Annexe F : Évaluation des activités de l’Agence de la santé publique du Canada liées à la prévention et au contrôle des infections acquises dans la collectivité – Pouvoirs F/P/T en matière de surveillance de la santé publique

Annexe F. Pouvoirs fédéraux, provinciaux et territoriaux en matière de surveillance de la santé publique

Le cadre constitutionnel, législatif et réglementaire qui régit la santé publique et la surveillance de la santé publique est complexe.

La Loi constitutionnelle de 1867Note de bas de page 115 énonce les responsabilités incombant respectivement aux gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Selon cette loi, la santé — y compris la santé publique — est une responsabilité que se partagent les divers ordres de gouvernement. Comme aucun d’entre eux ne possède une compétence exclusive en matière de santé, les lois relatives à la santé sont promulguées, selon le cas, par l’administration fédérale ou une administration provinciale ou territoriale.

Mandat du gouvernement fédéral

La compétence du gouvernement du Canada en matière de santé publique découle en partie du pouvoir sur les mesures de quarantaine que lui attribue le paragraphe 91(11) de la Loi constitutionnelle et du pouvoir en matière de loi criminelle conférée par le paragraphe 91(27) en ce qui concerne la protection des Canadiens contre les dangers éventuels pour la santé publique, ce qui comprend le pouvoir de promulguer des lois touchant la salubrité des aliments, l’innocuité des médicaments et les contaminants présents dans l’environnement. De façon plus importante, l’article 91 octroie au gouvernement du Canada le pouvoir de promulguer des lois « pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement » qui lui permettent d’intervenir en situation d’urgence de santé publique, par exemple en cas de pandémie. En vertu de ce pouvoir, le Parlement peut adopter des lois qui seraient normalement de compétence provinciale ou territoriale dans les cas où un problème est de nature non pas locale, mais pancanadienne, de même que dans les situations considérées comme urgentes. Le gouvernement fédéral peut conclure des traités liant le Canada, mais selon la Loi constitutionnelle, il ne peut les appliquer que dans des secteurs de compétence fédérale. Si des dispositions législatives fédérales sont requises pour mettre en œuvre un traité, il faut déterminer si les rubriques de compétence du gouvernement fédéral sont suffisamment vastes pour soutenir de telles dispositions. Le Parlement ne peut pas mettre en œuvre un traité si celui‑ci porte sur un champ de compétence provinciale.

Au titre de la Loi constitutionnelle, le gouvernement fédéral peut également intervenir en santé publique en exerçant son pouvoir de dépenser, qui découle de la compétence attribuée au Parlement en matière de dette et de propriété publiques — alinéa 91(1)a) — et son pouvoir général d’imposition — paragraphe 91(3) —, lesquels lui permettent de se procurer des fonds et de les dépenser de toutes les façons qu’il juge nécessaire. Cela peut comprendre des paiements de transfert aux provinces à l’appui de programmes de santé publique ou la conclusion d’ententes juridiques visant l’élaboration d’initiatives de santé publique.

En outre, la Loi constitutionnelle attribue au gouvernement fédéral des pouvoirs relatifs au recensement et aux statistiques.

Enfin, les responsabilités du gouvernement fédéral s’étendent à certains groupes de personnes, notamment celles engagées dans la milice, le service militaire et le service naval, les Premières nations et les Inuits, les détenus sous responsabilité fédérale et — conjointement avec les provinces — les immigrants auxquels ils dispensent divers services de santé, y compris en matière de santé publique.

Au sein du portefeuille de la santé, l’Agence de la santé publique est le principal organisme chargé d’aider le ministre de la Santé à exercer ses fonctions en matière de santé publique. L’Agence de la santé publique a été créée pour contribuer aux initiatives fédérales visant à cerner et à atténuer les facteurs de risque pour la santé publique et à renforcer à l’échelle nationale l’état de préparation à l’égard des menaces pour la santé publique, ce qui comprend la capacité de réagir à une urgence liée à la santé publique. Le préambule de la Loi sur l’Agence de la santé publique du CanadaNote de bas de page 117 énonce les mesures que l’Agence peut prendre en matière de santé publique, notamment en ce qui a trait à la protection et à la promotion de la santé, à l’évaluation et à la surveillance de l’état de santé de la population, à la prévention des maladies et des blessures et à la préparation et à l’intervention en cas d’urgence sanitaire. Ces mesures peuvent être prises en collaboration avec d’autres organismes du secteur de la santé publique en vue de coordonner les politiques fédérales; en collaboration avec les gouvernements provinciaux et territoriaux ou par suite de consultations auprès d’eux; et, enfin, en collaboration avec des gouvernements et des organismes étrangers et d’autres parties intéressées, et ce, afin de contribuer aux initiatives fédérales visant à cerner et à atténuer les facteurs de risque pour la santé publique et à soutenir l’état national de préparation à l’égard de menaces pour la santé publique.

