Résumé : Évaluation du système de la réserve nationale d'urgence (SRNU)

Résumé

Le présent rapport expose les constatations de l'évaluation du Système de la réserve nationale d'urgence (SRNU) effectuée par les Services d'évaluation de l'Agence de la santé publique du Canada.

Description du programme

La Réserve nationale de secours est constituée de 11 entrepôts et de 1 300 centres d'approvisionnement pré-établis contenant des fournitures et de l'équipement médicaux, des produits pharmaceutiques et des fournitures destinées à la prestation de services sociaux. Il y a également des « modules », comme des unités de regroupement des victimes et des mini‑cliniques, ainsi que des « trousses », comme celles des centres d'accueil. La valeur estimative des fournitures du SRNU est de 300 millions de dollars.

Le programme du SRNU remet des fournitures d'urgence aux provinces et aux territoires qui en font la demande. Grâce à l'existence de cette « capacité d'appoint », ces administrations peuvent s'adresser à l'Agence de la santé publique pour avoir accès à des fournitures d'urgence du SRNU lorsqu'elles ont épuisé les leurs.

Les fournitures du SRNU servent à la prestation de services médicaux essentiels en cas de catastrophes naturelles ou d'origine humaine, comme des attaques terroristes, des éclosions mondiales de maladies (notamment une pandémie), des inondations, des incendies ou des tremblements de terre. Il a servi lors d'incidents divers, au pays ou ailleurs dans le monde. Depuis 25 ans, il a été déployé pour 128 incidents au Canada, et au moins 22 à l'étranger.

Depuis la création du programme du SNRU, il y a près de 60 ans, le contexte a beaucoup changé pour ce qui est de la gestion des situations d'urgence au Canada. Pensons aux menaces pour la santé publique des plus diverses qui sont apparues au 21e siècle. À ses débuts dans les années 1950, le programme devait assurer la prestation de services médicaux et sociaux en cas de catastrophe nucléaire. Peu après (dans les années 1960), s'est ajoutée l'aide aux mesures déployées lors de catastrophes naturelles. Ce mandat est resté inchangé jusqu'aux attentats du 11 septembre 2001, où les menaces chimiques, biologiques et radionucléaires et la nécessité de les contrer, notamment en constituant des réserves, retenaient d'avantage l'attention. En 2003-2004, l'éclosion de SRAS a déclenché l'adoption de mesures en prévision d'une autre menace de portée mondiale, la pandémie de grippe. La constitution subséquente d'une importante réserve de matériel de lutte antipandémique pour le SRNU comptait parmi ces mesures.

Tous ces changements ont donné lieu depuis dix ans à maints examens et maintes vérifications, ainsi qu'à des rapports d'études sur le « renouvellement » du programme du SRNU, dont les constatations et recommandations allaient souvent dans le même sens. Citons à cet égard une recommandation du Rapport de vérification – Mesures et interventions d'urgence, publié en 2010 :

« Le mandat du SRNU doit être renouvelé de façon à refléter plus rigoureusement le rôle actuel qu'il joue dans le domaine de l'intervention d'urgence en santé. De plus, une attention de la direction du programme est nécessaire pour régler les questions relatives aux pratiques d'acquisition du SRNU, aux processus de maintenance des fournitures et du matériel, à la valeur des stocks, aux systèmes et aux processus de contrôle et de tenue de registres, aux processus liés à la désuétude des stocks et aux capacités de gestion de l'information[Lien vers la note 1]. »

But et méthodologie de l'évaluation

L'évaluation du SRNU donne suite à la recommandation voulant que la pertinence du programme soit évaluée, laquelle recommandation était contenue dans le Rapport de vérification – Mesures et interventions d'urgence, publié par l'Agence de la santé publique en 2010.

