Section 5 : Évaluation de la fonction de surveillance au sein de l’Agence de la santé publique du Canada – Conclusions de l’évaluation et recommandations

5. Conclusions de l’évaluation et recommandations

L’analyse des renseignements recueillis aux fins de la présente évaluation a débouché sur des constatations et des conclusions (résumées dans le tableau 1) touchant la pertinence et le rendement, lesquelles se sont traduites par trois recommandations clés.

5.1 Conclusions

5.1.1 Pertinence

La surveillance de la santé publique représente manifestement un besoin continu, vu que l’apparition et la réapparition d’infections et de maladies chroniques et d’autres facteurs de risque pour la santé de la population continuent de menacer la santé des Canadiens et d’entraîner des coûts pour la société canadienne. La surveillance de la santé publique est une activité nécessaire pour cerner les facteurs de risque et les déterminants de la santé, pour surveiller ces risques liés à la santé des Canadiens et pour orienter les décisions prises par suite de politiques et de programmes en ce qui a trait aux interventions en amont et aux autres mesures de prévention et de contrôle. Par extension, pour que la fonction de surveillance de la santé publique soit efficace et puisse donner lieu à des mesures promptes, on doit continuer à soutenir l’infrastructure de surveillance, c'est‑à‑dire les structures et les processus requis pour l’exécution de la fonction fondamentale de surveillance de la santé publique.

La fonction de surveillance de l’Agence de la santé publique cadre avec les objectifs et les priorités du gouvernement du Canada en veillant à la santé des Canadiens. En outre, les activités de surveillance permettent à l’Agence de la santé publique de réaliser son résultat stratégique — « Un Canada capable de promouvoir la santé, de réduire les disparités en matière de santé et de prévenir et d’atténuer les maladies et les blessuresNote de bas de page 104 » — et soutiennent les priorités nationales en matière de maladies transmissibles et non transmissibles. La fonction de surveillance de la santé publique cadre aussi avec l’objectif no 2 énoncé dans le plan quinquennal de l’Agence, le Plan stratégique de l’Agence de la santé publique du Canada : 2007‑2012, Information, Savoir, ActionNote de bas de page 105, à savoir le suivant : « Veiller à ce que les interventions soient soutenues par des fonctions intégrées liées à l’information et au savoir. »

Le gouvernement du Canada et l’Agence de la santé publique du Canada ont un mandat à exécuter et un rôle à jouer en ce qui a trait à la surveillance de la santé publique. Divers textes législatifs, notamment la Loi sur le ministère de la santéNote de bas de page 106 et la Loi sur l’Agence de la santé publique du CanadaNote de bas de page 107 confèrent au gouvernement fédéral le pouvoir d’assurer la surveillance de la santé publique. Le Canada assume également, au titre du Règlement sanitaire internationalNote de bas de page 108, l’obligation d’exécuter la surveillance de la santé publique. Toutefois, les divers partenaires, particulièrement les provinces et les territoires, ne possèdent aucune compréhension commune du mandat en question ni de la vision, des rôles, des responsabilités et des priorités connexes.

Le gouvernement fédéral a joué un rôle dans les activités suivantes :

  • surveillance des éclosions touchant diverses administrations;
  • fourniture d’éléments probants de portée nationale sur les tendances liées aux maladies et aux épidémies;
  • liaison avec les homologues à l’échelle internationale;
  • fourniture d’un soutien aux partenaires fédéraux pour les aider à remplir leur mandat en matière de surveillance;
  • renforcement de la capacité des provinces et des territoires en matière de surveillance et d’épidémiologie;
  • coordination des activités nationales de surveillance.

Il s’agit là de rôles qui sont appropriés pour le gouvernement du Canada et qui concordent avec les besoins et les attentes des provinces, des territoires et des autres intervenants.

Il a été conclu que, dans son ensemble, la fonction de surveillance de la santé publique ne faisait pas double emploi avec les activités des autres organisations fédérales, mais il a été constaté que les rôles et les responsabilités incombant à chaque intervenant ne sont pas clairs. Une collaboration plus étroite entre les partenaires fédéraux (p. ex. Statistique Canada, Santé Canada et l’Agence canadienne d’inspection des aliments) et avec des organisations comme l’Institut canadien d’information sur la santé permettrait probablement d’améliorer la complémentarité des programmes.

