Section 2 : Évaluation du programme du Service de santé publique du Canada offert par l’Agence de la santé publique du Canada – Contexte

2. Contexte

La présente section donne un aperçu du programme du Service de santé publique du Canada. Les résultats attendus et les activités du programme y sont expliqués, et une vue d’ensemble des mécanismes de gouvernance est aussi fournie. On trouve également dans cette section un résumé des ressources humaines et financières utilisées par l’Agence de la santé publique du Canada pour soutenir le programme du Service de santé publique du Canada.

2.1Définition du système de santé publique

Avant de décrire les activités du Service de santé publique du Canada et les résultats attendus, il est important de d’abord définir le système de santé publique vers lequel les efforts du programme du Service de santé publique du Canada sont dirigés. Dans le contexte de ce programme, par système de santé publique, on entend les organismes fédéraux, provinciaux, territoriaux, locaux et non gouvernementaux qui mènent des activités dans le domaine de la santé publique. En vertu de la Loi sur l’Agence de la santé publique du Canada, le gouvernement fédéral entend prendre des mesures en matière de santé publique, notamment en ce qui a trait à la protection et à la promotion de la santé, à l’évaluation et à la surveillance de l’état de santé de la population, à la prévention des maladies et des blessures ainsi qu’à la préparation et à l’intervention en cas d’urgence en santé publique, et qu’il entend encourager la coopération dans ce domaine avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, les gouvernements étrangers, les organisations internationales et les autres organismes et personnes intéressés.

Ce système diffère du système de santé public, qui offre des soins aux personnes et qui relève de la compétence des provinces et des territoires.

2.2Aperçu du programme

Les enjeux en matière de capacités auxquels le système de santé publique canadien est confronté ont été mis à l’avant-plan dans l’important rapport préparé par le Dr Naylor à la suite de la crise du SRAS survenue en 2003^{Notes de fin de document 1}. Le Rapport Naylor était l’aboutissement des travaux effectués par le Comité consultatif national, qui avait été mandaté pour évaluer « … la situation actuelle de la santé publique et les leçons retenues pour gérer les maladies infectieuses actuelles et futures ». Le Rapport Naylor décrivait les lacunes du système de santé publique qui faisaient en sorte qu’il était incapable d’intervenir de façon adéquate face à l’éclosion de SRAS :

• absence de capacité d’appoint dans le système de santé publique;
• insuffisance de la capacité de mener des enquêtes épidémiologiques^{Notes de fin de document 1}.

L’Agence de la santé publique du Canada a par la suite mis sur pied le programme du Service de santé publique du Canada en 2006 afin de répondre aux besoins concernant les capacités en santé publique au Canada. Ce programme consiste à offrir, à des fonctionnaires fédéraux qualifiés du secteur de la santé publique (agents de santé publique), des emplois temporaires dans des organismes de santé publique (organismes d’accueil) de partout au Canada afin de répondre aux besoins de ces organismes en matière de santé publique, qu’il s’agisse de besoins courants à court terme ou de nouveaux besoins. Les organismes d’accueil peuvent être des autorités sanitaires provinciales, territoriales et locales, de même que des organisations non gouvernementales du domaine de la santé publique. Les affectations offertes aux agents de santé publique visent à contribuer à l’atteinte des résultats intermédiaires suivants : accroître les capacités de l’organisme en matière de santé publique et offrir aux agents de santé publique une occasion de perfectionnement professionnel. En travaillant dans les organismes d’accueil, les agents de santé publique devraient acquérir une expérience appréciable dans une vaste gamme de domaines et de contextes liés à la santé publique, ce qui devrait les aider à se préparer à participer aux mobilisations qui pourraient devoir être organisées en cas de besoin. Dans le cadre d’un sous‑volet du programme, des étudiants des cycles supérieurs se voient offrir la possibilité d’effectuer des stages de recherche dans des organismes de santé publique situés dans des collectivités du Nord et, par la même occasion, d’aider à combler les besoins ciblés de l’organisme en matière de capacités.

