ARCHIVÉE - Leçons à retenir : Réponse de l’Agence de la santé publique du Canada et de Santé Canada à la pandémie de grippe H1N1 de 2009

3. Constatations

3.4 Mobilisation des intervenants

Contexte

« La nouvelle vague de pandémie qui pourrait se produire à l’automne sera l’occasion de tester nos capacités comme jamais auparavant Quoi qu’il puisse se produire, je tiens à souligner que nous surmonterons de manière plus efficace cet obstacle et que nous offrirons de meilleurs services aux Canadiens grâce aux collaborations. »

― L’Honorable Leona Aglukkaq, ministre de la Santé, août 2009^{Note de bas de page 35}

Dès l’éclosion de la grippe H1N1, la ministre fédérale de la Santé, le sous-ministre de la Santé et l’administrateur en chef de la santé publique s’étaient engagés à une intervention intégrée contre la pandémie. En plus de collaborer avec d’autres pays et des organisations internationales, avec d’autres ministères fédéraux (section 3.9) et les gouvernements provinciaux et territoriaux (section 3.2), le portefeuille de la Santé a mobilisé la participation :

• des organismes autochtones nationaux
• des associations de professionnels de la santé
• des représentants du secteur privé
• des organismes d’intervention d’urgence
• des organisations représentant les populations à risque
• des travailleurs syndiqués (secteur de la santé)
• des chercheurs et des établissements universitaires.

Ce qui a bien fonctionné

Un plan de mobilisation des intervenants a été mis en place

Il était clair pour l’Agence de la santé publique du Canada et pour Santé Canada que la participation de tous les intervenants était essentielle à la réussite de l’atténuation des effets de toute pandémie. La participation des intervenants dans le domaine de la grippe H1N1 était guidée par deux plans. La stratégie intérimaire des relations stratégiques de la grippe H1N1, de l’Agence de la santé publique, approuvée par le Groupe de la direction du portefeuille de la Santé en mai 2009, a décrit une approche stratégique pour faire participer les organisations nationales à l’intervention et établir des mécanismes pour partager l’information pour répondre aux nouvelles questions et préoccupations. Un Plan (national) des relations stratégiques du virus de la grippe H1N1 a été approuvé par le Groupe de la direction du portefeuille de la Santé en septembre 2009. Ce deuxième plan offrait des précisions sur les genres de mécanismes à utiliser et sur le nombre d’organismes intervenants à mobiliser. L’objectif principal des deux plans était de prendre appui sur des relations déjà en place et de participer et de communiquer de façon proactive et sans délai.

Plusieurs mécanismes de mobilisation ont été élaborés par l’Agence de la santé publique du Canada et Santé Canada au cours de l’intervention contre la grippe H1N1, notamment :

• des points de contact à guichet unique (c.-à-d, une seule adresse générale de courriel)
• des notifications électroniques régulières de nouveaux documents sur le site Combattezlagrippe.ca, p. ex. : environ 20 notifications par courriel distribuées à plus de 100 organismes intervenants
• des réunions par téléconférence dirigées par des représentants de l’Agence de la santé publique toutes les 4 à 6 semaines pour offrir des mises à jour, répondre aux questions et entendre les problèmes et les besoins
• des réunions bilatérales et multilatérales
• du travail de collaboration (p. ex. : des projets conjoints pour élaborer des lignes directrices)
• des groupes de travail.

La participation des organismes nationaux importants à l’intervention contre le virus H1N1 a permis à l’Agence de la santé publique du Canada et à Santé Canada de communiquer directement avec ces intervenants pour leur donner de l’information sur le virus. Cette participation a également permis au portefeuille de la Santé de mieux profiter de l’expertise des grands organismes nationaux pour orienter l’élaboration de politiques et des conseils liés à la grippe H1N1.

Tout en respectant les secteurs de compétence, l’Agence de la santé publique du Canada et Santé Canada devraient continuer de s’appuyer sur les relations existantes avec les intervenants et sur les mécanismes de mobilisation mis en place avant et pendant la pandémie de grippe H1N1 pour la planification et l’intervention en cas de pandémie.

