Budgets de fonctionnement - Guide des gestionnaires

Table des matières

Avant-propos

Le Conseil du Trésor a mis au point le guide que voici pour expliquer aux gestionnaires responsables des opérations les grandes lignes du régime des budgets de fonctionnement.

Le guide présente un modèle général que les ministères et organismes pourront adapter lorsqu'ils appliqueront le nouveau régime à leurs programmes. Il situe celui-ci dans un contexte plus large de changement, tout en sensibilisant davantage les gestionnaires aux questions relative aux ressources humaines et à l'accroissement de la responsabilité.

La vue d'ensemble présentée en introduction fait le lien entre Fonction publique 2000 et le régime des budgets de fonctionnement, et explique la raison d'être de ce régime. La partie portant sur le cadre budgétaire fournit des renseignements généraux pour la planification de la mise en oeuvre des budgets de fonctionnement. Celle sur le contexte de gestion expose la philosophie et la culture que les gestionnaires doivent promouvoir dans le but de maximiser les avantages des budgets de fonctionnement. La partie consacrée à «la dimension humaine» des budgets de fonctionnement met en évidence l'importance des questions relatives aux ressources humaines dans la planification des options ou la prise de décisions. Et les annexes, proposant notamment des questions et des réponses, une liste de contrôle, ainsi que des données sur l'établissement des coûts, les méthodes et les systèmes, et sollicitant la rétroaction des gestionnaires, viennent compléter le guide.


Vue d'ensemble

L'un des grands objectifs de Fonction publique 2000 était de voir comment s'y prend l'État pour servir les Canadiens. Il est ressorti de cet examen que la plupart des fonctionnaires fédéraux pensent que l'on pourrait améliorer les services en modifiant de beaucoup les systèmes et les pratiques en vigueur, devenus, au fil des années, rigides et axés sur le contrôle. De toute évidence, des modifications s'imposaient pour améliorer le service au public.

Les gestionnaires qui ont fait part de leurs commentaires aux divers groupes de travail ont soutenu pouvoir améliorer le service au public s'ils avaient une plus grande marge de manoeuvre et moins de contraintes quant à la façon de combiner les intrants. De là découle le concept du budget de fonctionnement comprenant les salaires, les dépenses de fonctionnement et les dépenses en capital secondaires. Avec un budget de fonctionnement, les gestionnaires disposeront d'un plus grand pouvoir de décision en ce qui a trait aux finances et aux programmes. En revanche, on s'attend à ce qu'ils fassent en sorte que la prestation des services au public soit plus efficace sur le plan des coûts.

Si la philosophie de gestion préconisée dans le Livre blanc sur Fonction publique 2000 s'implante, ce sont les ministères et les gestionnaires qui profiteront le plus des avantages des budgets de fonctionnement. Il faut habiliter les gestionnaires et leurs employés, les encourager à faire preuve de créativité pour effectuer le travail de façon aussi économique que possible.

Le régime des budgets de fonctionnement s'appliquera à l'ensemble de l'administration fédérale le . Pour le moment, plusieurs ministères et organismes mènent des projets pilotes. Les gestionnaires trouveront le concept relativement simple, mais ils devront respecter le cadre juridique et tenir compte des coûts et d'autres considérations au moment de la planification, de l'évaluation des options possibles et de la prise des décisions touchant l'exécution des programmes. Ce guide a pour but de les aider durant la période de transition.


Le cadre budgétaire

Introduction

Afin de susciter le changement et le renouveau de la fonction publique, le gouvernement adopte actuellement une nouvelle approche de gestion des ressources fondée sur l'établissement d'un budget de fonctionnement pour chaque programme défini dans le Budget des dépenses.

Les budgets de fonctionnement seront établis en fonction des dépenses totales ou des dépenses brutes, et comprendront les salaires et traitements, les dépenses de fonctionnement et les dépenses en capital secondaires.

Les budgets de fonctionnement visent à donner aux gestionnaires une plus grande marge de manoeuvre pour atteindre les résultats escomptés, cela, en leur laissant davantage le choix de la combinaison la plus efficiente des ressources. Les années-personnes ne seront plus réparties ou contrôlées par le Conseil du Trésor. Il appartiendra aux gestionnaires de déterminer la combinaison appropriée des ressources pour répondre aux besoins de leurs clients. En fin de compte, c'est à eux qu'il appartiendra de veiller à ce que les impôts et les frais d'utilisation externe soient utilisés à bon escient.

Les ministères seront tenus de planifier et de budgétiser tous les frais de personnel, y compris toutes les augmentations résultant des décisions de nature opérationnelle ou organisationnelle prises par leurs gestionnaires. De plus, il leur incombera d'affecter et de réaffecter les ressources disponibles dans les limites des budgets de fonctionnement, afin d'en maximiser l'utilisation.

Raison d'être

Le concept des budgets de fonctionnement vise à offrir aux gestionnaires la marge de manoeuvre dont ils ont besoin pour exécuter les programmes de façon aussi économique que possible et assurer ainsi l'optimisation des ressources. Leurs budgets refléteront ainsi toutes les conséquences, sur le plan des ressources, des décisions qu'ils auront prises; ils seront tenus de les respecter et de composer aussi avec le changement en adaptant leurs pratiques et leurs modes de fonctionnement. Autrement dit, lorsqu'ils prendront des décisions touchant leurs programmes, les gestionnaires devront tenir compte de tous les coûts assumés par l'État, et non uniquement de ceux normalement imputés à leurs budgets.

Principes de base

Un certain nombre de principes directeurs ont présidé à l'élaboration et à l'approbation du régime des budgets de fonctionnement. Ces principes pourront concourir à régler les problèmes précis qui se poseront au moment de la mise en oeuvre du nouveau régime.

  • Les ministères et organismes sont tenus de respecter les budgets approuvés.
  • Les avantages procurés par les budgets de fonctionnement dépendront directement de l'habilitation des gestionnaires hiérarchiques et des employés.
  • La marge de manoeuvre accrue accordée aux gestionnaires s'accompagnera nécessairement d'une augmentation correspondante de leur obligation de rendre compte.
  • Les ministères seront tenus de respecter toutes les dispositions législatives et les politiques applicables.

Ce qui n'est pas touché

L'adoption des budgets de fonctionnement ne soustrait aucunement les gestionnaires à l'obligation de respecter le principe du mérite, les conventions collectives, les règlements touchant les langues officielles, les programmes d'équité en matière d'emploi, ou encore les politiques en matière de finances, de personnel et d'administration.

Les paramètres des budgets de fonctionnement

Généralités

À bien des égards, le concept du budget de fonctionnement relève du bon sens : pour administrer leurs budgets de fonctionnement, les gestionnaires devront planifier et gérer leurs programmes en fonction du coût total des activités. Certaines formules d'établissement des coûts, notamment le rajustement en fonction de l'inflation et le prix de transfert, pourraient faire croire que la transition sera complexe. Il n'en sera rien. Cependant, comme c'est le cas chaque fois qu'on introduit quelque chose de nouveau, la transition entraînera des défis pour les gestionnaires de programmes et les gestionnaires hiérarchiques.

