ARCHIVÉE - Initiative fédérale de lutte contre le VIH/sida au Canada Rapport d’évaluation de l’implémentation

 

I. Contexte

A. Introduction

Le présent rapport renferme les constats, les conclusions et les recommandations issues d’une évaluation formative interne de l’Initiative fédérale de lutte contre le VIH/sida au Canada (Initiative fédérale) couvrant la période de trois ans s’étendant de 2004 à 2007. L’objectif de cette évaluation est d’évaluer la mesure dans laquelle les politiques, les programmes et les initiatives stratégiques ont été implantées comme prévu; à déterminer si des améliorations des méthodes d’exécution et de gestion s’imposent; et à chercher les premières indications d’atteintes de résultats. De plus, l’évaluation met en lumière des obstacles ou des barrières imprévus qui peuvent compromettre le succès ultime de l’Initiative. Ainsi, les gestionnaires peuvent faire des ajustements pour faire en sorte que le programme obtienne les résultats escomptés.

L’Initiative fédérale a été créée en 2004 en réponse à une présentation de quatre ministères et agences fédéraux qui demandaient d’autoriser le financement d’une initiative horizontale destinée à :

  • prévenir l’acquisition et la transmission de nouvelles infections;
  • ralentir la progression de la maladie et améliorer la qualité de vie;
  • atténuer les répercussions sociales et économiques du VIH/sida;
  • contribuer aux efforts mondiaux en vue de réduire la propagation du VIH.

L’affectation totale pour les cinq premières années de l’Initiative fédérale, de 2004 à 2009, est de 321,2 millions de dollars. En 2004, de nouveaux crédits ont été ajoutés au financement de base annuel récurrent de 42,2 millions de dollars qui devait atteindre 84,4 millions de dollars par an en 2008. La répartition annuelle des nouveaux crédits était la suivante : 5 millions en 2004; 13 millions en 2005 et 21 millions en 2006. Les quatre ministères et agences participants sont les suivants : Agence de la santé publique du Canada (ASPC), Santé Canada (SC), Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC) et Service correctionnel Canada (SCC).

La présente évaluation d’implémentation vise à informer les gestionnaires et les cadres supérieurs responsables de la gouvernance de l’Initiative ainsi que les gestionnaires de programme. L’évaluation fait partie des engagements pris dans le plan de travail de l’évaluation inclus dans le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) de l’Initiative fédérale.

Les données probantes aux fins de l’évaluation ont été collectées entre avril 2007 et octobre 2008. L’évaluation a été menée par la Section de la responsabilisation et de l’évaluation de la Division des politiques, de la coordination et des programmes sur le VIH/sida (Agence de la santé publique du Canada), avec l’appui du Comité directeur de l’évaluation de l’Initiative fédérale et en collaboration avec les partenaires de l’Initiative fédérale.

Le présent rapport renferme une vue d’ensemble de l’Initiative fédérale, une description de la portée de l’évaluation et une discussion de la méthodologie, des constats et des conclusions sur les questions portant sur la pertinence, la conception et l’exécution, la gouvernance et la gestion du rendement.

B. Vue d’ensemble de l’Initiative fédérale

Encadré I-1 – Priorités de l’Initiative fédérale

  • Soutenir et renforcer les activités fédérales en cours.
  • Mettre l’accent sur les approches axées sur des populations particulières pour satisfaire aux besoins des personnes vivant avec le VIH/sida, des hommes homosexuels, des utilisateurs de drogues injectables, des Autochtones, des détenus, des jeunes et des femmes vulnérables à l’infection par le VIH et aux ressortissants de pays où le VIH est endémique.
  • Mener des campagnes de marketing social pour améliorer la prévention et encourager les personnes infectées par le VIH sans le savoir à consulter les programmes sur le VIH/sida.
  • Accroître la sensibilisation au VIH/sida au sein de la population générale afin de réduire l’ostracisme et la discrimination.
  • Renforcer la responsabilisation et la communication des résultats sur les progrès et les réalisations.
  • Intégrer les interventions visant le VIH/sida avec les interventions visant d’autres maladies s’il y a lieu.
  • Augmenter l’engagement des autres ministères fédéraux à l’égard des déterminants de la santé (p. ex. logement, invalidité, justice sociale, emploi).
  • Harmoniser la contribution fédérale avec les orientations énoncées dans Au premier plan : le Canada se mobilise contre le VIH/sida (2005-2010).

