelle de gestion de projet (varie des niveaux 1 à 4)

Axe X - Complexité et risques des projets (varie des niveaux 1 à 4)

Le pouvoir délégué de Santé Canada s'élève au niveau 2 sur les deux axes.

La surveillance du Conseil du Trésor, qui peut s'étendre à tout projet s'élève au niveau 4 sur les deux axes.

Approbation et surveillance des projets basées sur les risques

La nouvelle Politique sur la gestion des projets délègue le pouvoir d'approbation de projet aux ministères en fonction de la capacité de gestion de projets du Ministère par rapport au niveau de risque du projet. La capacité organisationnelle de Santé Canada est évaluée à 2 sur une échelle de 1 à 4. Au niveau 2, les ministères sont considérés comme ayant une capacité tactique de gestion de projets qui assure la prestation réussie de projets, l'adaptation des opérations et l'atteinte des objectifs prévus. Selon la politique du Conseil du Trésor, les projets dont les coûts sont supérieurs à 1 million de dollars doivent faire l'objet d'une évaluation de la complexité et des risques des projets. Pour Santé Canada, les projets qui obtiennent une note supérieure à « 2 » doivent faire l'objet d'une surveillance de la part du Conseil du Trésor; cependant, le Conseil peut décider d'examiner, aux fins d'approbation, toute information liée au projet, même si cela relève des pouvoirs du Ministère.

En tenant compte de la complexité des attentes de la planification des investissements, le Conseil du Trésor a proposé une période de mise en œuvre de quatre ans progressive. Santé Canada a été désigné en tant que ministère de la Phase II. Puisque d'importants progrès ont été réalisés depuis 2010-2011, le Ministère a été positionné de façon stratégique face à la planification des investissements et ceci a mené à l'approbation du Plan d'investissements par les ministres du Conseil du Trésor sans condition en mars 2012. Le Plan d'investissements quinquennal de (2011-2012 à 2015-2016) de Santé Canada comprend des dépenses prévues s'élevant à environ 2 milliards de dollars, tandis que l'ancien Plan d'immobilisations à long terme (2008-2009 à 2012-2013) comprenait 155 millions de dollars en dépenses prévues.

2. Objectif de la vérification

La présente vérification vise à évaluer la conception du cadre de contrôle de gestion en cours d'élaboration afin d'appuyer le Processus de planification des investissements du Ministère.

3. Portée et méthode

Cette vérification a permis d'examiner la conception du cadre de planification des investissements de Santé Canada, qui a subi des changements au cours de la vérification, pour savoir s'il est conforme à la Politique de planification des investissements - Actifs et services acquis et à la Politique sur la gestion des projets, y compris les investissements dans les projets et les non-projets. La période d'examen allait du 1er avril 2010 au 31 mars 2012. Le processus de planification des investissements est résumé à l'annexe C.

La portée de la vérification n'englobait pas l'exécution du projet, puisque le cadre de gestion de projets ministériel est actuellement en cours d'être mis en œuvre. Les critères de vérification décrits à l'annexe A sont tirés du document du Secteur de la vérification interne du Bureau du contrôleur général intitulé Critères de vérification liés au Cadre de responsabilisation de gestion : outil à l'intention des vérificateurs internes (mars 2011), du Cadre de politique sur la gestion des actifs et services acquis du Conseil du Trésor ainsi que des politiques, des normes et des guides connexes.

La vérification a été menée dans la région de la capitale nationale. Les méthodes employées comprenaient l'examen des documents, des politiques, des normes, des lignes directrices et des cadres, un exercice d'inventaire, des entrevues avec la haute direction et des représentants de la planification des investissements ainsi qu'une analyse.

Le Bureau de la vérification et de la responsabilisation a mené cette vérification conformément à la mise à jour annuelle de 2011-2012 de son Plan pluriannuel de vérification axé sur les risques de 2009-2010 à 2011-2012, qui a été présenté lors de la réunion du Comité ministériel de vérification de juin 2011.

4. Énoncé d'assurance

Selon le jugement professionnel du dirigeant principal de la vérification, des procédures suffisantes et appropriées ont été suivies, et des preuves ont été recueillies pour confirmer l'exactitude de la conclusion de la vérification. Les constatations et la conclusion de la vérification se fondent sur une comparaison des conditions qui existaient au moment de la vérification et des critères convenus avec la direction. De plus, les preuves ont été rassemblées conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada et aux Normes internationales pour les méthodes professionnelles de la vérification interne.

B - Constatations, recommandations et réponses de la direction

1. Gouvernance

1.1 Orientation stratégique

Critère de vérification : Le Ministère a élaboré une stratégie pour mettre en œuvre la Politique de planification des investissements - Actifs et services acquis, ainsi que la Politique sur la gestion des projets.

Principes directeurs de Santé Canada sur la planification des investissements

  • Une approche d'entreprise intégrée qui assure la prise en compte de tous les coûts dans une optique stratégique pluriannuelle de l'investissement dans les actifs, les services acquis et les projets.
  • La conformité avec le mandat du Ministère, l'harmonisation avec les priorités gouvernementales, l'atteinte des résultats du programme, l'atténuation des risques et l'optimisation des ressources.
  • La gestion du cycle de vie des actifs.
  • La recherche d'occasions de collaboration et de partenariats, et l'utilisation d'approches communes et de pratiques exemplaires.
  • Un système de cadres de gestion des actifs, des projets et des services acquis bien communiqué, transparent et intégré.

L'objectif de la Politique de planification des investissements - Actifs et services acquis du Conseil du Trésor consiste à favoriser l'optimisation et la saine gérance des ressources au moyen d'une planification efficace des investissements. La planification des investissements permet d'affecter les ressources avec diligence et de manière rationnelle, d'examiner les domaines qui présentent les plus grands risques, d'appuyer les priorités ministérielles et de gérer l'ensemble des actifs existants tout en tenant compte des possibilités de nouveaux investissements. Les plans d'investissement seront présentés au Conseil du Trésor et on s'attend à ce que les administrateurs généraux établissent et maintiennent des processus de planification des investissements. Une gestion efficace comprend l'élaboration d'un plan d'investissements du Ministère, la surveillance de la mise en œuvre des décisions en matière d'investissements et l'évaluation continue et appropriée du rendement des investissements.

L'objectif de la Politique sur la gestion des projets est d'assurer que les systèmes, les processus et les contrôles appropriés pour la gestion des projets sont en place aux niveaux ministériels, horizontaux et pangouvernementaux.

Il est important que les ministères déterminent et communiquent l'orientation stratégique en matière de planification des investissements afin d'assurer la durabilité et de répondre aux exigences de la politique.

Santé Canada a élaboré son orientation stratégique et a diffusé celle-ci dans une section du Plan d'investissements intitulée « Direction future » (« The Path Forward »). On y trouve des principes directeurs sur la mise en œuvre de la planification des investissements d'entreprise ainsi qu'un aperçu des activités en cours et des améliorations nécessaires. Bien que cette orientation stratégique ne soit pas une exigence de la politique, elle constitue une pratique exemplaire et aidera à mettre de l'avant la pratique de la planification des investissements. Afin de réaliser des progrès vers une mise en œuvre plus approfondie, le Ministère devrait inclure ces mesures dans un plan comprenant des produits livrables, des dates d'échéances et des chefs responsables afin de suivre le progrès et de clarifier les produits livrables. (voir la recommandation 1)

1.2 Cadre d'investissement

Critère de vérification : Le Ministère a mis en place un cadre de planification des investissements approuvé.

Les administrateurs généraux sont chargés de la mise en œuvre d'un cadre de gestion efficace des actifs et des services acquis, notamment les procédures, les processus et les systèmes ministériels, en fonction des principes de la gérance et d'optimisation des ressources.

Le Ministère détient un cadre de planification des investissements approuvé. Ce cadre comprend les éléments suivants : un cadre de production des rapports, et les guides et modèles particuliers aux évaluations de la complexité et des risques des projets. Le cadre de planification des investissements est axé principalement sur les investissements dans les projets et offre une description de la gouvernance de la gestion de projets, des définitions, des pratiques de gestion de l'information, une gestion du rendement et une description des principaux rôles et responsabilités. Certains éléments du cadre, notamment un modèle de gouvernance mis à jour, un processus de délégation de projets et un processus de validation de projet, ont été modifiés et présentés lors du jour du budget, en février 2012. Ces mises à jour doivent être effectuées dans le cadre de planification des investissements afin d'appuyer la direction pour le prochain cycle de planification.