Cette nouvelle approche de la gestion des ressources devrait par ailleurs susciter l'examen des systèmes en place. Par exemple, il faudrait mettre en question les mesures de contrôle qui empêchent l'habilitation des cadres de premier niveau ou qui entravent la gestion productive et l'amélioration du service au public.

Établissement du coût des intrants

Dans le contexte des budgets de fonctionnement, les gestionnaires peuvent davantage faire preuve d'initiative. Pour prendre les meilleures décisions, ils doivent connaître tous les coûts liés à tous les aspects de la réalisation de leurs programmes, y compris le coût total des autres options de mise en oeuvre. Encore une fois, ils doivent tenir compte de tous les coûts assumés par l'administration fédérale, pas uniquement des coûts qu'ils assument en leur qualité de gestionnaires de programmes.

Dans le contexte des budgets de fonctionnement, les gestionnaires peuvent recourir à divers instruments analytiques pour explorer de nouvelles possibilités. Ils peuvent notamment recourir à l'analyse «de l'organisation la plus efficiente» ou du «faire ou faire faire» pour se doter de la structure la plus efficace. Ils peuvent également recourir à l'analyse «coûts-avantages» pour évaluer les programmes et décider des options à retenir. Le lecteur trouvera à l'annexe 3 de l'information sur les sources de renseignements concernant l'établissement des coûts. Par ailleurs, les gestionnaires peuvent recourir aux spécialistes fonctionnels de leurs ministères pour savoir quand procéder à l'analyse de coûts.

Pour assurer la bonne mise en oeuvre des budgets de fonctionnement, il faudra que les gestionnaires tiennent compte des coûts réels des divers intrants dans les décisions qu'ils prendront au sujet de l'affectation des ressources. Autrement dit, ils devraient connaître les options possibles et leurs coûts. Les éléments suivants font partie des coûts : salaires, avantages sociaux, heures supplémentaires, prime au bilinguisme, formation, déplacements, matériel et fournitures; réparation et entretien de l'équipement et des immeubles s'il y a lieu; et dépenses en capital secondaires.

Aspects financiers

En règle générale, les ministères sont responsables de tous les coûts de personnel, autres que ceux expressément pris en charge par le conseil du Trésor.

Responsabilités du Conseil du Trésor

Certains frais de personnel que les ministères ne peuvent pas contrôler, et qui sont susceptibles d'exercer des distorsions de nature systémique sur les décisions en matière de personnel seront assumés par le Conseil du Trésor, même s'ils devraient normalement l'être par les budgets ministériels. Ce sont notamment :

  • les allocations de maternité;
  • les indemnités de cessation d'emploi (seulement le montant acquis par année d'emploi et versé au moment du départ);
  • la liquidation des congés annuels au moment de la cessation d'emploi;
  • les coûts de la restructuration d'une norme de classification;
  • les paiements à caractère extraordinaire, notamment les nouvelles indemnités au titre de la parité salariale.

Par ailleurs, certains coûts liés aux avantages sociaux ne figurent pas dans le budget des gestionnaires; c'est le cas, notamment, des pensions, des cotisations d'assurance-chômage, de l'assurance-invalidité, de l'assurance-maladie, du régime d'assurance dentaire et des autres charges sociales. Cette pratique sera maintenue, mais c'est en appliquant ce qu'on appelle le «prix de transfert» que les gestionnaires tiendront compte de ces coûts.

Toute modification des charges salariales des gestionnaires influent sur ces coûts et, les gestionnaires étant responsables du coût total de leurs décisions, le prix de transfert s'appliquera chaque fois que les frais de personnel augmenteront ou diminueront. La question de l'application du prix de transfert est étudiée plus en détail dans la suite de cette partie.

Coûts ministériels

Il s'agit des coûts normalement imputés aux crédits ministériels. Sur le plan salarial, ces coûts comprennent :

  • tous les frais de personnel résultant de décisions d'ordre opérationnel ou organisationnel prises par le ministère (par exemple, modification de la taille ou de la composition des effectifs, y compris les augmentations ayant pour but d'assurer la parité salariale);
  • les salaires, les primes au bilinguisme, les heures supplémentaires, la rémunération provisoire, la reclassification, les primes de poste, les congés d'études, la formation et le perfectionnement, la réinstallation;
  • les versements rétroactifs;
  • les paiements au titre du réaménagement des effectifs, y compris la protection salariale;
  • le paiement des congés annuels accumulés (sauf au moment de la cessation d'emploi).

Le Conseil du Trésor et les syndicats ont ratifié une nouvelle directive en matière de réaménagement des effectifs. À cet égard, les gestionnaires devraient connaître les coûts liés au départ d'un employé, qu'il s'agisse de décaissements éventuels (rémunération tenant lieu de la partie non expirée de la période de priorité d'excédentaire, indemnité de cessation d'emploi, protection salariale, recyclage ou autre paiement forfaitaire spécial) ou des coûts associés à son maintien en emploi dans la fonction publique.

Les coûts de personnel qui découlent directement des décisions opérationnelles des gestionnaires (par exemple, heures supplémentaires, rémunération provisoire, reclassifications) seront imputés aux budgets des gestionnaires. Cependant, il pourra être difficile de leur imputer certains paiements élevés ou à caractère extraordinaire (par exemple, congés d'études et congés de maladie prolongés). De plus, le fait d'imputer certains coûts au centre de responsabilité pourrait influencer les décisions en matière d'embauchage ou compromettre les objectifs de la politique en matière de personnel, notamment en décourageant l'embauchage de personnes situées au maximum de leur échelle salariale ou arrivant avec des droits non provisionnés, notamment des employés qui ont besoin d'une formation poussée (par exemple en matière linguistique), des employés ayant besoin d'équipement pour effectuer leur travail (par exemple des personnes handicapées), des employés ayant accumulé d'importants congés annuels monnayés à la fin de l'année ou bénéficiant d'une protection salariale.

Pour éliminer les risques de distorsion, les ministères peuvent envisager d'établir un budget ministériel à ces fins. Ce budget pourrait uniformiser les coûts pour les différents groupes et niveaux, et prévoir un prix de transfert propre au ministère pour les locaux et les services communs. Au moment de retrancherces fonds des différents budgets salariaux à cette fin, les ministères devraient tenir compte des niveaux de délégation en vigueur, de la taille de chacun des budgets, de la capacité des gestionnaires à gérer certains paiements, ainsi que des répercussions sur leur rendement au chapitre de l'équité en matière d'emploi, de la formation et du perfectionnement, et des langues officielles.

Report automatique

Dans le passé, le gouvernement avait pour politique que les fonds inutilisés soient automatiquement périmés à la fin de l'exercice. Cette pratique encourageait les gestionnaires à dépenser la totalité de leur budget à l'approche de la fin de l'exercice.

Dans un contexte de saine gestion et de bonne planification, il n'est pas exclu que des fonds soient inutilisés à la fin de l'année. Voilà pourquoi le Conseil du Trésor permettra, une fois les obligations ministérielles prises en compte, un report automatique sur l'exercice suivant, ce report pouvant atteindre 2 p. 100 du budget de fonctionnement du ministère selon le Budget des dépenses principal, en fonction des péremptions déclarées dans les Comptes publics.

