Page 5 : Évaluation du Programme d’aide préscolaire aux Autochtones dans les collectivités urbaines et nordiques de l’Agence de santé publique du Canada

2. Information générale et contexte

La présente section fournit une description du mandat, des activités et des ressources du PAPACUN au sein de l’Agence de santé publique.

2.1 Lien entre les programmes de développement de la petite enfance et la santé

Les données probantes montrent que les programmes du développement de la petite enfance axés sur les aptitudes cognitives, langagières et sociales des enfants âgés de six ans et moins peuvent favoriser le développement optimal des enfants à l’égard de leur maturité scolaire, de leur rendement scolaire et de leurs chances d’emploi plus tard dans leur vie. La recherche révèle que les investissements réalisés dans les premières années de l’enfance, en particulier dans les systèmes éducatif, juridique, d’emploi et de soins de santé, portent leurs fruits à long terme. Les programmes de développement de la petite enfance qui réussissent le mieux sont axés non seulement sur les aptitudes scolaires et cognitives, mais aussi sur celles permettant de former l’identité personnelle, d’apprendre par le jeu, l’expérimentation et les activités de groupe, d’apprendre à apprendre, d’apprendre à se motiver et d’acquérir des aptitudes sociales Footnote 33. Il est important de souligner que dans le cycle de l’apprentissage et du perfectionnement des compétences, le développement des aptitudes cognitives va de pair avec le développement des aptitudes non cognitives, puisque l’un jette les bases de l’autre Footnote 44.

La figure 2 est un diagramme des effets des programmes de développement de la petite enfance sur le développement cognitif, les aptitudes sociales, la santé et les familles. Elle explique de quelle manière les programmes portant sur ces sujets pourront avoir une incidence sur les futurs résultats sur le plan de l’éducation, de la santé et de la société Footnote 55. Le PAPACUN a des objectifs similaires.

Figure 2 : Diagramme des effets des programmes de développement de la petite enfance

Diagramme  des effets des programmes de développement de la petite enfance

Source: Anderson 2003

Équivalent textuel - Figure 2

Figure 2 – Modèle des effets des programmes de développement de la petite enfance

Cette figure illustre les multiples degrés d’effets qu’ont les programmes de développement de la petite enfance sur les enfants d’âge préscolaire. La figure montre que les programmes de développement de la petite enfance donnent quatre résultats directs :

Cognitifs : rendement cognitif et intellectuel accru

  1. Sociaux : compétence sociale et aptitudes d’interaction sociale accrues
  2. Sur la santé : recours accru à la santé préventive, aux examens de dépistage et aux soins médicaux
  3. Liés à la famille : milieux familiaux positifs favorisés par la participation des parents à des occasions de formation, d’activités sociales et liées à la santé et par une formation professionnelle et un emploi pour les parents

Les quatre effets directs ci-dessus entraînent ensuite une série de résultats intermédiaires :

Cognitifs : motivation et rendement accrus pour l’enfant à l’école

  1. Sur la santé : repérage précoce des problèmes qui font obstacle à l’apprentissage
  2. Familiaux : du soutien pour l’enfant dans tous les domaines : cognitif, social, de la santé et familial

Chacun de ces résultats intermédiaires s’ajoute aux résultats sociaux directs (compétence sociale et aptitudes d’interaction sociale accrues) et contribue à faire en sorte que l’enfant soit mieux préparé à apprendre en milieu scolaire.

Une meilleure préparation des enfants à l’apprentissage en milieu scolaire entraîne deux résultats à long terme :

Meilleur rendement scolaire, obtention d’un diplôme d’études secondaires et réduction du taux de décrochage.

  1. Diminution des risques sociaux et liés à la santé : délinquance, toxicomanie et alcoolisme, et comportements sexuels à risque. Ce résultat découle également des résultats intermédiaires sur la santé et familiaux.

L’information présentée dans cette figure est tirée d’Anderson (2003).

En plus de tirer parti des données probantes actuelles sur le développement de la petite enfance, le PAPACUN met l’accent sur l’importance d’offrir des programmes culturellement pertinents aux enfants et aux collectivités autochtones. Une approche communautaire efficace répond aux besoins locaux et mise sur les forces locales. Les enfants autochtones sont aux prises avec des circonstances particulières qui les exposent davantage à des problèmes sociaux et de santé. Une programmation efficace doit être adaptée à leur contexte culturel et historique unique. Margo Greenwood (2005), responsable des affaires universitaires du Centre national de collaboration de la santé autochtone, décrit cette influence réciproque entre le développement de la petite enfance, la culture et la santé :

Il est impossible d’examiner la santé et le bien-être des enfants autochtones sans comprendre et reconnaître leur contexte social, politique et historique particulier. Au Canada, les enfants autochtones sont assujettis dès leur naissance à un héritage colonial marqué par un faible statut socioéconomique Footnote 66, un traumatisme intergénérationnel associé à la vie dans les pensionnats Footnote 77, des taux élevés d’abus d’alcool ou d’autres drogues Footnote 88, une interaction accrue avec le système de justice pénale Footnote 99,Footnote 1010,Footnote 611 et une perte importante de la langue et de la cultureFootnote 1212. Ces quelques indicateurs donnent à penser qu’il est impératif de faire la promotion de la santé dans les collectivités indigènes. La croissance et le développement des enfants autochtones, en particulier la croissance et le développement qui favorisent la force culturelle, la congruence et la citoyenneté, sont des déterminants de premier plan pour réduire ces inégalités sur le plan de la santé. En effet, comme Chandler et LalondeFootnote 1313 l’ont déterminé, un sentiment de continuité culturelle chez les collectivités et les peuples autochtones renforce la résilience et permet de réduire les conséquences négatives sur la santé, notamment le suicide chez les jeunes. [Traduction]

Par conséquent, le PAPACUN adopte une approche axée sur la santé de la population, reconnaissant ainsi la culture comme un facteur déterminant de la santé.