Tel que mentionné, le Processus de planification des investissements a été conçu pour appuyer une approche d'entreprise. Selon des entrevues, certains intervenants ont reconnu une approche d'entreprise normalisée en matière de planification des investissements, tandis que d'autres ont estimé qu'il y avait une certaine souplesse dans la façon dont les directions générales assureraient la planification des investissements. Une plus grande clarté concernant l'approche d'entreprise pourrait être documentée au sein du cadre.

Grâce à un examen des documents et à des entrevues, la vérification a permis de conclure que les directions générales comprenaient les exigences ministérielles quant à la détermination, à l'évaluation des coûts et à la sélection des investissements. Cependant, les responsables des directions générales ne comprenaient pas toujours comment exécuter ce processus. Afin de soutenir la mise en œuvre de l'approche en matière de planification des investissements, le cadre devrait fournir des précisions sur les rôles et les responsabilités au niveau de la direction générale. Bien que des critères d'établissement des priorités fassent partie du cadre de planification des investissements, de nouveaux critères ont été ajoutés au cours de la période de planification actuelle et ceci devrait être actualisé dans le cadre.

La recommandation ci-dessous comprend quelques domaines au sein desquels le cadre de planification des investissements doit être mis à jour. Quelques-unes de ces observations sont abordées en profondeur dans le présent rapport.

Recommandation 1

Il est recommandé que le contrôleur ministériel mette à jour le cadre de planification des investissements pour : mettre à jour les rôles et les responsabilités; officialiser une stratégie de planification afin d'aller de l'avant; identifier les domaines de priorité et les coûts attribués aux investissements dans les non-projets; renforcer l'intégration de la planification des investissements à la planification opérationnelle; clarifier le processus de gestion du cycle de vie pour tous les actifs.

Réponse de la direction

La direction souscrit à cette recommandation.

Les mises à jour au cadre de planification des investissements sont uniformes à celles qui figurent dans le programme de planification à long terme du Ministère en matière de planification des investissements.

En ce qui concerne les liens aux investissements dans les non-projets ou l'acquisition continue d'actifs et de services, dans le cadre de la planification des investissements, la Direction générale du contrôleur ministériel examinera la portée des dépenses à être comprises dans le Plan d'investissements et travaillera avec les directions générales pertinentes afin de déterminer les domaines de priorité en situation de non-investissement.

Actifs et services acquis - non-projets

Actifs et services acquis - non-projets

Graphique à barres horizontal démontrant le pourcentage des actifs et des services acquis qui sont liés aux projets et aux non-projets, catégorisé selon les domaines d'investissements.

Matériel et appareils scientifiques/de laboratoire – 100 % Non-Projet

Biens immobiliers – 39 % Projet et 61 % Non-projet

Technologie de l'information – 81 % Projet et 19 % Non-Projet

Flotte – 100 % Non-Projet

Services acquis – 3 % Projet et 97 % Non-Projet

Autres coûts de projet – 100 % Projet

Total – 9 % Projet et 91 % Non-Projet

Actifs et services acquis - non-projets

Les ministères doivent maintenant répondre à leurs investissements de façon systématique par l'entremise d'actifs et de services acquis. Les services acquis sont des accords officiels que Santé Canada détient avec des tiers externes afin d'appuyer l'atteinte des résultats du Ministère. Celui-ci prévoit investir 1,6 milliard de dollars en services acquis dans des non-projets et 124 millions de dollars en actifs non-projets sur cinq ans. L'investissement dans des actifs et dans des services acquis sont principalement des activités d'acquisition courantes. Le Ministère a des processus et des structures de gestion normalisées pour les actifs et les services acquis cependant, ceux-ci représentent 91 pour cent du plan des investissements total et ils n'ont pas encore été intégrés au cadre de planification des investissements. La planification des investissements pourrait être renforcée en intégrant les éléments suivants au cadre : le rôle des comités existants qui gouvernent les actifs et les services acquis; l'évaluation des coûts des investissements dans des non-projets; les processus pour gérer les investissements dans des non-projets dans les actifs et les services acquis. (voir la recommandation 1)

1.3 Comités de surveillance

Critères de vérification : Des comités de surveillance efficaces sont établis afin de gouverner le cadre de planification des investissements et le portefeuille.

Santé Canada a établi une structure de gouvernance qui prévoit la surveillance de la planification des investissements par la haute direction, conformément à l'exigence de la politique du Conseil du Trésor. Le Comité exécutif approuve le Plan d'investissements et affecte ou réaffecte les ressources. Celui-ci est appuyé par deux comités. Le premier est le Comité de gouvernance de la planification des investissements des sous-ministres adjoints. Ce comité examine le Plan d'investissements et les projets d'investissement afin d'assurer leur harmonisation avec les orientations organisationnelles. Il assure la surveillance et fournit des recommandations au Comité exécutif et veille à ce que les que les projets correspondent aux orientations stratégiques ainsi qu'aux politiques du Conseil du Trésor et de Santé Canada. Ce Comité est composé de sous-ministres adjoints choisis et est co-présidé par le contrôleur ministériel et le sous-ministre adjoint de la Direction générale des services de gestion.

Le deuxième est le Comité consultatif sur la planification des investissements des directeurs généraux qui est un forum aux fins de consultation sur l'ensemble des questions, des processus, des projets et des activités liés à la planification des investissements. Il assure le respect de l'orientation stratégique et l'harmonisation avec les politiques. Les membres de ce comité doivent également communiquer les décisions en matière de planification des investissements au sein des directions générales. Le Comité est composé de représentants de toutes les directions générales et est co-présidé par le directeur général de la Direction de la gestion des ressources ministérielles et le directeur exécutif de la Direction des services de gestion de l'information.

Des documents de gouvernance ont été élaborés tandis que la structure et le processus de planification des investissements ont subi des changements aux fins de rationalisation et d'amélioration nécessaires.

Par exemple, le Comité exécutif - Finances, évaluation et responsabilisation a permis d'élaborer le premier Plan d'investissements de Santé Canada. Cependant, les comités des sous-ministres adjoints et des directeurs généraux assument les rôles du Comité exécutif - Finances, évaluation et responsabilisation. De plus, selon la matrice de délégation des pouvoirs d'approbation de projet, la surveillance des projets de moins de 250 000 $ relève exclusivement des directions générales responsables, alors que le mandat prévoit que le Comité des directeurs généraux participe à ces projets. Selon le mandat, le Comité des sous-ministres adjoints doit jouer un rôle dans la mise en œuvre de recommandations sur l'examen indépendant de projet, et ce rôle ne fait pas partie du cadre de planification des investissements. Le tableau ci-dessous illustre la matrice de délégation actuelle à compter du printemps 2012.

Matrice de délégation des pouvoirs d'approbation de projet
 
Niveau
5
4
3
2
1
Note de L'ECRP
Non requis
Inférieure ou égale à 2
Inférieure ou égale à 2
Inférieure ou égale à 2
Supérieure à 2
Coût du projet
Moins de 250 000 $
De 250 000 $ à 500 000 $
De 500 000 $ à 1 000 000 $
Plus de 1 000 000 $
Plus de 1 000 000 $
Phase du projet
Formation d'idées
Direction générale responsable Comité exécutif Comité exécutif Comité exécutif Comité exécutif
Lancement du projet
Direction générale responsable Comité de gouvernance de la planification des investissements des sous-ministres adjoints Comité exécutif Comité exécutif Conseil du Trésor
Planification du projet
Direction générale responsable Comité de gouvernance de la planification des investissements des sous-ministres adjoints Comité de gouvernance de la planification des investissements des sous-ministres adjoints Comité de gouvernance de la planification des investissements des sous-ministres adjoints Conseil du Trésor
Exécution du projet
Sans objet Sans objet Sans objet Comité de gouvernance de la planification des investissements des sous-ministres adjoints Comité de gouvernance de la planification des investissements des sous-ministres adjoints
Clôture du projet
Sans objet Sans objet Sans objet Direction générale responsable Direction générale responsable

De plus, à mesure que la pratique de planification des investissements a évolué, des changements ont été apportés à la matrice de délégation des pouvoirs d'approbation de projet afin d'accroître le niveau de surveillance à diverses bornes de projet. Pour la prochaine étape, les documents du cadre de planification des investissements devraient faire l'objet d'un examen aux fins d'harmonisation avec la matrice de délégation. (voir la recommandation 1)

Tel que mentionné, les investissements dans les non-projets de Santé Canada sont principalement des activités d'acquisition courantes qui concernent des actifs et des services acquis. Des comités existants dont le mandat est lié aux investissements dans des non-projets, notamment les services acquis et les biens immobiliers, doivent être intégrés au cadre de planification des investissements. De plus, étant donné que le mandat du Comité des directeurs généraux et du Comité des sous-ministres adjoints sur la planification des investissements prévoit actuellement un rôle de surveillance pour « tous les investissements », il pourrait y avoir un rôle élargi pour les investissements dans les non-projets. (voir la recommandation 1)

1.4 Rôles et responsabilités

Critères de vérification : Les rôles et les responsabilités sont documentés, et les intervenants les comprennent.