Le Conseil du Trésor incorporera aux budgets ministériels des provisions au titre des règlements salariaux prévus. Cependant, il pourra arriver que les règlements ne soient pas conclus au cours de l'exercice visé. Le cas échéant, pour pouvoir effectuer, au cours des exercices suivants, des prélèvements sur le crédit 5 du Conseil du Trésor au titre des paiement rétroactifs, les ministères seront tenus de laisser la péremption s'appliquer aux fonds prévus à cette fin. Le report automatique de 2 p. 100 sera en sus de ces fonds périmés à cette fin.

Pour les ministères et organismes ne participant pas à un projet pilote, le premier exercice au cours duquel le report sera utilisable sera 1994-1995, d'après le Budget des dépenses principal de 1993-1994.

Le report n'est pas cumulatif

Prix de transfert

De façon générale, les fonds peuvent être virés d'une catégorie à l'autre sans conséquence, sauf dans le cas suivant. Les gestionnaires qui virent des fonds des autres dépenses de fonctionnement aux dépenses salariales dans le but, par exemple, d'embaucher du personnel supplémentaire doivent appliquer le prix de transfert pour mettre de côté 20 p. 100 du salaire réel en cause. Inversement, s'ils réduisent leur base salariale en réaffectant une partie aux autres dépenses de fonctionnement, ils ont droit à un crédit de 20 p. 100. Le prix de transfert ne s'applique pas aux programmes d'emploi pour étudiants.

L'application du prix de transfert permet aux gestionnaires de tenir compte des coûts de personnel non compris dans leur budget et de les compenser, le cas échéant.

Rajustement en fonction de l'inflation

Ces dernières années, le Conseil du Trésor rajustait le budget salarial en fonction des règlements négociés, mais non en fonction de l'incidence de l'inflation sur le budget prévu pour les autres dépenses de fonctionnement, cela, en raison de considérations de gestion financière. Résultat : l'inflation effectuait chaque année un prélèvement sur les dépenses de fonctionnement. Dans le contexte des budgets de fonctionnement, il faudra aussi prendre en considération la capacité financière pour déterminer dans quelle mesure ces budgets pourront être rajustés en fonction de l'inflation.

À titre de mesure provisoire, applicable jusqu'en 1994-1995, ce qui est conforme aux restrictions financières actuelles, le Conseil du Trésor rajustera les budgets de fonctionnement pour tenir compte de l'inflation, d'après la répartition entre salaires et autres dépenses de fonctionnement pour une année de référence (1992-1993), la portion salariale servant au calcul du facteur de rajustement. Les ministères pourront affecter comme bon leur semble les fonds reçus pour l'ensemble de leur budget de fonctionnement.

Il sera donc loisible aux ministères de procéder à des réaffectations. Cependant, le Conseil du Trésor ne rajustera pas le facteur de pondération établi en fonction de la partie salariale de leurs budgets de 1992-1993 pour tenir compte des changements. Il pourra le faire lorsqu'il approuvera la modification des charges de travail ou de nouvelles orientations.

En 1995-1996, le Conseil du Trésor réévaluera la possibilité d'appliquer un facteur de rajustement universel et non pondéré.

Locaux

Les gestionnaires devraient utiliser l'espace de manière efficace tout en offrant aux employés un milieu de travail productif. Le régime des budgets de fonctionnement prévoit des mesures incitatives à cet égard.

À l'heure actuelle, les ministères utilisateurs et Travaux publics Canada se partagent les coûts des locaux. Au cours des prochaines années, le Secrétariat du Conseil du Trésor, Travaux publics Canada et les ministères envisageront la possibilité d'établir une méthode plus rationnelle.

Dans l'intervalle, le Conseil du Trésor a convenu, au moment de l'examen des plans opérationnels pluriannuels de 1991-1992, que les ministères devraient, d'une part, assumer à partir de leurs niveaux de référence les dépenses liées aux locaux supplémentaires dont ils ont besoin pour les programmes existants et, d'autre part, tenir compte des locaux dans l'établissement des coûts de toute nouvelle initiative. Cette ligne de conduite se poursuivra. De plus, pour inciter les ministères à l'appliquer, le Conseil du Trésor envisagera de faire profiter ceux-ci des économies qu'ils permettront à Travaux publics Canada de réaliser en procédant à des réductions de personnel qui auront pour effet de libérer des locaux. Cet examen se fera au cas par cas, au moment de l'étude des présentations relatives aux Plans opérationnels pluriannuels (POP) qui a lieu chaque année.

Taille de la fonction publique

Par le passé, les années-personnes constituaient une méthode simple et facile à comprendre pour contrôler l'utilisation des ressources et connaître la taille de la fonction publique.

En raison de l'abolition des contrôles axés sur les années-personnes, il faudra prévoir d'autres façons de déterminer la taille de la fonction publique. En effet, le Parlement et le grand public voudront disposer d'une mesure commune quelconque de l'emploi, qui traduira l'utilisation des ressources. De plus, les ministères voudront connaître la taille de leur organisation, le nombre et le type d'employés influençant de nombreuses décisions de gestion, notamment celles qui se rapportent à la planification, au recrutement, aux locaux, à la formation et au perfectionnement.

En vertu du régime des budgets de fonctionnement, le gouvernement continuera de produire des rapports sur la taille de la fonction publique à l'aide d'une unité de mesure qu'on appellera «équivalent temps plein» (ETP). L'ETP tiendra compte de divers facteurs, par exemple, des emplois occasionnels, des emplois pour une période déterminée, et des emplois partagés. L'annexe 1 explique comment calculer l'équivalent temps plein.

Le Conseil du Trésor continuera par ailleurs de contrôler le nombre de cadres supérieurs au sein de chaque ministère et organisme, à l'aide de l'«effectif cible de la direction» (ECD).

Statistique Canada continuera pour sa part de produire des rapports sur le nombre des emplois et y ajoutera la notion d'équivalent temps plein pour l'ensemble de la fonction publique. Il obtiendra ces données d'Approvisionnements et Services Canada, comme il le fait actuellement pour les données relatives aux emplois. Les données reflétant l'ETP devront également être fournies dans la Partie III du Budget des dépenses.


Contexte de gestion

Introduction

Ce n'est pas uniquement grâce à l'adoption du régime des budgets de fonctionnement que les Canadiens obtiendront des services opportuns et de qualité. Il faut plus. Par le passé, l'accent a trop porté sur les contrôles qui limitaient l'action des gestionnaires et de leurs employés. La créativité, l'innovation et l'esprit de risque s'en trouvaient entravés. En bref, la culture et la philosophie de gestion de la fonction publique devaient changer. Les budgets de fonctionnement devraient provoquer l'adoption d'une nouvelle approche de la gestion dans la fonction publique.

Ressources

Au cours des sept dernières années, le Conseil du Trésor a périodiquement réduit les budgets de fonctionnement non salariaux des ministères et organismes. Parallèlement, ces derniers subissaient les effets de l'inflation et de l'accroissement de la demande de services. L'absence de rajustements tenant compte de l'inflation s'est traduite par une réduction de l'ordre de 20 p. 100 du pouvoir d'achat des budgets de programme durant cette période.