2.3Modèle logique du programme

Les principes théoriques du programme sont basés sur « la série d’hypothèses concernant les liens entre le programme et les avantages sociaux qu’il est censé produire ainsi que la stratégie et les tactiques adoptées par le programme pour atteindre ses buts et ses objectifs » [traduction]^{Notes de fin de document 2}. Étant donné l’ambiguïté des principes théoriques du programme du Service de santé publique du Canada, pour les besoins de la présente évaluation, l’équipe chargée de l’évaluation a décidé de concentrer les analyses sur certains résultats prévus dans l’ébauche du modèle logique du programme (annexe A)^{Notes de fin de document 3}. Les résultats choisis (résultats intermédiaires et deux résultats immédiats) reflétaient les résultats généraux du programme qui sont décrits ailleurs dans la documentation relative au programme, et ont été déterminés lors des séances de discussion tenues avec les principaux intervenants. Les deux résultats finaux du programme n’ont pas été choisis, parce qu’ils étaient toujours en cours d’élaboration dans l’ébauche du modèle logique du programme au moment de l’évaluation. Les employés du programme ont indiqué qu’ils n’avaient toujours pas établi définitivement les résultats finaux du programme dans le modèle logique parce qu’ils attendaient de les aligner avec les résultats attendus au niveau de la Direction générale, lesquels n’étaient pas encore établis. Cependant, les autorisations de programme indiquent que le Service de santé publique du Canada avait pour mission générale de bâtir un effectif de santé publique compétent et réceptif à l’échelle du Canada ainsi que d’offrir la capacité essentielle en santé publique nécessaire pour se préparer aux urgences de santé publique et y répondre.
Voici les résultats intermédiaires et les deux résultats immédiats choisis, comme ils figurent dans le modèle logique du programme du Service de santé publique du Canada :

• création d’un bassin d’agents de santé publique capables de participer à diverses interventions en santé publique, y compris des mobilisations (immédiat);
• le Service de santé publique du Canada aide à combler les lacunes des organismes d’accueil participants en matière de santé publique, plus particulièrement dans le Nord (immédiat);
• les organisations partenaires ont une capacité accrue pour répondre à leurs besoins en matière de santé publique (intermédiaire);
• les agents de santé publique et les étudiants [des cycles supérieurs] du domaine acquièrent de l’expérience et des compétences essentielles transférables qui permettent de répondre à divers besoins en matière de santé publique à l’échelle du Canada (intermédiaire).

Ainsi, le programme vise à renforcer les capacités systémiques ainsi que les capacités individuelles des professionnels de la santé publique (tant des agents de santé publique que des étudiants des cycles supérieurs) pour, en fin de compte, créer « une main-d’œuvre en santé publique dynamique et bien formée qui relève avec efficience et efficacité les questions de santé publique ordinaires et émergentes dans l’ensemble du Canada afin d’y apporter une réponse »^{Notes de fin de document 4}.

2.4Prestation du programme

La présente section donne un aperçu du mode de prestation du programme du Service de santé publique du Canada. Elle résume les rôles et les responsabilités des intervenants concernés et explique les processus liés à la prestation du programme.

2.4.1Agents de santé publique

Les agents de santé publique sont des professionnels qualifiés de la santé publique, embauchés par l’Agence de la santé publique du Canada, qui travaillent à plein temps à l’appui du programme du Service de santé publique du Canada. De façon générale, les agents de santé publique sont des épidémiologistes, des analystes des politiques ainsi que des infirmières et infirmiers en santé publique occupant des postes de niveau intermédiaire et nommés pour une période indéterminée.

