ARCHIVÉE - Leçons à retenir : Réponse de l’Agence de la santé publique du Canada et de Santé Canada à la pandémie de grippe H1N1 de 2009

Sommaire

Introduction

L’examen des leçons à retenir a permis d’étudier la réponse de l’Agence de la santé publique du Canada et de Santé Canada à la pandémie de grippe H1N1 de 2009. Le but de cet examen conjoint était de comprendre ce qui a bien fonctionné et ce qui mérite d’être amélioré. La direction et le personnel du portefeuille de la Santé se serviront des constatations pour planifier et prendre des décisions en vue de se préparer à de futures pandémies et à d’autres genres de phénomènes de santé publique d’envergure nationale.

Cet examen a permis d’analyser de l’information provenant de sources multiples. Premièrement, des documents internes clés ont été étudiés, tels que les évaluations effectuées par des centres opérationnels de l’Agence de la santé publique du Canada et Santé Canada ou par divers groupes appartenant à la structure d’intervention, dont ceux des fonctionnaires et des experts-conseils provinciaux et territoriaux. Deuxièmement, des examens effectués par d’autres organismes ont été analysés (p. ex. : les provinces, des organisations non gouvernementales et d’autres pays). Troisièmement, on a demandé à des d’intervenants nationaux mobilisés par l’Agence de la santé publique du Canada et Santé Canada pendant la pandémie de grippe H1N1 de présenter leurs commentaires par écrit. Pour terminer, des entrevues ont été menées auprès de cadres supérieurs clés.

Information générale

Les pandémies de grippe peuvent provoquer une maladie grave, la mort et des perturbations sociales et économiques considérables. Il y a eu trois pandémies de grippe au cours du 20^e siècle : 1918-1919, 1957-1958 et 1968-1969. Chacune des pandémies différait des autres par sa gravité, sa durée et les populations qu’elle touchait le plus.

Le virus responsable de la pandémie de 2009 était une combinaison unique de gènes de virus de la grippe qui n’avait jamais été identifiée auparavant, ni chez des animaux, ni chez l’homme. Il a été mis en évidence qu’il était la cause de l’éclosion d’une maladie respiratoire grave au Mexique en mars 2009, et en quelques semaines, le virus s’est propagé au Canada. Les premiers cas canadiens de grippe H1N1 ont été confirmés par l’Agence de la santé publique du Canada le 26 avril 2009.

Il est difficile de prévoir les pandémies de grippe. Au tout début de la pandémie, l’Agence de la santé publique du Canada a contribué à mieux comprendre le virus qui a émergé au Mexique et son impact sur les populations du monde entier. On a demandé au Laboratoire national de microbiologie de fournir de l’aide en laboratoire, et cinq scientifiques de l’Agence de la santé publique ont prêté assistance pour effectuer des analyses au Mexique pendant six semaines. Grâce au travail du Laboratoire national de microbiologie, le Canada a été le premier pays à caractériser la séquence entière du génome du virus de la grippe pandémique H1N1. Cela a apporté une contribution importante à la compréhension scientifique internationale de cette nouvelle souche.

À mesure que les connaissances sur le virus H1N1 évoluaient, l’information donnée aux Canadiens évoluait également, ce qui a d’ailleurs parfois contribué à l’incertitude et à l’angoisse de certains Canadiens.

Comme l’un des informateurs clés le faisait remarquer, le portefeuille de la Santé « devait composer avec des connaissances et des données en constante évolution qui exigeaient d’ajuster les conseils qu’il prodiguait et de gérer le flot d’information en « temps réel » dans l’ensemble des 14 secteurs de compétence, ayant chacun différents besoins et différentes capacités, répartis sur six fuseaux horaires. »

Jusqu’à présent, le Canada a été le siège de deux vagues distinctes de grippe H1N1. La première vague s’est produite au printemps 2009 entre le 12 avril et le 29 août, l’activité grippale atteignant son pic au cours des trois premières semaines de juin. La deuxième vague a atteint son pic au début de novembre 2009. Le 27 janvier 2010, l’Agence de la santé publique du Canada a annoncé la fin de la deuxième vague de la pandémie au Canada. Plus tard au cours de l’année, soit le 10 août 2010, l’Organisation mondiale de la Santé a annoncé l’entrée du monde dans la phase postpandémique.

