Évaluation des activités de radioprotection de Santé Canada de 2010-2011 à 2014-2015

Selon les statistiques fournies par Google Analytics pour les pages Web de Santé Canada consacrées au réseau SPF (tableau 7), les visiteurs anonymes ayant été suivis à partir du 1er mars 2011, la demande de données du réseau SPF sur la radioactivité et les débits de dose de la population a atteint un sommet en 2011, avec environ 57 000 vues pendant les premiers stades de l'urgence nucléaire à Fukushima. En outre, la demande de données de SPF a connu un sursaut en 2013, sursaut qui a été attribué par l'équipe Google Analytics de Santé Canada à des articles mentionnant la commande de 14 millions de doses d'iodure de potassium par le Département de la Santé et des Services sociaux des États-Unis et à de fausses nouvelles annonçant des explosions atomiques souterraines dans la zone de la catastrophe de Fukushima le 31 décembre 2014.

Les actifs du réseau SPF de Santé Canada recueillent continuellement des données en temps réel. Par conséquent, le système est en mesure de fournir les données sur les doses reçues par la population en temps quasi réel^{Note de bas de page 13} (toutes les heures ou tous les jours). D'après des documents du Programme, la population canadienne a demandé que les rapports soient produits en temps quasi réel; la plupart des autres pays du G20 affichent des données en temps quasi réel (Santé Canada, 2015). L'augmentation de la fréquence de communication de ces données à la population demeure donc une priorité du Programme. Depuis décembre 2013, le Programme a mis au premier plan plusieurs dossiers concernant la transmission en temps quasi réel, mais les progrès ne sont pas aussi rapides que prévu. Selon des représentants du Programme, cela est dû à des retards liés à la priorisation des projets de TI de Services partagés Canada.

Malgré ces difficultés, le Programme participe à une initiative de communication de données sous l'égide de l'AIEA. Cette initiative, le Système international d'information sur le contrôle radiologique (IRMIS), vise à rendre disponibles les données de surveillance de différents pays du monde en temps réel au moyen d'une interface Web sécurisée pour les autorités nationales, et ce, à des fins courantes ou d'intervention d'urgence. Le lancement de l'IRMIS opérationnel est prévu pour le début de 2016.

Le Système de surveillance international (SSI) de l'OTICE : Le TICE est un traité multilatéral par lequel des États acceptent d'interdire toute explosion nucléaire, quel que soit l'environnement dans lequel elle pourrait avoir lieu et que ce soit à des fins militaires ou civiles. Il a été adopté et ouvert à la signature le 10 septembre 1996, et le Canada a été l'un des premiers pays à le ratifier^{Note de bas de page 14}. Or, le succès de ce traité dépend de la capacité du SSI à détecter toute explosion nucléaire, quel que soit l'endroit du monde où elle se produit (dans l'atmosphère, sous terre ou sous l'eau). Le SSI intègre quatre modes de surveillance pour répondre à ce besoin : les modes sismique, hydroacoustique, infrasonore et radiologique. Le Canada accueille 15 stations de surveillance du SSI, ainsi qu'un centre national de données et un laboratoire de radionucléides. Santé Canada est responsable du laboratoire et de quatre stations de surveillance vouées à l'analyse des radionucléides; les 11 autres stations, qui utilisent des technologies sismiques, hydroacoustiques et infrasonores sont gérées par Ressources naturelles Canada. La contribution de Santé Canada au SSI est approfondie à la section du résultat no 4.

Rendement des réseaux de surveillance
Les données disponibles sur le rendement (tableau 8) indiquent que les trois réseaux de surveillance de Santé Canada sont prêts à recueillir des données et qu'ils ont été jugés opérationnels la grande majorité du temps ces deux dernières années.

Tableau 8. Pourcentage des stations et des laboratoires de surveillance du rayonnement jugés opérationnels (2013 2014 à 2014 2015)

Les difficultés opérationnelles quotidiennes qui demeurent néanmoins à surmonter sont notamment la nécessité de maintenir en état de fonctionnement les stations de surveillance 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7, y compris dans les régions éloignées ou nordiques, et elles dépendent de l'approbation dans un délai opportun des demandes de voyage et de la livraison des actifs de TI. Selon des représentants du Programme, l'approvisionnement en ordinateurs et autre matériel de TI pose constamment un problème.

Parmi les autres difficultés opérationnelles figurait la nécessité de réparer des stations de surveillance isolées (p. ex. celles qui ont été frappées par la foudre ou détériorées par le sel et l'humidité de l'air océanique). Si l'équipement de surveillance n'est pas opérationnel, l'accréditation par le Secrétariat technique de l'OTICE risque d'être retirée, et la crédibilité du programme de surveillance, perdue, pour avoir déçu les attentes internationales.

Afin de garantir la qualité des données issues des systèmes de surveillance, la DSR exploite un système de gestion de la qualité conforme à la norme ISO 9001:2008 (« Systèmes de management de la qualité -Exigences ») pour mesurer la radioactivité dans les échantillons environnementaux. La conformité avec cette norme ISO est régulièrement examinée et validée par une tierce partie. De plus, des tests de compétence sont effectués pour « évaluer la compétence des laboratoires participants pour ce qui est de leurs activités vouées au TICE afin de mettre en évidence tout problème analytique, d'appuyer la certification et de fournir un espace d'échanges réguliers permettant le transfert de technologie dans ce domaine » (BSI Group America, 2011), (Moutou, 2014) (Dean, 2014).

Les systèmes de surveillance de Santé Canada se sont avérés efficaces pour détecter les événements radiologiques à niveaux multiples tant au Canada qu'à l'extérieur de ses frontières. Bien que les événements suivants se soient produits en dehors de la période couverte par l'évaluation, ils méritent d'être cités à titre d'exemples probants, car Santé Canada les a détectés : l'accident à la centrale nucléaire de Fukushima au Japon en 2011, l'essai d'arme nucléaire de la République populaire démocratique de Corée (Corée du Nord) de 2006, les déchets radioactifs traités à la station d'épuration d'effluents industriels Chapeau, près de Petawawa, en 2003 et l'accident à l'usine de retraitement de ferraille d'Acerinox en Espagne en 1998.

Il semble que certains Canadiens ont eu de la difficulté à trouver ou à interpréter les données de surveillance les plus récentes de Santé Canada ainsi qu'à percevoir les différences entre les trois réseaux de surveillance. Par exemple, une vidéo a été mise en ligne sur YouTube avec la question [traduction libre] « Ou puis-je trouver la surveillance en temps réel, les données d'analyse du lait, de l'eau et de la qualité de l'air au Canada? On dirait qu'elles sont introuvables ». Cette vidéo, qui a été visionnée environ 1 600 fois, exprime un certain mécontentement quant aux communications de Santé Canada à l'intention des Canadiens. Un autre internaute a réagi en mentionnant qu'il n'a pu trouver le lien qu'après avoir appelé Santé Canada pour signaler le problème.

Recherche et lignes directrices pour évaluer et gérer les effets du rayonnement sur la santé
Santé Canada a contribué à protéger les Canadiens contre le rayonnement en menant des évaluations du risque associé aux niveaux de rayonnement courants ou prévus dans l'environnement, ainsi que des travaux de recherche dont les résultats appuient l'évaluation et la gestion des risques sanitaires liés au rayonnement. Concrètement, cette contribution repose sur les activités suivantes : évaluer le risque associé à la présence de radionucléides dans l'environnement (p. ex. le risque associé aux niveaux de rayonnement attribuables à l'accident de Fukushima en utilisant les données de la DSR) et diriger des projets de recherche (et y participer) visant à mesurer le rayonnement dans l'environnement et à améliorer la détection de l'exposition des personnes au rayonnement afin de fournir l'information nécessaire à des interventions médicales adéquates. Santé Canada a en effet mené des projets, notamment celui portant sur la détection de biomarqueurs de l'exposition aux particules alpha, qui visait à détecter des marqueurs biologiques fiables et sensibles de cette exposition au niveau des empreintes de doigts, du sang et de la salive afin de mettre au point des outils permettant de détecter rapidement l'exposition à certaines matières nucléaires. Des exemples de projets auxquels Santé Canada a contribué en tant que partenaire sont présentés avec le résultat n^o 3.

Santé Canada a aussi préparé des documents d'orientation radiologiques (ou contribué à leur élaboration) qui aident à protéger les Canadiens contre le rayonnement. Le Ministère a également analysé des situations dans lesquelles le rayonnement peut avoir des répercussions sur les humains et l'environnement, par exemple en évaluant des projets en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012) et en menant des évaluations de doses dans l'éventualité d'une urgence nucléaire (KellySears, ERHSD Mandate Review: Radiation Protection Bureau: Final Report, 2015). Par exemple, Santé Canada a élaboré le Guide d'évaluation des impacts sur la santé humaine dans le cadre d'évaluations environnementales : Impacts radiologiques (il s'agit d'une ébauche parue en janvier 2015) et a contribué à l'analyse de l'impact des matières radiologiques dans huit évaluations environnementales; il a travaillé à la mise à jour des Lignes directrices canadiennes sur les mesures de protection en cas d'urgence nucléaire; et il a conçu le Guide canadien sur la gestion médicale des urgences radiologiques (2015) et des modules de formation en ligne pour mieux préparer la communauté médicale canadienne à intervenir en cas d'incident nucléaire. En 2001, Santé Canada a participé, à l'instar d'autres membres du Comité de radioprotection FPT (CRFPT), à la mise à jour des Lignes directrices canadiennes pour la gestion des matières radioactives naturelles (MRN)^{Note de bas de page 15}. Ces lignes directrices énoncent les principes et les méthodes de détection, de classification, de manutention et de gestion des MRN au Canada et donnent également des orientations en ce qui a trait à la conformité aux règlements fédéraux sur le transport (Groupe de travail canadien sur les MRN du Comité de radioprotection fédéral-provincial-territorial, 2011). Plusieurs informateurs clés externes ont émis des commentaires positifs sur Lignes directrices canadiennes pour la gestion des matières radioactives naturelles, citant notamment les connaissances et l'expertise de Santé Canada dans le domaine. Parmi les répondants, une personne a fait remarquer que ces lignes directrices sont consultées non seulement au Canada, mais aussi à l'étranger.

L'Étude canadienne sur l'alimentation totale de Santé Canada, menée par le Bureau d'innocuité des produits chimiques, « procure les taux estimatifs d'exposition aux substances chimiques par l'approvisionnement alimentaire de la population canadienne des différents groupes d'âge-sexe » (Santé Canada, 2009). Le DSRES a contribué à cette étude en fournissant des évaluations de la quantité de radionucléides présents dans les aliments. Selon un informateur clé externe, Santé Canada a également fourni des données de référence fiables et de qualité tirées de son étude de l'alimentation totale.

Étant donné son rôle dans l'évaluation sanitaire du rayonnement, Santé Canada copréside le Comité de radioprotection FPT avec des représentants de la CCSN et d'une province ou d'un territoire.

4.4.2 Résultat n^o 2 : Le Programme contribue à l'état de préparation du gouvernement du Canada et à sa capacité d'intervention en cas d'urgence ou de menace nucléaire

Les renseignements recueillis donnent à penser que Santé Canada est bien placé pour intervenir en cas d'urgence ou de menace nucléaire. Des rôles et des responsabilités officiels ont été établis, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du gouvernement fédéral, et des plans ont été mis à l'essai et améliorés afin de remédier aux lacunes mises au jour dans le cadre de scénarios d'urgence simulés et réels.

Santé Canada a démontré sa capacité à intervenir en cas d'urgence nucléaire à la suite de l'accident survenu à la centrale nucléaire de Fukushima. L'état de préparation semble s'être amélioré après l'intervention et grâce aux leçons qui en ont été tirées. Toutefois, la rapidité et la coordination des communications publiques lors d'une urgence sont des aspects préoccupants.