Le sous-ministre est chargé de la gestion efficace de la fonction de planification des investissements au sein du Ministère. Le sous-ministre assume des responsabilités en matière de planification et d'établissement de rapports en vertu de la Politique de planification des investissements - Actifs et services acquis, et doit exercer les tâches suivantes : faire état des investissements dans le Rapport sur les plans et les priorités et le Rapport ministériel sur le rendement afin de fournir des renseignements aux parlementaires sur les principales initiatives ministérielles, fournir au ministre des conseils en matière de planification des investissements chaque année et présenter le plan d'investissement au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada tous les trois ans. À la demande du Secrétariat, le Plan doit être présenté aux ministres du Conseil du Trésor aux fins d'approbation. Le cadre de planification des investissements comprend ces responsabilités, à l'exception de la prestation annuelle de conseils sur la planification des investissements au ministre et de la présentation du plan d'investissement au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada tous les trois ans. (voir la recommandation 1)

Le contrôleur ministériel fait preuve de leadership dans la préparation de rapports sur la responsabilisation, notamment le Plan d'investissements.

Les sous-ministres adjoints sont responsables des projets et des activités de planification des investissements de leur direction générale respective. De plus, ils doivent s'assurer que leurs directions générales participent activement à toutes les fonctions de planification et d'établissement de rapports du Ministère et collaborer étroitement avec les secteurs qui dirigent ces activités.

Les chefs de projets (propriétaire fonctionnel) assurent la gestion de projets, notamment la gestion du changement, la transition vers de nouveaux processus opérationnels, les communications et la préparation de rapports d'étape et d'examens de projet.

Les gestionnaires de projets sont responsables de l'atteinte des objectifs établis du projet en fonction des coûts, du temps et des ressources prévus dans la charte du projet, ainsi que du respect des exigences du cadre de planification des investissements.

Dans l'ensemble, les intervenants ont bien compris les rôles et les responsabilités de la haute direction. Cependant, des entrevues ont révélé un besoin de clarté et d'uniformité dans les rôles et les responsabilités des responsables et des gestionnaires de projets. La Direction générale du contrôleur ministériel signale qu'une mise à jour est en cours pour les documents de planification et d'orientation de Santé Canada, notamment le cadre de planification des investissements et de production de rapports, le Guide de gestion des projets et le cadre intégré de planification (opérationnelle) et de production des rapports, ainsi que la politique d'établissement des coûts.

Dans le cadre de planification des investissements, on a omis un rôle important, soit le « devoir d'informer ». La Politique de planification des investissements - Actifs et services acquis du Conseil du Trésor exige que chaque ministère informe ses principaux intervenants gouvernementaux de ses investissements prévus afin d'améliorer la coordination au sein du gouvernement du Canada. Santé Canada élabore actuellement un protocole pour la communication avec le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Les responsabilités décrites dans ce protocole lui permettront de respecter le devoir d'informer le Secrétariat cependant, le devoir d'informer d'autres intervenants importants, notamment les fournisseurs de services communs et les principaux partenaires fédéraux, doit également être compris pour clarifier les interdépendances et pour permettre de réaliser des économies d'échelle potentielles. À mesure que Santé Canada progressera, le cadre de planification des investissements devra prévoir le « devoir d'informer » tous les intervenants. (voir la recommandation 1)

2. Gestion du risque

2.1 Risques d'investissement

Critères de vérification : La direction détermine et évalue les risques liés au cadre de planification des investissements, et elle y donne suite.

La planification des investissements est une activité axée sur les risques, car elle consiste à affecter des ressources limitées aux secteurs qui revêtent une importance stratégique. Les pratiques de gestion des risques relativement au cadre de planification des investissements peuvent s'appliquer à deux niveaux. Premièrement, le Profil de risque de l'organisation est essentiel à l'établissement des priorités et à l'harmonisation des investissements. Deuxièmement, il est essentiel d'assurer un niveau de surveillance des processus de gestion de projets qui correspond aux risques. Ce principe est appuyé par la Norme relative à la complexité et aux risques des projets, qui exige une évaluation de la complexité et des risques de tous les projets dont le coût total est supérieur à 1 million de dollars.

Risques organisationnels

La planification des investissements facilite le respect des priorités ministérielles et l'atténuation des risques pour le Ministère. Par exemple, Santé Canada a prévu consacrer 165 millions de dollars aux services de soins infirmiers acquis de 2011 à 2016. Cet investissement répond au risque ministériel le plus élevé relativement à la prestation de services de soins de santé primaires dans les communautés éloignées et isolées des Premières nations, où l'on observe une pénurie de personnel infirmier.

Santé Canada publie le Profil de risque de l'organisation annuel qui comprend des données analytiques sur les tendances, les occasions, les défis et les risques actuels et futurs. Le cadre de planification des investissements décrit la façon dont le Profil de risque de l'organisation permet de déterminer les priorités et les investissements ministériels. Un lien avec les risques organisationnels permet d'établir l'ordre de priorité des projets et est mis en évidence dans le Plan d'investissements.

Gestion de projets

Le Ministère a élaboré un processus de gestion de projets axé sur les risques, qui comprend divers niveaux de surveillance par des organismes de gouvernance de la planification des investissements, selon la valeur financière, la complexité et le niveau de risque de chaque projet.

L'évaluation de la complexité et des risques des projets est un produit livrable important pour lequel on a créé un modèle et un guide ministériels. À Santé Canada, pour les projets d'une valeur supérieure à 250 000 $, une évaluation des risques est effectuée au cours de la phase de lancement du projet et est mise à jour lors de la phase de planification du projet. Le modèle comprend 64 questions sur des sujets tels que le budget du projet, l'harmonisation avec les résultats stratégiques, les répercussions sur les intervenants, les risques en matière d'approvisionnement, les ressources humaines et les risques opérationnels. L'évaluation des risques fournit une moyenne pondérée qui indique la classification de la complexité sur une échelle de un à quatre. Cette note déterminera le niveau de surveillance nécessaire du projet.

À la suite de l'examen et de l'analyse de la documentation et des entrevues, la vérification a constaté que la direction détermine et évalue les risques organisationnels et du projet, et y donne suite.

2.2 Gestion du changement

Critère de vérification : Le Ministère a élaboré une stratégie de gestion du changement afin d'assurer la mise en œuvre de son cadre de planification des investissements.

L'élaboration d'une stratégie de gestion du changement pour faciliter toute transformation importante au sein d'une organisation constitue une pratique exemplaire de l'industrie. La planification des investissements représente un changement culturel important; on passe à une affectation d'entreprise plus transparente des ressources limitées entre les directions générales. Santé Canada a déterminé que la résistance au changement posait un risque en matière de planification des investissements, et diverses activités ont été présentées pour atténuer ce risque. Le Ministère a tiré parti de la mise en œuvre de la planification des investissements dans la mesure où il a présenté des décisions en matière d'investissement aux niveaux supérieurs de l'organisation. Pour la prochaine étape, des efforts supplémentaires en matière de changement devraient être orientés vers les niveaux opérationnels de l'organisation.

À la fin du premier cycle de planification des investissements, un exercice a été mené et un rapport sur les leçons apprises a été élaboré en fonction de consultations avec les directeurs généraux et les sous-ministres adjoints participants. Un plan de projet pour l'exercice de planification des investissements d'entreprise et une stratégie de communication provisoire ont également été élaborés. Cependant, sachant que le processus de planification des investissements évoluait rapidement, il a également été déterminé que la mise en œuvre de la stratégie de communication était moins prioritaire que l'achèvement du premier Plan d'investissements ministériel aux fins d'approbation du Conseil du Trésor.