Le gouvernement du Canada contribue à la lutte contre le VIH/sida depuis plus de 15 ans. La Stratégie canadienne sur le VIH/sida (SCVS) a été lancée en 1998. Il s’agissait d’une approche concertée dotée de 42,2 millions de dollars pour lutter contre le VIH/sida au Canada. Les fonds fédéraux ont été répartis entre Santé Canada, le Conseil de recherches médicales du Canada (remplacé par les Instituts de recherche en santé du Canada en 2000) et Service correctionnel Canada. Les partenaires de la SCVS ont collaboré avec plusieurs intervenants de différentes instances, notamment des collectivités, des organismes non gouvernementaux, des professionnels de la santé, des chercheurs, des institutions, du secteur privé et des personnes vivant avec le VIH/sida ou qui y sont vulnérables. Les objectifs étaient de fournir des services de prévention et d’assurer l’accès à des programmes de soin, de traitement et de soutien; d’exécuter des recherches, des études épidémiologiques et des activités de surveillance; et de soutenir les services de laboratoire, la coordination multisectorielle et la collaboration internationale.

En 2004, le gouvernement fédéral a réaffirmé son engagement à l’égard d’une approche globale à long terme pour lutter contre le VIH/sida en annonçant un rôle élargi et renforcé du gouvernement fédéral et en doublant l’enveloppe affectée à la lutte contre le VIH/sida, de 42,2 millions de dollars à 84,4 millions de dollars par an. Les affectations, les buts, les objectifs et les orientations stratégiques de l’Initiative fédérale étaient fondés sur le Rapport du Comité permanent de la santé de la Chambre des communes intitulé Renforcer la Stratégie canadienne sur le VIH/sida (2003) et sur un examen quinquennal intitulé Devancer l’épidémie du VIH/sida : le rôle du gouvernement fédéral dans la Stratégie canadienne sur le VIH/sida 1998-2008 (2003). Aussi, des données épidémiologiques, des recherches en santé publique et des consultations auprès d’intervenants locaux ont été utilisés. Le résultat est une approche révisée de tous les éléments de programmes et un soutien substantiellement accru visant à renforcer les données probantes disponibles pour guider les décisions sur les politiques et les programmes et assurer une saine gestion des programmes. L’encadré I-1 – Priorités de l’Initiative fédérale – présente les huit priorités dérivées des constatations et des connaissances issues de la SCVS qui ont guidé la conception de l’Initiative fédérale et la répartition des fonds entre les ministères et agences fédéraux participants. Les fonds de l’Initiative fédérale ont été affectés pour les années à l’étude tel que présenté dans l’encadré I-2.

Dépenses prévues pour les programmes de l’Initiative fédérale

Depenses de programme prevues de l'IF

Portée, objectifs et populations cibles

L’Initiative fédérale représente la contribution fédérale à un plan d’action national plurisectoriel plus étendu en réaction au VIH/sida [Au premier plan : le Canada se mobilise contre le VIH/sida (2005-2010)]. L’Initiative remplit l’engagement pris envers le Comité permanent de la santé de mettre au point un nouveau cadre concerté et détaillé du rôle du gouvernement fédéral dans la lutte contre le VIH/sida au Canada. Des activités de collaboration internationale ont aussi été établies pour compléter le rôle joué par le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) en matière de politique étrangère et celui joué par l’Agence canadienne de développement international (ACDI) en tant qu’organisme chargé de l’aide au développement pour le Canada.

Des objectifs ont été établis pour donner suite aux priorités de l’Initiative fédérale et ils correspondent aux domaines d’action par l’intermédiaire desquels les fonds ont été affectés :

  • accroître les connaissances sur le VIH/sida grâce à des recherches sur les facteurs qui contribuent à l’épidémie et sur des méthodes de lutte plus efficaces;
  • accroître la disponibilité d’interventions fondées sur des données probantes, axées sur les besoins des populations vulnérables et des personnes vivant avec le VIH;
  • accroître la sensibilisation du public canadien à la nécessité du dépistage du VIH, améliorer l’accès à la prévention, aux traitements et aux soins et créer des environnements sociaux positifs pour les personnes qui vivent avec le VIH ou qui sont susceptibles de le contracter;
  • intensifier la collaboration efficace de partenaires existants et nouveaux en vue d’en arriver à une intervention coordonnée et intégrée pour lutter contre le VIH;

faire en sorte que le secteur de la santé réponde de façon cohérente et énergique afin de s’acquitter de ses obligations internationales et de contribuer aux efforts mondiaux de lutte contre le VIH.

Les données épidémiologiques ont permis de recenser huit populations cibles, comme suit :

  • personnes vivant avec le VIH/sida
  • populations carcérales
  • hommes gais
  • jeunes à risque
  • utilisateurs de drogues injectables
  • femmes
  • Autochtones
  • personnes provenant de pays où le VIH est endémique

L’intention est de joindre directement ces populations par les moyens suivants : programmes et projets de subventions et contributions nationaux et régionaux; services de santé; campagnes nationales de sensibilisation et de marketing social; et indirectement par des activités de recherche, de surveillance et d’élaboration de politiques et des études ciblées.