Tous les fonctionnaires ont été touchés d'une façon ou d'une autre par les mesures adoptées pour réduire les dépenses publiques. La plupart, sinon la totalité des gestionnaires, ont relevé les défis posés par cette période d'austérité soutenue. En fait, des preuves tangibles attestent de l'esprit d'innovation et de créativité qu'ont manifesté les gestionnaires pour offrir aux Canadiens des services acceptables. Pourtant, les employés sont de plus en plus frustrés et stressés en raison des compressions qui persistent.

Les efforts des gestionnaires et des employés ont grandement contribué à la prestation du service au public durant cette période de restriction, laquelle se poursuivra vraisemblablement dans l'avenir prévisible, afin de réduire le déficit.

La gestion des dépenses a entraîné une combinaison de réductions de programmes et de compressions générales. En conséquence, les budgets ministériels ont diminué considérablement en termes réels. Il a donc fallu faire plus avec moins et, dans certains cas, moins avec moins.

Service au public

Les programmes et les services fédéraux sont dédiés aux Canadiens. Or, ces derniers connaissent de mieux en mieux les services qu'ils reçoivent de l'État et de ses employés et en attendent toujours plus. Pour répondre de façon acceptable à ces attentes, les fonctionnaires doivent adopter une approche axée davantage sur le service à la clientèle et, pour ce faire, modifier leur façon de percevoir celle-ci et la manière dont ils la servent.

Tous les aspects des modes d'exécution des programmes, depuis le comptoir de service jusqu'au niveau politique, devraient être réévalués en fonction de la clientèle. Soucieux de satisfaire celle-ci, les employés doivent rechercher les possibilités et les innovations susceptibles d'améliorer le service.

Consultation

Les Canadiens n'acceptent plus les mesures ou les règles qui ont une incidence sur leur vie ou leurs moyens de subsistance sans avoir été préalablement consultés sous une forme ou une autre. Dans certains cas, le processus de consultation retarde l'application d'une mesure. Peu importe que celle-ci vise le bien du public ou qu'elle entende protéger l'intérêt public, le gouvernement ne peut présumer de l'opinion ou de l'appui du grand public ou les tenir pour acquis.

Les mesures qui font l'objet d'une consultation publique sont généralement mieux comprises et mieux acceptées que les autres. De plus en plus, à l'ère de la technologie, l'expertise requise pour résoudre des problèmes précis réside à l'extérieur de la fonction publique. La consultation représente la meilleure et parfois l'unique façon d'y avoir accès.

Gestion innovatrice

L'austérité soutenue a eu une incidence sur tous les programmes, dont bon nombre font actuellement l'objet d'un examen total ou partiel.

L'innovation reste la clé de l'amélioration de l'efficience. Il incombe à tous les gestionnaires de promouvoir et d'encourager l'innovation au sein de la fonction publique. Et pour progresser, ils doivent tenir compte tant des aspects structurels que de la dimension culturelle de l'innovation.

Du point de vue structurel, le gouvernement prend des mesures afin de fournir aux gestionnaires de meilleurs outils de gestion, par exemple les budgets de fonctionnement. Le Livre blanc sur Fonction publique 2000 met par ailleurs l'accent sur la nécessité d'abolir tous les contrôles centraux, sauf ceux qui sont essentiels, et d'axer les opérations sur les résultats.

Les organismes centraux évaluent actuellement les mesures de contrôle et les restrictions; les ministères et les gestionnaires de programmes doivent en faire autant. Fait à signaler, selon l'une des conclusions de Fonction publique 2000, bon nombre des contrôles ayant une incidence négative sur l'exécution des programmes sont imposés par les ministères et non par les organismes centraux.

En ce qui concerne la dimension culturelle de l'innovation, les gestionnaires et les employés doivent être incités à utiliser leur énergie créatrice afin de déterminer la meilleure façon d'utiliser les ressources mises à leur disposition pour effectuer le travail de façon aussi efficiente que possible. Pour que le changement culturel souhaité se concrétise, employés et gestionnaires doivent se faire mutuellement confiance.

Habilitation des employés

De façon générale, la culture de la fonction publique a toujours été trop axée sur le commandement et le contrôle. En d'autres termes, pour que la fonction publique puisse continuer d'offrir des services qui répondent aux besoins des Canadiens et qui soient efficaces et efficients, la situation doit changer. L'initiative Fonction publique 2000 a permis de constater que, selon les employés en contact avec le public, on pourrait améliorer les services si le milieu de travail était moins restrictif et moins contrôlé. En fait, c'est l'habilitation que recherchent ces employés.

Il y a habilitation lorsque les employés estiment qu'ils ont les pouvoirs nécessaires pour répondre aux besoins de leurs clients et qu'ils ont la capacité, l'appui et l'encouragement requis pour exercer ces pouvoirs de façon efficace. Aucun gestionnaire ne peut ordonner qu'un employé soit habilité. Les facteurs essentiels qui déterminent la mesure dans laquelle une organisation peut procéder à l'habilitation de ses employés sont : une mission précise, une vision commune, des valeurs partagées, des lignes directrices claires, une formation efficace, de bonnes communications, des objectifs explicites, un appui manifeste et une motivation appropriée. Le succès de l'habilitation suppose également que les pouvoirs de décision qui conviennent sont délégués au niveau le plus bas qui puisse raisonnablement être envisagé dans l'organisation du programme, et que cette délégation s'accompagne de l'obligation appropriée de rendre compte.

Passer d'un milieu qui cherche à minimiser les risques et à amoindrir les pouvoirs discrétionnaires à un milieu qui encourage le risque et l'esprit de décisions individuels représente un défi. Dans les faits, chaque programme, chaque situation est unique. Par exemple, dans le cas d'un programme réglementaire touchant à la sécurité, le besoin de constance et d'uniformité peut justifier une habilitation de portée restreinte. L'équilibre à atteindre entre l'habilitation et le contrôle doit donc tenir compte des circonstances propres à chaque cas. On ne doit pas sacrifier à l'habilitation des valeurs fondamentales comme la prudence dans l'utilisation des deniers publics, la cohérence et l'équité dans les relations avec le public, et la probité dans la conduite des opérations gouvernementales.

Avec les budgets de fonctionnement, les gestionnaires auront la latitude supplémentaire dont ils ont besoin pour respecter les exigences des programmes et habiliter leurs employés.

Considérations liées à l'examen des programmes

Avec les budgets de fonctionnement, plus de pouvoirs -- pouvoirs discrétionnaires et pouvoirs en général -- iront aux gestionnaires, améliorant ainsi l'efficience des programmes, mais l'écart entre la demande et les ressources disponibles persistera. Les gestionnaires devront veiller à ce que leurs programmes soient le plus efficace possible non seulement pour ce qui est des coûts, mais également pour ce qui est de leur conception et de leur exécution. Autrement dit, ils devront être en mesure de donner aux ministres l'assurance que les ressources mises à leur disposition sont affectées à des activités qui apportent le maximum d'avantages aux Canadiens.