2.2 Vue d’ensemble du PAPACUN

Profil

Le PAPACUN constitue une initiative de développement de la petite enfance s’adressant aux enfants autochtones d’âge préscolaire vivant à l’extérieur d’une réserve et à leur famille. Grâce à un financement sous forme de contribution provenant de l’Agence de santé publique, des organismes communautaires autochtones conçoivent et exécutent des programmes holistiques visant à améliorer le bien-être spirituel, émotionnel, physique et social des enfants autochtones de moins de six ans ainsi que celui de leur famille. Le Programme cible trois groupes distincts d’Autochtones vivant dans les collectivités urbaines et nordiques : les Premières nations vivant hors réserve, les Métis et les Inuits. Le PAPACUN est mis en œuvre par l’entremise des Opérations régionales de l’Agence de santé publique grâce à des accords de contribution conclus avec les bénéficiaires du projet, qui sont habituellement des organismes autochtones.

Conçu à l’origine comme un programme pilote quadriennal, le PAPACUN a débuté durant l’exercice 1994–95. Il a été renouvelé en tant qu’initiative permanente au cours de la période 1999‑2000, où il recevait un financement annuel de services votés de 24 millions de dollars. Depuis, il a reçu plusieurs augmentations axées sur des allocations à durée limitée et fonctionne maintenant grâce à un financement de services votés de 36,3 millions de dollars ainsi qu’à un financement à durée limitée de 5 millions de dollars qui se terminera à l’exercice 2014‑15.

Les projets du PAPACUN sont gratuits pour les participants et consistent généralement en des programmes préscolaires en établissements offerts à des enfants âgés de trois à cinq ans, qui sont exécutés trois ou quatre demi-journées par semaine et neuf mois par année, soit de septembre à juin. Certains centres offrent également des programmes aux enfants de moins de deux ans. Selon le modèle de programmation en établissements, l’éducateur fait participer les enfants à des activités structurées de développement de la petite enfance qui cadrent avec les six volets du Programme (promotion de la santé, nutrition, éducation, culture autochtone, participation des parents et soutien social). Des collations ou des repas nutritifs sont offerts chaque jour aux enfants. Puisqu’il n’existe pas de programme standard à l’échelle nationale, les activités éducatives sont conçues sur place et varient d’un centre à l’autre. Les centres qui exécutent les programmes en établissements doivent, pour la plupart, être autorisés par l’autorité compétente de leur province ou territoire et maintenir le bon nombre d’élèves par enseignant et d’éducateurs de la petite enfance certifiés.

En plus des programmes offerts en établissements, d’autres modèles sont utilisés dans le cadre du Programme. Certains centres offrent un volet de visites à domicile dans le cadre duquel les employés se rendent chez les familles pour fournir de l’information et des conseils aux parents ainsi que des activités éducatives aux enfants. Parmi les autres activités de programme, on compte des ateliers et des séances de développement des compétences à l’intention des parents, des ateliers réunissant les parents et les enfants ainsi que des activités culturelles spéciales pour les familles.

Le PAPACUN possède plusieurs caractéristiques distinctes :

  • Il s’adresse aux populations vulnérables d’enfants autochtones les plus susceptibles de présenter de faibles résultats en matière de développement de la petite enfance.
  • Il cible non seulement les enfants, mais également leur famille et leur collectivité.
  • Il met un accent très prononcé sur la participation des parents. Puisque les parents sont considérés comme les éducateurs les plus importants et influents au cours de la vie d’un enfant, on cherche à les intégrer à tous ses volets, notamment la planification, la mise en œuvre et la participation aux activités. Dans la plupart des centres, un comité consultatif composé de parents planifie et supervise les activités.
  • La culture et la langue autochtones font partie intégrante de sa conception et de son exécution. Il est fondé sur un modèle holistique qui reconnaît les aspects multidimensionnels du bien–être des enfants autochtones.
  • Dans la mesure du possible, le personnel des projets provient de la collectivité autochtone.
  • La conception des programmes est très uniforme dans l’ensemble du Canada. Chaque projet doit intégrer six volets essentiels (la promotion de la santé, la nutrition, l’éducation, la culture autochtone, la participation des parents et le soutien social) dans la conception de ses programmes. De plus, chaque projet doit également adhérer à l’ensemble de principes directeurs nationaux ci-dessous.
    1. Favoriser la croissance spirituelle, affective, intellectuelle et physique de chaque enfant autochtone.
    2. Susciter chez l’enfant autochtone le désir d’apprendre toute la vie durant.
    3. Appuyer les parents et les tuteurs dans leur rôle de principaux éducateurs et gardiens des enfants.
    4. Donner aux parents le pouvoir de jouer un rôle primordial dans la planification, l’élaboration, le fonctionnement et l’évaluation du projet.
    5. Reconnaître et appuyer le rôle de la famille élargie dans l’éducation et le soin des enfants autochtones.
    6. Faire participer l’ensemble de la collectivité autochtone à toutes les étapes des projets, de leur planification à leur évaluation.
    7. Faire en sorte que les projets soient réalisés de façon concertée avec les autres programmes et services communautaires.
    8. Faire en sorte que les ressources soient utilisées au mieux afin de produire des résultats positifs et mesurables au profit des enfants autochtones, des parents, des familles et des collectivités.
  • Dans le contexte de cette uniformité nationale, les projets sont conçus à l’échelle locale en fonction des besoins et des biens de la collectivité. Une telle approche permet d’adapter les projets et de tenir compte des circonstances propres à la collectivité.
  • Il est fondé sur un modèle de renforcement du pouvoir qui encourage et favorise la prise de décisions et la prise en charge à l’échelle locale. La conception du Programme est donc souple de façon à permettre aux bénéficiaires de l’endroit de prendre leurs propres décisions sur la gouvernance, la gestion et la mise en œuvre de leur projet, ce qui est conforme à l’orientation du gouvernement du Canada qui est de promouvoir l’autogouvernance et l’autodétermination des populations autochtones.