État de préparation et intervention en cas d'urgence nucléaire
Santé Canada dirige les activités de préparation en cas d'urgence radiologique et nucléaire du gouvernement du Canada ^{Note de bas de page 16}. La préparation en cas d'urgence nucléaire comprend toutes les activités entreprises avant qu'une urgence se produise, pour veiller à ce que chaque personne ou chaque groupe soit capable de réagir rapidement et de manière appropriée en situation d'urgence. Ces activités comprennent : la préparation et la mise à jour des plans et des procédures d'urgence; la désignation d'une équipe d'intervention, en s'assurant qu'elle est suffisamment formée et équipée pour exercer ses fonctions grâce à la formation et à des exercices; et la création et la mise à l'essai de mécanismes afin de coordonner et de mettre en œuvre les mesures d'intervention requises lors d'une urgence (Santé Canada, 2015).

Le ministre de la Santé est responsable de la préparation du PFUN, qui est une annexe du Plan fédéral d'intervention d'urgence (PFIU)^{Note de bas de page 17}. Le PFUN est le principal plan fédéral applicable aux urgences nucléaires. Il décrit la préparation et la réponse coordonnée en cas d'urgence nucléaire du gouvernement fédéral et, en particulier :

• il expose brièvement le but, les pouvoirs, l'organisation des mesures d'urgence et le concept des opérations du gouvernement fédéral afin de faire face à une urgence nucléaire;
• il décrit le cadre des politiques fédérales de préparation aux urgences nucléaires, les principes de planification sur lesquels le PFUN est fondé et les liens avec d'autres documents pertinents;
• il décrit les responsabilités fédérales des organismes participants qui jouent un rôle dans la préparation aux urgences nucléaires;
• il contient des annexes provinciales qui décrivent la relation entre les organismes fédéraux et provinciaux de gestion des mesures d'urgence (Santé Canada, 2014).

Les rôles et responsabilités de 18 organisations fédérales^{Note de bas de page 18} sont explicités dans le PFUN (Santé Canada, 2014). Ce dernier contient des annexes qui décrivent l'interface entre les organisations FPT de gestion des urgences et les dispositions de planification visant à fournir un soutien fédéral coordonné aux provinces et territoires touchés par une urgence nucléaire. Il est important de disposer d'un cadre de gouvernance unifié et d'une définition des rôles et responsabilités, car l'expertise, les capacités et les responsabilités en matière d'intervention en cas d'urgence nucléaire ne sont pas centralisées dans une institution fédérale unique, mais sont largement réparties dans divers ministères et administrations PT et, de ce fait, une coordination des nombreuses parties est requise. Le PFUN comprend actuellement des annexes provinciales pour l'Ontario, le Québec et le Nouveau-Brunswick, car ces provinces accueillent des centrales nucléaires, et pour la Nouvelle-Écosse et la Colombie-Britannique, car elles ont des ports fréquentés par des navires à propulsion nucléaire (Santé Canada, 2014). Des lignes directrices et des manuels ont également été produits pour aider à clarifier les rôles, responsabilités et processus. En voici quelques exemples : Manuel du Directeur pour le Directeur du BRP, Manuel de l'agent de service du PFUN et Manuel du Groupe d'évaluation technique, le Groupe d'évaluation technique (GET) étant une entité interministérielle composée d'experts techniques rattachés à des organismes fédéraux désignés en vertu du PFUN.

Également en vertu du PFUN, Santé Canada préside deux comités afin d'aider à coordonner la bonne préparation des intervenants : le Comité interministériel et le Comité FPT de coordination de la gestion des urgences radiologiques et nucléaires. Des comités spéciaux peuvent être créés au besoin pour régler certains aspects de la préparation aux urgences nucléaires, comme le renforcement des capacités, la planification des exercices et la collaboration intergouvernementale.

Les informateurs clés externes étaient positifs quant à l'approche de coordination des activités de préparation aux urgences de Santé Canada. Ils ont été nombreux à mentionner la solidité de la relation entre leur organisation et le Ministère et les processus collaboratifs de celui-ci. De plus, la disponibilité du personnel de Santé Canada, en personne ou par différents moyens de communication, a été remarquée. Le Comité FPT sous l'égide du PFUN a été cité en tant que moyen efficace d'apporter un soutien aux provinces.

Le PFUN a été revu chaque année pour veiller à ce qu'il reste conforme au PFIU et aux obligations et normes internationales de gestion des urgences radiologiques et nucléaires, qui découlent des deux conventions de l'AIEA (Convention sur la notification rapide d'un accident nucléaire et Convention sur l'assistance en cas d'accident nucléaire ou de situation d'urgence radiologique). Ces conventions visent toutes deux à renforcer la coopération internationale afin d'atténuer autant que possible d'éventuelles retombées radiologiques et d'organiser une assistance rapide. Les normes internationales qui s'appliquent sont les normes de sûreté intitulées Preparedness and Response for a Nuclear or Radiological Emergency (no GSR Part 7, 2015) et le guide de sûreté intitulé Arrangements for Preparedness for a Nuclear or Radiological Emergency (no GS-G-2.1, 2007) de l'AIEA, qui ont été rédigés avec tous les États membres de l'AIEA. Les révisions annuelles ont pour objet de s'assurer de la cohérence avec le PFIU, de veiller à la conformité des processus opérationnels avec les rôles et responsabilités ministériels et d'intégrer les leçons tirées des exercices ou des interventions d'urgence. La cinquième version du PFUN, mise à jour et approuvée par le Comité de gestion des urgences des sous-ministres en 2012, indiquait qu'il fallait organiser un exercice intergouvernemental à grand déploiement tous les deux ou trois ans.

Des exercices d'urgence ont été planifiés et réalisés afin d'éprouver l'efficacité des efforts de planification, de déterminer les aspects à améliorer et de veiller à ce que le PFUN demeure opérationnel, adéquat et à jour. La planification des exercices a été gérée en collaboration avec des comités intergouvernementaux avec les objectifs suivants : valider les plans et procédures et vérifier le rendement, fournir une occasion de formation dans une situation réaliste et découvrir et mettre à l'épreuve de nouveaux concepts et de nouvelles idées applicables aux mesures d'urgence^{Note de bas de page 19}. Les exercices ont également servi au soutien et à la préparation de grands événements publics (p. ex. les Jeux panaméricains ou les Jeux olympiques de Vancouver). Le programme d'exercice comportait des formations, des répétitions et des exercices à petite échelle menant à un exercice à grand déploiement visant à tester le bon déroulement de toutes les facettes du plan. Le programme d'exercice du PFUN comprend cinq types d'exercices, dont la complexité va du séminaire ou de l'atelier à des simulations à échelle réelle.

Pendant la période couverte par l'évaluation, six exercices de type et de taille variés ont été menés pour valider les mises à jour du PFUN, et chacun d'entre eux était assorti d'un plan d'action pour corriger les faiblesses et les lacunes en utilisant les observations et les leçons notées par les participants lors d'examens postérieurs aux exercices. Il s'agissait des exercices suivants :

• INEX 4 (2011) : exercice sur table dirigé par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE); le Canada participe à la série INEX depuis 2005.
• RadEx (2012) : exercice sur table conçu pour l'Initiative mondiale de lutte contre le terrorisme nucléaire.
• Huron Challenge IV (2012) : exercice multiurgences à grand déploiement, avec une composante fonctionnelle axée sur la centrale nucléaire de Bruce en Ontario.
• ValidEx TTX (2013) : série d'exercices nationaux composée d'un exercice (orientation) sur table (TTX), un exercice de poste de commandement (CPX) et un exercice à grand déploiement (FSX) pour mettre à l'essai la dernière version du PFUN; elle a aussi aidé à rassembler de l'information pour le Manuel du Groupe d'évaluation technique et d'autres procédures opérationnelles du PFUN.
• Cool Breeze (2013) : exercice sur table axé sur le processus d'intervention par paliers du PFUN en lien avec la centrale nucléaire de Darlington en Ontario.
• Unified Response (2014) : exercice à grand déploiement conçu pour mettre à l'épreuve la capacité du gouvernement du Canada à intervenir en cas d'urgence de catégorie A^{Note de bas de page 20}.
• Intrepid (2015) : exercice à grand déploiement accueilli par le Nouveau-Brunswick, avec un essai visant à vérifier la coordination entre les groupes d'évaluation technique fédéral et provinciaux.

Chaque exercice a donné lieu à un examen a posterioriafin de tirer des leçons de ce qui s'est produit. Ces leçons ont été notées lors de séances de rétroaction à chaud et à froid^{Note de bas de page 21}, de sondages, d'entretiens et d'examens de la documentation. Elles sont rassemblées dans des rapports après action. Par exemple, dans le cas de l'exercice Cool Breeze, tous les participants ont participé à une séance de rétroaction à chaud et ont rempli un sondage interministériel et un sondage destiné à leur groupe d'évaluation technique. Les membres du GET du PFUN ont été invités à répondre à un sondage de suivi spécifique. De plus, six groupes fonctionnels du GET ont été évalués en externe à l'aide du Manuel du Groupe, et cinq éléments centraux évaluaient le processus d'attribution des tâches, la connaissance de la situation et l'échange d'information. Tous les documents produits durant l'exercice (rapports, cartes, courriels et autres documents produits par des membres ou des groupes du GET du PFUN) ont aussi été examinés et des autoévaluations ont été réalisées dans les groupes fonctionnels.

Les informateurs clés internes et externes ont discuté de l'importance des exercices pour améliorer l'état de préparation aux urgences, pas seulement en tant que moyens pour valider et améliorer les plans, mais aussi en tant qu'occasion de formation pour les équipes. Une personne a souligné que la collaboration lors des exercices d'urgence conduit à des améliorations : « Nous avons collaboré pendant le dernier exercice et celui d'avant et c'était mieux chaque fois. » Les répondants internes et externes considèrent que l'état de préparation aux urgences de Santé Canada s'est amélioré grâce à l'expérience acquise lors des exercices d'urgence. Par exemple, l'exercice Unified Response, en mai 2014, aurait renforcé la capacité d'intervention en cas d'urgence. En outre, tant le rapport après action fédéral interministériel (Santé Canada, 2015) que le rapport après action publié par Ontario Power Generation (Ontario Power Generation, n.d.) indiquaient que l'exercice Unified Response avait été une démonstration réussie de l'état de préparation à une urgence nucléaire telle que celle qui était simulée. Selon des représentants du Programme, à la suite de cet exercice, des mesures ont été prises pour mettre au point de meilleurs outils d'évaluation de la dose et d'aide à la décision, pour améliorer le contrôle et la surveillance et pour tenir constamment à jour un répertoire de main-d'œuvre spécialisée, qui peut être appelée pour renforcer la capacité d'intervention en cas d'urgence. Les exercices ont également mis en évidence le besoin de clarifier davantage les rôles des organismes fédéraux, de fournir davantage de détails sur les conditions qui font qu'un plan particulier est activé et de veiller à ce que les communications publiques soient rapides et coordonnées en situation d'urgence. Il est difficile d'établir si ce besoin a été comblé ou non.

Plusieurs répondants ont recommandé à Santé Canada de réexaminer son rôle dans la phase de rétablissement de la gestion des urgences^{Note de bas de page 22}. Des plans opérationnels internes mentionnent également le besoin de revoir l'élément de rétablissement. D'après le PFUN actuel, une fois que la situation est maîtrisée et que la phase d'intervention d'urgence est terminée, la responsabilité fédérale du rétablissement peut être attribuée à un ministre de la Couronne. La dernière version du PFUN veut que la responsabilité du rétablissement soit confiée en grande partie aux autorités provinciales ou territoriales et que la décision de passer à la phase de rétablissement soit prise par ces autorités en cas d'urgence se produisant au Canada ou à proximité du pays et par les autorités fédérales en cas d'urgence survenant dans un pays éloigné.

Mis à part les problèmes observés pendant la phase de rétablissement, les TI ont été pointées du doigt en tant qu'obstacle de taille à l'efficacité de la préparation aux urgences. L'approvisionnement en équipement informatique d'appui aux réseaux informatiques scientifiques internes du BRP a connu des retards importants. Plusieurs machines et logiciels sont vieillots et ont besoin d'être remplacés ou ne sont plus sous garantie. Dans certains cas, les approbations pour des achats cruciaux ont été reçues après plus de deux ans d'attente.

