ARCHIVÉE - Le Système d'information sur les matières dangereuses utilisées au travail - Une analyse rétrospective

Consommation et affaires commerciales Canada
Direction de la sécurité des produits
Section du SIMDUT
14 mars 1989

Table des matières

Introduction

Le processus qui a donné naissance au SIMDUT constitue une approche unique, innovatrice, et réussie en matière d'élaboration législative et réglementaire, et s'est avéré une expérience d'apprentissage pour toutes les parties impliquées. Durant les étapes initiales de consultation et au cours même des premières années de son développement, il semblait peu probable qu'on en parvienne à une entente mais finalement, un consensus tripartite sur le SIMDUT fut atteint.

Le mardi 24 mars 1989, plusieurs participants-clé de l'initiative du SIMDUT se sont rencontrés à Ottawa afin d'analyser rétrospectivement le processus. Le but de ce rapport est de dégager de cette rencontre les conditions perçues comme nécessaires à la réussite de l'approche de consensus, d'ajouter quelques recommandations fondées sur l'expérience du SIMDUT pour modifier, si besoin est, la méthode, et d'identifier les types de projets pour lesquels le processus de consensus est souhaitable.

Le SIMDUT : Une analyse rétrospective

L'examen détaillé de l'approche de consensus pour élaborer lois et règlements révèle, d'après l'expérience du SIMDUT, divers avantages et quelques inconvénients. Sur le plan positif, toutes les parties impliquées ont la possibilité de travailler ensemble à concevoir, élaborer et convenir des solutions aux problèmes identifiés. La procédure traditionnelle, suivant laquelle le gouvernement développe un projet de règlement et sollicite les commentaires des parties touchées avant de prendre une décision unilatérale (et largement perçue comme consistant à diviser pour régner), est généralement jugée moins propice à l'élaboration de lois efficaces et au développement de bonnes relations entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux de même qu'entre le gouvernement au sens large et les parties touchées. Le processus de consensus tend à susciter chez les participants des sentiments de copropriété et de responsabilité envers le projet, ce qui les incitent à un engagement durable, à la participation et à la conciliation lorsqu'ils travaillent à l'élaboration d'un ensemble de règles viables, au respect de ces règles età la mise en oeuvre efficace du projet.

Cette forme d'élaboration législative et réglementaire étant assez novatrice et bien différente de la procédure habituelle, il faut déployer de grands efforts pour changer l'attitude des fonctionnaires par rapport à la nouvelle procédure. De même, il peut y avoir au niveau politique un certain embarras chez les fonctionnaires élus à devoir accepter le fait accompli ou à recevoir des accords tout prêts à être signés plutôt que d'être sollicités pour régler des disputes; habitués qu'ils sont à de tels arbitrages et, d'ailleurs, élus et payés pour faire équilibre dans l'intérêt public général plutôt que dans l'intérêt étroit de groupes de pression concurrents. Il y a danger toutefois que les recommandations formulées dans le cadre d'un consensus fragile et durement gagné, ne restent pas intactes si ministres, sous-ministres et comités parlementaires exercent leur droit de modification.

La réussite de l'approche de consensus dépend d'un certain nombre de facteurs variables. Ainsi la force motrice derrière l'initiative du SIMDUT était un sentiment d'urgence. La pression sociale, exercée surtout par les syndicats, demandait que la circulation de l'information soit améliorée et le moment d'agir était venu pour les organismes de réglementation (fédéral, provinciaux et territoriaux), responsables de la santé et de la sécurité au travail (SST). Le secteur de l'industrie était conscient de la nécessité d'un meilleur accès à l'information et s'inquiétait de la nette possibilité d'avoir à transiger avec les différentes exigences de treize juridictions de SST. Les gouvernements provinciaux n'avaient pas le pouvoir de légiférer pour réglementer les importations étrangères ou interprovinciales et craignaient que leurs industries ne soient confrontées à des difficultés économiques si les fournisseurs externes jugeaient plus économique de retirer leurs produits que de respecter les exigences législatives d'un petit marché. Chacune des parties intéressées avait donc la motivation d'un intérêt propre pour s'engager dans le processus de consultation avec l'objectif de parvenir à un consensus sur un système national unique de communication des dangers. Ne pas réussir aurait signifié une situation défavorable pour chacune d'elles. Le niveau de coopération vécu par les participants à l'élaboration du SIMDUT découlait de leur intérêt commun à atteindre les objectifs de l'exercice, contrairement à l'approche unilatérale, suivant laquelle les promoteurs poussent leurs propres objectifs jusqu'à la fin du processus parlementaire. Les représentants de l'industrie reconnaissaient leur responsabilité à l'égard du bien-être des travailleurs et qui plus est, étaient intéressés à réduire les coûts de tout programme législatif élaboré pour remédier à cette situation. Les syndicats visaient quant à eux, à protéger la santé et la sécurité de leurs travailleurs dans l'optique du droit de savoir.