5.1.2 Rendement

Le Réseau pancanadien de santé publique et l’Agence de la santé publique disposent tous deux de processus d’établissement des priorités. Toutefois, le processus officiel d’établissement des priorités en matière de surveillance de l’Agence n’est pas très visible, vu que les priorités sont fixées à l’échelon des programmes ou à celui des centres.

Les progrès réalisés par l’Agence de la santé publique en ce qui a trait à l’harmonisation de ses activités en vue de réaliser les objectifs du Plan stratégique de surveillance de 2007Note de bas de page 109 ont été utilisés pour évaluer le rendement de la fonction de surveillance.

Dans l’ensemble, l’Agence de la santé publique a réalisé des progrès en ce qui concerne la mise en œuvre des initiatives liées aux objectifs du Plan stratégique de surveillance de 2007. Cependant, des lacunes persistent dans certains éléments clés de l’infrastructure de surveillance de la santé publique. Parmi les éléments qui font défaut, mentionnons les suivants :

  • des ententes sur l’échange de renseignements;
  • des processus, des procédures, des méthodes et des outils coordonnés et normalisés de collecte de données permettant d’améliorer la collecte de renseignements comparables;
  • des systèmes nationaux et interexploitables solides;
  • la fourniture de renseignements opportuns, exacts et complets aux décideurs du secteur de la santé publique et aux Canadiens.

La nature décentralisée de la surveillance au sein de l’Agence de la santé publique a rendu l’analyse plus compliquée, et l’équipe d’évaluation a été incapable de mesurer l’efficience et le rendement économique globaux de la fonction de surveillance. Toutefois, des informateurs clés ont indiqué que, selon leurs prévisions, il serait possible d’accroître l’efficience et le rendement économique au moyen des activités suivantes :

  • harmonisation, coordination et intégration;
  • gestion des données;
  • établissement des priorités en matière de surveillance et de publications.

5.2 Recommandations

L’Agence de la santé publique devrait adopter une démarche plus stratégique en matière de surveillance de la santé publique. Elle devrait notamment :

  • assumer un rôle de chef de file au moment d’élaborer une vision fédérale‑provinciale–territoriale commune de la fonction de surveillance de la santé publique au Canada;
  • établir un mécanisme et des critères officiels afin de cerner les priorités en fonction des investissements liés aux activités de surveillance;
  • élaborer une démarche plus stratégique en ce qui concerne l’approbation et la diffusion des produits et des renseignements liés à la surveillance.

Cadre stratégique en vue d’un modèle fédéré de surveillance de la santé publique au Canada

Durant la période visée par l’évaluation, les activités de surveillance de l’Agence de la santé publique étaient orientées par le Plan stratégique de surveillanceNote de bas de page 110 de 2007. Toutefois, un cadre stratégique global en vue d’un modèle « fédéré » de surveillance de la santé publique au Canada énonçant une vision commune et les éléments essentiels d’une fonction de surveillance nationale serait avantageux pour l’Agence et ses partenaires provinciaux et territoriaux. Un tel cadre devrait englober les maladies infectieuses et les maladies chroniques, et devrait décrire, entre autres :

  • le mandat des administrations fédérale, provinciales, territoriales et locales;
  • les rôles et les responsabilités en matière de surveillance;
  • les buts, les objectifs et les principes directeurs;
  • les priorités en matière de surveillance.

Il est de mise que l’élaboration de ce cadre soit dirigée par l’Agence de la santé publique. Toutefois, la coopération des provinces et des territoires est un élément essentiel de l’établissement d’un système efficace de surveillance de la santé publique. Par conséquent, ce cadre devrait être élaboré de façon collaborative et être diffusé à grande échelle de manière à ce qu’il donne lieu à une compréhension commune d’un système national de surveillance de la santé publique au Canada.

Établissement des priorités de l’Agence

Au sein de l’Agence de la santé publique, le financement des activités de surveillance est octroyé par les programmes ou les centres, et les priorités sont fixées à l’échelon des centres. Cependant, l’Agence pourrait administrer ses investissements en matière de surveillance de façon plus stratégique au moyen d’un mécanisme officiel — qui s’assortirait notamment de critères prédéfinis — qui lui permettrait de cerner ses priorités en matière de surveillance. Celles‑ci doivent concorder avec les objectifs énoncés dans son Plan stratégiqueNote de bas de page 111 et avec les priorités de programme et les besoins en matière d’information des provinces et des territoires et soutenir leur réalisation. Un tel processus aiderait le personnel de l’Agence à prendre des décisions relatives à l’affectation des ressources et garantirait que les investissements dans les activités de surveillance sont effectués dans les secteurs prioritaires.