1. Partenaires de l’Initiative fédérale et rôles

  • ASPC Responsable de la coordination globale de l’Initiative fédérale (y compris des activités conjointes de planification, d’établissement de rapports, de surveillance et d’évaluation), des communications, du marketing social, des programmes nationaux et régionaux, de l’élaboration de politiques, de la surveillance, des services de laboratoire et de l’engagement international axé sur la prestation d’aide technique et d’avis en matière de politiques.
  • IRSC En tant qu’agence du gouvernement du Canada responsable du financement de la recherche en santé, les IRSC établissent les priorités relatives au programme de recherche extra-muros de l’Initiative fédérale et l’administrent en partenariat avec l’ASPC.
  • SC Responsable des services communautaires d’éducation, de prévention et de santé connexes sur le VIH/sida pour les collectivités des Premières nations dans les réserves et quelques collectivités inuites. En partenariat avec l’ASPC, Santé Canada est aussi chargé de coordonner des activités de collaboration internationale dans le cadre de l’Initiative fédérale ainsi que les activités d’évaluation des programmes (pour la période 2004-2007).
  • SCC Fournit des services de santé, y compris des services de prévention, de soins et de traitements du VIH/sida, aux détenus condamnés à des peines d’emprisonnement d’au moins deux ans.

La Direction des affaires internationales (DAI) de SC dirige le volet de collaboration internationale de l’Initiative fédérale. Elle travaille en partenariat avec l’ASPC. L’objectif du volet de collaboration internationale est d’élaborer une réponse solide et cohérente du secteur de la santé afin d’honorer les engagements pris à l’échelle internationale et de contribuer aux mesures mondiales de lutte contre le VIH. Santé Canada contribue le savoir-faire en matière de politiques du secteur de la santé et favorise les liens et l’apprentissage entre les intervenants internationaux et canadiens. L’ASPC contribue au savoir-faire technique et en matière d’élaboration de politiques de santé publique aux mesures mondiales.

2. Gouvernance

La structure de gouvernance comporte deux volets : un organe de supervision et une stratégie de gestion du rendement. Le Comité des centres de responsabilité (CCR) est l’organe qui assure la gouvernance de l’Initiative fédérale. Le CCR est constitué de cadres intermédiaires de chacun des programmes. Le mandat stipule que le CCR est chargé de veiller au respect des engagements à l’égard de la responsabilisation, à la communication de l’information, à la disponibilité d’un soutien à la collaboration dans le cadre d’activités et de politiques multipartites, et à la facilitation de l’établissement des liens nécessaires avec d’autres comités fédéraux travaillant sur le VIH/sida.

Le CCR a formé un Groupe de travail sur la responsabilisation (GTR) dont les membres proviennent des centres de responsabilité. La mission du Groupe de travail consiste à partager des données et les rapports de résultats pour satisfaire aux exigences de rendre régulièrement des comptes au sujet de l’Initiative fédérale.

La gouvernance de l’Initiative fédérale s’appuie sur plusieurs comités coordinateurs et consultatifs, ce qui améliore la collaboration avec d’autres ministères fédéraux, d’autres ordres de gouvernement et les partenaires appropriés, notamment le Conseil consultatif des ministres sur l’Initiative fédérale de lutte contre le VIH/sida au Canada, le Comité des sous-ministres adjoints sur le VIH/sida, le Groupe consultatif sur les questions mondiales sur le VIH/sida, le Comité consultatif fédéral-provincial-territorial (FPT) sur le sida, le Conseil national autochtone sur le VIH/sida, le Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur les maladies infectieuses, et le Comité champion Au premier plan.

La stratégie de gestion du rendement est décrite en détail plus loin dans le présent document.

3. Conception et exécution – Orientations stratégiques

Les orientations stratégiques qui sous-tendent la conception et l’exécution de l’Initiative fédérale sont résumées dans l’encadré I-3.

Encadré I-3 – Orientation stratégique relative à la conception et à l’exécution de l’Initiative fédérale (source : CGRR)

Partenariat et engagement

L’Initiative fédérale est fondée sur l’objectif d’établir un plan cohérent et concerté mobilisant des partenaires locaux, nationaux et internationaux pour lutter contre l’épidémie du VIH/sida. Ce faisant, les partenariats fédéraux, provinciaux, territoriaux et municipaux seront améliorés. On optera pour une approche interministérielle et intraministérielle harmonisée qui mettra l’accent sur les déterminants de la santé et définira clairement les rôles et responsabilités de chacun. Aussi, on cherchera à obtenir une participation accrue des secteurs bénévole, professionnel et privé, des partenaires internationaux et des personnes qui vivent avec le VIH/sida ou qui y sont vulnérables. Le maintien d’une solide relation avec les organisations non gouvernementales et les partenaires communautaires est primordial.