Dosimétrie d'urgence
Conformément au PFUN, Santé Canada est responsable de la prestation des services de dosimétrie d'urgence en cas d'urgence nucléaire. Selon des responsables du Programme, les activités de dosimétrie commerciale jettent les bases des services de dosimétrie d'urgence (et subventionnent ces services), tout en maintenant les compétences techniques du personnel.

En 2012, Santé Canada a pris des mesures pour améliorer l'état de préparation et la capacité d'intervention en cas d'urgence en créant une trousse de dosimétrie d'urgence de 5 000 dosimètres InLight préassemblés, qui pourraient être préparés pour être envoyés sur le site d'une urgence, le cas échéant (Santé Canada, 2013). Des trousses de dosimétrie d'urgence (avec dosimètres InLight, lecteur portable et dosimètres électroniques) déployées d'avance sont conservées et entretenues aux bureaux régionaux dans tout le Canada (Santé Canada, 2013). Cinq trousses sont réparties dans les régions (Edmonton, Winnipeg, Toronto, Montréal et Halifax), et Vancouver a confirmé qu'elle en accueillerait une en 2016-2017.

Par ailleurs, les SND ont participé à des exercices de préparation aux urgences (le drill/exercice au Polygone de Connaught, l'exercice Cool Breeze et l'exercice Unified Response) afin de mettre à l'épreuve leur degré de préparation et de découvrir les améliorations éventuelles à apporter au volet de dosimétrie. Par exemple, le rapport après action de 2014 sur l'exercice Unified Response recommandait à Santé Canada de passer en revue les options afin d'intégrer l'expertise des SND au Groupe de surveillance humaine du GET du PFUN (Ontario Power Generation, 2013). Le Programme s'affaire à donner suite à ces recommandations, mais, selon des représentants du Programme, la participation de plusieurs partenaires étant nécessaire pour ce faire, le processus peut prendre plusieurs années, et des priorités doivent être établies compte tenu des ressources limitées.

Pour les personnes soupçonnées d'avoir été exposées à des doses élevées de rayonnement, la méthode de dosimétrie biologique acceptée à l'heure actuelle (essai des chromosomes dicentromériques) est une analyse très en profondeur qui prend beaucoup de temps. Pour le cas où un grand nombre de personnes seraient soupçonnées d'avoir été irradiées lors d'une urgence nucléaire, une méthode plus rapide serait souhaitable. Santé Canada a dirigé la mise au point de la méthode QuickScan, qui permet des gains d'efficience grâce à son approche de notation rapide et qui produit des estimations de dose à un rythme jusqu'à six fois plus rapide que la méthode classique. En outre, Santé Canada orchestre le Plan national de dosimétrie biologique (PNDB)^{Note de bas de page 23}, qui a établi un réseau national de laboratoires capables d'intervenir en cas d'événement nucléaire pour estimer rapidement les doses de rayonnement à des fins de gestion de crise et d'évaluation des risques sanitaires à long terme. En cas d'urgence nucléaire de grande ampleur, le PNDB aiderait à orienter les activités des représentants officiels, des intervenants d'urgence et du personnel soignant en fournissant des estimations de dose par biodosimétrie en temps utile (Dolling & Boreham, 2007). La mise à l'épreuve annuelle du PNDB par le Programme, qui suppose la participation de laboratoires partenaires et des activités d'intercomparaison internationales, a amélioré l'état de préparation à des événements faisant un grand nombre de victimes en permettant de déterminer la méthode d'analyse qui serait utilisée si un tel événement se produisait. Depuis 2010, Santé Canada a effectué quatre mises à l'essai annuelles du PNDB. Les auteurs d'un article de revue récent, parmi eux des employés de Santé Canada, ont conclu dans cet article que ce type d'intercomparaison annuelle est nécessaire pour disposer en tout temps d'un réseau de laboratoires capable de fournir les services biodosimétriques requis en situation d'urgence. Ils ont établi que les différents laboratoires produisaient des résultats comparables d'une année à l'autre, avec seulement de légères fluctuations du rendement, et que la méthode QuickScan réduisait effectivement le délai d'analyse, sans que cela ait un effet significatif sur les estimations de dose (Wilkins, et al., 2015). Les responsables du Programme œuvrent actuellement à mieux faire connaître les capacités radiobiologiques d'urgence de Santé Canada dans les régions, afin de s'assurer que les personnes qui doivent subir une analyse (à cause d'un événement ayant fait beaucoup de victimes) aient accès au service. Ces capacités sont d'ailleurs enregistrées en tant qu'actif international d'intervention d'urgence du Réseau d'intervention et d'assistance de l'AIEA en vertu de la Convention sur l'assistance en cas d'accident nucléaire ou de situation d'urgence radiologique.

Ressources et outils techniques
Le Programme a créé plusieurs ressources et méthodes techniques (ou participé à leur création) pour appuyer le travail global de préparation et d'intervention en cas d'urgence. En voici des exemples :

• Afin d'améliorer la préparation du personnel médical de première ligne et d'intervention qui pourrait avoir à traiter un grand nombre de blessés en cas d'événement nucléaire ou radiologique, Santé Canada donne la formation Soins d'urgence pour les expositions au rayonnement (SUPER) et élabore actuellement une version en ligne (MED-PREP). L'expertise du programme de radiobiologie a été mise à contribution pendant l'élaboration et la prestation du cours de radiobiologie SUPER, et des ressources du programme ont aidé à l'élaboration de la formation en ligne.
• Les Lignes directrices canadiennes sur les mesures de protection en cas d'urgence nucléaire sont en cours de rédaction, en consultation avec les provinces et d'autres ministères fédéraux. Elles remplaceront deux guides existants : les Lignes directrices canadiennes sur les interventions en situation d'urgence nucléaire (2003) et les Lignes directrices canadiennes sur les restrictions concernant les aliments et l'eau contaminés par la radioactivité à la suite d'une urgence nucléaire (2000).
• Le Guide canadien sur la gestion médicale des urgences radiologiques, qui a été produit par Santé Canada, le ministère de la Défense nationale et les Forces armées canadiennes, et auxquels ont contribué des autorités fédérales et provinciales et des réviseurs nationaux et étrangers, fournit un cadre commun à partir duquel les hôpitaux, les autorités de santé publique et les organisations de gestion des urgences peuvent bâtir leurs propres plans d'intervention.
• Parmi les méthodes de détection figurent l'identification de biomarqueurs pour détecter l'exposition aux particules alpha et une technologie d'analyse à distance, telle la technologie des détecteurs de zone compacts à luminescence stimulée optiquement, pour des applications dans lesquelles une détection du rayonnement sensible et discrète est requise.
• Les méthodes pour gérer l'exposition au rayonnement sont les suivantes : travailler en partenariat avec Énergie atomique du Canada limitée pour établir des contre-mesures médicales concernant les matières radioactives, diriger les efforts visant à améliorer l'état de préparation de la communauté médicale canadienne en cas d'urgence radiologique ou nucléaire (RN-MED-PREP) et offrir un atelier de l'équipe fédérale d'évaluation radiologique.

4.4.3 Résultat n^o 3 : Le Programme soutient les partenaires et intervenants nationaux

Globalement, le Programme semble en mesure d'appuyer les partenaires et les intervenants nationaux en fournissant à ces derniers des conseils techniques, des données, des résultats de recherche et des services liés à la radioprotection. Les informateurs clés ont formulé des commentaires généralement positifs quant aux contributions de Santé Canada. Toutefois, Santé Canada n'a pas produit de rapport annuel sur les radioexpositions professionnelles au Canada ni de publications de recherche fondées sur les données du FDN depuis 2008 et 2001, respectivement, en raison de problèmes de TI, du manque d'effectif et de données lacunaires. Des problèmes liés à l'accès limité aux données ont été soulevés par les utilisateurs de données (p. ex. les provinces et d'autres ministères).

Santé Canada a fourni son expertise, sous forme de données, de résultats de recherche et de conseils techniques, à ses partenaires et aux intervenants nationaux, au sein du gouvernement fédéral et en dehors de celui-ci. Il s'agit notamment d'institutions fédérales (Environnement et Changement climatique Canada, Ressources naturelles Canada, Affaires mondiales Canada, la CCSN, etc.), de réseaux et de comités (Réseau national de dosimétrie biologique, Comité de radioprotection FPT, etc.), du milieu universitaire et d'autres organisations (p. ex. Ontario Power Generation).

Données
Les données du FDN sur la radioexposition professionnelle ont été utiles aux partenaires, notamment dans le milieu de la recherche et à la CCSN. La CCSN utilise en effet les données du FDN pour vérifier et valider les enregistrements fournis par les titulaires de permis. Les informateurs clés externes ont formulé des commentaires positifs quant à l'utilité des données du FDN à cet égard. De plus, les données du FDN ont été largement utilisées pour étayer des travaux de recherche. Toutefois, pour leurs articles, les chercheurs externes n'ont pas utilisé de données du FDN ultérieures à 2008, soit la dernière année où Santé Canada a publié le rapport annuel sur les radioexpositions professionnelles au Canada. La raison d'être de ce rapport annuel était de présenter des statistiques sur l'exposition professionnelle au rayonnement des personnes faisant l'objet d'une surveillance au Canada. Les statistiques visaient à aider les autorités réglementaires, les organisations et les Canadiens à comparer les radioexpositions professionnelles aux moyennes nationales, provinciales ou territoriales et aux tendances d'exposition pour des activités professionnelles similaires. Les éditions de 2006, 2007 et 2008 sont répertoriées sur le site Web de Santé Canada, mais les liens ne sont pas actifs. Selon des représentants du Programme, la non-publication du rapport annuel depuis 2008 serait la conséquence de changements en matière de TI et en matière d'exigences de confidentialité au gouvernement fédéral; de la perte de personnel détenant une expertise en épidémiologie; et de questions concernant l'ensemble de données du FDN, notamment au sujet d'enregistrements manquants et en double^{Note de bas de page 24}. Des représentants du Programme ont expliqué que le FDN mène actuellement des activités de dotation en personnel et que l'ensemble de données fait de nouveau l'objet d'une attention particulière. Des mesures ont été prises pour améliorer et garantir la qualité de l'ensemble de données, et les responsables du FDN collaborent avec Énergie atomique du Canada limitée et les Laboratoires Nucléaires Canadiens pour localiser et intégrer les enregistrements antérieurs à 1956 afin de récupérer les données manquantes. De plus, des travaux seraient actuellement en cours pour corriger les problèmes relatifs à l'ensemble de données (p. ex. les enregistrements en double) et valider les enregistrements, les routines de saisie, d'extraction et de remplacement et les méthodes d'analyse.

Malgré les problèmes susmentionnés, les utilisateurs de données externes étaient généralement positifs quant à la qualité et à l'utilité des données du FDN, mais ils estimaient que l'accès pourrait être amélioré, par exemple, en rétablissant l'accès direct aux données et en automatisant le processus d'obtention des données. Par le passé, d'autres bureaux du gouvernement avaient un accès direct à la base de données, mais les problèmes de TI et de confidentialité ont fait en sorte que cet accès a été supprimé. Certains informateurs clés externes ont déploré l'absence d'accès direct et les répercussions de ce manque sur leur travail (p. ex. cela limite leur capacité à entreprendre des analyses exploratoires). Pour ce qui est de l'obtention des données du FDN, le processus actuel requiert qu'une demande soit transmise par télécopieur, par la poste ou par courriel au FDN. Les informateurs clés internes et externes estiment que le processus devrait être automatisé afin d'améliorer l'accessibilité des données.