Associations de professionnels de la santé

L’Agence de la santé publique du Canada a organisé régulièrement des séances d’information spécialisée par téléconférence avec des associations nationales de professionnels de la santé dans le but de fournir des renseignements sur le virus et de répondre à des questions ou à des préoccupations que les organismes soulevaient au nom de leurs membres et des cliniciens de première ligne. Cet engagement a permis à l’Agence de la santé publique de profiter pleinement de l’expertise des professionnels de la santé pour orienter l’élaboration de directives et de conseils relativement à la grippe H1N1 au fur et à mesure de l’évolution de la pandémie (voir plus de détails à la section 3.3, Orientation). Des rencontres bilatérales et multilatérales étaient organisées en fonction des besoins pour répondre aux nouvelles questions qui se présentaient.

Les organismes autochtones nationaux

L’Agence de la santé publique du Canada, en collaboration avec la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits de Santé Canada, a tenu des séances d’information spécialisée par téléconférence avec 11 organismes autochtones nationaux (l’Association des infirmières autochtones du Canada, l’Assemblée des Premières nations, le Congrès des peuples autochtones, l’Association des médecins indigènes du Canada, Inuit Tapiriit Kanatami, le Ralliement national des Métis, l’Organisation nationale de la santé des Autochtones, l’Association nationale des centres d’amitié, le Centre de collaboration national de la santé autochtone, l’Association des femmes autochtones du Canada et Pauktuutit Inuit Women of Canada). D’autres réunions bilatérales et séances d’information spécifiques ont eu lieu. L’objectif était de fournir des renseignements essentiels, de répondre aux questions et aux préoccupations afin de permettre à ces organismes de mieux soutenir leurs communautés au cours de l’intervention contre la grippe H1N1.

Le secteur privé

L’Agence de la santé publique du Canada a participé à l’atelier de préparation à la pandémie du Conference Board du Canada qui a eu lieu à Ottawa en juin 2009. Tel qu’il est indiqué dans le rapport de l’atelier, une pandémie est une crise qui touche aussi l’économie et la continuité des affaires^{Note de bas de page 36}. À ce titre, elle nécessite la participation et le leadership de la communauté des affaires ainsi que des spécialistes de la pandémie.

Les mécanismes existants de mobilisation ont également été adaptés pour soutenir l’intervention contre la pandémie de grippe H1N1. Le groupe de travail du secteur privé sur la planification en cas de grippe aviaire et de grippe pandémique (coprésidé par l’Agence de la santé publique du Canada, Sécurité publique Canada et le Conseil canadien des distributeurs en alimentation) a appuyé l’échange d’information au cours de la pandémie de grippe H1N1 grâce à la mobilisation de 90 organismes du secteur privé provenant de 10 secteurs d’infrastructure importants (l’énergie, l’information et les technologies de la communication, le transport, le gouvernement, les soins de santé, la fabrication, les finances, la sécurité, l’eau et l’alimentation). Le mandat du groupe de travail est de promouvoir une approche commune à la planification et à la préparation de la pandémie de grippe par une sensibilisation accrue et des partenariats avec des organismes et des associations du secteur privé.

Les efforts de collaboration

Le portefeuille de la Santé et les intervenants ont travaillé conjointement pour traiter des aspects particuliers de l’intervention contre la pandémie de grippe H1N1 et des besoins de certaines collectivités.

Voici quelques exemples de cette collaboration :