La réponse initiale du portefeuille de la Santé à la première vague de la pandémie a eu un rythme exponentiel. Le Centre des opérations d’urgence du portefeuille de la Santé a été activé rapidement et a fonctionné 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7 pendant plusieurs semaines.

La deuxième vague à se produire au Canada a entraîné de quatre à cinq fois plus d’hospitalisations et de décès par rapport à la première vague. Les taux accrus d’hospitalisation, d’admissions aux services de soins intensifs et de mortalité se sont révélés être les plus élevés chez les Autochtones, les femmes enceintes et les individus atteints d’au moins un trouble médical sous-jacent, bien que le risque pour les Autochtones et les femmes enceintes ait diminué considérablement dans la deuxième vague par rapport à la première.

Le virus a encore des répercussions. Certaines personnes qui ont connu les symptômes les plus graves ont déclaré avoir des effets persistants.

L’intervention face à la pandémie est une responsabilité que se partagent les administrations municipales, provinciales, territoriales et fédérale, et elle requiert une interface complexe de participants, de politiques, de plans et de procédures de ces administrations. Le portefeuille de la Santé joue un rôle important sur le plan du leadership, tel qu’il est décrit ci-dessous.

L’Agence de la santé publique du Canada est l’organisme chef de file fédéral responsable des questions relatives à l’état de préparation et à l’intervention face à la grippe pandémique. Ses principales activités comprennent les suivantes :

• faire de la recherche scientifique visant à mieux détecter, comprendre et suivre le virus
• obtenir de l’information sur la surveillance (ou le suivi) de ses partenaires fédéraux, provinciaux, territoriaux et locaux, ainsi que d’organisations non gouvernementales. La surveillance de la grippe aide à déterminer quand, où et quels virus grippaux circulent, leur intensité, leur propagation et leurs conséquences, et si des groupes de population particuliers ont des risques plus élevés de contracter la maladie
• commander suffisamment de vaccins pour la population canadienne, en collaboration avec les provinces et les territoires
• établir une réserve de produits pharmaceutiques, d’équipement et de fournitures pour aider les provinces et les territoires quant à la capacité de pointe
• fournir de l’information et des conseils à l’intention du grand public et de groupes particuliers, tels que les populations vulnérables, de même qu’émettre des directives à l’intention des professionnels de la santé et d’autres intervenants
• s’occuper de la coordination régionale des activités fédérales d’urgence sanitaire
• gérer les aspects internationaux de l’état de préparation et d’intervention face à la pandémie, y compris assurer la liaison avec l’Organisation mondiale de la Santé et agir comme centre de coordination de la mise en œuvre du Règlement sanitaire international
• élaborer et soutenir le processus nécessaire à la mise à jour et au maintien du Plan canadien de lutte contre la pandémie d’influenza dans le secteur de la santé, en coopération avec le portefeuille de la Santé et les représentants provinciaux et territoriaux.

Pendant une pandémie, Santé Canada mobilise et coordonne les efforts des partenaires nationaux et internationaux dans les domaines suivants :

• élaborer un cadre de réglementation pour l’examen, l’homologation et la mise en circulation à des fins commerciales de vaccins contre la grippe pandémique et d’autres produits de santé utilisés dans la prévention ou le traitement du virus de la grippe H1N1
• s’assurer que les nouveaux vaccins antigrippaux répondent aux normes d’innocuité, de qualité et d’efficacité
• entreprendre une surveillance et une gestion des risques relatives à des problèmes d’innocuité postcommercialisation liés à l’utilisation des produits de santé employés pour traiter ou prévenir la grippe, y compris les antiviraux, les masques, les désinfectants pour les mains et les désinfectants
• protéger la santé publique dans les moyens de transport (p. ex. : aéronefs et navires) et les infrastructures reliées (p. ex. : aéroports et ports de mer) afin de réduire la propagation de la pandémie à l’intérieur, dans l’ensemble et en dehors du Canada.

Santé Canada doit aussi veiller à ce que les services sanitaires soient offerts et accessibles aux communautés des Premières nations vivant dans des réserves. Cela comprend l’aide à l’élaboration, à l’essai et à la révision des plans de lutte contre la pandémie. En collaboration avec les provinces et les territoires, la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits de Santé Canada est aussi responsable de la distribution et de l’administration des vaccins et des antiviraux, de la déclaration des effets secondaires de l’immunisation et des traitements, ainsi que de fournir de l’information et de l’orientation adaptées à la culture aux travailleurs de la santé travaillant dans les réserves.