Lorsque le secteur public était en expansion, certains programmes ont pris une telle extension que les services ont atteint des niveaux qu'on ne peut plus se permettre de financer aujourd'hui. En plus, il se peut que le gouvernement juge certains programmes moins importants que d'autres par rapport à l'intérêt national. Ainsi, dans le cas des programmes de réglementation, on peut soutenir que toutes les activités touchant la santé ou les inspections à des fins de sécurité sont importantes et que par conséquent, aucune ne doit être limitée pour des considérations d'ordre financier. C'est aux gestionnaires qu'il incombe d'examiner les programmes de façon à financer les activités les plus importantes. Lorsqu'ils auront procédé à toutes les réaffectations possibles et que de sérieuses lacunes demeureront, ils auront le devoir de soumettre les problèmes à l'attention des ministres.

Un «examen de l'efficacité» permettra de déterminer les services ou activités de réglementation relativement moins importants que d'autres qui leur sont comparables. Dans certains cas, il sera possible de comprimer ces activités. Lorsqu'il s'ensuivra une réduction des services, les gestionnaires devront déterminer la nature et l'étendue de l'avis à donner au public. Dans certains cas, il apparaîtra que des activités de peu de valeur ne peuvent être abandonnées. Les gestionnaires devront alors envisager d'autres mécanismes d'exécution des programmes.

Chaque situation est unique, ce dont il convient de tenir compte dans les considérations stratégiques. Citons, à titre d'exemple de mécanismes de rechange, le recours à l'entreprise privée, la délégation de certaines activités de programme au secteur privé, les paiements de transfert, les accords de licences, les ententes bilatérales et la cession.

Les gestionnaires doivent évaluer ces options en fonction de leur valeur propre et en discuter avec les conseillers juridiques de leur ministère au stade initial.

Gestion des risques

Les gestionnaires de la fonction publique sont souvent appelés à prendre des décisions impliquant des risques. De façon plus précise, les décisions concernant la mise en oeuvre de programmes qui entraînent un choix quant à l'affectation et à l'optimisation de ressources restreintes comportent un élément de gestion des risques.

Les gestionnaires doivent s'accommoder du risque. En fait, leurs responsabilités comprennent la gestion des risques inhérents à leurs activités, même s'ils disposent de ressources limitées pour contrôler ceux-ci.

Bien que la gestion des risques existe dans les faits depuis un certain temps, elle n'est pas abordée de manière uniforme. La forme classique qu'elle prend relève souvent de l'«intuition» ou de la «conviction personnelle». Dans certains cas, les connaissances et l'expérience des gestionnaires leur permettent de bien cerner les risques et de les réduire au minimum à l'aide de cette approche. Compte tenu du fait que le rôle de l'État à l'égard de la gestion des risques augmente en fonction des attentes du public en matière de protection contre les risques, une approche mieux structurée est requise à cet égard.

Il est avantageux d'établir un cadre structuré régissant l'évaluation et la gestion des risques. Tout d'abord, les gestionnaires et les employés comprennent de la même manière la ligne de conduite et les éléments essentiels des décisions s'ils disposent d'un cadre écrit. Ensuite, avec des indicateurs ou des critères de décision, tous les facteurs pertinents sont pris en compte au cours du processus décisionnel, d'où des décisions plus cohérentes. Enfin, la surveillance, l'évaluation et l'amélioration du processus décisionnel sont beaucoup plus faciles lorsque ce dernier s'inscrit dans un cadre structuré.

Pour qu'un processus d'évaluation et de gestion des risques puisse être considéré comme structure, il convient d'adopter une approche méthodique, objective, mesurable et défendable. Il est impossible d'éliminer ou de contrôler tous les risques : certains, inhérents à la nature du programme, doivent être acceptés comme tels.

Les gestionnaires ne doivent pas renoncer à déterminer les risques, sous prétexte qu'ils croient que tous les risques, une fois repérés, devraient être contrôlés. Ils ne peuvent manifestement pas contrôler tous les risques, et on ne devrait pas s'attendre à ce qu'ils le fassent. Cerner les risques, les classer et déterminer les coûts à prévoir pour les éviter sont des responsabilités de gestion. Par conséquent, les gestionnaires doivent classer les risques liés à leurs programmes par ordre de priorité : les plus probables et les plus graves en tête de liste, les moins probables et les moins graves en fin de liste. Les ressources étant limitées, passé un certain point dans la liste, les risques sont acceptés. Par ailleurs, le processus est dynamique : il s'adapte selon le contexte et les conditions. Enfin, les seuils de tolérance varient d'un gestionnaire à l'autre et, à un certain point, les niveaux supérieurs de gestion interviennent. Il peut même se produire que les ministres doivent être sollicités.

Le processus de gestion des risques peut être appliqué isolément par les gestionnaires, mais sa réussite repose souvent sur un effort collectif.

Considérations organisationnelles

Dans le régime des budgets de fonctionnement, la portion salariale des budgets dépend largement des structures organisationnelles mises en place pour l'exécution des programmes. Ces structures exercent également une influence directe sur l'efficacité des programmes. Le respect de bons principes organisationnels devrait permettre la mise en place de structures concourant à l'efficience et à l'efficacité sur le plan des coûts de l'exécution des programmes. Les gestionnaires peuvent améliorer l'efficience :

  • en réduisant le plus possible le nombre d'échelons de gestion ou de supervision;
  • en habilitant les employés «de premier niveau»;
  • en établissant un vaste champ de contrôle;
  • en évitant de multiplier les obstacles ou les filtres, notamment les «sous-chefs», les «chefs associés», etc.;
  • en éliminant le chevauchement ou le double emploi en matière de services.

Lorsqu'ils envisagent de réaffecter des fonds touchant leur budget salarial, les gestionnaires doivent tenir compte de toutes les répercussions organisationnelles éventuelles. Selon l'importance de la modification envisagée, il faudrait peut-être revoir l'organisation dans son ensemble, afin de s'assurer qu'aucun des changements touchant la structure n'est susceptible de nuire à l'exécution du programme.


La «Dimension humaine» des budgets de fonctionnement

Bonne gestion des ressources humaines

Avec les budgets de fonctionnement, la gestion des ressources humaines ne sera ni meilleure ni pire. Ce sont les processus décisionnels permettant de déterminer l'utilisation la plus efficiente des ressources, dans la perspective d'objectifs énoncés clairement et de la responsabilité de chacun, qui constituent la base d'une bonne gestion des ressources humaines.

Les défis et les perspectives que présentent les budgets de fonctionnement influeront toutefois sur la façon dont on gère les ressources humaines. En effet, les gestionnaires auront, avec ces budgets, plus d'options pour leur permettre d'optimiser l'utilisation de leurs ressources, humaines et autres, en appliquant les principes et les valeurs d'une saine gestion, tout en respectant le cadre juridique de la fonction publique. Des activités efficaces de planification, de recrutement, de formation et de perfectionnement, de conception organisationnelle et de communication constituent autant de composantes essentielles d'une bonne gestion des ressources humaines et sont indispensables au succès de la mise en oeuvre des budgets de fonctionnement. Les gestionnaires doivent être conscients des avantages et des coûts, à court et à long terme, des décisions liées à la bonne gestion des ressources humaines.