Cependant, pour que prévale le sentiment de copropriété ou l'intérêt commun, tant les objectifs que les conséquences d'un échec doivent être clairement établis et compris dès le début. Le succès final du processus de consultation du SIMDUT tient aussi à la loyauté et à la confiance qui se sont développées peu à peu entre les participants.

À mesure que le processus allait de l'avant, beaucoup s'accordaient à penser que sa vitalité et sa progression régulière ne pourraient être préservées que si les principaux joueurs s'engageaient pour la durée du projet, soutenant ainsi le niveau de confiance et de respect mutuel essentiel à la cohésion du consensus. La permanence des participants contribuerait également à prévenir les délais et à garder le processus sur sa lancée. Lorsque la permanence est irréalisable, une relève très soigneusement planifiée par les participants pourrait être la solution. La stabilité politique de l'exercice s'accroît également lorsque les participants ont un mandat de leurs constituants, prennent une part active aux discussions et sont les représentants incontestables et efficaces de leur groupe d'intérêt. Le statut des représentants gouvernementaux et leur accès aux responsables politiques sont également importants pour soutenir une approche collective viable d'établissement de règles.

Il est à noter cependant qu'un processus à long terme peut aussi être mis en danger si les ressources humaines allouées au projet sont insuffisantes, créant ainsi une charge de travail inacceptable pour les participants. D'autre part, on peut gérer la tension d'une échéance législative à respecter selon une approche de type gestion de crises, et la mettre à profit pour résoudre des problèmes.

D'après l'expérience du SIMDUT, certaines modifications devraient être apportées à de futures consultations fondées sur le consensus. Par exemple, un large front de représentation est nécessaire pour aider à minimiser les répercussions du mécontentement de parties qui, quoique concernées par les propositions du consensus, ont eu peu à dire sur leur élaboration.

À cet égard, pour faciliter la progression structurée des discussions, la composition de la représentation devrait être établie dès le début par des règles officielles émanant du comité directeur. On devrait allouer une certaine marge de manoeuvre pour les représentants additionnels d'autres groupes ou parties directement concernés qui pourraient se manifester en cours de route. Afin que le processus reste possible à gérer, ces nouveaux intérêts devraient être canalisés vers la partie intéressée appropriée, ce qui contribuera à ce que le concept fondamental de propriété ne soit pas dilué durant le processus et qu'il continue à être un élément clé dans la quête de solutions par consensus à de nouvelles questions ou à de nouveaux problèmes.

La publication préalable des projets de règlement dans la partie I de la Gazette du Canada à des fins de consultation publique fournit aux parties concernées, qui n'auraient pas encore participé, l'occasion de le faire à l'étape de la réglementation. Dans le cas du SIMDUT cependant, plusieurs associations ont présenté leurs problèmes tardivement, bien qu'elles aient eu de nombreuses occasions d'interagir plus tôt dans le développement du système, le SIMDUT ayant été porté au calendrier des projets de réglementation suffisamment tôt pour permettre à toute partie intéressée de se faire connaître.

Tout processus futur d'élaboration de systèmes de réglementation par consensus devrait comporter quelques changements afin de parer aux problèmes identifiés au cours de l'initiative réussie du SIMDUT. Par exemple, pour utiliser au mieux les ressources et éviter le double emploi, les comités directeurs devraient établir les décisions d'orientation avant que les groupes de travail en élaborent les détails. Pour prévenir les problèmes lorsque les accords en sont au stade de la rédaction législative, les avocats du gouvernement devraient participer plus tôt au processus, au moment où les accords commencent à se consolider, afin de confirmer dès lors le statut juridique des propositions établies par consensus. Les participants non gouvernementaux ont recommandé que les gouvernements envisagent d'offrir une aide financière aux groupes qui ne disposent pas d'experts sur les questions techniques ou des ressources nécessaires pour s'investir à long terme dans le processus. Il a été suggéré que, par souci de justice et d'impartialité, l'aide financière devrait sans doute s'appliquer à toutes les parties intéressées, y compris aux représentants de l'industrie.