Théorie à la base du Programme

Bien que l’on ne fasse mention explicitement dans les documents du PAPACUN d’aucune théorie qui en aurait guidé la conception, ce dernier s’harmonise avec la théorie des systèmes écologiques de Bronfenbrenner.

Cette théorie envisage le développement de l’enfant dans le contexte du système de relations qui forme son environnement. La théorie de Bronfenbrenner définit des « couches » d’environnement complexes ayant chacune un effet sur le développement de l’enfant. L’interaction entre les facteurs liés à la maturation biologique de l’enfant, à sa famille immédiate et à son milieu ainsi qu’au paysage sociétal alimente et oriente son développement. Tout changement ou conflit se produisant dans l’une des couches se répandra dans les autres couches. Ainsi, pour étudier le développement de l’enfant, il faut se pencher non seulement sur ce dernier et son environnement immédiat, mais également sur l’interaction de son environnement élargiFootnote 1414. [Traduction]

L’objectif général du PAPACUN est de donner aux enfants autochtones vivant dans les collectivités urbaines et nordiques une image positive d’eux-mêmes, le désir d’apprendre et des possibilités pour réussir en tant que jeunes. Conformément à la théorie des systèmes écologiques, il est possible d’y parvenir par l’entremise d’activités ciblées déployées à trois niveaux : l’enfant, le parent et la famille, et la collectivité.

L’enfant

Le PAPACUN vise à exposer les jeunes enfants à des expériences positives. Grâce aux activités de promotion de la santé et de nutrition, les enfants sont censés acquérir des connaissances et des aptitudes à l’égard de l’adoption de comportements favorisant la santé et de la consommation d’aliments sains. Les activités éducatives adaptées à l’âge des enfants permettent à ceux-ci d’acquérir les aptitudes sociales, émotionnelles, physiques et cognitives nécessaires à une transition efficace vers le système scolaire. Les enfants qui participent au Programme approfondissent leur connaissance de leur héritage et de leur identité personnelle et en tirent fierté au moyen de la promotion de la culture et de la langue autochtones. En entretenant des relations positives avec leurs parents et leurs éducateurs, les enfants acquièrent une image positive d’eux-mêmes et une confiance en leurs capacités. Dans le cas des enfants éprouvant des retards ou des difficultés d’ordre émotionnel, social ou physique, le PAPACUN permet l’aiguillage vers des ressources communautaires.

Le parent et la famille

Le PAPACUN reconnaît la forte influence des parents et de la famille sur le bien-être de l’enfant et cible les activités qui s’adressent aux parents des enfants inscrits au Programme afin d’assurer un milieu familial positif à l’extérieur du Programme. Au moyen d’ateliers, de formations et d’activités, on cherche à permettre aux parents d’avoir des interactions positives avec leurs enfants et d’acquérir des compétences leur permettant d’adopter de bonnes pratiques parentales. On présume que ces compétences pourront être transmises aux autres enfants de la famille, étendant ainsi l’effet du Programme au réseau familial élargi. Les parents devraient également acquérir des connaissances, des compétences et une confiance qui leur permettront d’obtenir un emploi ou de poursuivre leurs études. Lorsqu’ils sont aiguillés vers des ressources communautaires et qu’un lien est établi avec celles-ci, les parents sont en mesure de demander du soutien qui les aidera à faire face aux défis qui touchent le bien-être de leur famille.

La collectivité

Le PAPACUN reconnaît que la réussite des enfants et de leur famille est influencée par leur collectivité élargie. Dans ce contexte, le Programme cherche à créer un réseau communautaire qui soutient les enfants autochtones ainsi que leur famille et qui est adapté à leurs besoins. Pour ce faire, il faut créer des partenariats et entretenir des relations avec les fournisseurs de services et les professionnels afin de faire connaître les circonstances particulières des familles autochtones de la collectivité et d’établir des politiques et des structures communautaires qui appuient la santé et le bien‑être des enfants autochtones et de leur famille.

Gouvernance du Programme

La Direction générale de la promotion de la santé et de la prévention des maladies chroniques de l’Agence de santé publique est responsable de la programmation et de l’autorisation budgétaire du PAPACUN ainsi que de la surveillance continue de la reddition de comptes et de l’administration financière.

Au sein de la Direction générale de la promotion de la santé et de la prévention des maladies chroniques, la responsabilité du PAPACUN se partage entre le Centre de promotion de la santé  et les Opérations régionales. La Division de l’enfance et de l’adolescence du Centre de promotion de la santé  apporte un soutien aux centres du Programme d’aide préscolaire aux Autochtones, notamment de la formation, une coordination nationale ainsi que des communications et des réseaux nationaux. En outre, elle fournit des services de secrétariat au Conseil national du Programme d’aide préscolaire aux Autochtones.

Pour leur part, les Opérations régionales administrent le PAPACUN au moyen d’accords de contribution signés avec les bénéficiaires du Programme, qui sont habituellement des organismes autochtones. En plus de l’administration des accords de contribution, le personnel des Opérations régionales est chargé de la surveillance des centres afin d’assurer la qualité, le rendement et la responsabilité financière du Programme. Les conseillers régionaux en programme du PAPACUN prêtent aux centres de l’assistance directe pour l’élaboration des programmes et collaborent avec les organismes consultatifs autochtones provinciaux et territoriaux établis dans chaque région dans le but de mettre en œuvre et de promouvoir le PAPACUN. En outre, ils coordonnent les initiatives de formation régionales et soutiennent les activités continues de mesure du rendement. Aux fins de l’évaluation, ils ont également pris part à des activités de collecte de données.