La latitude accrue dont jouiront les gestionnaires pour embaucher des employés pour une période indéterminée n'a pas pour but de favoriser l'expansion ou la réduction de la fonction publique. Cependant, dans le cadre de certains projets pilotes, le recrutement d'employés pour une période indéterminée s'est avéré rentable. En effet, cela peut permettre de rentabiliser la formation, puisque l'on peut conserver à la fonction publique l'expertise technique acquise par les employés. Dans toute décision d'embauche, il faut mettre en balance, d'une part, le coût des salaires et des avantages sociaux ainsi que celui de l'investissement dans les ressources humaines (par exemple, formation et perfectionnement, courbe d'apprentissage) et, de l'autre, les gains à long terme sur le plan de la mémoire institutionnelle, de l'engagement et de la productivité, ainsi que le rendement de la formation et du perfectionnement. Les gestionnaires doivent tenir compte du fait que l'embauchage d'un employé pour une période indéterminée représente un engagement financier et un investissement pluriannuels.

Pour que les activités liées au personnel soient bien prises en compte dans le cycle de planification des ressources, il ne faudra pas négliger cet aspect de la gestion. Toutes les décisions se rapportant au personnel devront être examinées sous l'angle de l'impact et des coûts pour l'ensemble de l'organisation. L'instauration du régime des budgets de fonctionnement devrait amener les gestionnaires à s'interroger sur leur façon de gérer les postes et sur le rôle de la classification des postes. Par le passé, on a souvent abordé la classification des postes sans trop se soucier de l'impact des décisions sur la masse salariale. Dorénavant, les organisations touchées devront assumer, dans les limites de leurs budgets courants, les décisions visant à corriger des situations, décisions qui ont souvent un effet rétroactif et entraînent des coûts.

Les méthodes de gestion des ressources humaines deviendront plus transparentes à mesure que les nouveaux pouvoirs conférés aux gestionnaires, ainsi que leur responsabilité accrue, élargiront leur marge de manoeuvre. La capacité financière constituera un facteur important dans toutes les décisions liées aux ressources. Cela ne signifie toutefois pas que les principes et les pratiques de gestion des ressources humaines doivent souffrir d'une approche «fondée sur les résultats». Au contraire, pour être «performante», toute organisation devra se doter de bons principes et de bonnes pratiques à cet égard.

Les spécialistes en ressources humaines joueront un rôle clé en ce sens que la justesse des conseils donnés et des mesures prises, au bon moment, auront une incidence sur la capacité des gestionnaires d'atteindre leurs objectifs, de même que sur l'accroissement de leur marge de manoeuvre. Tout comme le coût de chacune des décisions, les coûts de l'administration du programme des ressources humaines auront une incidence directe sur l'organisation. Les agents des ressources humaines devront pouvoir donner des conseils sur toute une gamme de questions, notamment sur la structure de l'organisation, sur la structure de la classification et sur les lignes de conduite et les pratiques en matière de personnel, de même que sur leurs répercussions possibles pour le budget de fonctionnement. Pour pouvoir jouer un rôle de «valeur ajoutée», ces agents devront être consultés dès le début du cycle de planification; ils devront bien connaître les mandats et les objectifs des gestionnaires et des collectivités qu'ils servent; cela, tout en continuant de veiller à ce que les employés soient traités de façon juste et équitable.

Les ministères et les gestionnaires hiérarchiques se retrouveront dans une situation telle qu'ils devront gérer plus efficacement les ressources; ils pourront par ailleurs placer les clients, les intervenants et les employés au centre des efforts qu'ils déploieront collectivement pour suivre l'évolution des attentes et des besoins.

Pouvoirs et responsabilités

La plupart des pouvoirs influant sur la gestion des ressources humaines relèvent des ministères. Les gestionnaires devraient être au courant de leurs pouvoirs et responsabilités, ainsi que des répercussions financières potentielles des décisions prises en vertu de ces pouvoirs. Les gestionnaires hiérarchiques devraient communiquer avec leurs conseillers en ressources humaines -- ou, dans le cas de responsabilités législatives, avec le conseiller juridique de leur ministère --, afin d'obtenir des renseignements sur le niveau de délégation des pouvoirs dans leur ministère et sur leurs responsabilités en ce qui a trait à chacun de ces pouvoirs. La délégation de ces pouvoirs au sein des ministères devrait correspondre avec les responsabilités et être conforme à la délégation des pouvoirs financiers.


Responsabilité

Il ressort clairement du présent guide que les budgets de fonctionnement offriront aux gestionnaires et aux organisations plus de latitude et de possibilités d'innovation pour choisir les moyens les plus efficaces et les plus efficients d'exécuter les programmes officiels et servir le public. Cependant, les avantages réels des budgets de fonctionnement ne se matérialiseront que si la responsabilité de l'obtention des résultats est clairement définie. Pour ce faire, des cadres de planification, de budgétisation et de surveillance clairs devront être mis en place, car si les attentes ne sont pas explicites, rien ne permettra de déterminer si les ressources sont utilisées de façon optimale.

La responsabilité portera en grande partie sur les résultats obtenus dans l'exécution des programmes et la prestation des services, mais elle devra également tenir compte de la complexité et des responsabilités multiples de la fonction publique. Par conséquent, la responsabilité doit également porter sur les résultats obtenus dans des domaines précis comme la formation et le perfectionnement, l'équité en matière d'emploi, la gestion des ressources humaines, le leadership et le travail d'équipe, et les langues officielles. Par exemple, dans le domaine de la gestion des ressources humaines, pour évaluer comment un gestionnaire s'acquitte de ses responsabilités, on verra s'il a établi des cadres et des mécanismes permettant aux employés de gérer leur carrière et de se perfectionner.

Les régimes de responsabilité doivent également mettre en lumière la façon dont les gestionnaires assurent le respect et la promotion des valeurs sous-jacentes de la fonction publique, c'est-à-dire la probité, l'équité et la prudence dans l'utilisation des ressources, conjuguées à la capacité d'adaptation, à l'innovation et au service aux Canadiens, qui prennent de plus en plus d'importance.

Les responsabilités sont vastes, et les gestionnaires seront tenus responsables -- et ils tiendront à leur tour leurs subordonnés responsables -- des résultats obtenus, dans le cadre d'un système de gestion comportant les éléments suivants :

  • des attentes et des priorités convenues mutuellement, définies et énoncées aussi clairement que possible;
  • l'attribution de pouvoirs et de ressources correspondant avec les résultats escomptés;
  • une méthode d'évaluation et de rétroaction permettant de tenir les gestionnaires et leurs subordonnés au courant des progrès réalisés à l'égard des résultats escomptés;
  • une façon de veiller à ce que le rendement des employés soit évalué en fonction des résultats obtenus, et à ce que cette évaluation soit suivie de récompenses ou de sanctions appropriées.

Dans le contexte des budgets de fonctionnement, les pouvoirs des gestionnaires s'accroîtront. Parallèlement, on s'attendra à ce que leur responsabilité porte surtout sur les résultats obtenus à l'aide des ressources fournies. C'est dire que les jugements portés sur le rendement obtenu dans des domaines précis, tels l'avancement des carrières et la gestion des ressources, devront être intégrés et examinés par rapport aux résultats obtenus à l'appui des objectifs du gouvernement et des ministres, ainsi que des services et des programmes du ministère.