Santé Canada produit également des données sur les niveaux de rayonnement ionisant dans l'environnement en utilisant trois réseaux de surveillance distincts, mais complémentaires. Santé Canada divulgue les données de surveillance de ces réseaux à des partenaires nationaux. Réciproquement, le Ministère a la possibilité d'accéder aux données de réseaux entretenus par d'autres partenaires nationaux, par exemple Environnement et Changement climatique Canada et Ressources naturelles Canada. Grâce à la participation du Canada au TICE, le Programme a aussi accès aux données de surveillance du SSI. Le Programme utilise des données de ses propres stations de surveillance et des données recueillies par des réseaux de surveillance complémentaires. En 2014, des intervenants telle Ontario Power Generation ont commencé à utiliser les résultats concernant les gaz rares obtenus par Santé Canada pour calculer les doses annuelles dans la population, et les données utilisées sont exploitées dans les rapports annuels de la société, qui sont diffusés lors d'événements publics. Globalement, les données de surveillance environnementale de Santé Canada semblent avoir été adéquates pour répondre aux besoins d'information du Ministère et de ses partenaires, mais, les ressources financières n'étant pas infinies, le Programme a dû appliquer des principes de gestion du risque pour combler stratégiquement les lacunes de couverture de l'entièreté du territoire canadien, qui, quoique très grand, a une densité de population très faible. Par comparaison, le Canada utilise 107 stations de surveillance pour couvrir un territoire de 10 millions de km2, avec une densité de population de 4 habitants/km2, alors que l'Allemagne compte 1 800 stations pour 350 000 km2 et une densité de 232 habitants par km2, et les États-Unis, 138 stations pour 9,5 millions de km2 et une densité de 35 habitants par km2 (chiffres approximatifs). Des informateurs clés étrangers étaient d'avis que les stratégies et les technologies applicables aux stations de surveillance et du TICE du Canada, bien qu'elles soient différentes de celles de leur pays, sont adéquates compte tenu des facteurs géographiques et démographiques propres au contexte canadien. Un informateur clé externe canadien a signalé que son organisation utilise les mêmes instruments que Santé Canada, donc qu'elle consulte Santé Canada au sujet de ces instruments, des programmes de gestion de la qualité et de l'harmonisation des méthodes.

Recherche, conseils techniques et services
En plus de fournir des données, Santé Canada mène des travaux de recherche sur une très large palette de sujets liés à la radioprotection, dont les résultats peuvent être utilisés par les partenaires et les intervenants du Programme. Les résultats sont communiqués directement aux partenaires : ils sont publiés dans des revues à comité de lecture (p. ex. Radiation Protection Dosimetry, Journal of Radioanalytical and Nuclear Chemistry, Health Physics, Radiation Research, Nuclear Instrumentation and Methods et Analytical Chemistry) et présentés à des intervenants externes lors de conférences et dans des comités (p. ex. le Comité de radioprotection FPT). Santé Canada a également contribué à des études de recherche et à d'autres projets dirigés par des partenaires. Voici quelques exemples de ces projets : « Evaluation of the annual Canadian biodosimetry network intercomparisons » (Évaluation des intercomparaisons annuelles du réseau canadien de biodosimétrie), des études d'impact radiologique pour étayer les évaluations environnementales et l'outil de triage rapide lors des incidents radiologiques et nucléaires. D'autres exemples sont présentés à l'annexe 3.

Bien que le site Web du FDN recense 13 publications de recherche produites par Santé Canada, les dates de ces publications vont de 1983 à 2001. Des représentants du Programme ont expliqué que les raisons de l'absence de publication depuis 14 ans sont les mêmes que pour le rapport annuel sur les radioexpositions professionnelles au Canada.

Santé Canada a également soutenu des partenaires nationaux conformément à des accords ou des protocoles d'entente conclus avec diverses organisations nationales. Il existe, par exemple, un protocole d'entente avec l'Agence spatiale canadienne pour les évaluations biodosimétriques concernant les astronautes canadiens et européens et un protocole d'entente avec Environnement et Changement climatique Canada, qui décrit les arrangements pris pour la prestation des services de collecte d'échantillons, la modélisation atmosphérique et les services de soutien à Santé Canada afin de remplir les responsabilités des parties en vertu du TICE et du PFUN. Une liste détaillée des divers protocoles d'entente du Programme est fournie à l'annexe 4.

Les informateurs clés externes ont été généralement positifs quant au soutien apporté par Santé Canada aux partenaires et aux intervenants et ont exprimé leur satisfaction à l'égard des données, de l'expertise scientifique et des services que le Programme fournit aux partenaires nationaux. Plusieurs informateurs clés externes ont formulé des commentaires sur la valeur de la contribution de Santé Canada à la mesure et à la caractérisation du rayonnement et de ses effets sur la santé humaine et ont indiqué qu'ils se fient à l'expertise scientifique et technique des scientifiques du BRP. Parmi les répondants externes, une personne a ajouté que Santé Canada est efficace pour ce qui est de tenir les partenaires nationaux au courant de ce qui se passe sur la scène internationale en matière de radioprotection et de diffuser de l'information nationale sur les forums internationaux. Quelques personnes interrogées ont mentionné que les protocoles d'entente en place ont renforcé la complémentarité et l'efficacité de la collecte, l'analyse, la divulgation et l'utilisation des données. Parmi les informateurs clés externes, une personne a souligné que, même si son organisation n'a pas d'entente formelle avec Santé Canada, « officieusement, nous savons que nous sommes là pour nous entraider ».

Cependant, quelques répondants internes et externes estimaient que le Programme pourrait être mieux positionné pour soutenir les activités de radioprotection des partenaires à l'avenir, par exemple, en rationalisant des processus gouvernementaux internes.

4.4.4 Résultat n^o 4 : Le Programme appuie les efforts internationaux de radioprotection

En ce qui a trait aux contributions à l'extérieur du Canada, le Programme participe activement à diverses ententes et aux travaux de différents comités internationaux. Il a également appuyé plusieurs initiatives internationales en matière de radioprotection et de sécurité nucléaire, y compris les efforts de non-prolifération des armes nucléaires. Les informateurs clés externes ont formulé des commentaires positifs au sujet des contributions de Santé Canada sur la scène internationale.

Une large palette d'activités, qui ont soutenu les efforts de radioprotection internationaux, ont été réalisées dans le cadre du Programme, par exemple, grâce au partage d'expertise scientifique et de données techniques. De plus, Santé Canada est signataire de conventions et d'accords liés à la radioprotection internationale.

Santé Canada a soutenu les efforts internationaux de non-prolifération nucléaire par ses contributions au SSI, un élément du Régime de vérification supervisé par l'OTICE. Le TICE vise à imposer l'interdiction complète des explosions nucléaires pour mettre fin efficacement au développement d'armes nucléaires. Comme nous l'avons vu, la contribution de Santé Canada consiste notamment en un laboratoire de radionucléides et en quatre stations de surveillance vouées à l'analyse des radionucléides. Ces stations, ainsi que les autres stations de surveillance réparties partout sur la planète, enregistrent des données qui sont transmises au centre de données internationales de Vienne, où elles sont traitées et analysées, puis envoyées aux pays signataires du traité. Il est intéressant de rappeler que, en 2006, même si cette année n'est pas visée par l'évaluation, la station de surveillance du TICE de Santé Canada située à Yellowknife a été la première du monde à détecter un essai nucléaire souterrain clandestin réalisé par la Corée du Nord et à confirmer que ce pays avait ainsi enfreint le TICE.

Santé Canada est également signataire de deux conventions de l'AIEA, est lié par des engagements en vertu d'autres accords internationaux et entretient des protocoles d'entente avec des gouvernements étrangers pour soutenir la coopération scientifique, la préparation aux urgences et la surveillance du rayonnement dans l'environnement. Des exemples sont fournis ci-après.

La Convention sur la notification rapide d'un accident nucléaire est une convention de l'AIEA qui établit un système d'alerte en cas d'accident nucléaire qui pourrait provoquer des émissions au-delà des frontières et avoir ainsi un impact sur la sûreté radiologique dans un ou plusieurs États voisins. Les États doivent signaler le moment et l'endroit où l'accident s'est produit, les émissions de rayonnement et d'autres données essentielles pour évaluer la situation (Agence internationale de l'énergie atomique, 1986). Par ailleurs, la Convention sur l'assistance en cas d'accident nucléaire ou de situation d'urgence radiologique établit un cadre international pour la coopération entre les parties et avec l'AIEA afin de permettre une assistance et un soutien rapides en cas d'accident nucléaire ou d'urgence radiologique. Selon cette convention, les pays doivent informer l'AIEA des experts, de l'équipement et du matériel dont ils disposent pour apporter leur aide (Agence internationale de l'énergie atomique, 1987).

Le Règlement sanitaire international est un instrument juridique international qui a force obligatoire pour l'ensemble des États membres de l'Organisation mondiale de la Santé (OMS) en ce qui concerne la déclaration et la vérification d'événements inquiétants pour la santé publique, l'évaluation des risques, l'assistance et le renforcement de la capacité des États membres à être prêts à en cas d'urgence sanitaire, quelle qu'en soit l'origine (chimique, radionucléaire ou autre). L'établissement d'un réseau de biodosimétrie international s'inscrit dans le plan d'application du Règlement sanitaire international de l'OMS (William F. Blakely, 2009).

Les deux protocoles d'entente suivants illustrent la nature et la portée des accords internationaux conclus dans le cadre du Programme :

• Le protocole d'entente conclu avec l'autorité de radioprotection et de sûreté nucléaire de la Finlande a pour but d'officialiser la coopération scientifique et les relations entre les organisations des deux pays; de collaborer sur le plan de la recherche et du développement dans le domaine de la surveillance environnementale et de la préparation aux urgences; de coopérer au développement de structures de données communes afin d'améliorer et de faciliter l'échange de données de surveillance environnementale; de réaliser des progrès techniques collaboratifs permettant de renforcer les capacités de vérification du TICE, y compris le fonctionnement du Centre national de données et les analyses de laboratoire; et, globalement, de décloisonner l'expérience scientifique des deux parties.
• Le protocole d'entente conclu avec le Département de l'Énergie des États-Unis d'Amérique au sujet de la gestion des urgences nucléaires et radiologiques et des capacités d'intervention en cas d'accident vise quant à lui à fournir un cadre de coopération pour améliorer la sécurité radiologique et nucléaire lors d'événements publics majeurs et à atténuer autant que possible les conséquences radiologiques, réelles ou potentielles, pour la santé, l'environnement et la propriété d'un accident mettant en cause des matières nucléaires ou radiologiques à l'échelle mondiale.

Santé Canada soutient les efforts internationaux de radioprotection en fournissant son expertise technique et des données techniques à un grand nombre de partenaires, comités et groupes de travail internationaux. Divers exemples sont donnés à l'annexe 5.

De plus, le service de biodosimétrie de Santé Canada est enregistré en tant qu'actif du Réseau d'intervention et d'assistance de l'AIEA pour fournir une assistance en cas d'accident nucléaire ou radiologique requérant des services de biodosimétrie dans les pays touchés qui n'ont pas la capacité biodosimétrique suffisante (ou qui n'en ont aucune) pour répondre à leurs propres besoins (Agence internationale de l'énergie atomique, 2013). Sa contribution soutient concrètement la mise en œuvre de la Convention sur l'assistance en cas d'accident nucléaire ou de situation d'urgence radiologique de l'AIEA.

Sur le plan de la préparation et de l'intervention en cas d'urgence nucléaire, conformément au PFUN, Santé Canada a le pouvoir de conclure des ententes pour soutenir non seulement ses partenaires FPT, mais aussi des organisations internationales. Si l'urgence nucléaire se produit à l'étranger, des éléments du PFUN peuvent être activés pour soutenir l'intervention d'urgence coordonnée par Affaires mondiales Canada afin d'assurer la protection des Canadiens et des intérêts canadiens à l'étranger, la gestion des relations diplomatiques et consulaires du Canada et la poursuite des relations bilatérales et multilatérales.

Les informateurs clés externes ont été très positifs à l'égard des contributions internationales de Santé Canada, citant même le nom de membres du personnel du Ministère en tant qu'experts dans leurs domaines respectifs.

4.5 Pertinence Élément n^o 5 : Démonstration d'économie et d'efficience

Les dépenses cadraient généralement avec les plans. La majorité d'entre elles étaient directement liées aux activités de dosimétrie, de préparation aux urgences et de surveillance. Les dépenses salariales et de fonctionnement associées à la prestation de services de dosimétrie sont largement recouvrées. Toutefois, le Programme ne recouvre pas tous les coûts lorsque les investissements à long terme du Programme sont pris en compte. Lorsqu'ils envisagent l'avenir, les représentants du Programme s'inquiètent que l'élimination graduelle de certaines sources de financement puisse avoir une incidence sur la planification des mesures d'urgence.