Il s'agit de voir à quel point le SRNU demeure pertinent et de fournir des orientations sur la façon de restructurer et de perfectionner ce programme. L'évaluation concerne la portée du programme et la mesure dans laquelle il cadre avec les rôles et les responsabilités de l'Agence, ainsi qu'avec les priorités de cet organisme et celles du gouvernement fédéral. Ce travail a également permis d'examiner les défis auxquels le SRNU fait face et d'étudier comment d'autres administrations gèrent leurs réserves de matériel de santé publique.

L'information analysée a été puisée à plusieurs sources : en premier lieu, les documents internes consultés, notamment les vérifications et analyses précédentes du programme ainsi que les dossiers du SRNU et la correspondance et les communications en lien avec celui-ci; en deuxième lieu, les représentants d'autres organismes fédéraux ainsi que des provinces et territoires invités à formuler des commentaires; en dernier lieu, les cadres supérieurs et les experts externes, dont certains de l'étranger, intervenant dans la gestion de réserves de matériel de santé publique.

Constatations et recommandations

Le SRNU est à maints égards une police d'assurance. Comme d'autres catastrophes sont à prévoir, le Canada doit être prêt à y faire face. Une réserve de matériel de santé publique gérée par l'administration fédérale est donc un instrument manifestement nécessaire. Il faut toutefois bien définir et faire connaître quel doit en être le contenu.

Préciser le rôle national du SRNU

Un plan stratégique à long terme doit guider l'acquisition et la gestion des actifs, sur la base de l'évaluation des risques et du mandat de l'Agence. Le Centre de mesures et d'interventions d'urgence doit donc examiner le rôle qui revient à l'Agence en ce qui concerne :

  • la préparation à une pandémie et l'examen de la réserve d'antiviraux des entrepôts du SRNU, pour toute décision concernant la taille et la composition de la Réserve nationale d'antiviraux[Lien vers la note A]
  • l'offre d'une capacité d'appoint aux provinces et territoires dans les cas suivants : a) les rassemblements de masse planifiés d'importance nationale, comme les Jeux d'hiver à Vancouver, en 2010; b) la prestation de traitements médicaux ou pharmaceutiques lors d'événements imprévus, comme des catastrophes naturelles ou d'origine humaine
  • la préparation en cas de menaces pour la sécurité nationale, notamment un incident chimique, biologique ou radionucléaire (en collaboration avec Santé Canada).

Bien qu'une intervention des services sociaux demeure essentielle lors d'incidents liés à la santé publique, la capacité des provinces et des territoires et des organisations non gouvernementales (comme la Croix-rouge canadienne et divers autres organismes d'intervention) d'aider à fournir ces fournitures à l'échelle locale a augmenté. D'autres pays, ainsi que des provinces et des territoires du Canada, travaillent déjà principalement avec des organisations non gouvernementales pour obtenir un soutien des services sociaux lors d'une situation d'urgence.

Les menaces et les conséquences de catastrophes locales restent présentes, mais l'Agence de la santé publique n'a pas nécessairement de rôle à jouer ou de responsabilités relativement à leur gestion.

RECOMMANDATION 1

Conserver une partie seulement de la combinaison actuelle de biens du SRNU. Au moment de planifier et de déterminer la future combinaison stratégique de biens, mettre l'accent sur le rôle approprié du secteur de la santé publique plutôt que sur le rôle social général des mesures d'urgence.

  • a. Conserver en réserve les articles suivants pour assurer la capacité d'appoint des provinces et des territoires :
    • fournitures pour la préparation en cas de pandémie
    • fournitures médicales et pharmaceutiques pour les rassemblements de masse prévus d'importance nationale et pour les catastrophes naturelles ou d'origine humaine inattendues
    • mesures de protection contre le risque d'incident chimique, biologique et radionucléaire (CBRN).
  • b. Considérer l'élimination des fournitures destinées aux services sociaux des biens du SRNU tout en assurance leur disponibité.

Il faut tenir compte de la gestion de cycle de vie du matériel acheté et conservé – telle que les méthodes d'achat et d'entreprosage du matériel (voir l'annexe C).