Les structures suivantes participent à la gouvernance générale du Programme.

Structures de gouvernance comprenant des employés de l’Agence de santé publique

Groupe de travail national

Le Groupe de travail national de l’Agence de santé publique assure la planification stratégique et technique du Programme. Les membres tiennent des conférences téléphoniques tous les mois et se rencontrent deux fois par année afin de discuter des problèmes liés à la programmation ainsi que des questions opérationnelles et de trouver des moyens pour les résoudre. Le Groupe de travail national se compose de conseillers nationaux et régionaux en programme qui administrent le PAPACUN et d’un gestionnaire régional de programme pour enfants.

Réseau des évaluateurs pour le PAPACUN

Le réseau des évaluateurs pour le PAPACUNFootnote 1515, un réseau panrégional et national constitué d’analystes voués à la mesure du rendement du PAPACUN, a été créé en 2007. La responsabilité du réseau est de planifier, de concevoir et de mettre en œuvre à l’échelle panrégionale et nationale des outils et des initiatives de mesure du rendement pour guider la haute direction et appuyer les évaluations. Le réseau des évaluateurs pour le PAPACUN contribue également à la diffusion des résultats découlant des initiatives. Il comprend des analystes nationaux et régionaux ainsi que des conseillers en programme et des gestionnaires régionaux de programme du PAPACUN.

Structures de gouvernance comprenant des employés de l’Agence de santé publique et des intervenants du Programme

Conseil national du Programme d’aide préscolaire aux Autochtones

Le rôle du Conseil national du Programme d’aide préscolaire aux Autochtones est d’offrir une perspective communautaire et un forum permettant la discussion entre les représentants communautaires et le personnel du PAPACUN. Le Conseil national du Programme d’aide préscolaire aux Autochtones a été créé pour fournir des conseils et une expertise à l’égard de l’élaboration de politiques nationales, de l’évaluation à l’échelle nationale, des priorités de recherche et d’autres activités liées au PAPACUN. Le Conseil est constitué de représentants communautaires du PAPACUN et d’employés de l’Agence de santé publique : le gestionnaire national du PAPACUN, un gestionnaire régional et un conseiller régional en programme. Les membres des collectivités qui font partie du Conseil du Programme d’aide préscolaire aux Autochtones sont affiliés à un centre du PAPACUN, sont d’ascendance autochtone et sont élus par des organismes provinciaux et territoriaux du PAPACUN, par exemple les comités consultatifs régionaux, afin de les représenter à l’échelle nationale.

Structures de gouvernance régionales

À l’échelon des Opérations régionales, on trouve des structures de gouvernance visant à fournir des conseils sur l’exécution du Programme. Certaines d’entre elles comprennent des représentants des gouvernements provinciaux et territoriaux ainsi de la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits de Santé Canada. Chaque projet du PAPACUN a un lien avec un comité consultatif régional et pour plusieurs de ces projets, il y a un comité consultatif composé de parents.

2.3 Les programmes d’aide préscolaire aux Autochtones au sein du portefeuille de la Santé

Le Programme d’aide préscolaire aux Autochtones des réserves, géré par la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits de Santé Canada, est un programme apparenté au PAPACUN offert par l’Agence de santé publique.

Le gouvernement fédéral est responsable des programmes de santé et sociaux destinés aux membres des Premières nations qui vivent dans les réserves. Les services éducatifs et de santé offerts à l’extérieur des réserves relèvent des gouvernements provinciaux et territoriaux. Une des principales différences entre les deux programmes d’aide préscolaire aux Autochtones est que l’Agence de santé publique finance les programmes de développement de la petite enfance pour les enfants autochtones hors réserve et leur famille tandis que Santé Canada finance les programmes de développement de la petite enfance pour les enfants autochtones et leur famille vivant dans les réserves. À ce titre, le PAPACUN de l’Agence de santé publique propose des programmes spécialisés dans des secteurs où d’autres programmes préscolaires sont offerts à la population générale, notamment aux enfants autochtones et non autochtones. 

Certaines similitudes relevées entre les programmes d’aide préscolaire aux Autochtones offerts par l’Agence de santé publique et Santé Canada sont énumérées ci-dessous.

  • Les deux programmes sont axés sur la collectivité et proposent des services par l’entremise d’organismes autochtones dont les priorités sont déterminées à l’échelle locale.
  • Les deux programmes comportent des objectifs communs. Ils mettent tous deux l’accent sur la santé et le bien-être de l’enfant et ne se limitent pas à l’exécution d’un programme de préparation à l’école; ils offrent des programmes de promotion de la santé selon une perspective holistique. De plus, ils ont les six mêmes volets, notamment la promotion de la culture et de la langue autochtones.
  • Les deux programmes peuvent être offerts dans différents milieux. Ils peuvent en effet être offerts en établissements ou dans le cadre de services externes et à domicile ou une combinaison des deux.
  • Dans les deux cas, les programmes d’aide préscolaire aux Autochtones s’ajoutent aux programmes de garde d’enfants financés par d’autres programmes. Dans les collectivités de Premières nations qui vivent dans les réserves, les programmes de garde sont financés par Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et Ressources humaines et Développement des compétences Canada, tandis que ceux offerts hors réserve sont financés par des programmes provinciaux et territoriaux ainsi que locaux.