• L’Agence de la santé publique du Canada a travaillé en collaboration avec des associations de professionnels de la santé comme la Société canadienne de pédiatrie, la Société des obstétriciens et gynécologues du Canada, l’Association médicale canadienne, l’Association canadienne de santé publique, la Société nationale de spécialistes pour la médecine communautaire et le Collège des médecins de famille du Canada, pour appuyer l’élaboration de lignes directrices techniques pour les prestataires de soins de santé de première ligne (voir aussi la section 3.3, Orientation).
• Le groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur la question de la grippe H1N1 dans les collectivités éloignées et isolées était coprésidé par Santé Canada (Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits) et le médecin hygiéniste en chef de l’Alberta, et la participation d’organismes autochtones nationaux. Il a élaboré des directives pour relever les défis uniques auxquels font face les collectivités éloignées et isolées, dont plusieurs sont autochtones.
• Un travail de collaboration a été entrepris entre les partenaires de la santé humaine (Agence de la santé publique du Canada, Santé Canada, les partenaires provinciaux et territoriaux de la santé) et les partenaires de la santé animale (l’Agence canadienne d’inspection des aliments, les ministères provinciaux de l’agriculture et d’autres experts) pour créer une gamme de documents sur la surveillance, sur l’orientation et sur la gestion des risques pour répondre aux questions de santé là où les sphères humaines et animales se croisent.

L’administrateur en chef de la santé publique a établi un Comité consultatif scientifique composé de chercheurs issus du milieu universitaire

Les membres du milieu universitaire canadien de recherche sur la grippe ont participé au Comité consultatif scientifique du virus de la grippe H1N1 établi par l’administrateur en chef de la santé publique. Ce comité a été créé au début de la pandémie de grippe H1N1 pour fournir des avis scientifiques et des conseils en matière de recherche. Au plus fort de la pandémie de grippe H1N1, le Comité a tenu des téléconférences hebdomadaires. Au total, 24 réunions par téléconférence ont eu lieu entre mai 2009 et février 2010.

Les domaines particuliers sur lesquels des avis ont été demandés sont :

• l’intervention en santé publique
• la mise au point d’un vaccin
• l’élaboration et la mise en œuvre de diagnostics rapides au point de service
• le traitement antiviral
• les soins cliniques
• la surveillance et l’épidémiologie
• les prévisions et la modélisation de la pandémie de grippe.

Les membres du Comité, y compris les représentants de l’Agence de la santé publique, ont indiqué que ce forum a été valable et que l’information communiquée et discutée était pertinente.

Il y a eu une forte collaboration avec d’autres pays et avec des organismes internationaux

Sur le plan international, la ministre fédérale de la Santé et le sous-ministre de la Santé, ainsi que l’administrateur en chef de la santé publique, se sont fortement engagés à communiquer directement avec les principaux partenaires bilatéraux et multilatéraux à l’échelle internationale pour traiter des questions prioritaires et pour promouvoir la collaboration continue avec les principaux partenaires internationaux. Les secteurs de programmes et les spécialistes de l’Agence de la santé publique du Canada et de Santé Canada avaient déjà des relations solides avec leurs homologues internationaux et ils continuent de les maintenir.

S’appuyant sur les leçons apprises dans la première vague, des cadres supérieurs de l’Agence de la santé publique ont élaboré et approuvé une stratégie de mobilisation internationale pour combattre le virus de la grippe H1N1, à l’automne 2009. Cette stratégie a établi des possibilités de se concentrer davantage sur la participation internationale au cours de la deuxième vague de la pandémie.

Au début de la pandémie de grippe H1N1, la mise à profit des relations internationales et des protocoles de communication établis au préalable s’est révélée cruciale.