L'élaboration d'une stratégie exhaustive sur la gestion du changement et la communication, à l'appui de la planification des investissements, doit maintenant être considérée comme une priorité. La stratégie provisoire de communication sur la planification des investissements comprend divers éléments liés à la gestion du changement (notamment des courriels de la haute direction, des renseignements affichés sur le site intranet de Santé Canada, des séances de formation et d'information en ligne) et une liste des principaux intervenants. La stratégie de communication provisoire peut servir de fondement à la gestion du changement et serait renforcée par l'exécution d'une analyse des besoins de différents groupes pour adapter les produits de communication à divers publics. La Direction générale du contrôleur ministériel a l'intention de déployer cette stratégie des communications.

3. Contrôles internes

3.1 Intégration de la planification

Critère de vérification : La planification des investissements est intégrée au Processus de planification opérationnelle intégrée du Ministère et aux processus propres aux domaines d'investissement.

La planification des investissements prévoit la planification horizontale, la surveillance, l'établissement de rapports et le pouvoir relativement aux dépenses existantes en matière d'actifs et de services acquis. L'intégration au sein des processus de planification organisationnelle variés est essentielle à l'amélioration de l'efficacité et de l'efficience.

À Santé Canada, l'intégration de la planification des investissements doit se produire dans trois domaines. Premièrement, entre les cadres ministériels qui décrivent des produits livrables en matière de planification et d'établissement de rapports. Deuxièmement, une intégration doit se produire à l'intérieur du processus de planification opérationnelle et du processus de planification des investissements. Troisièmement, certains domaines de priorité tels que la technologie de l'information ou les biens immobiliers doivent être intégrés au processus de planification des investissements.

Intégration des cadres

Deux cadres ministériels présentent l'intégration de la planification opérationnelle et la planification des investissements : le Cadre intégré de planification et de production de rapports de Santé Canada est le cadre principal et il comprend le processus intégré de planification opérationnelle; et le Cadre de planification des investissements et de production de rapports de Santé Canada qui vise expressément la planification des investissements et décrit une structure de gouvernance de transition et la Politique de planification des investissements - Actifs et services acquis, les rôles et les responsabilités du Ministère en matière de planification des investissements.

Le Cadre de planification des investissements et de production de rapports de Santé Canada établit des liens avec le Rapport sur les plans et les priorités et le Rapport ministériel sur le rendement, et il décrit la responsabilité relative à la mise à jour annuelle du Plan d'investissements. Cependant, le Cadre intégré de planification (opérationnelle) et de production des rapports ne décrit pas le Plan d'investissements comme un résultat du Processus de la planification opérationnelle intégrée du Ministère.

Intégration à la planification opérationnelle

L'intégration est définie comme une planification stratégique qui se déroule en même temps que d'autres éléments de planification fonctionnelle, notamment la planification des investissements, les ressources humaines et la technologie de l'information. Cela permet aux gestionnaires et aux planificateurs de la direction générale d'évaluer les répercussions des investissements sur les activités prévues et les fonctions habilitantes. L'intégration est également définie comme une approche unique visant la saisie de tous les renseignements sur la planification dans le Système intégré de planification et de présentation de l'information sur le rendement (SIPPIR).

En 2012-2013, le SIPPIR a été utilisé pour planifier des acquisitions dans toutes les catégories d'actifs et les services acquis de plus de 10 000 $. On a également demandé aux directions générales de présenter des propositions de projet dans le système automatisé. C'était la première fois que la planification des investissements était intégrée au processus de planification opérationnelle.

Bien que l'on ait observé des efforts et des progrès, de diverses lacunes ont été décelées sur le plan de l'intégration, notamment des demandes de dernière minute visant à obtenir des renseignements supplémentaires en dehors du système automatisé et des renseignements modifiés en raison du contrôle de la qualité. Des instructions sont plus claires et plus cohérentes dans le but de réduire les demandes de renseignements en double. Des entrevues avec des intervenants ont révélé une incertitude par rapport au processus de présentation de propositions d'investissement.

Intégration aux domaines d'investissement

Le Ministère a regroupé tous les services acquis dans des domaines d'investissement. De plus, les immobilisations d'une valeur supérieure à 10 000 $ ont été regroupées dans les domaines d'investissement suivants : matériel et appareils scientifiques et de laboratoire, biens immobiliers, technologie de l'information et flotte. Les immobilisations sont le seul type d'actif inclus dans la conception du cadre de planification des investissements. Selon les normes comptables du Conseil du Trésor, les immobilisations n'englobent pas les biens incorporels tels que la propriété intellectuelle. Cependant, la Politique de planification des investissements - Actifs et services acquis indique que les biens corporels et incorporels dont la durée de vie est supérieure à un an doivent être intégrés aux plans d'investissements.

En 2009, le Bureau du vérificateur général a déposé la Vérification de la propriété intellectuelle et a estimé que Santé Canada disposait d'actifs de propriété intellectuelle d'une valeur de 36 millions de dollars, issus de services acquis à l'externe. Par conséquent, en mai 2011, le Ministère a élaboré et mis en œuvre une politique sur la propriété intellectuelle. Cette politique visait notamment à reconnaître la propriété intellectuelle de Santé Canada comme un actif de la Couronne au profit de la population canadienne. La propriété intellectuelle est notable lorsqu'on la compare aux domaines d'investissement dans les immobilisations décrits dans le Plan d'investissements, notamment la flotte, dont la valeur est estimée à 10 millions de dollars. Cependant, la propriété intellectuelle en tant que domaine d'investissement a été omise de la conception du cadre de planification des investissements et par la suite, du Plan d'investissements du Ministère.

Certains domaines d'investissement qui ont été intégrés au portefeuille des investissements disposent de procédures normalisées de fonctionnement, de politiques sur les services de gestion et de cadres antérieurs à la planification des investissements. Les procédures normalisées d'exploitation des domaines d'investissement comprennent des politiques ministérielles dans les domaines des biens immobiliers, des services acquis, de la gestion du matériel et de la flotte, ainsi que des exercices annuels de vérification pour la flotte et les immobilisations. Il est important d'intégrer la planification des investissements aux pratiques existantes des domaines d'investissement afin d'éviter le chevauchement et d'accroître l'efficacité des processus de planification du Ministère.

Il y a divers niveaux d'intégration de ces domaines d'investissement au Processus de planification des investissements. En matière de gestion de projets, le cadre de planification des investissements s'appuie sur des pratiques existantes en matière de technologie de l'information et de biens immobiliers. De récentes politiques ministérielles sur la flotte et les biens immobiliers contiennent des références à la planification des investissements. Le cadre de planification des investissements fait référence aux acquisitions de la flotte, sans toutefois mentionner l'entretien et l'élimination, qui constituent des aspects importants d'une approche en matière de gestion du cycle de vie. Les procédures normalisées de fonctionnement, qui englobent tous les aspects de la gestion du cycle de vie, entraînent habituellement une amélioration de la gestion des actifs et offrent des prévisions justes des coûts globaux du cycle de vie aux fins de planification des investissements. La direction devrait mener une évaluation de toutes les procédures normalisées de fonctionnement des domaines d'investissement afin de déterminer si la gestion globale du cycle de vie permet de soutenir une planification des investissements solide. Par exemple, le Plan d'investissements comprend déjà un engagement envers l'amélioration de la collecte de données et de la planification des services acquis, et il pourrait être nécessaire d'apporter des améliorations semblables aux procédures normalisées de fonctionnement d'autres domaines d'investissement.

Santé Canada a fait des efforts et des progrès considérables en ce qui concerne l'intégration de la planification opérationnelle et des investissements et la haute direction demeure engagée à poursuivre l'intégration complète. Il existe certains domaines dans lesquels l'intégration pourrait être renforcée, tel que l'alignement des cadre de planification ministériels à l'intérieur du processus de planification opérationnelle et en poursuivant une gestion complète du cycle de vie. (voir la recommandation 1) Le Ministère tirera également avantage de l'enquête du domaine d'investissement qui est lié à la propriété intellectuelle.

Recommandation 2

Il est recommandé que le contrôleur ministériel détermine le besoin d'inclure la propriété intellectuelle dans le Plan d'investissements.