Gestion de la mise en oeuvre

La clé de la réussite des budgets de fonctionnement réside dans l'efficacité de la préparation, de la délégation, de la définition des rôles, des communications et de la formation. La mise en oeuvre du nouveau régime est un processus évolutif, qui exigera en fin de compte un changement de la philosophie de gestion tout en y contribuant.

Délégation

Les budgets de fonctionnement ne s'accompagneront pas de niveaux de délégation identiques dans tous les ministères. Chaque ministère devra évaluer les niveaux appropriés de délégation des ressources en fonction de ses activités, de sa structure, de sa taille, de ses pratiques et de ses capacités. Les ministères devront veiller à ce que leurs régimes de délégation soient conformes aux dispositions législatives et à ce que leurs instruments de délégation conviennent. Ils devraient réévaluer leur structure de gestion pour faire en sorte qu'il y ait cohérence entre les pouvoirs liés à la gestion financière, administrative et du personnel qui sont délégués aux gestionnaires responsables des décisions relatives aux services. Grâce à des systèmes efficaces de communication, de formation et d'information de gestion, les ministères seront en mesure de se prévaloir progressivement de toute la latitude et de toute l'efficience qu'offrent les budgets de fonctionnement.

Pour parvenir au niveau maximal de délégation dans le cadre des budgets de fonctionnement, il faudra des compétences de gestion accrues, ainsi qu'un processus décisionnel constructif. Les administrateurs généraux et les gestionnaires devront veiller à ce que les principales conditions soient réunies avant de déléguer d'autres pouvoirs. La «liste de contrôle», qui se trouve à l'annexe 5 du Guide, énumère ces conditions clés sous forme de questions que les administrateurs généraux et les gestionnaires hiérarchiques peuvent se poser à l'égard de l'ensemble du ministère ou du centre de responsabilité.

Communications

Les communications sont essentielles au succès des budgets de fonctionnement, succès qui dépend et des gestionnaires et des employés. Les ministères devraient faire participer les syndicats, les employés et les gestionnaires au processus dès les premières phases des discussions, avant de mettre en oeuvre les budgets de fonctionnement. En fait, ces trois groupes ont besoin de renseignements et doivent pouvoir discuter des avantages et des répercussions du nouveau régime, ainsi que de confirmer ou d'infirmer leurs impressions.

Bien qu'il importe de ne pas exagérer l'importance des budgets de fonctionnement, une description des perspectives constructives qu'ils ouvrent sur le plan des ressources humaines peut contribuer à contrebalancer les préoccupations et les incertitudes des employés, des syndicats et des cadres.

Les «questions et les réponses» présentées à l'annexe 6 pourront servir à préparer une stratégie de communication. Évidemment, les gestionnaires pourront élaborer les leurs en fonction du processus de mise en oeuvre propre à leur ministère.

Formation

Une formation efficace portant sur tous les aspects des budgets de fonctionnement doit compléter la communication des renseignements. Le Secrétariat du Conseil du Trésor, le Bureau du contrôleur général, le Centre canadien de gestion ainsi que Formation et perfectionnement Canada mettent actuellement au point du matériel à cet égard. Certains ministères voudront peut-être élaborer leurs propres modules de formation pour tenir compte des compétences nécessaires à leurs spécialistes du personnel, des finances et de l'administration, et à leurs gestionnaires hiérarchiques.

Soutien en matière de finances et de personnel

Les budgets de fonctionnement auront une incidence appréciable sur les pratiques de gestion financière et du personnel, et engendreront de nouvelles attentes dans ces deux domaines.

On s'attendra à ce que les services financiers et les services du personnel maintiennent leurs rôles traditionnels; on s'attendra également à ce qu'ils jouent un rôle de soutien actif dans les décisions des gestionnaires par leurs conseils, leurs analyses et leurs renseignements.

Les agents financiers peuvent jouer un rôle de «valeur ajoutée» auprès des gestionnaires des centres de responsabilité en leur offrant de l'aide et des conseils dans les domaines de la planification opérationnelle et stratégique, de la législation financière, des autorisations, de la délégation, des politiques, de l'établissement du coût des intrants, de l'information et de la présentation de rapports, de l'accès amélioré aux données financières et des systèmes d'information de gestion financière.

La latitude dont les gestionnaires disposeront pour ce qui est de la gestion des ressources financières sera telle qu'ils auront besoin de données plus à jour sur leurs dépenses salariales et qu'ils devront prévoir toutes les dépenses. Pour ce faire, ils devront utiliser de façon plus efficace les données concernant le personnel. L'examen de la pyramide démographique de l'organisation, de même que l'établissement de scénarios concernant le roulement prévu et non prévu devraient être d'une grande aide pour les prévisions à moyen et à long terme. Aux données des systèmes ministériels sur le personnel s'ajouteront celles provenant des systèmes des organismes centraux.

Pour choisir la combinaison d'intrants susceptible d'offrir la formule la plus efficace sur le plan des coûts en ce qui touche à la prestation de services, les gestionnaires devront être au courant de tous les coûts des diverses options de livraison de leurs produits ou de prestation de leurs services, coûts que les conseillers financiers pourront les aider à établir. Les gestionnaires pourraient vouloir recourir davantage aux agents financiers dans les domaines de l'analyse coûts-avantages, du faire ou faire faire et de l'établissement des coûts, ainsi que dans les autres domaines mentionnés précédemment.

Les services financiers et du personnel ne peuvent plus travailler dans l'isolement. Les gestionnaires doivent en effet connaître l'incidence des décisions financières qu'ils prennent sur leurs ressources humaines et vice versa.

Assistance juridique

L'établissement d'un budget de fonctionnement ne soulève pas comme tel de questions d'ordre juridique. Les gestionnaires doivent néanmoins être conscients du fait que l'utilisation de la marge de manoeuvre que leur confère ce type de budget pourrait donner lieu à des préoccupations juridiques ou à des obligations pour l'État.

Par exemple, la délégation, à l'extérieur du secteur public, des pouvoirs, fonctions ou tâches dévolus aux ministres, l'interruption ou la réduction des activités d'inspection ou de service, ou le recours à des employés contractuels peuvent soulever des questions d'ordre juridique. Les gestionnaires qui envisagent d'adopter de nouvelles options ou de modifier celles en place en ce qui concerne l'exécution des programmes auront avantage à consulter le conseiller juridique de leur ministère.


Expérience acquise dans le cadre des projets pilotes

Lorsqu'il a décidé de passer au régime des budgets de fonctionnement, le gouvernement fédéral a reconnu la nécessité d'adopter une approche à deux volets. Dans un premier temps, on lancerait une série de projets pilotes fondés sur l'orientation proposée et les mécanismes administratifs envisagés dans le Livre blanc sur Fonction publique 2000, ce qui permettrait de cerner et de résoudre les questions précises susceptibles de se poser au moment de l'instauration du nouveau régime. Dans un deuxième temps, une fois le régime expérimenté et raffiné, on l'implanterait dans l'ensemble de la fonction publique, le .