• Il y a eu de nombreuses relations bilatérales essentielles à l’intervention canadienne. Par exemple, le Canada a collaboré avec l’Australie sur le vaccin sans adjuvant. Pour faciliter et améliorer l’échange d’information, le Canada a travaillé étroitement avec le Mexique depuis le début de la pandémie. Le Canada disposait aussi d’un réseau de liaisons avec le Département américain de la santé et des services à la personne avant et pendant la pandémie.
• Les liens trilatéraux entre les États-Unis, le Mexique et le Canada avaient été favorisés par l’élaboration du Plan nord-américain pour la grippe aviaire et la grippe pandémique et ont été essentiels à l’intervention dans ces pays. Dans les premiers stades de la réponse à la grippe H1N1, il y a eu des appels tous les jours entre les États-Unis, le Canada et le Mexique.
• En conformité avec le Règlement sanitaire international, les autorités de l’Agence de la santé publique et de Santé Canada ont, à tous les niveaux, continué de travailler en étroite collaboration avec leurs homologues de l’Organisation mondiale de la Santé et de l’Organisation panaméricaine de la santé sur l’intervention mondiale à la pandémie. Bien qu’il y ait eu quelques problèmes en raison du manque de cohérence dans les communications publiques (étant donné la difficulté de travailler dans un contexte où il y avait de nombreuses sources d’information), le degré de collaboration et de mobilisation a toujours été élevé.
• Misant sur la participation continue du Canada au partenariat international de l’Initiative de sécurité sanitaire mondiale, y compris la participation au Groupe de travail sur la protection de la santé mondiale, le Canada a pu mettre en place une intervention contre la grippe H1N1 fortement soutenue par l’accès à une communication rapide et la réaction des autres partenaires internationaux (notamment la France, l’Allemagne, l’Italie, le Japon, le Mexique, le Royaume-Uni et les États-Unis). Cette participation comprend deux réunions ministérielles en 2010 qui ont facilité l’échange d’information et la collaboration pendant l’intervention contre la pandémie de grippe.

Ces liens internationaux ont grandement favorisé le partage rapide de l’information tout le long de l’intervention touchant la pandémie de grippe H1N1. Par exemple, l’existence d’un réseau international d’organismes nationaux de réglementation de la vaccination pour communiquer l’information a permis d’exécuter rapidement l’examen, l’autorisation et la surveillance postcommercialisation des vaccins contre le virus H1N1 au Canada.

Ce qui mérite d’être amélioré

Accroître la coordination de l’information provenant de plusieurs secteurs de compétence à l’intention des groupes d’intervenants

Reconnaissant que dans une fédération, chaque province et territoire prend des décisions pour elle-même et pour lui-même, la coordination des messages transmis aux groupes d’intervenants peut être complexe. Durant la pandémie de grippe H1N1, la cohérence et la rapidité de l’information transmise aux intervenants présentaient un certain défi. Les groupes d’intervenants ont reçu de l’information des gouvernements provinciaux et territoriaux ainsi que du portefeuille de la Santé. Les renseignements fournis par ces différentes sources manquaient parfois de cohérence et étaient, à l’occasion, contradictoires. De plus, bien que de nombreux groupes d’intervenants aient indiqué que l’information reçue était utile, des préoccupations ont été soulevées au sujet de la rapidité de la diffusion (p. ex. : des outils en ligne tels que Combattezlagrippe.ca). À l’avenir, les stratégies de communication et de mobilisation du portefeuille de la Santé devraient définir clairement les rôles et les responsabilités des différents gouvernements pour aider à améliorer la cohérence et la rapidité de transmission de l’information destinée aux groupes d’intervenants.

Augmenter la capacité de prévoir les problèmes soulevés par les groupes d’intervenants et d’y répondre

L’Agence de la santé publique du Canada n’avait pas les ressources organisationnelles requises, en particulier pendant la première vague, pour répondre à l’augmentation importante des besoins en information des divers intervenants. Cette lacune comprend la capacité de traiter à la fois le volume de la correspondance écrite reçue par l’administrateur en chef de la santé publique ainsi que les lettres et les courriels, et la nécessité d’effectuer des comptes rendus oraux à différents groupes.

La réponse a parfois été perçue par les intervenants comme étant réactive et symbolique. Certains intervenants ont déclaré : « Dans la première vague, nous n’étions pas impliqués et nous nous sentions marginalisés. Dans la deuxième vague, un bon rayonnement a abouti à une meilleure communication, mais malheureusement elle a été considérée par certains membres comme étant trop peu, trop tard. » Les questions soulevées par les intervenants doivent être traitées en profondeur dans des délais plus courts.

En ce qui concerne les organismes autochtones nationaux en particulier, les intervenants ont indiqué que l’information aurait pu être transmise plus rapidement et être mieux adaptée à la culture. Il a été suggéré par les intervenants que plus de planification préliminaire était nécessaire, y compris la nécessité de disposer d’information et de mécanismes prêts pour mobiliser directement et rapidement les organismes autochtones nationaux et pour favoriser la communication avec eux.