Élimination des fournitures

Les responsables du programme estiment que, dans bien des cas, les fournitures et l'équipement sont désuets ou ne sont plus conformes aux normes ou aux pratiques médicales en vigueur. Cet équipement pourrait donc être inutilisable ou faire appel à des technologies déphasées par rapport à la pratique médicale contemporaine.

Les représentants des provinces et des territoires le savent. Leurs commentaires laissent entendre que cette situation mine leur confiance à l'égard de tout le matériel du SRNU. S'engager à éliminer les fournitures désuètes des entrepôts du SRNU serait pour l'Agence un moyen de regagner la confiance des provinces et des territoires en ce qui a trait au programme en général.

L'élimination des fournitures désuètes est une activité essentielle. Certaines ne sont plus conformes aux normes médicales en vigueur, ou ne sont plus jugées constituer un contenu stratégique ou approprié d'une réserve de l'Agence de la santé publique. Se débarrasser d'autant d'actifs pourrait s'avérer onéreux et long.

RECOMMANDATION 2

Établir et mettre en œuvre une stratégie de disposition pour les articles suivants, et s'assurer que les ressources nécessaires sont en place :

  • a. l'équipement et les fournitures qui sont désuets, qui ne correspondent plus aux normes médicales en vigueur ou qui sont de mauvaise qualité (c.-à-d. hôpitaux d'urgence, unités de rassemblement des victimes, etc.)
  • b. les articles destinés aux services sociaux individuels (c.-à-d. lits pliants et couvertures) et les unités de services sociaux (c.-à-d. cuisines roulantes, trousses pour les centres d'accueil, etc.) (conditionnel à l'issue de la recommandation 1b).

Favoriser une intervention intégrée

L'information concernant le SRNU n'est pas systématiquement communiquée au sein de l'administration fédérale et d'une administration à l'autre. Les provinces et territoires et les d'autres ministères fédéraux ont déploré qu'on ne s'entende pas sur la nature du programme et l'étendue de ses attributions actuelles, ainsi que sur son potentiel et ses liens avec les autres réserves de matériel de santé publique.

L'Agence doit se doter d'une stratégie pour clarifier les processus, confirmer ses responsabilités et mieux faire connaître la réserve, en veillant à ce que les organismes fédéraux et les administrations canadiennes échangent connaissances et expertises en matière de constitution de réserves. Ce faisant, elle rehaussera la confiance dans la réserve et permettra à ceux qui doivent y recourir de comprendre ce qui peut ou non être fourni.

RECOMMANDATION 3

Élaborer et mettre en œuvre une stratégie de communication concernant le rôle de l'Agence de la santé publique sur le plan de la constitution de réserves pour les interventions de santé publique et en assurer le suivi, en fonction des groupes suivants :

  • Autres ministères et organismes fédéraux
  • Provinces et territoires, y compris les secteurs spécialisés :
    • utilisateurs finaux (professionnels de la santé)
    • spécialistes de la gestion de matériel
    • équipes chargées de la logistique.

Tenir compte du rôle international de l'ASPC

Le déploiement de fournitures à l'échelle internationale n'est pas le principal objectif du SRNU, mais la réserve a été mise à contribution par le passé dans le cadre d'incidents survenus à l'étranger. Mais il n'existe pas de pouvoirs permanents autorisant le déploiement du matériel de la réserve à l'étranger, ni de processus ou de protocoles à cet égard.

RECOMMANDATION 4

Accorder une attention spéciale du SRNU au cours des discussions générales de l'Agence sur son rôle à l'échelle internationale.

S'il est déterminé que le SRNU peut servir à l'échelle internationale, l'Agence devrait, en planifiant ce genre de déploiement, consulter des représentants d'autres ministères fédéraux et établir des points de contact permanents avec ceux-ci, pour mieux se préparer à répondre à de futurs besoins.

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