Réponse de la direction

La direction souscrit à la recommandation.

La direction consultera afin de déterminer le besoin et la valeur d'inclure la propriété intellectuelle de Santé Canada en tant qu'actif dans le Plan d'investissements.

S'il est déterminé que l'inclusion est avantageuse, une approche significative en vue d'exposer l'information sur l'actif ou de le gérer sera identifiée.

3.2 Processus d'investissement

Critère de vérification : Des processus officiels ont été conçus pour appuyer une planification et une exécution efficaces des investissements.

Le Processus de planification des investissements du Ministère en matière d'actifs et de services acquis devrait comprendre la détermination, l'évaluation des coûts et la sélection des investissements dans les projets et dans les non-projets.

Gestion des investissements dans les projets

Phase du projet : une période durant laquelle un ensemble d'activités est exécuté et des produits livrables sont approuvés. Les projets sont généralement répartis dans les groupes suivants : idée, planification et conception, exécution et clôture. Mises ensemble, ces phases représentent le cycle de vie du projet.

Borne de projet : un point de décision et de contrôle important qui précède le début de la phase suivante du projet. Les contrôleurs de la haute direction peuvent déterminer s'il est possible d'aller de l'avant et comment procéder, et les bornes de projet permettent d'entamer une phase ou d'y mettre fin et de passer à la suivante. Les bornes offrent l'occasion d'évaluer la qualité des travaux réalisés et de modifier la trajectoire du projet ou d'adopter des mesures correctives, au besoin.

Une bonne gestion de projets est fondamentale pour optimiser les ressources dans la prestation de programmes. Pour assurer l'efficacité de la discipline et du contrôle interne à l'échelle de la direction, il est nécessaire de structurer les projets de manière à permettre aux responsables d'évaluer le rendement du projet en fonction des objectifs prévus et des attentes à chacune des phases. Selon la Politique sur la gestion des projets du Conseil du Trésor, l'administrateur général est responsable des dépenses et des résultats du projet. Deux éléments sont essentiels à l'obtention de résultats de projet efficaces et efficients: diviser le processus d'exécution du projet en une série de phases gérables et présenter les répercussions du financement à la haute direction à des points de contrôle ou à des bornes prédéterminés.

Le cadre de planification des investissements de Santé Canada comprend un guide de gestion des projets, des modèles et des diagrammes du déroulement des opérations. Ce cadre décrit clairement les phases du projet, les pouvoirs d'approbation des bornes et les produits livrables. Un processus de validation en trois étapes est appliqué pour les projets, en fonction du risque et des coûts. Bien que les exigences touchant la haute direction soient claires, il est possible de peaufiner l'information sur les étapes détaillées à suivre à diverses bornes, au sein des directions générales. Par exemple, un registre des risques est un produit livrable exigé à la quatrième borne, mais on ne sait pas si le gestionnaire de projets doit l'achever ou le faire approuver.

L'évaluation de la complexité et des risques des projets est une autre étape importante de la gestion de projets. Les résultats de cette évaluation déterminent en partie le processus de validation à suivre pour un projet. Le promoteur de projet de la direction générale doit compléter l'évaluation, qui doit ensuite faire l'objet d'un examen d'un expert en la matière ou d'un membre d'une équipe de projet de base au sein de la direction générale. À la suite de l'évaluation, le Bureau de gestion de projets ministériel examine et remet en question l'auto-évaluation de la direction générale. Le sous-ministre adjoint de la direction générale responsable l'examine avant qu'elle soit déposée devant les organes de gouvernance sur la planification des investissements. Les évaluations approuvées sont ensuite présentées au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Le secrétariat se réserve le droit de les examiner.

Bien que des mesures de contrôle soient en place pour réduire au minimum tout risque de partialité dans le processus d'auto-évaluation, le Bureau de gestion de projets ministériel aurait avantage à élargir son rôle de sorte qu'il ne se limite pas à la prestation de conseils et à l'examen de l'exhaustivité. (voir la recommandation 3)

3.3 Coûts des investissements

Critère de vérification : Des systèmes et des outils sont en place pour déterminer les coûts des investissements.

La Direction générale du contrôleur ministériel a élaboré deux types d'outils pour déterminer les coûts des investissements. Premièrement, des systèmes permettent de déterminer les coûts des investissements et d'assurer la tenue de dossiers du système financier. Deuxièmement, le cadre de planification des investissements et des politiques ministérielles sur la gestion des actifs et l'évaluation des coûts permettent de clarifier les attentes en matière de planification des investissements. Par conséquent, les coûts sont présentés en fonction des investissements dans les projets et dans les non-projets dans le Plan d'investissement quinquennal (2011-2012 à 2015-2016) de Santé Canada ainsi qu'en fonction des domaines d'investissement.

Systèmes de planification des investissements

Les coûts des investissements sont déterminés au moyen du Système intégré de planification et de présentation de l'information sur le rendement (SIPPIR), du système financier SAP et du Système de demandes et de rapports relatifs aux marchés (SDRRM). Les responsables de la direction générale saisissent manuellement les renseignements sur la planification financière, y compris les coûts des investissements, dans le SIPPIR, qui rassemble l'information. Le système SAP est le système de tenue de dossiers financiers de Santé Canada et est utilisé dans l'ensemble du gouvernement du Canada comme logiciel de planification des ressources organisationnelles. Il précise l'affectation budgétaire approuvée à l'échelle des sous-ministres adjoints et des directeurs généraux. Le SDRRM établit un lien entre les renseignements financiers des marchés du système SAP et les documents et l'approbation nécessaires pour chaque marché. L'information du SDRRM permet de respecter les règlements d'archivage et de satisfaire aux exigences en matière d'établissement de rapports, ainsi que de faciliter la planification et la vérification des marchés.

Selon les intervenants en matière de planification des investissements, il demeure difficile d'intégrer le système SAP, le SIPPIR et le SDRRM, puisqu'ils sont produits par des fournisseurs différents. Par conséquent, des interventions manuelles sont nécessaires pour concilier les renseignements sur la planification du SIPPIR et les renseignements sur l'affectation budgétaire et les dépenses traités uniquement dans le système SAP. Par exemple, certaines directions générales utilisent des numéros de commandes internes afin de comparer les dépenses réelles indiquées dans le système SAP aux prévisions du SIPPIR aux fins de suivi des écarts. Cependant, cette pratique n'est pas adoptée uniformément dans l'ensemble du Ministère.

Le Ministère aurait avantage à envisager d'autres solutions en matière de technologie de l'information qui amélioreraient l'interopérabilité de divers systèmes. Cette approche intégrerait les données sur la planification des investissements et les données sur le budget et les dépenses tout en éliminant la nécessité de faire des interventions manuelles. En réponse à la Vérification sur le Processus de planification opérationnelle intégrée du Ministère de mars 2012, la Direction générale du contrôleur ministériel élabore une « feuille de route » détaillée pour une gestion financière intégrée et planifie une solution de technologie de l'information pour le Ministère. À la suite de cette vérification, le SIPPIR a également éprouvé des problèmes d'extensibilité non résolus en raison de l'accroissement du nombre d'utilisateurs au sein du Ministère. Étant donné que le Ministère a choisi d'intégrer la planification des investissements au processus de planification opérationnelle, les exigences du système en matière de planification des investissements devraient être considérées dans le contexte élargi de la planification opérationnelle. Par conséquent, il serait avantageux de chercher une solution en matière de technologie de l'information qui traiterait les problèmes d'établissement de rapports, d'extensibilité et d'intégration.

La Direction générale du contrôleur ministériel signale que les améliorations aux systèmes seront décrites dans une feuille de route qui présentera la « voie à suivre » pour adopter une solution de planification opérationnelle intégrée du Ministère répondant aux besoins en matière d'information de la haute direction. Ces travaux devraient être terminés d'ici le printemps 2014.

Outils d'évaluation des coûts des investissements

Une politique d'établissement des coûts de Santé Canada offre une orientation sur les approches en matière d'évaluation des coûts et peut être appliquée à diverses fins, notamment pour les décisions en matière d'investissement. Santé Canada a publié un Cadre de la politique sur la gestion des biens, qui fournit des directives en matière de comptabilité et encourage l'évaluation des coûts au moyen de l'approche de gestion du cycle de vie. Un modèle d'évaluation des coûts de la gestion de projets permet également de saisir les dépenses salariales ainsi que les dépenses de fonctionnement, d'entretien et de capital.