Mandat des gouvernements provinciaux et territoriaux

Le paragraphe 92(7) de la Loi constitutionnelle confère aux provinces le pouvoir de promulguer des lois relatives à l’établissement, à l’entretien et à l’administration des hôpitaux, des asiles et des institutions et hospices de charité, de même que des lois concernant tous les domaines d’une nature locale ou privée dans la province — paragraphe 92(16) — et en ce qui concerne les institutions municipales. Les provinces et les territoires ont affirmé leur rôle en matière de santé publique et de surveillance de la santé publique en adoptant des lois en la matière. En outre, certaines provinces disposent de dispositions réglementaires régissant les maladies infectieuses. Toutes les provinces et tous les territoires ont adopté des règlements énonçant une liste de maladies à déclaration obligatoire et exigeant la prise de mesures précises. Cette liste constitue le fondement de la mise en œuvre des systèmes de déclaration. Les provinces et les territoires ont également adopté des dispositions législatives touchant les situations d’urgence; en général, ces dispositions portent sur les épidémies de maladies infectieuses et d’autres circonstances constituant une menace grave pour la santé publique.

Les administrations locales exécutent les programmes de santé publique et de base. Les provinces et les territoires collaborent avec une vaste gamme d’intervenants à l’échelon local, y compris des cliniciens, du personnel de santé publique, des fournisseurs de soins de première ligne, des hôpitaux, des salles d’urgence, des laboratoires, des écoles et d’autres fournisseurs de services et des responsables de la collecte de données liées à la santé. En règle générale, c’est à l’échelon local que sont d’abord détectées les nouvelles maladies — même celles qui ne figurent pas sur la liste des maladies à déclaration obligatoire — et les autres menaces éventuelles pour la santé publique, y compris les problèmes de salubrité de l’environnement. Les dispositions législatives provinciales et territoriales exigent que le personnel local de santé publique signale aux agents responsables de la santé publique les maladies à déclaration obligatoire. La filière de déclaration peut varier selon la province ou le territoire, mais le médecin hygiéniste local est habituellement la première personne à recevoir des renseignements de nature médicale et à les transmettre aux autorités provinciales ou territoriales en santé publique. Par conséquent, les provinces et les territoires sont des partenaires importants en ce qui concerne la fourniture à l’Agence de la santé publique de données liées à la surveillance, vu qu’ils sont responsables des services de santé et de la conservation d’un bon nombre de données administratives liées à la santé et d’une vaste gamme de données cliniques (p. ex. des données de laboratoire et des données sur les médicaments) du Canada. Toutefois, pour faire en sorte que le gouvernement du Canada respecte les obligations législatives qui lui incombent à l’échelle nationale et internationale, la collaboration entre ces parties est nécessaire.

Lois régissant la surveillance

Les lois fédérales régissant les activités de surveillance de la santé publique sont les suivantes : la Loi sur le ministère de la Santé, la Loi sur l’Agence de la santé publique du Canada et la Loi sur la statistique.

L’alinéa 4(2)h) de la Loi sur le ministère de la Santé de 1996 confère au ministre de la Santé, sous réserve de la Loi sur la statistique le pouvoir en ce qui concerne la collecte, l’analyse, l’interprétation, la publication et la diffusion de l’information sur la santé publique, mais ce pouvoir n’englobe pas expressément les renseignements personnels. Le ministre peut mener les activités susmentionnées, mais n’est pas tenu de le faire.