Selon le manuel de référence du Service de santé publique du Canada, les agents de santé publique doivent posséder un ou plusieurs des divers ensembles de compétences en santé publique requises par l’organisme d’accueil, par exemple des compétences en épidémiologie ou en gestion des données, ou une gamme de compétences liées aux programmes de santé ou à la promotion de la santé^{Notes de fin de document 5}. Dans le cadre de leurs fonctions, les agents de santé publique doivent prendre part aux activités menées par l’organisme d’accueil dans tous les domaines de la santé publique – de la gestion des données à l’évaluation, de la surveillance à la production de rapports, et de l’élaboration de politiques à la formation. Les agents de santé publique peuvent travailler dans le secteur des maladies infectieuses, transmissibles, pouvant être prévenues par la vaccination ou chroniques, de même que dans ceux de la prévention des blessures, de la promotion de la santé, de l’économie de la santé et de la santé environnementale. Actuellement, 14 agents de santé publique occupent des postes dans des organismes répartis à l’échelle du Canada.

2.4.2Affectations d’agents de santé publique

En tant que fonctionnaires fédéraux, les agents de santé publique travaillent dans des organismes d’accueil de partout au Canada et ils participent aux activités quotidiennes de ces derniers. Les lieux des affectations sont déterminés au moyen d’un processus de sollicitation et de demande des organismes dirigé par le programme (décrit ci-dessous). À l’heure actuelle, les affectations sont d’une durée de deux ans, période après laquelle les agents de santé publique sont transférés à un autre organisme d’accueil situé dans une province autre que leur province de travail actuelle. Toutefois, au début du programme, avant que la politique actuelle sur la rotation n’ait été élaborée, un certain nombre d’organismes (n = 4) étaient considérés comme des organismes d’accueil permanents du Service de santé publique du Canada. Ainsi, un agent de santé publique était affecté de façon permanente à l’un de ces organismes et n’avait pas à être affecté à un autre organisme, selon la politique de rotation. Dans le cas de deux de ces organismes, l’agents de santé publique a demandé de quitter l’organisme (ou le programme) et, à la suite de son départ, la nouvelle politique sur la rotation a été mise en œuvre dans l’organisme, ce qui lui a fait perdre son statut d’organisme d’accueil permanent. Seuls deux organismes (l’un au Manitoba et l’autre, en Nouvelle-Écosse) demeurent des organismes permanents.

2.4.3Processus de sollicitation et de demande des organismes

Les processus de sollicitation et de demande des organismes servent à faciliter la sélection des organismes d’accueil qui feront partie du programme du Service de santé publique du Canada. Des coordonnateurs régionaux, embauchés par la Division des opérations régionales de l’Agence de la santé publique du Canada, appuient la prestation du programme du Service de santé publique du Canada par l’intermédiaire du processus de sollicitation des organismes. À ce titre, les coordonnateurs régionaux doivent assurer une liaison active avec les principaux intervenants de leur région respective afin de cerner les besoins et les lacunes en matière de capacités, tout en contribuant à faire connaître le programme du Service de santé publique du Canada dans tout le pays et en encourageant les organismes d’accueil potentiels à présenter une demande.

Les coordonnateurs régionaux informent les organismes susceptibles de vouloir accueillir un agent de santé publique des processus de sélection à venir, puis les organismes qui le souhaitent présentent une demande écrite au programme. Les organismes d’accueil existants (ceux qui accueillent déjà un agent de santé publique) dont l’agent de santé publique est sur le point d’être affecté à un autre organisme peuvent également présenter une nouvelle demande en vue d’accueillir un autre agent de santé publique, bien qu’il ne soit pas garanti que leur demande sera acceptée. La demande comprend notamment une description de l’organisme d’accueil, y compris sa structure organisationnelle et ses besoins en matière de santé publique, le niveau de supervision offert, le niveau de soutien technique offert, les occasions de perfectionnement professionnel et un plan de travail détaillé sur deux ans^{Notes de fin de document 6}. Les demandes écrites sont examinées par les gestionnaires du programme du Service de santé publique du Canada et les coordonnateurs régionaux, et sont évaluées en fonction des critères énumérés au tableau 3^{Notes de fin de document 7}, ^{Notes de fin de document 8}. Il convient de signaler que les définitions de ces critères ne sont pas disponibles.