Plusieurs ministères du gouvernement fédéral, participant au niveau des politiques de réglementation du SIMDUT, ont créé des difficultés au cours de l'élaboration d'une approche fédérale acceptable. Une meilleure communication entre les ministères serait un avantage et la nomination au début du processus d'un coordonnateur fédéral ayant un accès direct aux ministres de chacun des ministères participant à la consultation pourrait s'avérer une solution partielle. Les ministères, en particulier les organismes centraux comme le ministère de la Justice, doivent être sensibilisés aux besoins d'un processus de consensus et être capables de mieux le comprendre et l'apprécier. Il y aurait lieu d'envisager la rédaction de règlements en langage clair et néanmoins exécutoire par un tribunal. Qu'une loi soit rédigée dans le style légal standard n'en fait pas pour autant une bonne loi.

Les questions précises, bien définies, nécessitant, selon l'avis de tous, une solution, sont les plus appropriées au processus de consensus, et permettent éventuellement à un grand nombre de parties intéressées ou de groupes d'intérêt de concentrer leurs efforts à la résolution de problèmes. Le processus de formation de consensus devrait cibler des projets spécifiques, sérieux, qui remporteront vraisemblablement l'adhésion de toutes les parties. Le projet doit être vendable sur le plan politique, servir l'intérêt de chacun et doit également se garder de toute sur réglementation.

Appendice 1 - Les éléments clés de la réussite d'un consensus

1. Les parties doivent avoir une interprétation commune du problème et doivent également connaître et apprécier la position de chacun des participants. Il devrait y avoir besoin reconnu d'une approche de réglementation qui bénéficierait à toutes les parties.

2. Toutes les parties ont un intérêt propre à s'engager à atteindre un accord de consensus et ont un intérêt commun à atteindre tous les objectifs de l'exercice qui sont clairement établis et compris dès le départ.

3. Les représentants ont le mandat de représenter efficacement les intérêts de leurs constituants respectifs. Ils entretiennent comme il se doit l'intérêt de leurs constituants et les informent périodiquement des discussions.

4. Les représentants ont suffisamment accès aux responsables politiques pour rendre viable l'approche collective d'établissement des règles.

5. Les principaux participants s'engagent pour la durée du projet et, en guise de mesure de sécurité, veillent à planifier leur propre relève pour préserver le niveau essentiel de confiance et de respect mutuel nécessaire à la cohésion du consensus.

6. Le projet dispose des ressources humaines nécessaires pour éviter que les participants ne supportent une charge de travail inacceptable durant des périodes prolongées.

7. Le Comité directeur établit dès le départ des règles officielles concernant la composition de la représentation qui devrait être aussi englobante et variée que possible sans que l'efficacité et le calendrier des consultations à mener soient compromis par le trop grand nombre de participants.

8. Une marge de manoeuvre est allouée pour la représentation d'autres groupes ou parties directement concernées qui se manifesteraient tardivement, afin d'assurer que ces groupes sont consultés comme il se doit. L'ajout des représentants de nouveaux groupes au processus peut être géré en les dirigeant vers la partie intéressée appropriée.

9. Le processus de consensus est établi de telle façon que le système fonctionne de façon structurée, étape par étape et que la communication entre les groupes reste efficace. Afin d'utiliser au mieux les ressources et éviter le double emploi, le Comité directeur prend les décisions d'orientation avant que les groupes de travail en élaborent les détails de façon à ce que le Comité et les groupes de travail puissent rapidement cibler les points de convergence et les élaborer.

10. Les avocats du gouvernement participent au processus au stade de formulation des accords afin de confirmer dès lors le statut juridique de ce qui est proposé par consensus.

11. Les gouvernements envisagent d'offrir une aide financière aux groupes de représentants pour la durée du projet afin de leur permettre une représentation équitable et permanente.

12. Les liaisons entre les ministères participants sont bien définies, comprises et établies tôt pour prévenir les délais inutiles en cours de route.

13. Un coordonnateur fédéral est habilité tôt pendant le processus de consultation et dispose d'un accès direct aux différents ministres concernés.

14. Le projet destiné à la consultation porte sur une question précise, bien définie, qui permet à de nombreux participants de concentrer leurs efforts à la résolution des problèmes.

15. L'enjeu de la consultation est vendable sur le plan politique, sert l'intérêt de chacun et se garde de la sur réglementation.

Appendice 2 - Recommandations sur le processus de consultation suivant l'expérience du SIMDUT

1. On devrait s'assurer que les principales parties concernées sont toutes représentées dans le processus de consultation.

2. Les ministres devraient être informés de l'état du processus de consultation à tous les stades de l'exercice.

3. Le projet devrait disposer de ressources suffisantes pour atteindre l'objectif désiré.

Appendice 3 - Qu'est-ce que le Système d'information sur les matières dangereuses utilisées au travail?