Au cours de la période interpandémique, l’Agence de la santé publique du Canada et Santé Canada devraient revoir son plan stratégique des relations en cas de pandémie à la lumière de l’expérience de la grippe H1N1. En particulier, ils devraient examiner les outils, les mécanismes et les ressources humaines nécessaires pour s’assurer qu’ils sont en position de force pour travailler de façon proactive avec tous les intervenants, pour répondre à leurs questions et pour éviter les retards.

Soutenir l’élaboration de documents d’orientation à l’intention des professionnels de la santé

Tel qu’il est indiqué dans la section 3.3 (Orientation), il y a eu une demande accrue de documents d’orientation pour les différents intervenants au cours de la pandémie de grippe H1N1, avec une demande particulièrement élevée chez les professionnels de la santé. L’Agence de la santé publique du Canada et des associations de professionnels de la santé externes ont répondu à cette demande au cas par cas et ont produit divers documents d’orientation et outils de formation.

Bien que les travailleurs de la santé de première ligne aient indiqué avoir apprécié l’encadrement clinique qu’ils avaient reçu, ils ont fait remarquer que parfois, le cheminement de l’information à leur intention n’était pas rapide et ne répondait pas à leurs besoins. Les intervenants ont indiqué que le processus d’élaboration et d’approbation des documents d’encadrement clinique :

• était trop long
• devait être plus souple, afin de refléter l’évolution de la situation et les questions qui se présentaient
• aurait dû intégrer un plus grand éventail d’organismes
• n’a pas pris suffisamment en considération le niveau de langue à utiliser dans la documentation (c.-à-d. qu’il était parfois trop spécialisé, trop détaillé ou peu clair).

Bien que des structures spéciales aient été créées dans le contexte de la grippe H1N1, l’Agence de la santé publique du Canada, en collaboration avec les partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux, devrait envisager d’établir une stratégie de mobilisation particulière pour les professionnels de la santé, y compris les processus établis pour l’élaboration de lignes directrices et d’outils.

Il a été suggéré que l’Agence de la santé publique du Canada devrait mener une discussion (avec ses partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux, d’autres ordres de gouvernement et des organismes de professionnels de la santé) sur la meilleure façon de créer des sources de conseils cliniques directs pour les professionnels de la santé pendant une pandémie. Comme le suggère le rapport indépendant sur la pandémie de grippe du Royaume-Uni, ce rôle pourrait être mieux joué par un ou plusieurs organismes professionnels^{Note de bas de page 37}.

Revoir la gestion des relations internationales par le portefeuille de la Santé

Au cours de la pandémie de grippe H1N1, il y a eu une augmentation importante du volume des relations internationales pour les cadres supérieurs du portefeuille de la Santé et d’autres employés à propos de questions scientifiques spécialisées et de politiques stratégiques. En raison de la nature de la crise, les appels ont souvent été convoqués à court préavis par d’autres organismes bilatéraux et multilatéraux dans des fuseaux horaires différents, et sans une connaissance claire de l’expertise requise. Il était difficile de déterminer et d’informer les représentants concernés du portefeuille de la Santé pour garantir des discussions mutuellement bénéfiques.

Au cours de la période interpandémique, le portefeuille de la Santé devrait revoir la stratégie de mobilisation internationale à la lumière de l’expérience de la grippe H1N1. Il devrait revoir la désignation des représentants et des suppléants des cadres supérieurs pour faire en sorte qu’il y ait une représentation et des contributions cohérentes, ainsi qu’une utilisation efficace du temps. Afin de maintenir une communication cohérente et un partage de l’information dans toutes les relations bilatérales et multilatérales, il devrait reconfirmer et communiquer à l’échelle de l’organisme le rôle centralisé de la liaison internationale au sein du portefeuille de la Santé en cas de pandémie. Des protocoles ou des mécanismes internes pourraient être mis en place pour veiller au suivi des réunions convoquées par les canaux officiels et non officiels.