2.4.4Processus de jumelage des organismes d’accueil et des agents de santé publique

Après la sélection des organismes admissibles à participer au programme, un processus est entrepris afin de jumeler les agents de santé publique et les organismes d’accueil^{Notes de fin de document 9}. Les organismes retenus se voient offrir la possibilité d’examiner le bassin d’agents de santé publique disponibles, d’interroger ceux qui les intéressent, puis de classer les agents selon leurs préférences. De la même façon, les agents de santé publique ont la possibilité de consulter la liste des organismes d’accueil admissibles et des projets connexes, puis de les classer selon leurs intérêts et leur compétence professionnelle. Les gestionnaires du programme et les coordonnateurs régionaux tentent ensuite de jumeler les organismes d’accueil et les agents de santé publique le plus adéquatement possible. Durant ce processus de jumelage, un certain nombre de facteurs sont pris en considération, dont les suivants : objectifs de carrière de l’agent de santé publique, compétences et expériences souhaitées, répartition géographique et préférences des agents de santé publique. La haute direction est responsable de l’examen final et de l’approbation des jumelages proposés.

2.4.5Perfectionnement des agents de santé publique

Le perfectionnement professionnel est un important facteur à prendre en considération pour tous les professionnels de la santé publique. Le programme du Service de santé publique du Canada se considère comme une initiative de formation et met davantage l’accent sur le perfectionnement des agents de santé publique dans un ensemble de fonctions et de compétences relatives à la santé publique. Le programme vise à atteindre ce but en combinant formation officielle, mentorat et apprentissage par l’expérience. Une formation officielle, en groupe ou individuelle, peut être offerte aux agents de santé publique. La formation en groupe est généralement offerte annuellement et porte sur un domaine qui intéresse l’ensemble des agents de santé publique (p. ex. préparation aux urgences). La formation individuelle est quant à elle généralement axée sur les besoins ou les préférences de l’agent de santé publique. En général, le programme vise à offrir aux agents de santé publique une formation axée sur l’acquisition de compétences transférables qui pourront être utilisées dans d’autres organismes afin de répondre aux besoins et de combler les lacunes en matière de capacités en santé publique. Le programme est conçu de façon à ce que les agents de santé publique puissent bénéficier d’un mentorat de la part de divers intervenants, notamment les gestionnaires du programme du Service de santé publique du Canada, les coordonnateurs régionaux et les superviseurs des organismes d’accueil. Les agents de santé publique peuvent parfaire leur formation par l’expérience dans le cadre de chacune de leurs affectations; cependant, le volet du programme qui prévoit la rotation des agents vise davantage l’atteinte de ce résultat. En participant à des affectations dans plusieurs organismes, les agents de santé publique sont exposés à diverses expériences de travail dans des contextes variés. Grâce à ces multiples formes de perfectionnement, les agents de santé publique devraient acquérir les compétences nécessaires pour être capables de participer à diverses interventions en santé publique, y compris des mobilisations.

2.4.6Mobilisation des agents de santé publique

Périodiquement, l’Agence de la santé publique du Canada reçoit des demandes pour que des employés participent à une intervention à court terme touchant une éclosion, une urgence en santé publique ou d’autres domaines d’intérêt pour l’Agence. Ces demandes peuvent comprendre la mobilisation de fonctionnaires fédéraux ayant les qualifications appropriées et l’expérience nécessaire pour répondre aux besoins de l’endroit visé. De telles mobilisations peuvent également représenter des occasions d’apprentissage pour les employés, et le programme du Service de santé publique du Canada s’efforce de répondre positivement à ces demandes grâce à la mobilisation des agents de santé publique. Les mobilisations durent généralement de deux semaines à un mois, et les responsables du programme du Service de santé publique du Canada en discutent à l’avance avec les superviseurs des organismes d’accueil afin de régler tout problème qui pourrait se poser à la suite de la mobilisation. Afin de compenser le temps passé par l’agent de santé publique à l’extérieur de l’organisme d’accueil durant la mobilisation, une période équivalant à la durée de la mobilisation peut être ajoutée à la durée de l’affectation.