Gestion des connaissances

Le rôle de l’Agence de la santé publique consiste à fournir aux décideurs du secteur de la santé publique et aux Canadiens des analyses et des produits de surveillance d’envergure nationale sous une forme qui leur est utile. L’Agence élabore une vaste gamme de produits de connaissance; ces produits prennent différentes formes, et sont diffusés à diverses fréquences. Cependant, il a été constaté que plusieurs facteurs avaient une incidence sur la capacité de l’Agence d’élaborer et de diffuser des produits de surveillance en temps suffisamment opportun pour qu’ils puissent contribuer à la détection des éclosions ou à orienter les décisions relatives aux politiques et aux programmes. Parmi ces facteurs, mentionnons l’opportunité et l’exactitude des renseignements fournis par les provinces, les territoires et d’autres fournisseurs de données, les processus internes d’approbation du contenu et les processus de communication. Pour faire en sorte que les investissements dans les activités de surveillance se traduisent par des renseignements utiles en matière de surveillance qui répondent aux besoins des publics interne et externe, il faudrait que les programmes de l’Agence évaluent régulièrement les besoins des utilisateurs et leur satisfaction à l’égard de leurs produits de surveillance, et qu’ils recueillent systématiquement des données sur l’utilisation qui est faite de leurs produits et de leurs renseignements liés à la surveillance dans le cadre des interventions découlant des politiques et des programmes.

En outre, l’Agence de la santé publique devrait faire ce qui suit :

  • donner un degré de priorité élevé à ses publications liées à la surveillance et au contenu de son site Web touchant à la surveillance;
  • établir la fréquence appropriée de diffusion de ses produits en fonction des besoins des utilisateurs;
  • examiner d’autres stratégies d’approbation, d’élaboration et de diffusion opportunes de ses produits de surveillance.

RECOMMANDATION 1

Adopter une démarche stratégique en ce qui concerne la surveillance. Cette démarche devrait comprendre, entre autres, ce qui suit :

  1. Travailler avec les partenaires et les intervenants pour élaborer un cadre stratégique en vue d’un modèle « fédéré » de surveillance de la santé publique et pour concevoir une stratégie de mise en œuvre de ce modèle;
  2. La mise en place, au sein de l’Agence de la santé publique, d’un mécanisme et de critères officiels d’établissement des priorités en matière de surveillance qui permettent d’établir des liens entre les priorités liées à la surveillance et les priorités stratégiques liées à la santé publique des provinces, des territoires et de l’Agence;
  3. Élaborer une approche de gestion des données de surveillance qui établit la liste des priorités et des produits de surveillance pertinents, examine les approches pour qu’elles soient approuvées, mises en œuvre et diffusées en temps opportun, et reflète les besoins de divers publics.

Surveillance intégrée

Le terme « surveillance intégrée » doit être défini et diffusé. Malgré l’absence d’une compréhension commune, les gestionnaires de la surveillance et le personnel de l’Agence soutiennent l’intégration, et estiment qu’elle doit comprendre ce qui suit :

  • une meilleure coordination et des communications internes accrues dans l’ensemble des divisions et des centres de l’Agence de la santé publique;
  • une normalisation des pratiques de surveillance et l’adoption de démarches communes en la matière au sein de l’Agence de la santé publique, y compris une intégration et un regroupement des données et la mise en place de critères et de processus liés à l’établissement des priorités, de même que des analyses de données et des pratiques redditionnelles.

Tous les échelons de gouvernement reconnaissent qu’une normalisation et une harmonisation à plus grande échelle se traduiront par la production de données comparables à l’échelle du pays. En l’absence d’une démarche harmonisée en matière de surveillance, les systèmes ne sont pas susceptibles d’être interexploitables. Il serait possible de travailler en collaboration avec les partenaires du secteur de la surveillance en ce qui concerne, entre autres, les éléments suivants :

  • le contenu des données (y compris les normes et les définitions);
  • les processus de gestion des données (y compris le transfert et l’entreposage sûrs des données et l’accès aux données);
  • les plateformes et les outils technologiques;
  • les dossiers de santé électroniques.