Le cadre de planification des investissements ne comprend pas les entretiens sur l'évaluation des coûts dans des investissements dans les non-projets et les références aux politiques de Santé Canada sur la gestion des biens et l'évaluation des coûts. Le Ministère aurait avantage à mettre l'accent sur les investissements dans les non-projets en élaborant d'autres moyens et outils pour améliorer la saisie et l'établissement de rapports sur les coûts des non-projets du portefeuille des investissements. (voir la recommandation 1)

Établissement de rapports sur les coûts des investissements

Selon la Politique de planification des investissements - Actifs et services acquis du Conseil du Trésor, les ministères doivent présenter les coûts des projets dans un tableau sommaire, et Santé Canada a satisfait à cette exigence. Les ministères sont également invités à choisir une façon de classer les coûts des investissements dans les non-projets, notamment par catégorie d'investissement ou activité de programme qui correspond le mieux à la nature de leurs activités. Santé Canada présente son portefeuille en fonction des investissements dans les projets ou dans les non-projets - activités en cours et entretien.

Aperçu des investissements de Santé Canada de 2011-2012 à 2015-2016 (en milliers de dollars)
 
Immobilisation
Services acquis
Autres coûts de projets Comprend les salaires, les programmes d'avantages sociaux des employés ainsi que les autres activités et l'entretien.
Total
Matériel et appareils scientifiques ou de laboratoire
Biens immobiliers
Technologie de l'information
Flotte
  •  Les coûts de projets de services acquis visent les projets de la technologie de l'information et des biens immobiliers.
  •  Comprend les salaires, les programmes d'avantages sociaux des employés ainsi que les autres activités et l'entretien.
  •  Les cellules ombrées représentent les dépenses d'investissement qui nécessitent plus surveillance ministérielle.
Projets - 37 287 43 323 - 44 047Les coûts de projets de services acquis visent les projets de la technologie de l'information et des biens immobiliers. 43 614 168 271
Non-projets 46 067 57 811 10 037 10 000 1 685 800 S.O. 1 809 715Les cellules ombrées représentent les dépenses d'investissement qui nécessitent plus surveillance ministérielle.
Total 46 067 95 098 53 360 10 000 1 729 847 43 614 1 977 986

Un aperçu des investissements dans le tableau présenté ci-dessus indique des coûts de 53 millions de dollars en technologie de l'information (43 millions de dollars dans les projets et 10 millions de dollars dans les dépenses dans les non-projets). Cependant, la liste des projets ministériels du Plan d'investissements comprend 85 millions de dollars supplémentaires en coûts de projets de la technologie de l'information. Cela fait passer les investissements en technologie de l'information de 53 millions à 138 millions de dollars. Cet écart peut être lié au fait que certains coûts de la technologie de l'information sont inclus dans les services acquis (44 millions de dollars) et d'autres projets (44 millions de dollars). Même si l'information sur la répartition des coûts était accessible pour les projets de la technologie de l'information, elle était difficile à trouver pour d'autres domaines d'investissement, notamment les projets de biens immobiliers. Il serait avantageux de présenter les services acquis et d'autres coûts de projets en fonction du domaine d'investissement. (voir recommandation 1)

3.4 Capacité de planification des investissements

Critère de vérification : Le Ministère a la capacité d'assurer la planification des investissements et de soutenir une gestion efficace de projets au sein des directions générales.

Le gouvernement du Canada s'attend à ce que les ministères disposent des effectifs nécessaires pour respecter le Plan d'investissements et les niveaux de référence. De plus, les ministères doivent mettre en œuvre la Politique sur la gestion des projets, qui favorise des pratiques de gestion de projets améliorées dans l'ensemble du gouvernement. Cette capacité vise à soutenir l'exécution de projets au sein des directions générales et à disposer de ressources ministérielles qui se consacrent à la gestion du cadre de planification des investissements.

Le Ministère a reconnu la nécessité de renforcer la gestion de projets en la qualifiant de risque élevé pour la planification des investissements dans la présentation au Conseil du Trésor sur la planification des investissements. Ce risque était lié à une lacune relative aux outils habilitants, qui devaient être intégrés aux processus à l'échelle du Ministère à l'appui de la planification des investissements et de la gestion de projets.

Des entrevues avec les intervenants de la haute direction ont souligné le besoin d'élaborer une petite unité centralisée pour gérer le Plan d'investissements et pour appuyer la gestion de projets. Un bureau de gestion de projets est l'entité organisationnelle établie pour aider les gestionnaires de projets à mettre en œuvre les principes, les pratiques de méthodologie, les outils et les techniques en matière de gestion de projets. Le Bureau de gestion de projets est une fonction d'appui et il n'est pas responsable de l'exécution de projets. Son objectif principal est de mettre en œuvre des pratiques de gestion de projets efficaces dans l'ensemble du Ministère - comme un centre d'expertise.

Un bureau de gestion de projets du Ministère a été créé au sein de la Direction générale du contrôleur ministériel. La Division de la planification des investissements et de la gestion des projets doit être le point central pour la planification des investissements, tandis que le Bureau de gestion de projets est destiné à appuyer les gestionnaires de projets et les équipes pour livrer les projets. Comme le Ministère poursuit l'élaboration de l'unité, il y aura une possibilité de communiquer clairement son mandat aux intervenants de la planification des investissements. Cependant, le cadre de planification des investissements comprend maintenant des outils et des modèles qui aideront les gestionnaires de projets à déterminer les exigences en matière de capacité pour les projets. Pour la prochaine étape, ces outils et ces modèles devront être appuyés par une formation.

Recommandation 3

Il est recommandé que le Bureau de gestion de projets du portefeuille de la Direction générale du contrôleur ministériel communique son mandat et fournisse une orientation et une formation afin d'augmenter la capacité de gestion de projets au sein des ministères.

Réponse de la direction

La direction souscrit à la recommandation.

Le Bureau a été établi et les rôles proposés sont effectués.

La cadre de planification des investissements comprend maintenant des outils et des modèles qui orientent les gestionnaires de projets pour déterminer les exigences en matière de capacité pour les projets.

3.5 Gestion du rendement

Critère de vérification : La haute direction détermine les mesures de rendement des investissements, surveille le rendement et procède au besoin à des modifications.

Santé Canada dispose d'un Cadre de mesure du rendement qui comprend les éléments suivants : des indicateurs de rendement pour évaluer les progrès accomplis quant à l'obtention des résultats stratégiques et prévus de l'Architecture des activités du programme; des sources de données tirées des rapports; la fréquence de la collecte de données; les objectifs que chaque programme prévoit atteindre dans un délai précis. On reconnaît également la nécessité d'établir des indicateurs de rendement supplémentaires en dehors du Cadre de mesure du rendement.

Un tableau de bord organisationnel mensuel communique certains renseignements sur le rendement en matière de planification des investissements. Il présente les pressions financières de chaque direction générale, la progression de l'Initiative de réduction des applications de la technologie de l'information, les tendances historiques en matière de coûts de la technologie de l'information et les coûts de location de biens immobiliers. Ce tableau de bord présente également l'état du projet, le coût, le calendrier, la portée et les risques des projets du Plan d'investissements. Le Ministère a également établi les indicateurs de rendement suivants, dans le Plan d'investissements, afin de mesurer le rendement des investissements :

Gestion du rendement
Éléments couverts
Indicateurs de rendement
Investissements dans les non- projets
Investissements dans les projets
Efficacité du processus ou de la gouvernance
Pourcentage de projets mis en œuvre tel que prévu, à temps et achevés conformément au budget.
Écart entre les dépenses du Plan d'investissements annuel et les dépenses réelles.
Pourcentage de projets dont la cote de l'ECRP dépasse la capacité de gestion de projets du Ministère.
Nombre de changements importants cernés et communiqués au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada qui nécessitent la mise à jour du Plan d'investissements avant la période de renouvellement de trois ans.
Pourcentage des actifs qui ont dépassé leur espérance de vie selon l'approche fondée sur le cycle de vie.
Économies réalisées en raison de l'intégration des activités d'approvisionnement et de passation de marché.