Parmi les différences entre les programmes, on compte notamment le groupe cible, le modèle d’exécution, le mécanisme de financement, l’environnement d’exploitation et les niveaux de financement (voir la figure 3 ci-après).

Figure 3 : Comparaison des programmes d’aide préscolaire aux Autochtones du gouvernement fédéral

  Agence de la santé publique


PAPACUN
Santé Canada

Programme d’aide préscolaire aux Autochtones des réserves
Groupe cible
  • Premières nations, hors réserve
  • Inuits
  • Métis
  • Premières nations, dans les réserves
Modèle d’exécution
  • En majorité des programmes préscolaires offerts en établissements
  • Environ la moitié des projets comprend un volet à domicile
  • Certains événements uniques réalisés dans le cadre du programme offert en établissement
  • Établissement (installation indépendante ou commune)
  • Le tiers des Programme d’aide préscolaire aux Autochtones des réserves ont recours à des services externes et à domicile comme moyen d’accroître le nombre d’enfants desservis
Mécanisme de financement
  • Allocation par personne par région. Projets fondés sur des propositions
  • Accords de contribution signés avec des bénéficiaires communautaires autochtones admissibles
  • Allocation par personne par région. En consultation avec les dirigeants des Premières nations, les projets sont financés grâce à une proposition ou à un système universel
  • Quatre modèles de financement différents aux divers niveaux d’autonomie des Premières nations en matière d’allocation de transferts de fonds
Environnement d’exploitation
  • Programmes provinciaux ou territoriaux et locaux autres que les programmes de l'Agence de santé publique financés par le gouvernement fédéral également offerts aux mères et aux enfants
  • Programmes et initiatives du gouvernement fédéral en matière de garde d’enfants autres que le Programme d’aide préscolaire aux Autochtones des réserves de Santé Canada également offerts dans les collectivités des Premières nations qui vivent dans les réserves
Niveaux de financement annuels
  • 41,3 millions de dollars (36,3 millions de dollars en services votés, 5 millions de dollars en financement à durée limitée)
  • 59 millions de dollars (46,5 millions de dollars en services votés, 7,5 millions de dollars en initiative continue, 5 millions de dollars en financement à durée limitée, jusqu’en 2014-15)
Portée (2010-11)
  • 4 640 (5 % des jeunes de six ans et moins; 8 % des enfants autochtones de trois à cinq ans vivant hors réserve)
  • Plus de 9 000 (22 % des enfants autochtones de moins de six ans vivant dans les réserves)

Si on compare la portée du PAPACUN et celle du Programme d’aide préscolaire aux Autochtones des réserves de la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits, on constate que, d’après le nombre d’enfants autochtones en 2006 (89 000 hors réserve et 40 290 dans les réserves), le Programme d’aide préscolaire aux Autochtones des réserves s’adresse à une plus grande proportion de leur groupe cible (Figure 4). Les enfants des Premières nations qui vivent dans les réserves ont quatre fois plus de chance de participer à un programme d’aide préscolaire aux Autochtones financé par le gouvernement fédéral que les enfants autochtones qui vivent à l’extérieur des réserves. Comme le montre la figure 4, 70 % des jeunes enfants autochtones vivent à l’extérieur des réserves tandis que 30 % vivent dans les réserves. Sur le plan budgétaire, le PAPACUN reçoit 40 % du financement fédéral total accordé aux programmes d’aide préscolaire aux Autochtones, tandis que le Programme d’aide préscolaire aux Autochtones des réserves reçoit 60 % de ce financement.

Figure 4 : Comparaison des populations et des budgets des programmes d’aide préscolaire aux Autochtones dans les réserves et hors réserve

Comparaison des populations et des budgets des programmes d’aide préscolaire aux Autochtones dans les réserves et hors réserve

Source: Streich 2011

Équivalent textuel - Figure 4

Figure 4 – Comparaison des populations et des budgets des programmes d’aide préscolaire aux Autochtones dans les réserves et hors réserve

Cette figure contient deux graphiques à barres qui comparent la proportion d’enfants autochtones vivant dans les réserves et hors de celles-ci avec l’investissement fédéral dans les programmes d’aide préscolaire aux Autochtones. Le premier graphique à barres illustre que, au Canada, 30 % des jeunes enfants autochtones vivent dans une réserve et que 70 % vivent hors réserve. Le deuxième graphique à barres montre que, du total des fonds fédéraux destinés aux programmes d’aide préscolaire aux Autochtones, 60 pour cent sont consacrés au programme d’aide préscolaire aux Autochtones vivant dans une réserve et 40 pour cent, au PAPACUN hors réserve.

Les données de cette figure sont tirées de Streich (2011).

2.4 Budget et ressources du PAPACUN

Le PAPACUN reçoit un financement annuel d’environ 41,3 millions de dollars (Figure 5). De cette somme, 36,3 millions de dollars sont accordés en financement continu et 5 millions de dollars en financement qui se terminera en 2014-15. Des détails sur le financement sous forme de contribution sont fournis à l’annexe D.

De 1994-95 (année de sa création) à 2001-02, le budget du PAPACUN était de 22,5 millions de dollars par année et la portée du programme était d’environ 3 200 enfants par année. En 2002-03, le budget du PAPACUN a été augmenté, passant à un total de 36,3 millions de dollars (une augmentation de soixante pour cent). Il s’agit de la dernière augmentation survenue pour le financement permanent du programme. Au cours des années qui ont suivi, la portée du PAPACUN s’est élargie pour atteindre environ 4 500 enfants par année (une augmentation approximative de quarante pour cent). La portée du programme est demeurée relativement stable dans les cinq dernières années, avec une moyenne de 4 640 enfants par année.