Le Programme a réalisé des gains d'efficience en mettant à profit l'utilisation du matériel et des données de surveillance et en prenant des mesures opérationnelles, mais des occasions d'améliorer son efficience ont été manquées à cause de problèmes de TI et de dotation en personnel. Des possibilités d'amélioration en matière de gouvernance, de planification des ressources humaines et de mesure du rendement ont été relevées. Il s'agirait, par exemple, d'assurer une meilleure intégration des divisions, d'accroître les effectifs et d'améliorer la communication et la mesure des résultats.

La Politique sur l'évaluation (2009) du Conseil du Trésor du Canada et les directives contenues dans le document Examiner l'utilisation des ressources des programmes dans le cadre de l'évaluation des programmes fédéraux (2013) définissent la démonstration d'efficience et d'économie comme une mesure de l'utilisation des ressources par rapport à la production des extrants et aux progrès réalisés vers l'atteinte des résultats escomptés. La présente évaluation repose sur l'hypothèse selon laquelle les ministères ont des systèmes normalisés de mesure du rendement et les systèmes financiers relient l'information sur les coûts des programmes à des ressources, activités, extrants et résultats escomptés particuliers. L'approche relative aux rapports et au suivi financiers étant différente pour les activités de radioprotection, l'évaluation comprend des observations sur l'économie et l'efficience basées sur les résultats d'une revue de la littérature et de l'examen de documents, des entretiens avec des informateurs clés et les données financières disponibles. De plus, les résultats ci-dessous s'accompagnent d'observations sur l'approche de gouvernance actuelle ainsi que sur l'utilisation et la pertinence des renseignements liés à la mesure du rendement pour appuyer la mise en œuvre et l'évaluation économiques et efficaces du Programme.

Observations sur l'efficience et l'économie

Dépenses
Comme le montre le tableau 9, les dépenses globales s'élevaient en moyenne à environ 15 M$ par année et sont demeurées relativement stables pendant la période d'évaluation quinquennale^{Note de bas de page 25}. Elles ont connu une hausse globale de 3 % de 2010-2011 à 2014-2015. La Division des SND est le premier poste de dépenses (avec 34 % du total des dépenses)^{Note de bas de page 26}, suivi de la DPIUN (26 %), de la DSR (20 %), de la DSRES, qui englobe le FDN (15 %), et la Division de la radiobiologie (5 %).

Bien que le bilan des SND ait été neutre ces trois dernières années grâce au recouvrement des coûts, les revenus des années antérieures ne couvraient que 55 à 82 % de ses coûts d'exploitation; la perte nette cumulée depuis 2007-2008 a été estimée à 11,4 M$ (Santé Canada, 2015). Elle serait avant tout attribuable à des investissements importants réalisés par le Programme au cours des huit dernières années (12,5 M$), principalement pour acquérir de l'équipement afin de remplacer des systèmes de dosimétrie vieillissants. Globalement, l'analyse environnementale des tarifs des fournisseurs de services de dosimétrie étrangers indique que les frais facturés par les SND sont inférieurs aux tarifs de certains autres fournisseurs commerciaux aux États-Unis et d'autres fournisseurs gouvernementaux en Australie et en Grande-Bretagne.

Sur la période de cinq ans couverte par l'évaluation, l'écart global dans les dépenses était mineur (il n'atteignait pas 1 %). Pour ce qui est des écarts annuels, la plus grande sous-utilisation des fonds a été observée en 2010-2011 (5 %), et la plus grande surutilisation, en 2014-2014 (4 %), à cause de coûts de gestion des urgences qui étaient auparavant affectés au programme Services de santé spécialisés de Santé Canada (Santé Canada, n.d.). Dans l'ensemble, les données financières indiquent que trois divisions ont dépassé leurs budgets, mais de moins de 5 % seulement sur cinq ans. Il s'agit de la DSR, la DSRES et la Division de la radiobiologie.

Les écarts de dépenses et leurs conséquences ont été décrits dans les plans opérationnels du Programme. Ces documents indiquent que des imprévus (p. ex. des urgences^{Note de bas de page 28} et de très longs délais d'approbation des TI) affectent la capacité globale du Programme à produire ses produits livrables tel que prévu, que les coûts commerciaux augmentent les coûts d'exploitation et que la baisse du financement de l'initiative Sécurité publique et antiterrorisme a des répercussions dans le domaine de la préparation aux urgences.

Les plans opérationnels mentionnent également des déficits de ressources humaines dans ce domaine. Bien qu'il ait eu périodiquement des afflux de fonds pour des événements ponctuels pendant la période visée par l'évaluation (p. ex. les Jeux panaméricains, le G8/G20 et les Jeux olympiques de Vancouver^{Note de bas de page 29}), ces apports ne se renouvelleront pas. Des études internes ont révélé que le BRP ne dispose pas des ressources suffisantes pour satisfaire pleinement aux exigences de planification des urgences, surtout après la réduction du financement permanent de l'initiative Sécurité publique et antiterrorisme. Des représentants du Programme estiment qu'une réduction permanente du financement de l'initiative pourrait se répercuter sur la planification de la préparation aux urgences de Santé Canada et que les coûts de fonctionnement en hausse du Programme rendent la tâche plus ardue dans un contexte de niveaux de financement statiques. Enfin, les fonds nécessaires aux opérations de surveillance dans le Nord et sur tout le territoire canadien (p. ex. compte tenu du coût élevé de l'électricité requise pour alimenter les stations de surveillance et de la cherté des déplacements), qui appuient la surveillance courante, les activités du TICE, les évaluations de santé et les interventions en cas d'urgence, exercent une pression supplémentaire sur l'organisation.

Mesures d'efficience
Santé Canada a pris plusieurs mesures afin de réaliser des gains d'efficience, qui consistent notamment à profiter des processus, des systèmes ou de l'équipement d'autres organisations et à éviter les dédoublements. Par exemple, la DSR utilise des données recueillies par des tiers (p. ex. Ontario Power Generation) pour contribuer au réseau SPF, la Division de la radiobiologie utilise la méthode de notation QuickScan pour les urgences et les capacités d'appoint, afin de produire des estimations de la dose à un rythme jusqu'à six fois plus rapide que la méthode classique, et la DPIUN collabore étroitement avec le Centre de mesures et d'interventions d'urgence de l'Agence de la santé publique du Canada pour planifier et organiser plus efficacement les exercices d'urgence. Une liste d'exemples détaillés se trouve à l'annexe 6.

Apparemment, deux problèmes principaux sont à l'origine d'une perte d'efficience globale : les TI et la dotation en personnel. Selon des représentants du Programme, le manque de pouvoirs au sein de Santé Canada en ce qui a trait aux achats informatiques et la lourdeur des processus d'approbation ont entraîné des retards importants de maintenance du matériel qui soutient les réseaux informatiques scientifiques internes du BRP. Plusieurs machines et logiciels sont vieillots et ont besoin d'être remplacés ou ne sont plus sous garantie. De plus, l'automatisation de plusieurs processus (demandes de données et fichiers entrants du FDN, récupération des renseignements sur le service à la clientèle et les clients des SND, et activités de surveillance de la DSR) pourrait améliorer l'efficience et l'exactitude de l'information, mais, toujours selon des représentants du Programme, la transition vers Services partagés Canada a nui au déploiement d'améliorations ou de mises à niveau des TI.

Au chapitre des difficultés de dotation en personnel, les informateurs clés internes et externes ont exprimé leurs inquiétudes quant à des problèmes de ressources humaines dans divers secteurs du Programme. Les principaux commentaires concernaient la vulnérabilité de la prestation des services, l'expertise étant souvent rattachée à une personne; la difficulté de satisfaire aux exigences à cause du nombre considérable de postes vacants dans la structure organisationnelle; et le manque d'épidémiologistes pour constituer une capacité adéquate. Globalement, de nombreux intervenants ont fait des commentaires sur la nécessité d'établir une stratégie de planification de la relève pour s'assurer que la capacité du Programme soit durable.

En plus de ce qui précède, un représentant du Programme a mentionné des difficultés liées au fait que le Programme est établi à deux emplacements opérationnels différents, ce qui limite son efficience.

Observations sur la gouvernance du Programme et la mesure du rendement

Gouvernance

En ce qui a trait à la gouvernance, le groupe d'activités de radioprotection pris en compte dans l'évaluation n'est pas chapeauté par une structure de gouvernance qui faciliterait les relations entre le BRP et BPRPCC. Il existe toutefois des structures internes (p. ex. un comité au niveau de la direction et le processus de planification opérationnel intégré) qui facilitent les interactions entre divisions.

Un certain nombre de comités intègrent des activités de radioprotection dans d'autres organismes. Par exemple, parmi les répondants externes, une personne a cité un groupe de travail fédéral comme exemple de recours à une structure préexistante que le BRP utilise efficacement. La participation active au Comité d'intervention des directeurs généraux, et la direction de ce comité coprésidé par Sécurité publique Canada, en est un autre exemple; le BRP est perçu par les répondants externes comme une organisation qui utilise son rôle au sein du comité pour veiller à ce que le personnel des autres ministères du gouvernement soit conscient des enjeux liés à la préparation aux urgences nucléaires et du degré d'engagement requis de la part de chaque ministère. Par ailleurs, le Comité de radioprotection FPT était considéré comme une structure de gouvernance forte par des répondants du domaine du rayonnement et du nucléaire. Ce comité est composé de membres issus de tous les organismes canadiens de réglementation de la radioprotection, dont Santé Canada, la CCSN, le ministère de la Défense nationale et tous les partenaires provinciaux concernés. Il permet d'harmoniser l'approche nationale de radioprotection, d'informer tous les membres, de diffuser des pratiques exemplaires et d'avoir des discussions sur les problèmes émergents. De plus, selon des représentants du Programme, le Comité FPT de coordination de la gestion des urgences radiologiques et nucléaires et le Comité interministériel de coordination de la gestion des urgences radiologiques et nucléaires, dont sont membres les partenaires fédéraux et provinciaux du PFUN, fournissent une structure de gouvernance solide pour la DPIUN.

Bien que l'approche actuelle de gouvernance semble généralement adéquate, certains répondants internes ont noté qu'une plus grande interaction entre les divisions du Programme serait bénéfique, en particulier pour établir les priorités de recherche et profiter des possibilités de synergie entre certaines opérations sur le terrain.

Mesure du rendement
Il n'existe pas de modèle logique ni de stratégie de mesure du rendement applicables à toutes les activités de radioprotection, mais des ébauches de modèles logiques existent pour les divisions (SND, DPIUN, DSR, DSRES, etc.). Le Programme utilise un système de planification intégrée et de rapports sur le rendement (SPIRR) pour élaborer ses plans opérationnels, qui couvrent notamment les projets conjoints entre divisions et le suivi des progrès accomplis (par rapport au plan opérationnel considéré). Les répondants internes ont formulé des commentaires généralement positifs en ce qui concerne l'utilité de l'information (p. ex. le suivi de la satisfaction de la clientèle et les indicateurs de gestion de la qualité pour les SND). Le personnel peut également utiliser des mesures de substitution externes pour déterminer la qualité de ses services. Par exemple, lors des examens externes effectués par l'OTICE, le rendement de Santé Canada est comparé aux normes de l'Organisation et au rendement des laboratoires nord-américains dans les domaines qui requièrent des améliorations (ces laboratoires doivent aussi respecter les normes de certification ISO).

Trois unités du BRP disposent de systèmes de gestion de la qualité (les SND, la Section de la surveillance nationale du RCSR et le Centre national de référence pour les essais biologiques et la surveillance In Vivo) et, pour cette raison, elles sont soumises à des vérifications qui permettent de reconduire leur certification et d'améliorer leur rendement. Le Bureau du directeur du BRP assume une fonction de vérification interne centralisée de ces programmes. Les vérifications sont effectuées par un membre du personnel qui rend compte de son travail directement au directeur du BRP. Le calendrier de vérification est inclus dans le SPIRR à des fins de production de rapports. Les résultats des vérifications sont présentés au directeur, qui en prend connaissance et demande aux secteurs du Programme concernés de régler tout problème de non-conformité.