Constatations et recommandations

C’était la première pandémie en 40 ans. Elle a mis à l’épreuve la capacité du portefeuille de la Santé à répondre à un phénomène pancanadien et international de santé publique.

Ce qui a bien fonctionné

Dans l’ensemble, la réponse du portefeuille de la Santé à la pandémie de grippe H1N1 est considérée comme ayant été efficace. Des points forts peuvent être déterminés dans chacun des neuf domaines de la préparation face à la pandémie et de la capacité d’intervention. Les activités suivantes ont été repérées comme étant des activités de haut niveau qui ont particulièrement bien fonctionné durant toute cette période. L’Agence de la santé publique du Canada et Santé Canada doivent continuer à bâtir sur ces réussites.

Surveillance, science et recherche

• Les réseaux, les systèmes et les outils existants ont facilité l’échange rapide d’information sur la science, la surveillance et la recherche
• L’Agence de la santé publique du Canada a aidé à détecter, à comprendre et à surveiller le virus H1N1
• L’examen de Santé Canada sur l’innocuité du vaccin antigrippal contre la souche H1N1 a été effectué rapidement
• L’Agence de la santé publique du Canada et Santé Canada ont été des leaders en matière de réponse internationale à la grippe H1N1

Collaboration avec les provinces et les territoires

• Il y a eu un niveau élevé de collaboration entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux
• Les mécanismes de base soutenant la collaboration fédérale-provinciale-territoriale étaient en place
• De nouvelles structures ont été créées pour répondre aux problèmes qui se présentent

Orientation

• Des documents d’orientation ont été rédigés à l’intention de divers publics cibles
• Les experts-conseils ont été efficaces pour aider à l’élaboration de l’orientation

Mobilisation des intervenants

• Un plan de mobilisation des intervenants a été mis en place
• L’administrateur en chef de la santé publique a établi un Comité consultatif scientifique composé de chercheurs issus du milieu universitaire
• Il y a eu une forte collaboration avec d’autres pays et avec des organismes internationaux

Communication avec les Canadiens

• La communication avec le public canadien était une priorité fondamentale durant la pandémie
• Des porte-parole importants, comme la ministre de la Santé et l’administrateur en chef de la santé publique étaient visibles durant toute la pandémie
• Une planification préalable a permis la mise en œuvre rapide des produits et des activités stratégiques liés à la communication
• Des efforts de marketing social ont contribué à modifier les comportements dans le but de prévenir l’infection
• Il y a eu une coordination forte et efficace des activités de communication entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux

Intervention fédérale dans les communautés des Premières nations vivant dans des réserves

• Beaucoup de communautés des Premières nations disposaient de plans de lutte contre la pandémie
• Les cliniques de vaccination dans les réserves ont généralement connu du succès
• Des antiviraux étaient préalablement distribués (prépositionnés) dans les communautés éloignées et isolées pour la deuxième vague et de l’équipement de protection individuelle a été acheté
• Il y a eu une bonne coopération entre Santé Canada, l’Agence de la santé publique du Canada, le ministère des Affaires indiennes et du Nord, les provinces et les dirigeants des Premières nations
• Santé Canada a nommé un conseiller médical principal pour superviser l’intervention contre la grippe H1N1 dans les réserves

Réserve de secours

• Une planification préalable a assuré la disponibilité des antiviraux et des fournitures médicales d’urgence

Vaccin

• Une planification préalable de la réserve de vaccins a assuré l’accès en temps utile à un vaccin sûr et efficace
• Le taux d’immunisation canadien a été l’un des plus élevés au monde
• Il y a eu une étroite collaboration avec l’Organisation mondiale de la Santé et des organismes de réglementation internationaux
• Des experts en science, en politiques et en réglementation ont travaillé ensemble en équipe
• Les arrêtés d’urgence ont été des mesures réglementaires appropriées pour accélérer l’accès au vaccin contre la souche H1N1 de même qu’aux antiviraux pour les enfants de moins de un an