Le SIMDUT est une norme nationale uniforme conçue pour communiquer des renseignements sur les matières dangereuses utilisées dans les lieux de travail canadiens. Ce système a été élaboré afin de protéger les trois millions de travailleurs canadiens qui sont régulièrement exposés à des matières dangereuses au cours de leur travail. Le système reconnaît le droit de savoir des travailleurs en ce qui concerne les dangers des matières utilisées en milieu de travail de même que le besoin de l'industrie de protéger les renseignements commerciaux confidentiels. Le SIMDUT est unique en ce qu'il représente un consensus de l'industrie, des syndicats et des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, atteint après six ans de consultations et de négociations intensives. L'évolution du SIMDUT et son interprétation sont assurées par un processus de consensus continu.

Le SIMDUT est un ensemble complexe de lois et de règlements fédéral, provinciaux et territoriaux imbriqués, qui établissent conjointement un système pan-canadien d'information sur les matières dangereuses destinées aux milieux de travail. Au niveau fédéral, les exigences du SIMDUT en vertu de la Loi sur les produits dangereux (LPD) s'appliquent aux fournisseurs et aux importateurs de matières dangereuses utilisées au travail alors que les lois provinciales et territoriales de santé et de sécurité au travail (SST) établissent les exigences du SIMDUT envers les employeurs. Cependant, la mise en oeuvre des exigences de SST aussi bien que celles du SIMDUT en vertu de la LPD est assurée exclusivement par l'organisme responsable de la SST dans chaque champ de compétence.

Le SIMDUT, par l'intermédiaire de la LPD, garantit que les fournisseurs transmettront aux employeurs les renseignements concernant les dangers reliés aux matières produites, vendues, importées ou utilisées sur les lieux de travail au Canada. L'inclusion et le classement des produits assujettis au SIMDUT (les produits contrôlés) sont basés sur des critères de risque spécifiques, définis dans la Partie IV d'un règlement fédéral, le Règlement sur les produits contrôlés (RPC), et qui sont inclus dans une des classes énumérées à l'annexe II de la LPD. Les fournisseurs doivent communiquer ces renseignements aux lieux de travail au moyen d'étiquettes réglementaires apposées sur les produits dangereux ou sur leurs contenants, qui mettent en garde les employeurs et les travailleurs contre les dangers des produits et les informent de mesures de sécurité essentielles. Les fournisseurs doivent aussi fournir des fiches signalétiques (FS) qui divulguent les dangers et les mises en garde sous forme de bulletin technique. Le contenu et les conditions se rapportant aux étiquettes et aux FS du fournisseur sont énoncés dans le RPC.

Des lois provinciales et territoriales comparables en matière de santé et de sécurité au travail (SST), et qui sont fondées sur un règlement modèle national en matière de SST, exigent des employeurs qu'ils pourvoient leurs lieux de travail de mises en garde et d'étiquettes adéquates concernant les matières dangereuses qui y sont produites. Le SIMDUT a été conçu pour assurer que tous les employeurs canadiens reçoivent l'information nécessaire pour prévoir et entretenir un lieu de travail sain et sécuritaire, ainsi que pour former leurs employés au bon usage des matières dangereuses en milieu de travail.

Comme l'une des premières préoccupations lors de l'élaboration du SIMDUT était de contrebalancer le droit de savoir des travailleurs et le besoin de protéger les renseignements commerciaux confidentiels authentiques, le système procure un mécanisme qui, dans certaines circonstances, permet aux fournisseurs ou aux employeurs de ne pas divulguer certains renseignements. Le Conseil de contrôle des renseignements relatifs aux matières dangereuses (CCRMD) est un organisme fédéral, autofinancé, établi en vertu de la LPD afin d'examiner et de juger les demandes de dérogation à la divulgation ainsi que les appels qui en découlent. Des lois provinciales et territoriales en matière de SST similaires renvoient au CCRMD les employeurs qui désirent se prévaloir du droit de ne pas divulguer les renseignements commerciaux confidentiels spécifiés par ces lois.

Appendice 4 - Le SIMDUT en perspective Chronologie des événements

janvier 1979
Un Groupe de travail du Comité santé et de sécurité au travail de l'Association canadienne des administrateurs de la législation ouvrière (ACALO SST) est formé afin de revoir la législation courante en matière d'étiquetage de matières dangereuses au Canada.

mai 1981
Un groupe de travail fédéral, provincial et territorial présidé par Consommation et Corporations Canada est formé afin d'étudier la faisabilité de l'étiquetage des matières dangereuses.

avril 1982
Le Comité de l'ACALO SST soumet un rapport final sur l'étiquetage au cadre supérieur de l'ACALO. Les membres conviennent d'étendre le concept à un système matériel de distribution de l'information concernant les matières dangereuses. On demande à Travail Canada d'établir un processus de consultation tripartite afin de développer un projet de système.