La Loi sur l’Agence de la santé publique du Canada ne contient elle non plus aucune disposition expresse relative à la surveillance de la santé publique. L’Agence peut mener des activités de surveillance dans le cadre de son mandat qui consiste à assister le ministre dans l’exercice de ses attributions en matière de santé publique (article 3). De fait, le préambule de la loi mentionne que le gouvernement du Canada entend prendre des mesures en matière de santé publique, notamment en ce qui a trait à la surveillance de la santé. En outre, l’article 15 énonce que le gouverneur en conseil peut, par règlement pris sur recommandation du ministre de la Santé, régir, pour l’application de l’alinéa 4(2)h) de la Loi sur le ministère de la Santé, la collecte, l’analyse, l’interprétation, la publication et la diffusion des renseignements relatifs à la santé publique, mais qu’il n’est pas tenu de le faire.

L’article 3 de la Loi sur la statistique énonce les fonctions incombant à Statistique Canada. Ces fonctions sont les suivantes :

  1. recueillir, compiler, analyser, dépouiller et publier des renseignements statistiques sur les activités commerciales, industrielles, financières, sociales, économiques et générales de la population et sur l’état de celle‑ci;
  2. collaborer avec les ministères à la collecte, à la compilation et à la publication de renseignements statistiques, y compris les statistiques qui découlent des activités de ces ministères;
  3. recenser la population du Canada et faire le recensement agricole du Canada de la manière prévue à la présente loi;
  4. veiller à prévenir le double emploi dans la collecte des renseignements par les ministères;
  5. en général, favoriser et mettre au point des statistiques sociales et économiques intégrées concernant l’ensemble du Canada et chacune des provinces, et coordonner des projets pour l’intégration de telles statistiques.

En outre, la Loi sur la statistique prévoit que le statisticien en chef doit, sous la direction du ministre, recueillir, compiler, analyser, dépouiller et publier des statistiques portant sur la santé et la protection sociale — voir l’alinéa 22c). Là encore, ces dispositions n’exigent pas que de telles statistiques soient recueillies, mais permettent au statisticien en chef de le faire.

Règlement sanitaire international

La mise en œuvre du traité que constitue le Règlement sanitaire international exige la mise en place d’un système de surveillance de la santé publique au Canada. Des obligations découlent du traité, et leur exécution doit respecter entièrement la répartition des compétences du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux. Dans la mesure où elle exige la promulgation de dispositions législatives, la mise en œuvre du traité que constitue le Règlement sanitaire international est assujettie aux règles régissant la répartition des pouvoirs entre les ordres de gouvernement du Canada, et est donc susceptible d’interprétation judiciaireNote de bas de page 117.

Rôle du ministre de la Santé et de l’Agence de la santé publique

Le paragraphe 4(1) de la Loi sur le ministère de la Santé de 1996 énonce que les pouvoirs et fonctions du ministre s’étendent d’une façon générale à tous les domaines de compétence du Parlement liés à la promotion et au maintien de la santé de la population ne ressortissant pas de droit à d’autres ministères ou organismes fédéraux. Selon le paragraphe 4(2) de la Loi, les attributions du ministre en matière de santé comprennent notamment la protection de la population contre la propagation de la maladie et les risques pour la santé; les enquêtes et les recherches sur la santé publique, y compris le contrôle suivi des maladies; et, sous réserve de la Loi sur la statistique, la collecte, l’analyse, l’interprétation, la publication et la diffusion de l’information sur la santé publique. En outre, le ministre doit coopérer avec les autorités provinciales en vue de coordonner les efforts visant à maintenir et à améliorer la santé publique.

Bien que la Loi sur le ministère de la Santé et la Loi sur l’Agence de la santé publique du Canada ne contiennent pas de dispositions portant expressément sur la collecte de renseignements personnels, l’article 4 de la Loi sur la protection des renseignements personnels énonce qu’une institution fédérale peut recueillir des renseignements personnels qui ont un lien direct avec ses programmes ou ses activités. Par conséquent, au moment d’exécuter des programmes et de mener des activités pour aider le ministre à exercer ses attributions en matière de santé publique, l’Agence pourrait recueillir des renseignements personnels ayant un lien direct avec ses programmes ou activités.

Au sein du portefeuille de la santé, l’Agence de la santé publique est le principal organisme chargé d’assister le ministre de la Santé dans l’exercice de ses attributions en matière de santé publique.

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