Conduite des opérations

• Les structures, les ressources, les relations, les plans et les outils essentiels étaient en place
• Le personnel a fait preuve d’un dévouement et d’une endurance remarquables
• Un cadre financier avait déjà été établi pour la grippe pandémique
• Les communications internes avec le personnel ont commencé tôt et étaient fréquentes

Ce qui mérite d’être amélioré

Malgré ces points forts de la réponse du portefeuille de la Santé, des améliorations s’avèrent nécessaires. Voici plusieurs domaines précis où orienter l’action :

Surveillance, science et recherche

• Mettre au point les accords sur le partage de l’information sur la surveillance entre les secteurs de compétence
• Étudier des options qui permettraient de mettre en place des mécanismes adéquats pour accélérer la recherche en situation de crise
• Raffiner les approches pour traduire les connaissances scientifiques en information utile à la planification, à la prise de décisions et aux communications

Collaboration avec les provinces et les territoires

• Continuer de travailler avec les partenaires provinciaux et territoriaux à l’examen et à la simplification de la structure de gouvernance fédérale-provinciale-territoriale pour la grippe pandémique
• Clarifier et communiquer les rôles et les responsabilités des divers groupes consultatifs au sein de la structure de gouvernance de la pandémie
• Clarifier les processus de prise de décisions durant une pandémie et les communiquer aux groupes d’experts ou aux groupes consultatifs

Orientation

• Clarifier le rôle fédéral en élaborant un encadrement clinique
• Officialiser un processus d’approbation accéléré pour les documents d’orientation
• Combler les lacunes de l’orientation existante
• Utiliser le langage et les supports qui conviennent dans les documents d’orientation

Mobilisation des intervenants

• Accroître la coordination de l’information provenant de plusieurs secteurs de compétence à l’intention des groupes d’intervenants
• Augmenter la capacité de prévoir les problèmes soulevés par les groupes d’intervenants et d’y répondre
• Soutenir l’élaboration de documents d’orientation à l’intention des professionnels de la santé
• Revoir la gestion des relations internationales par le portefeuille de la Santé

Communication avec les Canadiens

• Améliorer la cohérence de l’information communiquée aux Canadiens par les différents secteurs de compétence
• Revoir les stratégies visant à communiquer l’incertitude, le risque et les décalages entre les connaissances scientifiques pour donner confiance au public

Intervention fédérale dans les communautés des Premières nations vivant dans des réserves

• Élaborer un encadrement portant sur les aspects logistiques de la mise en œuvre des plans de lutte contre la pandémie
• Assurer la disponibilité en temps utile de l’encadrement en santé publique destiné aux communautés des Premières nations
• Répondre aux problèmes locaux grâce aux porte-parole régionaux
• Faire tomber les barrières au déplacement des professionnels de la santé durant un phénomène de santé publique

Réserve de secours

• Examiner la Réserve nationale de secours et la Réserve nationale d’antiviraux à la lumière de l’expérience liée à la grippe H1N1
• Envisager des options pour la prescription et la distribution des antiviraux dans les communautés éloignées et isolées durant une pandémie
• Solliciter l’autorisation de donner des fournitures de la Réserve à d’autres pays

Vaccin

• Mettre en œuvre un système intégré de surveillance pour l’immunisation, dont la gestion des inventaires, le suivi de la prise du vaccin et la surveillance des effets secondaires
• Revoir l’approche de la livraison fédérale des vaccins aux provinces et aux territoires
• Établir un examen réglementaire permanent en prévision de futurs phénomènes de santé publique
• Communiquer efficacement les processus et les mécanismes réglementaires

Conduite des opérations

Gouvernance en cas de phénomènes importants de santé publique

• Examiner le Système de gestion des incidents utilisé dans le Centre des opérations d’urgence du portefeuille de la Santé et l’adapter pour de futures interventions
• Élaborer une compréhension commune du processus décisionnel durant une urgence lorsque des problèmes de santé publique et de politique publique se recoupent
• Chercher des occasions de rationaliser les séances d’information et les réunions demandant la participation des cadres supérieurs
• Continuer de distinguer les rôles et les responsabilités des membres de la haute direction de l’Agence de la santé publique du Canada
• Distinguer les rôles et les responsabilités du groupe de gestion des urgences et du groupe des opérations au sein de l’Agence de la santé publique du Canada