En 2007-08, le programme a bénéficié d’un financement additionnel de cinq millions de dollars en fonds à durée limitée, ce qui a porté le financement total à 41,3 millions de dollars par année. Étant donné la durée limitée des fonds, ceux-ci ont été mis de côté dans un fonds distinct en vue d’améliorer la prestation du programme (p. ex. formation) et n’ont pas été utilisés pour accroître la portée du programme.

Figure 5 : Allocations de fonds annuelles approuvées pour le PAPACUN

Allocations de fonds annuelles approuvées pour le PAPACUN

Source : Agence de la santé publique du Canada, Bureau du dirigeant principal des finances

Équivalent textuel - Figure 5

Figure 5 – Allocations de fonds annuelles approuvées pour le Programme d’aide préscolaire aux Autochtones dans les collectivités urbaines et nordiques

Cette figure est un graphique à barres qui illustre la chronologie du financement du PAPACUN depuis sa création en 1994‑1995. L’axe des Y représente le nombre de millions de dollars, et l’axe des X représente les exercices de 1994‑1995 à 2015‑2016. Le modèle de financement suivant est illustré :

  • En 1994‑1995, le financement de départ du PAPACUN a été approuvé. Un investissement initial de un million de dollars a été fourni au cours de cet exercice.
    • En 1995‑1996, le fonds de démarrage est passé à 16 millions de dollars.
    • En 1996‑1997, le fonds de démarrage a augmenté de nouveau pour passer à 23 millions de dollars.
    • De 1997‑1998 à 2001‑2002, le fonds de démarrage s’est stabilisé à 22,5 millions de dollars par année.
  • En 2002‑2003, deux enveloppes de financement distinctes ont été ajoutées au programme. L’Initiative de développement de la petite enfance du Programme d’aide préscolaire aux Autochtones a fourni 12,6 millions de dollars de plus par année, et le fonds d’Amélioration des capacités a fourni 0,5 million de dollars de plus par année. Le financement annuel permanent total a ainsi atteint 35,6 millions de dollars.
  • En 2003‑2004, le volet sur le bien-être des populations du Nord du Programme d’aide préscolaire aux Autochtones a fourni 0,7 million de dollars de plus par année au PAPACUN, ce qui a fait passer le total du financement annuel permanent à 36,3 millions de dollars.
  • En 2006‑2007, le Fonds de transition pour la santé des Autochtones a fourni cinq millions de dollars de financement annuel supplémentaire pour cinq ans, ce qui a fait passer le financement total à 41,3 millions de dollars par année.
  • En 2010‑2011, les cinq millions de dollars de financement provisoire ont été renouvelés pour cinq années supplémentaires.
  • Il est prévu que la période du financement provisoire de cinq millions de dollars prendra fin en 2014‑2015, ce qui rétablira le financement total du programme à 36,3 millions de dollars.

Les données figurant dans ce graphique proviennent du Bureau du dirigeant principal des finances de l’Agence de la santé publique du Canada.

Agrandir la Figure 5

2.5 Différences entre les activités de développement de la petite enfance du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux et territoriaux

Au Canada, de nombreux programmes et services fédéraux, provinciaux et territoriaux liés au développement de la petite enfance destinés aux jeunes enfants et aux enfants plus âgés sont offerts. À l’échelle provinciale et territoriale ainsi que locale, certains de ces programmes comprennent l’éducation de la petite enfance pour les enfants autochtones. La présente section énonce les principales différences entre le rôle du gouvernement fédéral et celui des gouvernements provinciaux et territoriaux.

Activités du gouvernement fédéral

Le gouvernement du Canada participe aux activités clés suivantes en matière de développement de la petite enfance :

  • transferts aux provinces et aux territoires
  • transferts aux Canadiens
  • surveillance
  • programmes visant une clientèle particulière
  • programmes ciblés au sein de la population canadienne générale

Transferts aux provinces et aux territoires

Le gouvernement fédéral participe depuis longtemps au développement des jeunes enfants. Sa participation remonte à aussi loin que la Deuxième Guerre mondiale alors que l’entente de guerre entre le Dominion et les provinces encourageait ces dernières à fournir des services de garde d’enfants aux femmes qui travaillaient pendant la guerre. Le Régime d’assistance publique du Canada a été créé en 1966, permettant ainsi au gouvernement fédéral d’offrir un financement du même ordre que celui offert par les provinces et les territoires pour les programmes de prévention de la pauvreté, comme les projets en matière de garde d’enfants pour les familles à faible revenu.

Depuis la fin du Régime d’assistance publique du Canada en 1996, le gouvernement fédéral s’est engagé à participer à différents programmes et à conclure divers accords (voir la liste ci-dessous) en vertu desquels les transferts provinciaux et territoriaux visent l’atteinte d’objectifs en matière de développement de la petite enfance grâce au financement global dans le cadre du Transfert canadien en matière de programmes sociaux. En 2008, environ 1,1 milliard de dollars a été transféré dans le cadre de ces programmes.

  • Initiative de développement de la petite enfance (2000). Un financement annuel est offert afin de proposer des programmes qui font la promotion de la santé infantile et maternelle, qui améliorent le soutien offert aux parents et aux collectivités et qui renforcent l’apprentissage préscolaire et la garde d’enfants.
  • Entente-cadre multilatérale pour l’apprentissage et la garde des jeunes (2003). Le financement de ce programme est axé exclusivement sur les programmes destinés aux enfants d’âge préscolaire.
  • Initiative sur les places en garderie (2007). Ce programme incite les employeurs à créer des garderies en milieu de travail.

Transferts aux Canadiens

En 2006, le gouvernement fédéral a présenté la Prestation universelle pour la garde d’enfants. Il s’agit d’une prestation mensuelle versée aux familles pour chaque enfant âgé de moins de six ans.