En règle générale, les répondants internes ont déclaré qu'ils ont l'information nécessaire pour répondre aux demandes d'information du sous-ministre ou du sous-ministre adjoint et qu'ils ont une idée de leur rendement grâce à des mesures brutes ou à des mesures de substitution. À cet égard, ils mentionnent notamment les publications (et le nombre de citations), la reconnaissance que leur vaut les publications, les invitations à donner des exposés ou des conférences, et l'appartenance à des comités ou des groupes de travail, tous des indicateurs de l'expertise et du succès des activités de radioprotection. Toutefois, l'information sur le rendement est avant tout axée sur les extrants.

Un examen récent de la Direction des sciences de la santé environnementale et du rayonnement indiquait que des améliorations pouvaient être apportées au niveau de la Direction pour diminuer le travail en silos et améliorer la planification stratégique à long terme, y compris l'établissement des priorités et l'analyse du rendement, particulièrement au chapitre des résultats (KellySears, ERHSD Mandate Review: Radiation Protection Bureau: Final Report, 2015).

5.0 Conclusions

5.1 Conclusions sur la pertinence

L'exposition au rayonnement ionisant peut être attribuable à diverses sources, naturelles ou anthropiques. Bien que le rayonnement puisse être utilisé dans des applications utiles, il peut aussi comporter des risques pour la santé humaine, y compris divers effets somatiques propres à chaque personne exposée et divers effets génétiques, qui peuvent avoir une incidence sur les générations suivantes non exposées. Des enjeux internationaux, tels que l'accident nucléaire de Fukushima et la récente allégation de la Corée du Nord au sujet d'une guerre nucléaire, ont souligné l'importance d'être prêt en cas de situation d'exposition d'urgence qui, bien que rare, peut se produire. Par conséquent, il existe un besoin récurrent d'activités de radioprotection afin de gérer les risques pour la santé associés à l'exposition au rayonnement et d'appuyer les efforts de non-prolifération des armes nucléaires.

Bien qu'elles n'aient pas été explicitement mentionnées dans les récentes annonces fédérales au sujet de la santé, les activités de radioprotection cadrent avec les priorités du gouvernement du Canada en matière de santé et de sécurité des Canadiens ainsi qu'avec l'objectif de Santé Canada qui consiste « à informer et à conseiller les autres ministères, les partenaires internationaux et les Canadiens sur les risques pour la santé associés aux radiations, et à les informer des stratégies visant à gérer ces risques », tel qu'il est indiqué dans le Rapport sur les plans et les priorités 2014-2015 de Santé Canada.

La plupart des activités de radioprotection cadrent avec les rôles et les responsabilités attribués à Santé Canada en vertu de la loi (notamment la Loi sur la gestion des urgences, le Règlement sur la radioprotection pris en application de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires et la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale de 2012) et des ententes nationales et internationales. Toutefois, il n'existe aucun mandat fédéral clair demandant la prestation de services de dosimétrie commerciaux, et bien que Santé Canada ait déjà été le seul fournisseur de services de dosimétrie commerciaux sur le marché canadien, il existe désormais des entreprises qualifiées du secteur privé qui peuvent offrir des services comparables. De plus, il existe un certain chevauchement et un manque de clarté quant aux rôles de Santé Canada comparativement à ceux de la Commission canadienne de sûreté nucléaire lors des urgences nucléaires.

5.2 Conclusions sur le rendement

5.2.1 Atteinte des résultats escomptés (efficacité)

Les activités de radioprotection fournissent des renseignements aux Canadiens et à d'autres intervenants et partenaires clés et contribuent à assurer la protection des Canadiens contre les risques pour la santé associés au rayonnement en déterminant les niveaux d'exposition individuelle (grâce à la dosimétrie individuelle et biologique), en surveillant le niveau de rayonnement ionisant dans l'environnement (grâce à trois réseaux de surveillance complémentaires) et en produisant des rapports de recherche et des lignes directrices visant à évaluer et à gérer les conséquences du rayonnement sur la santé. L'évaluation a permis de relever des problèmes de communications avec le public, tant lors d'une urgence qu'au quotidien (par exemple la diffusion de données de surveillance environnementale en temps quasi réel et l'élaboration de rapports annuels sur l'exposition professionnelle).

Les renseignements recueillis donnent à penser que Santé Canada est bien placé pour intervenir en cas d'urgence ou de menace nucléaire. Le Ministère gère le PFUN, qui est le principal plan fédéral applicable aux urgences nucléaires. Le PFUN établit les responsabilités et les rôles officiels, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du gouvernement fédéral, et des plans ont été mis à l'essai et améliorés dans le cadre de scénarios d'urgence simulés et réels. L'état de préparation en cas d'urgence semble s'être amélioré après l'intervention de Santé Canada à la suite de l'accident nucléaire de Fukushima et grâce aux leçons tirées de celui-ci. Selon des informateurs clés internes et externes et les rapports après action concernant l'exercice Unified Response, exercice national à grand déploiement, les capacités d'intervention d'urgence de Santé Canada se sont grandement améliorées en raison de l'expérience que le Ministère a tirée de son intervention à Fukushima. Cela dit, les préoccupations liées à la rapidité et à la coordination des communications publiques lors d'une urgence demeurent.

Globalement, le Programme semble en mesure d'appuyer les partenaires et les intervenants nationaux en fournissant à ces derniers des conseils techniques, des données, des résultats et une capacité de recherche et des services liés à la radioprotection. Les informateurs clés externes ont généralement été positifs quant aux contributions de Santé Canada et au soutien apporté aux partenaires. Toutefois, Santé Canada n'a pas produit de rapport annuel sur les radioexpositions professionnelles au Canada ni de publications de recherche fondées sur les données du Fichier dosimétrique national du Canada (FDN) depuis 2008 et 2001, respectivement, en raison de problèmes de technologie de l'information (TI), du manque d'effectif et de données lacunaires. Les problèmes liés à l'accès limité aux données ont été soulevés par les utilisateurs de données (p. ex. les provinces et d'autres ministères).

En ce qui a trait aux contributions à l'extérieur du Canada, le Programme participe activement à diverses ententes et aux travaux de différents comités internationaux. Il a également appuyé plusieurs initiatives internationales en matière de radioprotection et de sécurité nucléaire, y compris les efforts de non-prolifération des armes nucléaires. Les informateurs clés externes ont formulé des commentaires positifs au sujet des contributions de Santé Canada sur la scène internationale. Après l'accident nucléaire à Fukushima, Santé Canada a offert son aide à ses partenaires internationaux, notamment sous forme de surveillance environnementale, de travaux de recherche et de services de dosimétrie d'urgence. Les contributions de Santé Canada au Japon dans le cadre de l'accident de Fukushima ont été officiellement reconnues par le gouvernement du Japon.

5.2.2 Démonstration d'économie et d'efficience

Les dépenses globales s'élevaient en moyenne à environ 15 millions de dollars (M$) par année et sont demeurées relativement stables pendant la période d'évaluation quinquennale. Les dépenses cadraient généralement avec les plans. La majorité d'entre elles étaient directement liées aux activités de dosimétrie, de préparation aux urgences et de surveillance. Les dépenses salariales et de fonctionnement associées à la prestation de services de dosimétrie sont largement recouvrées. Toutefois, le Programme ne recouvre pas tous les coûts lorsque les investissements à long terme du Programme sont pris en compte. Lorsqu'ils envisagent l'avenir, les représentants du Programme s'inquiètent que l'élimination graduelle de certaines sources de financement puisse avoir une incidence sur la planification des mesures d'urgence.

Le Programme a réalisé des gains d'efficience en mettant à profit l'utilisation du matériel et des données de surveillance et en prenant des mesures opérationnelles, mais des occasions d'améliorer son efficience ont été manquées à cause de problèmes de TI et de dotation en personnel.

En ce qui a trait à la gouvernance, le groupe d'activités de radioprotection pris en compte dans la présente évaluation n'était pas chapeauté par une structure de gouvernance précise, bien qu'il existe de nombreux comités qui intègrent des activités de radioprotection au sein de Santé Canada et auprès d'autres organismes. Certains répondants internes ont indiqué qu'une meilleure intégration entre les divisions du Programme et au sein du portefeuille de la Santé en général serait bénéfique. En ce qui a trait à la mesure du rendement, il n'existe aucun modèle logique ni aucune stratégie de mesure du rendement pour les activités de radioprotection considérées dans leur ensemble, mais il existe des ébauches de modèles logiques au niveau des divisions. En règle générale, les répondants internes ont formulé des commentaires positifs quant à l'utilité de l'information existante sur le rendement. Toutefois, l'information sur le rendement était surtout liée aux extrants, plutôt qu'aux résultats.

6.0 Recommandations

Recommandation n^o 1

Étudier les possibilités d'améliorer les communications avec le public et l'accès aux données pour ce qui est de l'information sur la surveillance environnementale et en milieu de travail et pour les situations d'urgence.

Des problèmes liés aux communications avec le public et à l'accès aux données ont été cernés dans plusieurs domaines d'activités, notamment la surveillance du rayonnement, la préparation en cas d'urgence et le FDN. Des données probantes indiquent que certains Canadiens ont de la difficulté à trouver ou à interpréter les données de surveillance les plus récentes de Santé Canada ainsi qu'à percevoir les différences entre les trois réseaux de surveillance. Pour ce qui est des données du FDN, le rapport annuel sur les radioexpositions professionnelles au Canada n'a pas été produit depuis 2008, et les partenaires n'ont plus d'accès direct aux données. En matière de préparation aux urgences, un rapport après action rédigé à la suite d'un exercice du PFUN a souligné le besoin de communications publiques rapides et coordonnées. Tant des informateurs clés externes qu'internes ont qualifié les efforts de communication de Santé Canada d'inadéquats et de lents. Qui plus est, des données indiquent que d'autres intervenants, telle la CCSN, ont pris des mesures pour remédier aux lacunes en matière de communication de l'information à la population pendant et après l'accident de Fukushima.

Recommandation n^o 2

Préciser, mettre en œuvre et communiquer les rôles et les responsabilités appropriés liés à la planification et à l'intervention d'urgence dans le domaine nucléaire avec la CCSN.

L'évaluation a cerné des préoccupations quant au chevauchement des rôles de Santé Canada et de la CCSN dans certains domaines et au manque de clarté de ces rôles. Une des préoccupations les plus courantes était liée aux communications avec les Canadiens lors de situations d'urgence. Un rapport rédigé par un comité consultatif externe à l'intention de la CCSN au sujet de l'intervention à Fukushima indique que le gouvernement fédéral n'a aucune « voix » officielle par l'entremise de laquelle il peut communiquer des mises à jour au public. De plus, certains informateurs clés internes et externes avaient des opinions variées sur les rôles du groupe de consultation technique sur les urgences et sur qui devrait être responsable du PFUN.

Recommandation n^o 3

Examiner les options pour résoudre les problèmes liés au soutien du Programme en matière de TI.

Des problèmes de TI ont été cernés dans divers domaines d'activités, y compris les services de dosimétrie, la surveillance, la préparation aux urgences et le FDN. De plus, de possibles gains d'efficience grâce à l'automatisation de plusieurs processus (demandes de données et fichiers entrants du FDN, récupération des renseignements sur le service à la clientèle et les clients des SND et activités de surveillance de la DSR) n'ont pas été réalisés en raison de difficultés permanentes et anciennes liées aux TI.

Recommandation n^o 4

À plus long terme, examiner les options pour réduire la participation dans la prestation de services de dosimétrie commerciaux.

L'évaluation a conclu qu'il n'existe aucun mandat fédéral en vertu duquel le gouvernement doit fournir des services de dosimétrie commerciaux. À l'heure actuelle, il existe deux entreprises du secteur privé offrant des services comparables au Canada. Certains informateurs clés internes ont soulevé des questions quant à la capacité ou la volonté des entreprises privées d'offrir des services dans les deux langues officielles, de se conformer aux exigences de protection des renseignements personnels et de répondre aux besoins de petites entreprises. L'évaluation a confirmé que les fournisseurs externes de services de dosimétrie commerciaux sont en mesure de répondre à ces préoccupations (p. ex. ils ciblent déjà de petites entreprises, ils se plient aux exigences de protection des renseignements personnels d'autres pays et ils fournissent des services dans divers pays et diverses langues, y compris le français).