Soutien des services généraux lors de phénomènes de santé publique

• Mettre en place des mécanismes visant à assurer la capacité de réagir des services généraux de l’Agence de la santé publique du Canada
• Porter une attention particulière aux politiques, aux plans et aux procédures relatifs à la gestion des ressources humaines

Recommandations transversales

Les 34 domaines qui méritent des améliorations et qui sont indiqués ci-dessus peuvent être regroupés en trois recommandations principales relativement aux responsabilités, aux structures et aux rôles actuels. La première recommandation vise l’état de préparation et d’intervention en cas de pandémie et elle nécessite la collaboration fédérale et provinciale ou territoriale. La deuxième recommandation est de nature fédérale et concerne en particulier la gestion des urgences. La portée de la troisième recommandation est limitée à l’Agence de la santé publique du Canada et à Santé Canada et elle est axée sur le renforcement des communications à caractère scientifique.

Recommandation 1 — Renforcer davantage la capacité fédérale, provinciale et territoriale pour se préparer et répondre à la grippe pandémique

• Mettre à jour le Plan canadien de lutte contre la pandémie d’influenza dans le secteur de la santé en mettant particulièrement l’accent sur :
  • la souplesse et la possibilité d’adapter l’envergure des interventions en fonction de différents scénarios de pandémie
  • l’efficience et l’efficacité des structures de gouvernance (c.-à-d. les rôles et les responsabilités de tous les partenaires, la composition des comités et des groupes, de même que l’accompagnement des processus décisionnels et d’homologation)
  • les processus de collaboration visant à élaborer et à renforcer les documents d’orientation afin d’assurer la disponibilité, l’accessibilité et la cohérence des messages émis
  • l’achèvement et la mise en œuvre d’accords de partage des données avec les provinces et les territoires.

Recommandation 2 — Continuer de clarifier, de communiquer et d’exercer les rôles, les responsabilités et les mécanismes fédéraux de gestion des urgences en portant une attention particulière à la durabilité de la capacité d’intervention et des rôles décisionnels

• Achever la politique relative à l’intervention d’urgence du portefeuille de la Santé et mettre à jour le Plan d’intervention d’urgence du portefeuille de la Santé en portant attention aux éléments suivants :
  • les rôles et les responsabilités de la prise de décisions et les processus et les échéanciers d’homologation qui les accompagnent
  • les normes d’activation et d’intensification tenant compte de la gravité d’un phénomène
  • les principes et les procédures visant à assurer la durabilité de l’intervention avec une capacité de pointe suffisante.
• Continuer l’orientation et la formation en gestion des urgences.
• Envisager une approche davantage intégrée pour les exercices relatifs aux leçons à retenir.

Recommandation 3 — Améliorer l’habileté du portefeuille de la Santé à communiquer les aspects scientifiques à divers groupes cibles

• Élaborer des approches servant à acheminer en langage simple, à divers groupes cibles et à diverses fins, les résultats, les processus, les incertitudes, les risques et les fluctuations scientifiques complexes y compris :
  • au personnel du portefeuille de la Santé dans des domaines tels que les politiques, le programme, les communications et les opérations
  • aux décideurs et à ceux qui influencent les décisions
  • aux intervenants
  • aux médias
  • au grand public.

Prochaines étapes

La planification est un processus continu. Les leçons apprises des expériences vécues avec le syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS) et avec d’autres phénomènes importants, tels que l’éclosion de listériose de 2008, représentent l’assise des améliorations apportées à la capacité de réponse à une situation de pandémie du portefeuille de la Santé. Dans le cas de la grippe H1N1, les leçons tirées de la première vague ont été appliquées aux activités durant la deuxième vague. On s’attend à ce que les leçons tirées du présent examen mènent à une réponse encore plus efficiente et efficace à de futures pandémies et à d’autres genres de phénomènes de santé publique d’envergure nationale.

Il convient que l’Agence de la santé publique du Canada et que Santé Canada prennent des mesures immédiates pour mettre en œuvre les leçons à retenir qui sont mises en évidence dans le présent rapport. Les cadres supérieurs devraient superviser l’élaboration, la mise en œuvre et le suivi continu d’un plan d’action détaillé visant à répondre à chacune des constatations et des recommandations.