Surveillance

Le gouvernement du Canada effectue des études afin de surveiller la santé et le bien-être des enfants canadiens au moyen de l’Enquête longitudinale nationale sur les enfants et les jeunes, mise en œuvre conjointement par Ressources humaines et Développement des compétences Canada, et Statistique Canada, ainsi que de l’Enquête sur les enfants autochtones.

Programmes visant une clientèle particulière

Le gouvernement fédéral finance les programmes de développement de la petite enfance offerts aux populations autochtones et aux populations relevant de la compétence fédérale, notamment le personnel militaire, les détenus d’un établissement fédéral, les réfugiés et les immigrants au Canada.

Populations autochtones

En tout, quatre organismes fédéraux offrent des programmes de développement de la petite enfance aux peuples autochtones : Santé Canada, l’Agence de santé publique, Ressources humaines et Développement des compétences Canada et Affaires autochtones et Développement du Nord Canada.  

  • Agence de la santé publique
    • Le PAPACUN offert aux Premières nations vivant hors réserve, aux Métis et aux Inuits des collectivités urbaines et nordiques.
    • Le Programme d’action communautaire pour les enfants, le Programme canadien de nutrition prénatale et l’Initiative sur l’ensemble des troubles causés par l'alcoolisation fœtale offerts aux collectivités hors réserve du Canada.
  • Santé Canada
    • Santé Canada finance des programmes communautaires et adaptés à la culture afin d’améliorer les résultats en matière de santé des mères, des nourrissons, des enfants et des familles inuits et des Premières nations. Ces programmes comprennent notamment le Programme de soins de santé maternelle et infantile, l’Initiative sur l’ensemble des troubles causés par l’alcoolisation fœtale, le Programme canadien de nutrition prénatale et le Programme d’aide préscolaire aux Autochtones des réserves.
    • Dans le Nord, les programmes de soins de santé maternelle et infantile favorisent la création d’activités de prévention des maladies et de promotion de la santé offertes par les gouvernements provinciaux et territoriaux.
  • Affaires autochtones et Développement du Nord Canada
    • Affaires autochtones et Développement du Nord Canada fournit du financement aux collectivités des Premières nations pour payer les droits de scolarité des étudiants qui fréquentent des écoles dans les réserves et hors réserve.
    • Affaires autochtones et Développement du Nord Canada gère la Stratégie pour les Autochtones vivant en milieu urbain mise en œuvre dans des villes sélectionnées du Canada (le développement de la petite enfance est un volet de certains projets financés).
    • Affaires autochtones et Développement du Nord Canada fournit du financement aux services de garde en Alberta et en Ontario afin d’offrir des services dans les réserves comparables aux services offerts par le gouvernement provincial aux peuples qui vivent hors réserve.
  • Ressources humaines et Développement des compétences Canada
    • Ressources humaines et Développement des compétences Canada gère l’Initiative de services de garde pour les Premières nations et les Inuits, qui porte principalement sur l’accès aux services de garde pour les parents sur le marché du travail.

Populations qui relèvent de la compétence fédérale

  • Le ministère de la Défense nationale offre du soutien à 43 centres familiaux de ressources au Canada et à l’étranger.
  • Service correctionnel Canada offre des programmes mère-enfant qui permettent aux enfants d’âge préscolaire de vivre avec leur mère dans les établissements fédéraux et d’avoir l’occasion de participer à des programmes préscolaires dans la collectivité ou dans l’établissement.
  • Citoyenneté et Immigration Canada offre le remboursement des honoraires pour les frais de garde d’enfants de six mois à six ans dans le but d’aider les parents nouveaux arrivants à suivre des cours de langue.

Programmes ciblés au sein de la population canadienne générale

L’Agence de santé publique gère le Programme canadien de nutrition prénatale et le Programme d’action communautaire pour les enfants qui s’adressent tous deux aux familles vulnérables à faible revenu ou qui vivent dans des conditions présentant des risques élevés.

Activités des gouvernements provinciaux et territoriaux

Conformément à la Constitution canadienneFootnote 1616, la santé, l’éducation et le bien-être (services de soutien du revenu et services sociaux) relèvent des gouvernements provinciaux et territoriaux. En effet, ces gouvernements (et à différents degrés les municipalités) sont responsables de l’élaboration et de la prestation de ces services sociaux. De plus, les services aux enfants, notamment les programmes de développement de la petite enfance et de services de garde, relèvent du domaine des politiques sociales et de la prestation de services.

Contrairement au rôle du gouvernement fédéral, le rôle actuel des gouvernements provinciaux et territoriaux comprend, notamment :

  • offrir des cadres législatif, politique et réglementaire au sein desquels des programmes de développement de la petite enfance seront offerts (p. ex. services de garde, centre préscolaire)
    • offrir des subventions d’exploitation aux centres de développement de la petite enfance afin de favoriser l’expansion des services
    • fournir des places de garde subventionnées dans des centres de développement de la petite enfance afin d’améliorer l’accès des familles à faible revenu
    • offrir des programmes de maternelle et de prématernelle dans les écoles publiques
    • exécuter certains programmes ciblés sur le développement de la petite enfance.

Cadre législatif, politique et réglementaire de développement de la petite enfance

L’exécution des programmes de développement de la petite enfance relève principalement du secteur privé et sans but lucratif. Les provinces et les territoires fournissent le cadre politique au sein duquel les centres et les programmes de développement de la petite enfance sont gérés. De plus, les provinces et les territoires augmentent l’accessibilité à ces programmes en offrant des mesures d’incitation aux exploitants privés pour qu’ils ouvrent de nouveaux centres et en subventionnant les frais d’inscription des familles à faible revenu. Même si le niveau de financement et de soutien que les provinces offrent dans le cadre de programmes de développement de la petite enfance varie, toutes les sphères de compétences ont tout de même augmenté leurs dépenses à cet égard au cours des cinq dernières années. La province de Québec, quant à elle, possède le niveau de financement le plus élevé des garderies (les centres de la petite enfance) et ses frais, fixés par le gouvernement, sont très bas (sept dollars par jour par enfant). Toutefois, indépendamment des subventions et des cadres stratégiques des gouvernements provinciaux et territoriaux, l’exécution des programmes de développement de la petite enfance relève principalement du secteur privé, laissant ainsi le choix du coût, de la clientèle, des lieux et des programmes aux exploitants privés.