L’Agence de la santé publique devrait continuer de collaborer avec ses partenaires pour cerner et régler les problèmes liés à la mise en œuvre de ces éléments.

RECOMMANDATION 2

Assumer un rôle de chef de file dans cadre du travail effectué avec les partenaires pour uniformiser davantage les pratiques et les processus de surveillance, et, lorsque c’est possible, étudier les possibilités au sein de l’Agence d’intégrer et de relier les systèmes et les programmes de surveillance.

L’Agence de la santé publique peut renforcer davantage sa fonction de surveillance en perfectionnant ses fonctions de gouvernance et de mesure du rendement.

Gouvernance

La structure interne de gouvernance de la surveillance de l’Agence de la santé publique, plus particulièrement l’Équipe d’intégration de la surveillance, est une instance efficace d’échange horizontal de renseignements entre les programmes et de gestion des problèmes. L’équipe d’intégration de la surveillance, composée d’experts en surveillance de l’ensemble des organisations de l’Agence, travaille en étroite collaboration avec l’Unité de coordination de la surveillance pour élaborer une stratégie collaborative en ce qui concerne la surveillance. Toutefois, elle pourrait jouer un rôle plus efficace au moment de cerner les priorités en matière de surveillance et de faire la promotion d’une mise en œuvre cohérente des initiatives liées à la surveillance dans l’ensemble de l’Agence. Bien qu’une modification importante de la structure de gouvernance actuelle ne soit pas requise, les informateurs clés ont souligné, conformément aux conclusions de l’examen à mi‑parcours de la gouvernance, qu’il était possible de renforcer les principaux éléments de la structure en question, ce qui se traduirait, entre autres, par les mesures suivantes :

  • renforcer le rôle de l’agent principal de surveillance de la santé (anciennement le conseiller principal en surveillance) de manière à ce qu’il ait le pouvoir de mettre en œuvre l’initiative de transformation de la surveillance à l’échelle de l’Agence de la santé publique et pour garantir que le programme fera l’objet d’une reddition de comptes appropriée (rapports d’étape réguliers sur la mise en œuvre des priorités liées à la surveillance);
  • renforcer le rôle consultatif de l’Équipe d’intégration de la surveillance;
  • veiller à ce que l’unité de coordination de la surveillance soit structurée et qu’elle dispose des ressources requises pour appuyer l’agent principal de surveillance de la santé dans ses fonctions et pour coordonner une activité horizontale majeure mettant à contribution la plupart des centres et des programmes de l’Agence de la santé publique.

Mesure du rendement

Le Rapport de la vérificatrice générale du Canada de mai 2008Note de bas de page 112 indique que l’Agence de la santé publique doit mesurer le rendement de ses systèmes de surveillance. Pour combler les lacunes en ce qui concerne les données relatives au rendement, l’Agence a récemment élaboré un cadre de mesure du rendement de ses sytèmes de surveillance. Elle doit parachever et mettre en œuvre ce cadre, et élaborer un plan de suivi des économies et de l’efficience.

De façon générale, les programmes de l’Agence de la santé publique recueillent déjà certaines données pour mesurer le rendement de leurs systèmes de surveillance, et ce, en vue d’orienter l’amélioration et l’évaluation continues de ces systèmes. En mettant en œuvre le cadre de mesure du rendement des sytèmes de surveillance, les programmes rendront des comptes au moyen de l’ensemble de base d’indicateurs, ce qui rendra possible une évaluation du rendement de leur fonction de surveillance respective. Une telle évaluation permettra d’établir si la fonction de surveillance de l’Agence de la santé publique est efficace, si elle répond aux besoins des intervenants et si elle fournit des données de qualité aux fins de la prise de décisions liées à la santé publique.

RECOMMANDATION 3

Renforcer la structure de gouvernance et de responsabilisation de la fonction de surveillance de l’Agence de la manière suivante :

  1. conférer aux composantes de la structure de gouvernance les pouvoirs appropriés et définir clairement les exigences redditionnelles que les programmes doivent respecter;
  2. parachever et mettre en œuvre un cadre de mesure du rendement des systèmes de surveillance à l’échelle de l’Agence de la santé publique, et élaborer les outils requis aux fins du suivi des économies et de l’efficience.
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