Les indicateurs sont axés sur les investissements dans les projets et dans les non-projets et ne tiennent pas compte de l'efficacité du Processus de planification des investissements ni de la gouvernance de celle-ci. La rapidité de l'affectation budgétaire à la suite de l'approbation de l'investissement est un exemple de ce type de mesure. De plus, les indicateurs ne présentent aucun renseignement sur les objectifs ou les niveaux de tolérance liés à ces indicateurs. Enfin, le lien entre les indicateurs de rendement et la voie à suivre proposée par la haute direction en matière de planification des investissements n'est pas claire. Par exemple, l'une des améliorations reconnues par la direction consiste à prévoir, à l'échelle de l'organisation, une certaine flexibilité quant aux affectations et aux réaffectations budgétaires afin de respecter les priorités du Ministère. Cette amélioration exigerait qu'un indicateur montre la capacité des affectations ou des réaffectations budgétaires à répondre aux priorités du Ministère.

La détermination d'indicateurs de rendement en matière de planification des investissements contribue à améliorer la capacité du Ministère à évaluer le rendement des investissements. Actuellement, les seuls indicateurs à l'égard desquels la haute direction fait un suivi sont les coûts de projets, le calendrier et les risques. Le Ministère aurait avantage à réexaminer les indicateurs et à en élaborer de nouveaux afin de surveiller et d'évaluer l'efficacité du processus de planification des investissements, y compris les améliorations aux étapes à venir.

Recommandation 4

Il est recommandé que le contrôleur ministériel élabore des indicateurs de rendement et des objectifs afin d'évaluer et de surveiller les améliorations en matière de planification des investissements et l'efficacité du processus de planification des investissements.

Réponse de la direction

La direction souscrit à la recommandation.

La Direction générale du contrôleur ministériel élaborera des indicateurs de rendement et des objectifs pour mesurer et surveiller les améliorations de la planification des investissements et l'efficacité du processus de planification des investissements.

Ceux-ci seront compris dans le cadre de planification des investissements.

3.6 Leçons apprises

Critère de vérification : Un mécanisme de rétroaction est en place pour éclairer les processus actuels et futurs en matière de planification des investissements.

À la suite du cycle initial de planification des investissements du Ministère, un exercice sur les leçons apprises a été effectué. L'objectif consistait à déterminer les forces et les possibilités d'amélioration, et à formuler des recommandations sur la mise à jour des processus futurs. Un plan d'action officiel visant à traiter les recommandations tirées de cet exercice n'a pas été retenu au cours de ce processus. Par conséquent, seulement deux des quatre recommandations ont été entièrement traitées lors de la conception du cadre de planification des investissements.

Recommandation relative aux leçons apprises
Traitée lors de la conception du cadre de planification des investissements?
1. Intégration de la planification des investissements au Processus de planification opérationnelle intégrée du Ministère. En cours d'élaboration. Voir la section 3.1 sur l'intégration de la planification.
2. Appliquer les disciplines d'atténuation des risques et de gestion de projets, s'il y a lieu, selon le niveau de complexité approprié. Achevée. Voir la section 2 sur la gestion du risque.
3. Un mécanisme de surveillance de projet clair et efficace. Achevée. Voir la section 1.3 sur les organismes de surveillance.
4. Une petite unité centrale pour la gestion du Plan d'investissements et le soutien à la gestion de projets. En cours d'élaboration. Voir la section 3.4 sur la capacité.

Les intervenants ont bien accueilli les résultats du premier exercice sur les leçons apprises en matière de planification des investissements, et le Ministère devrait chercher à soutenir cet élan d'apprentissage. Pour y arriver, le Ministère peut recueillir annuellement les commentaires des intervenants et en tirer des leçons afin de peaufiner continuellement son approche en matière de planification des investissements. De plus, le Processus de planification opérationnelle intégrée du Ministère comprend un exercice annuel semblable sur les leçons apprises. Pendant que le Ministère continue d'intégrer la planification des investissements au Processus de planification opérationnelle intégrée du Ministère, les leçons apprises sur la planification des investissements doivent être achevées dans le cadre du processus de planification opérationnelle.

C - Conclusion

Le premier Plan d'investissements de Santé Canada a été approuvé en mars 2012; dans cette courte période, le Ministère a élaboré un cadre de planification des investissements. À la suite de son deuxième cycle de planification des investissements, le Ministère est en mesure de faire progresser ce cadre.

Une structure de gouvernance est en place pour la planification des investissements. La haute direction participe à la sélection du portefeuille des investissements et à la gestion du cadre de planification des investissements. La gouvernance sera renforcée par l'officialisation de la stratégie de planification des investissements et la surveillance accrue des investissements dans les non-projets.

Des efforts importants sont déployés pour utiliser les pratiques de gestion du risque relativement à la planification des investissements. Le portefeuille des investissements correspond aux risques organisationnels, et le Ministère a adopté une approche axée sur les risques en matière de gestion de projets. La résistance au changement a été désignée comme un risque pour la planification des investissements; cependant, la haute direction a été d'un grand soutien et a participé activement à la planification des investissements. Une stratégie de communication interne provisoire pourra être mise en œuvre pour soutenir les directions générales au niveau opérationnel.

De plus, le Ministère a accompli des progrès importants dans l'établissement de contrôles internes; par conséquent, il est en mesure d'avoir un portefeuille d'investissements qui correspond aux objectifs organisationnels. Cela comprend l'intégration de la planification des investissements à la planification organisationnelle, des processus liés aux investissements dans les projets, divers systèmes normalisés pour évaluer les coûts des investissements, le renforcement de la capacité de planification des investissements à l'administration centrale et au sein des directions générales, la gestion du rendement et la tenue d'un exercice sur les leçons apprises.

Compte tenu des efforts déployés et de l'attention de la haute direction, il est évident que le processus de planification des investissements continuera d'évoluer et que Santé Canada continuera d'avoir un portefeuille des investissements à l'appui de ses nombreux programmes. Les recommandations issues du rapport de vérification visent à renforcer un processus de planification des investissements bien conçu.

Annexe A - Critères de vérification

Vérification du Processus de planification des investissements du Ministère
Titre du critère
Critère de vérification
Champ d'enquête 1 : Gouvernance
1.1 Orientation stratégique Le Ministère a élaboré une stratégie pour mettre en œuvre la Politique de planification des investissements - Actifs et services acquis ainsi que la Politique sur la gestion des projets.
1.2 Cadre d'investissement Le Ministère a mis en place un cadre de planification des investissements approuvé.
1.3 Comités de surveillance Des comités de surveillance efficaces sont établis afin de gouverner le cadre de planification des investissements et le portefeuille.
1.4 Rôles et responsabilités Les rôles et les responsabilités sont documentés, et les intervenants les comprennent.
Champ d'enquête 2 : Gestion du risque
2.1 Risques d'investissement La direction détermine et évalue les risques liés au cadre de planification des investissements, et elle y donne suite.
2.2 Gestion du changement Le Ministère a élaboré une stratégie de gestion du changement afin d'assurer la mise en œuvre de son cadre de planification des investissements.
Champ d'enquête 3 : Contrôle interne
3.1 Intégration de la planification La planification des investissements est intégrée au Processus de planification opérationnelle intégrée du Ministère et aux processus propres aux domaines d'investissement.
3.2 Processus d'investissement Des processus officiels ont été conçus pour appuyer une planification et une exécution efficaces des investissements.
3.3 Coûts des investissements Des systèmes et des outils sont en place pour déterminer les coûts des investissements.
3.4 Capacité Le Ministère a la capacité d'assurer la planification des investissements et de soutenir une gestion efficace de projets au sein des directions générales.
3.5 Gestion du rendement La haute direction détermine les mesures de rendement des investissements, surveille le rendement et procède au besoin à des modifications.
3.6 Leçons apprises Un mécanisme de rétroaction est en place pour éclairer les processus actuels et futurs en matière de planification des investissements.