décembre 1982 
La première réunion du Comité directeur tripartite du SIMDUT, présidée par Travail Canada, se tient. Des groupes de travail sont établis avec la participation de l'industrie, des syndicats et des représentants du gouvernement.

avril 1985
Le Comité directeur publie : Système d'information sur les matières dangereuses utilisées au travail - Rapport du Comité directeur du projet.

mai 1986
Les sous-ministres du Travail et les dirigeants des organismes de SST conviennent de la formation d'un Comité de coordination intergouvernemental de mise en oeuvre.

décembre 1986
Un réunion des ministres fédéraux et provinciaux convient de l'établissement du SIMDUT en tant que norme nationale d'information.

janvier 1987
Les représentants des gouvernements federal, provinciaux et territoriaux, des représentants de l'industrie et des syndicats qui participent au processus de consultation commence à rédiger la loi fédérale du SIMDUT en vertu de la Loi sur les produits dangereux, et le règlement de SST complémentaire qui servira de modèle à tous les organismes de SST.

juin 1987
Le projet de loi C-70 qui modifie la Loi sur les produits dangereux, le Code canadien du travail (Partie IV) et autres lois fédérales connexes, et incorpore la Loi sur le contrôle des renseignements relatifs aux matières dangereuses (LCRRMD), reçoit la Sanction royale et autorise la mise en oeuvre du SIMDUT à l'échelle nationale le 31 octobre 1988.

janvier 1988
Les versions finales du Règlement sur les produits contrôlés, de la Liste de divulgation des ingrédients en vertu de la Loi sur les produits dangereux, de la réglementation en matière de critères de confidentialité en vertu de la LCRRMD, et des amendements au Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail en vertu du Code canadien du travail (IV) sont publiées dans la partie II de la Gazette du Canada.

mars 1988
Les versions finales de cinq règlements additionnels pour le SIMDUT en conformité au Code canadien du Travail (IV) et applicables à des secteurs spécifiques de l'industrie sont publiées dans la partie II de la Gazette du Canada.

printemps 1988
Le processus de consultation se poursuit avec la participation des gouvernements, des syndicats et de représentants de l'industrie afin de développer des politiques de mise en oeuvre du système d'information et un règlement modèle en matière de SST pour les exigences du SIMDUT en milieu de travail.

Appendice 5 - Participants à la rencontre-bilan sur le SIMDUT

McDonald Club - 14 mars 1989, Ottawa

Jean Bélanger
Président
Association canadienne des fabricants de produits chimiques

Herb Buchwald
Ex-directeur exécutif, Alberta Occupational Health and Safety Division
Actuellement: directeur général - Association des services de soins et des services de santé et de sécurité au travail

Morley Brownstein (président)
Directeur, Section du SIMDUT
Ministère de la Consommation et des Affaires commerciales

Tony Campbell
Sous-ministre adjoint
Affaires réglementaires
Bureau de Privatisation et des Affaires Réglementaires

Alan Cotterill
Agent principal de projet
Section du SIMDUT
Ministère de la Consommation et des Affaires commerciales

Lise Desrosiers
Adjointe administrative du greffier du Conseil privé
Bureau du Conseil privé

André Lachance
Ex-directeur: Direction de la sécurité des produits
Ministère de la Consommation et des Affaires commerciales
Actuellement: directeur, Direction de l'information et exploitation de la technologie, Ministère de la Consommation et des Affaires commerciales

Gordon Lloyd
Directeur, Legislation and Technical Group
Association des manufacturiers canadiens

Jill Maase
Ex-adjointe spéciale du ministre de la Consommation et des Affaires commerciales
Actuellement: conseillère en chef
S.A. Murray Consulting Inc.

Jim McLellan
Ex-coordonnateur fédéral du SIMDUT, Travail Canada
Actuellement: directeur général
Direction générale de la sécurité et de la santé au travail
Travail Canada

Tom Pieper (Secrétaire)
Cadre, section du SIMDUT
Ministère de la Consommation et des Affaires commerciales

Dorothy Richardson
Ex-coordonnateur fédéral du SIMDUT
Actuellement: directrice exécutive
Table ronde nationale sur l'environnement et l'économie

Claude St-Pierre
Ex-Directeur, Hygiène au travail
Commission de la santé et de la sécurité du travail du Québec
Actuellement: président, Conseil de contrôle des renseignements relatifs aux matières dangereuses

Rob Sutherland-Brown
Conseiller juridique
Direction des services juridiques
Ministère de la Consommation et des Affaires commerciales

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