Intégration

Bon nombre des personnes vivant avec le VIH/sida ou à risque de contracter la maladie ont des besoins complexes en matière de santé et peuvent être vulnérables à d’autres maladies infectieuses, telles que celles transmises sexuellement ou par l’injection de drogues. Les programmes fédéraux de lutte contre le VIH/sida seront conjugués à d’autres programmes de services de santé et de services sociaux pour assurer une approche intégrée de mise en oeuvre des programmes. Les programmes s’attaqueront aux obstacles nuisant à l’accès aux services pour les personnes qui vivent avec des infections multiples ou qui y sont vulnérables ainsi qu’aux conditions qui nuisent à leur santé.

Responsabilisation

Le gouvernement fédéral favorisera la responsabilisation parmi ses partenaires et fera connaître publiquement chaque année ses réalisations et ses problèmes par le truchement du rapport de la Journée mondiale du sida (publié chaque année le 1er décembre).

Ces orientations stratégiques sont des stratégies communes pour réaliser les objectifs de l’Initiative fédérale et elles sous-tendent le modèle de conception et d’exécution.

Le modèle logique de l’Initiative fédérale (encadré I-4 ci-dessous) résume les moyens employés pour obtenir les résultats à long terme escomptés.

Encadré I-4 – Modèle logique de l’Initiative fédérale

Encadré I-4 – Modèle logique de l’Initiative fédérale

L’Initiative fédérale englobe un éventail d’activités dans cinq grands domaines d’action :

  1. développement des connaissances : recherche, surveillance, services de laboratoire, synthèse et mise en application des connaissances;
  2. coordination, planification et établissement de rapports : gouvernance et cadre de responsabilisation amélioré, organes coordonnateurs consultatifs;
  3. politiques et programmes : élaboration de politiques, programmes et projets de subventions et contributions nationaux et régionaux;
  4. collaboration internationale : réponse du secteur de la santé pour s’acquitter des engagements envers la communauté internationale en partageant les pratiques exemplaires et le savoir-faire technique, dans le but de renforcer les mesures nationales et internationales de lutte contre le VIH/sida;
  5. communications et marketing social : campagnes de sensibilisation et de marketing social.

L’encadré I-5 est une représentation visuelle de l’horizontalité de l’Initiative fédérale (les noms et relations correspondent à l’état de la situation en 2006). Le financement découle des quatre partenaires vers les onze centres de responsabilité financière (CR). Chaque CR est un élément d’une structure organisationnelle verticale dont les buts, les objectifs et les opérations financières sont harmonisés au sein de leur ministère ou organisme en plus de leurs relations horizontales dans le cadre de l’Initiative fédérale. Les onze CR assument 16 rôles, dont 13 correspondent aux activités de programme et trois à des activités de gouvernance, notamment la mise au point du cadre de responsabilisation et du système de gestion et d’administration (voir la description à l’annexe 1-1 et 1-2).

Encadré I-5 - Centres de responsabilité de l’Initiative fédérale selon le partenaire fédéral (en date de 2006)

Encadré I-5 - Centres de responsabilité de l’Initiative fédérale selon le partenaire fédéral (en date de 2006)

C. Objectifs de l’évaluation formative et questions connexes

Nous avons examiné les six questions principales reproduites dans l’encadré I-6 pour atteindre les objectifs suivants de l’évaluation :

  1. évaluer la pertinence du rôle du gouvernement fédéral à l’égard des problèmes liés au VIH/sida au Canada;
  2. évaluer l’implémentation des activités planifiées (exécution et conception des trois premières années de l’Initiative fédérale);
  3. évaluer à quel point le système de mesure et de gestion du rendement de l’Initiative a été implanté;
  4. évaluer les progrès de l’Initiative fédérale à l’égard des résultats à court terme.
Encadré I-6 – Points à évaluer et questions clés
Points Questions clés
Relevance
  • Dans quelle mesure le rôle du gouvernement fédéral demeure-t-il nécessaire dans la lutte contre le VIH/sida au Canada?
Conception et exécution
  • Le financement prévu selon les domaines d’action a-t-il permis de répondre aux priorités et de rejoindre les populations cibles?
  • Dans quelle mesure les partenaires de l’Initiative fédérale ont-ils implanté de nouvelles activités?
  • Dans quelle mesure la stratégie de gouvernance et de mesure du rendement a-t-elle été implantée?
Succès
  • Quels progrès ont été accomplis vers l’obtention des résultats à court terme?
  • Quels ont été les résultats imprévus de l’implémentation de l’Initiative fédérale?
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