Annexe B - Grille d'évaluation

Critère
Cote
Conclusion
Nº de la rec.
S
Satisfaisant
AMiR
Améliorations mineures requises
AMoR
Améliorations modérées requises
AR
Améliorations requises
I
Insatisfaisant
I/IàM
Inconnu ou impossible à mesurer
Gouvernance
1.1 Orientation stratégique AMiR Clarifier et exécuter la stratégie de planification des investissements et l'ajouter au cadre de planification des investissements. 1
1.2 Cadre d'investissement AMoR Le cadre de planification des investissements présente certaines incohérences; il est moins complet pour les investissements dans les non-projets. (actifs et services acquis) 1
1.3 Comités de surveillance AMiR La structure des comités est bonne; cependant, il n'y a aucune surveillance des investissements dans les non-projets, et les mandats des comités pourraient être plus uniformes. 1
1.4 Rôles et responsabilités AMoR Les rôles et les responsabilités sont énoncés; cependant, une cohérence accrue est nécessaire en matière de documentation. Certains rôles de planification des sous-ministres ont été omis du cadre. 1
Gestion du risque
2.1 Risques d'investissement S Les risques organisationnels et de projet sont traités.  
2.2 Gestion du changement AMiR Mettre en œuvre la stratégie de communication et la renforcer au moyen d'une analyse des besoins de différents groupes.  
Contrôles internes
3.1 Intégration de la planification AMoR Ajouter la planification des investissements au cadre de planification du Ministère et poursuivre l'intégration à la planification opérationnelle. Il est possible d'ajouter la propriété intellectuelle au portefeuille des investissements et d'intégrer les domaines d'investissement. 1 et 2
3.2 Processus d'investissement AMoR Les investissements dans les non-projets sont exclus, et une description des rôles au niveau opérationnel serait avantageuse. 1
3.3 Coûts des investissements AMIR Divers systèmes sont utilisés pour évaluer les coûts, et des outils sont nécessaires pour les activités des non-projets. L'établissement de rapports sur les coûts peut être amélioré. 1
3.4 Capacité AR La capacité de gestion de projets du Ministère (propre aux directions générales) devra être développée. 3
3.5 Gestion du rendement AMoR Le rendement des investissements dans les projets et dans les non-projets est géré. Les indicateurs de rendement ne sont pas liés à la stratégie et ne mesurent pas le processus ni la gouvernance. 4
3.6 Leçons apprises S Un exercice sur les leçons apprises a été tenu; les futures leçons apprises pourront être intégrées à la planification opérationnelle.

Annexe C - Conception du Processus annuel de planification des investissements de Santé Canada

Conception du Processus annuel de planification des investissements de Santé Canada

Cet organigramme démontre la Conception du processus annuel de planification des investissements de Santé Canada. Il est divisé en trois sections verticales principales (de la droite à la gauche : Section 1, Section 2 et Section 3). Section 2 est divisé en trois sous-sections, représentant les phases du processus du projet d'investissements (de la gauche à la droite : Phase 1 - Formation d'idées, Phase 2 - Lancement du projet et phases 3 à 5 - Planification, exécution et clôture du projet). L'organigramme est également divisé en six rangées horizontales, représentant les niveaux de mesures d'approbation hiérarchiques variés (de bas en haut : sous-ministre adjoint et directions générales responsables, Direction générale du contrôleur ministériel, Comité consultatif sur la planification des investissements des directeurs généraux, Comité de gouvernance de la planification des investissements des sous-ministres adjoints, Comité exécutif et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada).

Section 1

  1. Le processus débute avec le Comité consultatif sur la planification des investissements des directeurs généraux.
  2. Processus documenté : La Direction générale du contrôleur ministériel lance le processus de Planification opérationnelle intégrée du Ministère.
  3. Système : Le sous-ministre adjoint et les directions générales responsables soumettent le processus de Planification opérationnelle intégrée du Ministère par l'entremise du Système intégré de planification et de présentation de l'information sur le rendement.
    • Division vers la voie 1 et la voie 2.

Voie 1

Section 2

Phase 1 - Formation d'idées

  1. Document : Le sous-ministre adjoint et les directions générales responsables achèvent le formulaire de proposition d'investissement.
  2. Processus documenté : La Direction générale du contrôleur ministériel examine, conseille et oriente envers l'achèvement du formulaire de proposition d'investissement.
  3. Processus documenté : Le Comité consultatif sur la planification des investissements des directeurs généraux examine et recommande la proposition d'investissement.
  4. Document : Le Comité de gouvernance de la planification des investissements des sous-ministres adjoints mettent les projets en ordre de priorité.
  5. Décision : Le Comité exécutif approuve les projets en priorité (Jour du budget).

Phase 2 - Lancement du projet :

  • 6. Processus documenté : Le sous-ministre adjoint et les directions générales responsables rédigent l'ébauche de l'évaluation de la complexité et des risques des projets.
  • 7. Processus documenté : Le sous-ministre adjoint et les directions générales responsables examinent l'évaluation de la complexité et des risques des projets.
  • 8. Décision : Le sous-ministre adjoint et les directions générales responsables approuvent l'évaluation de la complexité et des risques des projets.
  • 9. Processus documenté : La Direction générale du contrôleur ministériel examine l'évaluation de la complexité et des risques des projets pour assurer l'exhaustivité.
  • 10. Décision : Le Comité de gouvernance de la planification des investissements des sous-ministres adjoints approuve les projets de niveau 4. (l'évaluation de la complexité et des risques des projets est plus bas ou égal à 2 et a une valeur de plus de 250 000 $ et de moins de 50 000 $).
  • 11. Décision : Comité exécutif approuve les projets de niveau 3 (l'évaluation de la complexité et des risques des projets est plus bas ou égal à 2 et a une valeur de plus de 500 000 $ et de moins de 1 000 000 $) et de niveau 2 (l'évaluation de la complexité et des risques des projets est plus bas ou égal à 2 et a une valeur de plus de 1 000 000 $).
  • 12. Décision : Le Secrétariat du Conseil du Trésor approuve les projets de niveau 1 (l'évaluation de la complexité et des risques des projets est plus haut que 2 et a une valeur de plus de 1 000 000 $).
    • Remarque dans la légende : Les projets de niveau 5 (l'évaluation de la complexité et des risques des projets ne s'y appliquent pas car la valeur est de moins de 250 000 $). Ils sont gérés au sein des directions générales et ne sont pas représentés dans cet organigramme.
  • 13. Document : Le Comité consultatif sur la planification des investissements des directeurs généraux reçoit l'évaluation de la complexité et des risques des projets pour les niveaux de 1 à 4.
    • Division vers la voie 1a et la voie 1b.
Voie 1a
  • 14. Système : Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada inscrit l'évaluation de la complexité et des risques des projets pour les niveaux 1 à 4 au système CALLIPERS.
  • 15. Processus documenté : Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada examine l'évaluation de la complexité et des risques des projets (à leur discrétion).
  • 16. La voie 1a se termine.
Voie 1b
Phase 3 à 5 - Planification, exécution et clôture de projet :
  • 14. Référence hors page : Direction générale du contrôleur ministériel achève les Diagrammes des opérations du cadre de gestion des projets.

Section 3

  • 15. Processus documenté : Le sous-ministre adjoint et les directions générales responsables font un rapport sur les progrès.
  • 16. Processus documenté : La Direction générale du contrôleur ministériel remet les renseignements en question.
  • 17. Processus documenté : Le Comité consultatif sur la planification des investissements des directeurs généraux surveille les investissements.
  • 18. Processus documenté : Le Comité de gouvernance de la planification des investissements des sous-ministres adjoints surveille les investissements.
  • 19. Document : Le Comité exécutif examine le Tableau de bord de projet.
  • 20. La voie 1b se termine.

Voie 2

Section 1

  1. Document : Le sous-ministre adjoint et les directions générales responsables élaborent une liste d'actifs et de services acquis qui sont au-delà de 10 000 $.
  2. Processus : La Direction générale du contrôleur ministériel examine la liste des actifs et des services acquis qui sont au-delà de 10 000 $ pour l'assurance de la qualité.
  3. Document : Le Comité exécutif prépare le Plan opérationnel du Ministère.
  4. Décision : Le Comité exécutif approuve le Plan opérationnel du Ministère.

Section 3

  • 5. Processus documenté : La Direction générale du contrôleur ministériel rédige le Plan d'investissements.
  • 6. Décision : Le Comité exécutif approuve le Plan d'investissements.
    • Division vers la voie 2a et la voie 2b

Voie 2a

  • 7. Document : Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada reçoit le Plan quinquennal d'investissements de Santé Canada.
  • 8. La voie 2a se termine.

Voie 2b

  • 7. Document : La Direction générale du contrôleur ministériel exécute un exercice sur les leçons apprises.
  • 8. Le processus se termine.

Conception du Processus annuel de planification des investissements de Santé Canada
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