Programmes de maternelle et de prématernelle

Le secteur privé assume la responsabilité première de l’exécution des programmes de développement de la petite enfance. Cela exclut toutefois les programmes de maternelle offerts dans les écoles publiques provinciales et territoriales. En tout, 6 provinces et territoires sur 13 offrent des services de maternelle à temps plein aux enfants de 5 ans, et les autres offrent des programmes d’une demi-journée. L’Ontario offre maintenant son programme à temps plein aux enfants de 4 ans dans 20 % de ses écoles, et plusieurs provinces et territoires permettent maintenant l’accès aux enfants de 3 et de 4 ans qui vivent dans des conditions présentant des risques élevés. En Colombie-Britannique, le programme Franc départ propose des programmes gratuits d’apprentissage préscolaire en milieux scolaires pour les parents et les enfants de la naissance à l’âge de 5 ans dans 60 arrondissements scolaires de la province.

De surcroît, la tendance voulant que l’importance de la petite enfance soit reconnue et que l’accès aux programmes des écoles publiques soit élargi gagne du terrain à mesure que les décideurs, les universitaires, les parents et les éducateurs s’entendent pour dire que les programmes de la petite enfance devraient être structurés afin d’assurer que tous les enfants commencent l’école en étant équipés des meilleurs outils possible. Selon le rapport L’Éducation au Canada – Horizon 2020 : Déclaration conjointe ministres provinciaux et territoriaux de l’ÉducationFootnote 1717, les années préscolaires sont l’un des quatre piliers de l’apprentissage à vie, et les ministres ont déclaré que tous les enfants doivent avoir accès à une éducation préscolaire de haute qualité.

Programmes ciblés de développement de la petite enfance

En plus des activités susmentionnées, les gouvernements provinciaux et territoriaux offrent d’autres programmes et services aux enfants et aux familles du Canada, y compris aux peuples autochtones.

  • Programmes de soutien au développement de la petite enfance
  • Centres familiaux de ressources qui offrent des services de soutien aux parents
  • Programmes de santé infantile, en particulier pour les bébés, les femmes enceintes et les enfants aux besoins spéciaux.

Comme la proportion de membres des Premières nations qui vivent à l’extérieur des réserves au Canada augmente (la grande majorité vit dans les grands centres urbains), de plus en plus de programmes et de services sont réclamés aux gouvernements provinciaux et aux administrations municipales, notamment des programmes et des services à l’intention des enfants autochtones et de leur famille. Certains de ces besoins sont satisfaits par le réseau de programmes provinciaux ou territoriaux et locaux de garde d’enfants et les centres familiaux de ressources. Dans certaines provinces, des réseaux de fournisseurs de services autochtones (par exemple les centres d’amitié et les fournisseurs de services de garde autochtones) offrent aux enfants autochtones et à leur famille des services adaptés qui tiennent compte de la langue et de la culture autochtones.

Les services de santé, les services sociaux et les services d’éducation provinciaux et territoriaux aident les enfants et les familles autochtones à différents degrés selon la répartition de la population, mais tout particulièrement dans les grands centres urbains où vit la majorité des peuples autochtones hors réserves. Toutefois, dans certaines provinces, surtout celles qui comptent les plus importantes populations autochtones (notamment l’Ontario, le Manitoba, la Saskatchewan, l’Alberta et la Colombie-Britannique), des services précis sont destinés aux enfants et aux familles autochtones et font généralement participer des organismes autochtones à la prestation de services. Par exemple :

  • Le gouvernement de l’Ontario propose d’importants programmes par l’entremise de ses ministères des Services à l’enfance et à la jeunesse, de la Santé et des Soins de longue durée et des Affaires autochtones. Le principal programme destiné aux jeunes enfants autochtones s’appelle Bébés en santé, enfants en santé à l’intention des Autochtones, qui vise notamment à offrir à tous les enfants autochtones un bon départ dans la vie.
  • En Colombie-Britannique, le ministère des Enfants et du Développement de la famille est responsable des programmes provinciaux d’apprentissage et de garde des jeunes Autochtones. En 2002, le Ministère a pris l’initiative, de concert avec sept autres ministères provinciaux, d’élaborer une nouvelle vision du développement de la petite enfance. Dans le cadre de cette initiative, une des priorités consistait à renforcer les capacités dans les collectivités autochtones de manière à ce qu’elles puissent élaborer et mettre en œuvre des stratégies d’intervention en bas âge. Un budget de 8 millions de dollars a été attribué à la stratégie de développement de la petite enfance chez les Autochtones afin d’établir un système de services de développement de la petite enfance dans les collectivités autochtones. Jusqu’en 2004, 41 projets ont été financés et jusqu’en 2007, des douzaines de projets ont été mis en œuvre en collaboration avec les organismes autochtones hors réserve et dans les collectivités de Premières nations qui vivent dans les réserves.
  • Dans les territoires et les régions nordiques des provinces où une grande partie de la population est autochtone, tous les services doivent répondre aux besoins des familles et des enfants autochtones qui ne vivent pas dans une collectivité des Premières nations (dans les réserves) où la Première nation offre des services.
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