2.4.7Étudiants des cycles supérieurs

Un sous-volet du programme du Service de santé publique du Canada consiste à offrir à des étudiants des cycles supérieurs (maîtrise et doctorat) la possibilité d’effectuer un stage de 4 à 12 mois dans un organisme situé dans le Nord du Canada. Ces étudiants entreprennent des travaux dans le cadre de projets ciblés en fonction des besoins de l’organisme d’accueil et des exigences de leur diplôme. Les stages ont pour objectif de contribuer au renforcement des capacités des organismes d’accueil ainsi qu’au perfectionnement des professionnels de la santé publique qui ont l’expérience et l’intérêt nécessaires pour travailler dans le Nord du Canada, région où les lacunes en matière de santé publique sont reconnues.

2.5Gouvernance

Les activités du Service de santé publique du Canada relèvent du sous-programme Renforcement des capacités en santé publique (1.1.1) et du programme Infrastructure de santé publique (1.1) de l’Architecture d’alignement des programmes (2013). Les responsables du programme travaillent à l’Unité de formation sur les services sur le terrain du Bureau de la pratique en santé publique. Le programme est coordonné conformément à une structure de gestion matricielle et est supervisé par deux gestionnaires de programme qui travaillent dans la région de la capitale nationale et des coordonnateurs régionaux qui travaillent dans divers secteurs de la Direction des opérations régionales et qui relèvent des gestionnaires régionaux des connaissances. Il n’existe pas de lien direct entre les gestionnaires régionaux des connaissances et la structure de gestion des programmes de la capitale nationale.

Entre avril 2006 et octobre 2012, le programme a été dirigé par six directeurs et un gestionnaire (toujours en poste) dans la région de la capitale nationale. Le gestionnaire du programme devait superviser l’élaboration du programme et la gestion des ressources financières et humaines. Les coordonnateurs régionaux étaient responsables des liens avec les organismes d’accueil et les agents de santé publique. Les coordonnateurs régionaux assumaient également certaines responsabilités de gestion, notamment l’examen du rendement des agents de santé publique et l’établissement de leurs plans d’apprentissage professionnel annuels.

Depuis octobre 2012, la structure de gestion du programme a été revue. À l’heure actuelle, deux gestionnaires du programme en poste dans la région de la capitale nationale assument des responsabilités réparties par région. Ils sont responsables des liens avec les agents de santé publique et les organismes d’accueil. Les coordonnateurs régionaux s’occupent quant à eux du maintien des relations entre les organismes d’accueil et l’Agence de la santé publique du Canada.

2.6Ressources du programme

La présente section donne un aperçu des ressources humaines et financières qui étaient associées au Service de santé publique du Canada entre 2006 et 2012.

2.6.1Profil des ressources humaines

Actuellement, le programme du Service de santé publique du Canada compte 14 agents de santé publique qui occupent des postes à plein temps dans divers organismes de santé publique de partout au Canada, quatre coordonnateurs régionaux qui consacrent environ les trois quarts de leur temps au programme, trois employés à plein temps et un directeur partagé (qui est aussi responsable d’autres programmes de la Division de la formation et de l’intervention pour le service sur le terrain) en poste dans la région de la capitale nationale. L’effectif qui travaille dans la région de la capitale nationale comprend deux gestionnaires du programme, un analyste et une portion du personnel des ressources humaines et de soutien administratif. Le directeur du programme du Service de santé publique du Canada est également responsable du Programme canadien d’épidémiologie de terrain, de l’Unité de formation sur les services sur le terrain et de l’Unité des opérations pour le service sur le terrain.

2.6.2Profil des ressources financières

Depuis la création du programme du Service de santé publique du Canada en 2006, l’Agence de la santé publique du Canada a consacré 13,2 millions de dollars à ce programme, ce qui inclut les sommes destinées au soutien des bureaux régionaux. En 2012‑2013, les dépenses s’élevaient à 3,0 millions de dollars. Les dépenses sont abordées en détail à la section 3.4 du présent rapport.