Si les dépenses de F et E et d'immobilisations sont prises en compte, les SDN n'ont pas couvert leurs frais au cours des huit dernières années. De plus, comme les SND agissent à titre de fournisseur commercial dans un environnement gouvernemental, ils sont limités sur le plan de la compétitivité (p. ex. absence de capacité de démarchage, capacité de changer la structure de frais), de la réactivité (p. ex. incapacité possible de suivre les progrès technologiques et informatiques) et des communications publiques (p. ex. ils peuvent sembler en quête de nouveaux clients).

Annexe 1 Résumé des résultats

Cotation des résultats

Des cotes indiquent la mesure dans laquelle on a donné suite à chaque question et à chaque élément de l'évaluation.

Symboles et signification des cotes de pertinence

Le tableau 1 ci-après présente un sommaire des cotes attribuées à la pertinence. La légende décrit les symboles des cotes de pertinence et explique leur signification.

Symboles et signification des cotes de rendement

Le tableau 2 ci-après présente un sommaire des cotes attribuées au rendement. La légende contient une description des symboles de cotes de rendement et explique leur signification

Annexe 2 Description de l'évaluation

Portée de l'évaluation

L'évaluation portait sur la période du 1er avril 2010 au 31 mars 2015 et englobait toutes les activités entreprises par la Division de la préparation et de l'intervention aux urgences nucléaires du Bureau de la radioprotection, par la Division de la surveillance du rayonnement, par la Division des services nationaux de dosimétrie, par différentes sections de la Division des effets du rayonnement sur la santé (par exemple le Fichier dosimétrique national et le Centre de référence national pour l'étalonnage) ainsi que par la Division de la radiobiologie du Bureau de la radioprotection contre le rayonnement des produits cliniques. Le Programme national sur le radon a été exclu de l'évaluation puisqu'il a déjà été évalué avec le Programme de réglementation de la qualité de l'air, tout comme les activités liées aux dispositifs émettant des radiations, qui ont déjà été couvertes par l'Évaluation des activités relatives aux produits de consommation.

Éléments de l'évaluation

Les questions d'évaluation, présentées dans le tableau ci-après, ont été déterminées d'après les cinq éléments fondamentaux énoncés dans la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor (2009). Pour chacun de ces éléments, des questions précises ont été formulées, en fonction des spécificités du Programme, et ces questions ont orienté le processus d'évaluation.

Collecte de données et méthodes d'analyse
Les évaluateurs ont recueilli et analysé des données provenant de diverses sources. Pour l'évaluation, on s'est notamment appuyé sur les sources d'information suivantes : revue de la littérature, examen de la documentation, entrevues et études de cas.

Examen de la documentation et des dossiers - Le Programme de radioprotection a transmis plus de 3 000 dossiers concernant les activités de radioprotection; ces dossiers ont été analysés à la recherche des éléments permettant d'évaluer la pertinence des activités (priorités, rôles et responsabilités) et leur rendement (efficience et efficacité). L'objectif principal d'un examen de la documentation est d'acquérir une compréhension exhaustive de la théorie qui sous-tend les activités de radioprotection au sein de Santé Canada, notamment en ce qui concerne la mise en œuvre des activités et les résultats documentés au cours de la période quinquennale visée par l'évaluation. L'étude de dossiers et l'examen de la documentation soutiennent et corroborent les résultats obtenus avec d'autres approches méthodologiques (triangulation), augmentent l'exactitude des résultats et agissent comme une mesure de la validité.

Examen des données financières - On a réalisé un examen des données financières des exercices 2010-2011 à 2014-2015 portant sur les dépenses prévues et les dépenses réelles. Une analyse des données financières aide à répondre aux questions relatives à l'efficacité, à l'efficience et à l'économie.

Entrevues avec des informateurs clés - On a effectué des entrevues avec 45 intervenants : 15 du Bureau de la radioprotection et du Bureau de la protection contre le rayonnement des produits cliniques et de consommation, 21 d'autres ministères fédéraux ou d'autres organismes gouvernementaux, 5 représentants internationaux et experts externes, 3 représentants de gouvernements provinciaux et 1 opérateur de centrale nucléaire. Les questionnaires d'entrevue ont été élaborés et adaptés à chaque groupe d'intervenants. Les guides étaient fondés sur les éléments fondamentaux et les questions déterminés dans la matrice d'évaluation. Conçus selon un format semi-structuré, ils comportaient, si nécessaire, des questions à développement. Les entrevues semi-structurées étaient fondées sur plusieurs questions importantes, favorisant ainsi une détermination plus pertinente des domaines à explorer et permettant également à la personne dirigeant l'entrevue ou à l'informateur clé de s'éloigner du sujet afin d'approfondir une idée ou de répondre plus en détail. La souplesse de cette approche, particulièrement lorsqu'on la compare aux entrevues structurées ou aux groupes de consultation, permet aussi de découvrir et de déterminer certains éléments qui, bien qu'importants pour les participants, n'ont pas été considérés comme pertinents par l'équipe d'évaluation. Les entrevues ont été menées en personne (lorsque cela était possible) ou par téléphone. Elles ont été enregistrées avec le consentement du participant et retranscrites au besoin. Les données ont été codées et analysées à l'aide du logiciel NVivo.

Étude de cas - On a évalué l'intervention de Santé Canada à la suite de l'accident nucléaire de Fukushima au Japon afin d'établir un contexte pour l'évaluation des activités de radioprotection à l'occasion d'une situation d'urgence réelle, quoique rare. L'étude de cas comprenait un examen de la littérature et de la documentation relatives à l'intervention de Santé Canada à la suite des événements de Fukushima au Japon ainsi qu'aux enseignements tirés de l'expérience. En outre, lorsqu'un informateur estimait qu'il s'agissait d'un point essentiel, les entretiens semi-structurés avec les informateurs clés comprenaient une série supplémentaire de questions liées à Fukushima. On a également analysé, dans le cadre de cette étude de cas, les données Google Analytics afin d'évaluer la demande du public pour des renseignements en ligne sur la radioprotection, et ce, avant, durant ou après une urgence nucléaire.

Examen de la littérature - On a effectué une analyse de la littérature canadienne et internationale des cinq dernières années en effectuant une recherche à l'aide des termes « ionizing radiation » et « radiation protection » ainsi qu'une analyse de la littérature internationale au sujet des fournisseurs de services de dosimétrie et des fichiers dosimétriques aux États-Unis, au Royaume-Uni, en France et en Australie à l'aide des termes « dosimetry service providers » et « dose registries ». L'examen de la littérature soutient et corrobore les résultats obtenus avec d'autres approches méthodologiques (triangulation), augmente l'exactitude des constatations et agit comme une mesure de la validité.

Analyse - Globalement, on a analysé les données en soumettant à une triangulation les renseignements recueillis auprès des diverses sources au moyen des méthodes énumérées ci-dessus. On a notamment effectué :

• une compilation, un examen et une synthèse systématiques des données pour illustrer les constatations clés;
• une analyse thématique des données qualitatives en utilisant les produits Nvivo;
• une analyse statistique des données quantitatives tirées des bases de données;
• une analyse tendancielle temporelle des données comparables;
• une analyse comparative des données de différentes sources afin de valider les constatations générales.

Annexe 3 Exemples de travaux de recherche, de conseils techniques et de services

• « Evaluation of the annual Canadian biodosimetry network intercomparisons » (Évaluation des intercomparaisons annuelles du réseau canadien de biodosimétrie) - Projet mené par Santé Canada pour déterminer l'importance des comparaisons annuelles dans le maintien des capacités d'un réseau de dosimétrie bien établi et pour évaluer des méthodes d'analyse efficaces et efficientes pour les interventions d'urgence.
• Rapport sur le rôle de la biodosimétrie dans le cadre de l'exercice Unified Response et comparaisons annuelles 2014 - Rédigé sous la direction de Santé Canada et des Laboratoires Nucléaires Canadiens.
• « Testing the capacity of the National Biological Dose Response Plan » (Mise à l'épreuve des capacités du Plan national de dosimétrie biologique) - Projet dirigé par Santé Canada en vue d'élargir le PNDB afin d'en faire un outil structuré de gestion médicale et de prise en charge des victimes.
• « Automated analysis for large amount gaseous fission product gamma-scanning spectra from nuclear power plant and its data mining » (Analyse automatisée de grandes quantités de spectres de scrutation gamma de produits de fission gazeux provenant de centrales nucléaires et exploration des données) - Étude conduite par Santé Canada sur une plate-forme automatisée pour l'analyse de grandes quantités de spectres gamma produits par des systèmes de surveillance du fluide caloporteur primaire d'un réacteur CANDU.
• Contre-mesures médicales pour les matières radioactives - Projet piloté par Énergie atomique du Canada dans le but de trouver un traitement permettant d'éliminer des poumons les particules radioactives inhalées au moyen de médicaments homologués pour une utilisation humaine dans d'autres applications.
• Triage rapide lors des incidents radiologiques et nucléaires - Projet dirigé par International Safety Research visant à élaborer un outil permettant aux premiers intervenants et aux intervenants médicaux d'accueil d'utiliser leurs appareils de surveillance du rayonnement existants pour mesurer la contamination radiologique interne inhalée ou ingérée afin de classer, par ordre de priorité, les victimes d'un événement radiologique ou nucléaire.
• « Field validation of novel algorithms for imaging » (Validation sur le terrain de nouveaux algorithmes d'imagerie) - Projet dirigé par Ressources naturelles Canada visant à élaborer des algorithmes d'imagerie pour la production de cartes d'évaluation du rayonnement de haute qualité à partir de mesures dans des échantillons prélevés dans l'atmosphère.
• « Bayesian Inference for Source Reconstruction Demonstration » (Démonstration de l'utilité de l'inférence bayésienne pour la reconstruction de sources) - Étude sous la direction d'Environnement et Changement climatique Canada visant à démontrer l'utilité d'un paradigme de modélisation basée sur des capteurs pour estimer le terme source au moyen d'un cadre inférentiel bayésien utilisant des données d'essai en situations réelles (p. ex. l'accident de Fukushima et les essais nucléaires nord-coréens) recueillies à l'aide de réseaux de capteurs opérationnels (Recherche et développement pour la défense Canada, 2015).
• Évaluations environnementales - Santé Canada a fourni son expertise afin d'aider des autorités responsables, des commissions d'examen ou d'autres autorités gouvernementales à réaliser huit évaluations en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale de 2012 en s'appuyant sur le document Guide d'évaluation des impacts sur la santé humaine dans le cadre d'évaluations environnementales : impacts radiologiques.
• Intervention d'urgence - En réponse à la situation d'urgence nucléaire de Fukushima-Daiichi au Japon en mars 2011, Santé Canada a dirigé le groupe d'évaluation technique fédéral et a fourni son expertise, des données, des services d'évaluation, des recommandations et des services de communication afin de protéger les Canadiens au Japon et au Canada; des conseils techniques à l'ambassade canadienne au Japon; et des données de surveillance et des services d'évaluation à l'Agence internationale de l'énergie atomique pour appuyer l'intervention internationale d'urgence.

Annexe 4 Protocoles d'entente avec des partenaires nationaux

• Protocole d'entente avec Ressources naturelles Canada concernant les dispositions d'achat d'un satellite et son exploitation à l'appui du PFUN.
• Protocole d'entente avec Environnement et Changement climatique Canada selon lequel ce dernier fournit à Santé Canada des services de collecte d'échantillons, des services de modélisation atmosphérique et un soutien afin que les parties puissent remplir leurs obligations en vertu du TICE et du PFUN, protocole qui décrit aussi le rôle des deux ministères dans les projets conjoints de recherche et développement.
• Protocole d'entente avec la CCSN visant la fourniture de données; l'élaboration et la fourniture de normes; des services d'étalonnage et de mise à l'essai indépendante; l'exploitation du FDN; la coopération en matière d'enquêtes, d'essais et d'études; la communication des résultats; la coopération lors des évaluations environnementales entreprises en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale de 2012; la coopération lors d'accidents ou d'urgences radiologiques ou nucléaires; et la coopération dans le cadre du Comité FPT de radioprotection et de comités internationaux.
  • Dans le cadre du protocole d'entente entre Santé Canada et la CCSN, Santé Canada fournit une assurance réglementaire à la CCSN en évaluant le rendement des méthodes de mesure de la dose de rayonnement interne. La CCSN reconnaît le Centre national de référence pour les essais biologiques et la surveillance In Vivo à titre de centre d'excellence qui lui offre, ainsi qu'aux titulaires de permis en matière de dosimétrie, des assurances réglementaires et des essais de rendement visant à s'assurer que les mesures des doses de rayonnement interne sont scientifiquement rigoureuses et exactes. Par exemple, en 2014, Santé Canada a réalisé 216 essais de rendement planifiés et transmis 283 rapports d'essais. Selon les données documentaires et les informateurs clés externes, les services fournis à la CCSN sont satisfaisants.
  • L'évaluation biodosimétrique des personnes soupçonnées d'avoir subi une surexposition au rayonnement font également partie des clauses du protocole d'entente conclu avec la CCSN.
• Protocole d'entente avec l'Agence spatiale canadienne pour l'évaluation biodosimétrique des astronautes canadiens et européens.
• Protocole d'entente avec Ontario Power Generation pour l'exploitation et la maintenance de son réseau de gaz rares.
• Protocoles d'entente avec le ministère du Travail de l'Ontario pour une assistance en cas d'urgence nucléaire ou radiologique et lors de situations pouvant empêcher le fonctionnement normal de l'un des laboratoires et pour établir officiellement une coopération scientifique et des relations entre les deux organisations.
• Protocole d'entente avec le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international portant sur l'installation et l'exploitation d'un réseau de surveillance du rayonnement en poste fixe à l'ambassade canadienne de Tokyo au Japon.

Annexe 5 Exemples de contribution aux initiatives de radioprotection internationales

• Contribution au Comité scientifique des Nations Unies pour l'étude des effets des rayonnements ionisants; Santé Canada a, par exemple, été l'un des représentants cités dans le rapport de 2013 intitulé Sources, effects and risks of ionizing radiation (United Nations Scientific Committee on the Effects of Atomic Radiation, 2013).
• Participation au comité de l'AIEA pour la rédaction du document intitulé Dosimétrie cytogénétique : Applications à la préparation et à la conduite des interventions d'urgence radiologique, AIEA EPR-2011. Ce document est le manuel auquel il est le plus fréquemment fait référence pour la biodosimétrie. Il a été adapté sous forme de cours pour la formation des nouveaux laboratoires.
• Prestation de l'un des cours de formation de l'AIEA à la demande de cette dernière à Bangkok, en Thaïlande, en novembre 2014.
• Conseils en matière de biodosimétrie donnés à des laboratoires en Corée, à Taiwan, en Arabie Saoudite et en Israël.
• Invitation à participer au projet de recherche coordonnée de l'AIEA intitulé Strengthening of Biological dosimetry in IAEA Member States: Improvement of current techniques and intensification of collaboration and networking among the different institutes (Renforcement de la biodosimétrie parmi les États membres de l'AIEA : Amélioration des techniques actuelles et intensification de la collaboration et du réseautage entre les différents instituts).
• Coprésidence du comité directeur du réseau mondial de biodosimétrie BioDoseNet de l'OMS et participation coordonnée à BioDoseNet en vue d'une intercomparaison en matière de biodosimétrie dirigée par l'Europe : The capacity, capabilities and needs of the WHO BioDoseNet member laboratories (Capacités et besoins des laboratoires membres du réseau BioDoseNet de l'OMS).
• Réunion du groupe de travail de l'Organisation internationale de normalisation sur la biodosimétrie.
• Invitation à siéger à un comité des National Academies of Science pour examiner le programme de recherche sur le rayonnement à faible dose au United States Armed Forces Radiobiology Research Institute.
• Recherches sur les impacts sanitaires du rayonnement à faible dose et du rayonnement environnemental pour des comités de radioprotection internationaux, notamment l'UNSCEAR et l'AIEA.
• Recherches pour appuyer des initiatives internationales de surveillance humaine, notamment l'Initiative de sécurité sanitaire mondiale.
• Participation au groupe de travail B du Traité d'interdiction complète des essais nucléaires (TICE), par la formulation de commentaires dans le cadre des activités d'harmonisation internationale découlant du Traité ainsi que par un appui fourni aux ateliers tout au long de l'année.
• Le BRP de Santé Canada est l'autorité nationale compétente reconnue en vertu de la Convention sur la notification rapide d'un accident nucléaire et de la Convention sur l'assistance en cas d'accident nucléaire ou de situation d'urgence radiologique de l'AIEA. La participation à ces conventions de l'AIEA est essentielle au respect des obligations internationales du Canada en tant qu'État membre. Le gouvernement du Canada a ratifié ces deux conventions.
• Le directeur du BRP représentait le Canada au sein du groupe d'experts en mesures et intervention d'urgence (Emergency Preparedness and Response Expert Group) de l'AIEA. Son mandat consistait à fournir des conseils au directeur général adjoint du département de la sûreté et de la sécurité nucléaires de l'AIEA en déterminant et en recommandant les nouvelles mesures requises pour améliorer de façon permanente et coordonnée la préparation et l'intervention en cas d'urgence; à évaluer et à prioriser les initiatives internationales de gestion des urgences en ce qui concerne la préparation et l'intervention en cas d'incident ou d'urgence radiologique ou nucléaire; et à assurer l'élaboration des stratégies à mettre en œuvre pour la préparation et les interventions en cas d'urgence dans le cadre des initiatives proposées, notamment les accords entre organismes visant à garantir la pérennité du cadre international de préparation et d'intervention en cas d'urgence. En 2015, le travail du groupe d'experts a été transféré vers le nouveau comité de normalisation de la préparation et l'intervention en cas d'urgence (Emergency Preparedness and Response Standards Committee) de l'AIEA au sein duquel le BRP représente le Canada.
• Le BRP participe à de nombreux comités de l'ISO, notamment :
  • Énergie nucléaire, technologies nucléaires, et radioprotection (TC 85)
    • Sous-comité de la radioprotection (SC 2), Surveillance et dosimétrie pour l'exposition interne (WG 13), Normes de mesure du radon et du thoron (WG 17) et Normes de dosimétrie computationnelle pour l'exposition au cours des voyages aériens (WG 21)
  • Comité de la qualité de l'eau (TC 147)
    • Mesure de la radioactivité (SC 3)
• Le BRP représente le gouvernement du Canada à l'Agence pour l'énergie nucléaire de l'OCDE ainsi que dans les différents groupes de travail et équipes de l'Agence :
  • Il est membre du Comité de protection radiologique et de santé publique, dont les travaux consistent à cerner les enjeux nouveaux ou émergents en matière de radioprotection, à analyser leurs répercussions possibles et à recommander ou à prendre des mesures pour y faire face en vue d'améliorer la règlementation en matière de radioprotection et la mise en œuvre de la radioprotection.
  • Il est membre du Groupe de travail sur les urgences nucléaires et participe aux réunions connexes de l'Agence pour l'énergie nucléaire traitant de la gestion des urgences nucléaires et de la radioprotection. Sa participation et sa contribution ont directement abouti à l'élaboration de guides essentiels pour les situations d'urgence au Canada et à l'échelle internationale, à de nouvelles capacités canadiennes d'intervention d'urgence, à la participation à des exercices internationaux nucléaires critiques, à des partenariats multinationaux essentiels et à une meilleure harmonisation internationale.
• Le BRP participe également à divers réseaux et groupes de travail dans le cadre de l'OMS :
  • Il fait partie du Réseau mondial de préparation médicale aux urgences radiologiques et d'assistance de l'OMS, qui remplit les obligations de l'Organisation en vertu des deux conventions internationales sur la notification rapide et sur l'assistance (AIEA, 1987). Le Réseau se compose de quarante établissements de soins et de recherche spécialisés dans le diagnostic, la surveillance, la dosimétrie, le traitement et le suivi à long terme des lésions dues au rayonnement, du syndrome d'irradiation aiguë, de la contamination interne et d'autres pathologies liées au rayonnement.
  • Il fait également partie du groupe de travail de l'OMS sur la contamination radioactive interne. Les travaux de ce groupe portent sur la gestion de la contamination radioactive interne à la suite d'une urgence radiologique ou nucléaire et sont axés sur le dépistage au sein de la population, sur l'évaluation de la contamination interne et sur la prise en charge médicale.
  • L'OMS a lancé un projet de révision de ses Guidelines for Iodine Prophylaxis Following Nuclear Accidents (lignes directrices relatives à la prophylaxie par l'iode après les accidents nucléaires) de 1999 en tant que mesure de suivi de l'accident de Fukushima. Le BRP participe à la révision de ce document en tant que membre du groupe d'élaboration des lignes directrices.

Annexe 6 Exemples de gains d'efficience

• Le BRP se sert des scénarios d'accidents nucléaires qui lui sont relatés par la CCSN et les autorités provinciales de gestion des situations d'urgence, ainsi que des capacités de modélisation atmosphérique d'Environnement et Changement Climatique Canada dans des situations d'urgence, pour déterminer les impacts possibles sur la santé publique (Plan fédéral en cas d'urgence nucléaire).
• Le BRP utilise les relevés de surveillance aérienne de Ressources naturelles Canada dans des situations d'urgence pour fournir des cartes de contamination radioactive (Programme canadien pour la sûreté et la sécurité, 2015).
• La DSR et la DPIUN utilisent les données et l'expertise de Service météorologique du Canada en échange de services et de leur propre expertise. De telles opérations sont facilitées par un transfert de fonds du BRP vers Environnement et Changement climatique Canada.
• À l'échelon provincial, la DSR utilise les données recueillies par les stations de surveillance d'Ontario Power Generation pour contribuer au réseau de surveillance en poste fixe associé au TICE. La DSR a accès à des données en temps réel qu'elle peut publier trimestriellement à l'intention du public. En échange, elle exploite et maintient le réseau. Ces dispositions permettent de générer des gains d'efficience en évitant les doubles emplois et capitalisent sur des infrastructures préexistantes, exploitant les bénéfices de la surveillance pour répondre aux besoins du PFUN et du TICE.
• La Division de la radiobiologie a adopté des pratiques qui se sont révélées efficientes, particulièrement en ce qui concerne la capacité d'urgence et la capacité d'appoint (p. ex. la notation QuickScan pour la radiobiologie qui produit des estimations de doses à un rythme jusqu'à six fois plus rapide que la méthode classique). Elle évalue également son propre rendement par rapport à d'autres laboratoires européens similaires afin de déceler les manques d'efficience ou les retards dans les dépistages par biodosimétrie.
• La DSRES utilise les données de surveillance de la DSR pour évaluer les risques radiologiques.
• La DPIUN utilise les lignes directrices et les normes internationales pour veiller à ce que les pratiques exemplaires soient intégrées dans le cadre de la planification et de la préparation en cas d'urgence. Les outils utilisés par le Groupe d'évaluation technique (p. ex. le système opérationnel de notification d'accidents et d'aide à la prise de décisions ARGOS, SharePoint et Outcomes) sont autant d'exemples d'outils qui améliorent l'efficience de la modélisation et de la cartographie Web.
• Les SND ont augmenté l'efficience de leurs services commerciaux de dosimétrie en investissant dans des technologies plus automatisées (p. ex. dosimètres InLight).
• La DPIUN collabore avec le Centre de mesures et d'intervention d'urgence de l'Agence de la santé publique du Canada pour planifier, élaborer et mener des exercices d'urgence nucléaire.
• La DSR a commencé à utiliser des génératrices mieux isolées et offrant un meilleur rendement pour ses stations de surveillance; de même, certaines installations récupèrent la chaleur produite par les instruments pour chauffer le bâtiment.
• La Division de la radiobiologie a contribué à l'élaboration d'un module Web de formation sur les soins d'urgence pour les expositions au rayonnement (SUPER).
• Santé Canada et l'OTICE ont contribué à égalité à l'achat de stations de surveillance.
• Dans le cadre du projet InFORM, des citoyens bénévoles ont contribué à la collecte d'échantillons environnementaux devant être analysés par Santé Canada.

Références

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