Bien que les projets pilotes en soient à divers stades, certaines constatations ont déjà pu être faites dont on a dégagé les observations ou les recommandations que voici -- sans ordre de priorité :

  • L'engagement manifeste de la haute direction, et tout particulièrement du sous-ministre et des sous-ministres adjoints, est essentiel.
  • Une équipe multidisciplinaire chargée de la mise en oeuvre du projet doit être constituée. Elle doit compter des membres à plein temps, venant des Finances, du Personnel, des Services juridiques et de l'Informatique, ainsi que des gestionnaires de centres de responsabilité, et des membres à temps partiel, venant d'autres domaines, selon les besoins.
  • Dès le départ, les syndicats doivent être consultés, et leur participation au niveau local, sollicitée.
  • Les systèmes informatiques en place doivent être évalués. Il convient de se demander s'ils répondent aux besoins d'information découlant des budgets de fonctionnement : les gestionnaires doivent avoir facilement accès à des données financières -- notamment salariales -- qui soient à jour.
  • Des activités de formation ou d'information propres à leur ministère doivent être élaborées à l'intention des gestionnaires. La formation devrait porter, entre autres choses, sur l'utilisation de modèles de planification salariale pour déterminer le coût de la rémunération d'intérim et de la reclassification.
  • Un plan de communication complet doit être élaboré. Il s'agit de veiller à ce que tous les employés, les gestionnaires et les syndicats soient périodiquement informés de l'avancement du projet.
  • Le processus de paie doit être examiné. Il s'agit de veiller à ce qu'il fonctionne bien et à ce qu'il permette de répondre aux attentes découlant des budgets de fonctionnement.
  • Il convient d'établir si les structures de codage financier permettent aux gestionnaires de contrôler facilement les dépenses salariales et les dépenses non salariales. Le nombre d'articles d'exécution doit être limité le plus possible.
  • Les tableaux de délégation des pouvoirs liés aux finances, au personnel et aux opérations doivent être examinés. Il s'agit de se demander si les niveaux de délégation permettent de maximiser l'efficience et l'efficacité du programme. Si des décisions en matière de délégation s'imposent, il convient de les prendre au début du processus et de les communiquer. Il est également souhaitable de consulter les gestionnaires concernés, car la délégation de pouvoirs est étroitement liée à l'obligation de rendre compte de ceux-ci. De plus, il peut être nécessaire de mettre au point des lignes directrices et des activités de formation sur les pouvoirs délégués à cause des nouveaux pouvoirs et des nouvelles philosophies.
  • Des indicateurs ou des repères correspondant aux points critiques s'imposent pour permettre de mesurer l'avancement de la mise en oeuvre du nouveau régime.

Annexe 1 - Définitions

Termes relatifs aux budgets de fonctionnement :

Dépenses salariales :
Toutes les ressources normalement classées sous l'article courant 01, c'est-à-dire les coûts de personnel, sauf ceux qui font partie des dépenses en capital contrôlées et les prestations versées aux employés en vertu d'autorisations législatives.
Autres dépenses de fonctionnement :
Toutes les ressources relevant d'un crédit pour dépenses du Programme ou dépenses de fonctionnement autres que les dépenses salariales, les dépenses en capital, les paiements de transfert ou tout autre paiement que le ministère ou le Conseil du Trésor juge bon d'exclure des budgets de fonctionnement.
Capital :
Biens corporels ou incorporels durables qui ont une durée de vie utile ou économique de plus d'un an.
Dépenses en capital contrôlées :
Toutes les dépenses en capital requises pour l'une ou l'autre des fins suivantes :
  • l'achat de terrains, d'immeubles, d'ouvrages et de structures techniques;
  • l'achat d'autres immobilisations lorsque le coût total du projet dépasse le plafond établi pour le ministère; ou
  • la réalisation de travaux majeurs de rénovation ou de réfection ou d'importantes modifications dont le montant dépasse le plafond établi pour le ministère, et qui ont pour but de prolonger la durée de vie utile ou de modifier le rendement ou la capacité des biens dont il est question ci-dessus.
Dépenses en capital secondaires :
Toutes les dépenses en capital qui ne sont pas considérées comme des dépenses en capital contrôlées.
Équivalent temps plein (ETP) :
Unité de mesure qui permet de tenir compte de la durée effective de travail d'un employé chaque semaine. Si, par exemple, les heures normales de travail sont identiques aux heures de travail assignées et que les deux ont une valeur supérieure à 30, l'employé est réputé être un employé à temps plein. Lorsque les heures de travail assignées sont inférieures aux heures normales de travail, l'employé travaille à temps partiel. L'équivalent temps plein (soit la portion d'un horaire à temps plein qu'un employé à temps partiel a travaillé) correspond au ratio heures de travail assignées/heures de travail normales.
Gestionnaire CR :
Gestionnaire d'un centre de responsabilité

Annexe 2 - Gestion des dépenses - marche à suivre

Établissement d'un budget de fonctionnement

La structure de budgétisation et de rapport restera axée sur les fins, un budget de fonctionnement étant établi pour chaque programme. Les budgets de fonctionnement seront établis dans le cadre de l'examen des plans opérationnels pluriannuels (POP).

En règle générale, le budget de fonctionnement englobera les ressources affectées annuellement aux salaires et traitements, aux autres dépenses de fonctionnement et aux dépenses en capital secondaires. Les budgets de fonctionnement tiennent compte des dépenses brutes et ne comprennent pas les paiements de transfert.

Les dépenses en capital secondaires seront traitées de la même façon que les autres ressources de fonctionnement. Elles dépendront de la situation de chaque ministère en ce qui concerne les points suivants :

  • la question de savoir si les ressources doivent être investies dans l'infrastructure liée à un programme dans le contexte d'un plan d'immobilisations;
  • le potentiel de remplacement par rapport à d'autres intrants;
  • le niveau de délégation, c'est-à-dire la question de savoir si le gestionnaire responsable dispose des pouvoirs requis pour réaffecter les ressources à son gré entre tous les postes du budget de fonctionnement.

Bref, les dépenses en capital seront considérées comme des dépenses en capital secondaires et donc comme faisant partie du budget de fonctionnement lorsqu'elles ne constitueront pas des investissements dans une infrastructure fondamentale de programme, qu'elles pourront remplacer d'autres intrants de fonctionnement et qu'elles ne seront pas contrôlées séparément par la direction du ministère.

Les ministères devraient également établir s'il existe des éléments de leurs ressources de fonctionnement qui devraient être exclus en raison de leur nature non discrétionnaire, de leur caractère temporaire et de leur importance exceptionnelle, par exemple un programme quasi législatif comme la prestation de services de santé non assurés aux autochtones, une subvention versée à une société d'État, ou les frais bancaires d'Approvisionnements et Services.

Affectations destinées aux budgets de fonctionnement

Pour chaque budget de fonctionnement, le Conseil du Trésor établira une affectation contrôlée. Les ministères seront responsables de l'établissement et de la gestion de leurs propres sous-affectations pour les salaires et traitements ainsi que pour les autres postes de leur budget de fonctionnement.

Structures des crédits et budgets de fonctionnement

En attendant qu'une entente soit conclue avec le Parlement au sujet d'une définition des crédits qui soit compatible avec le régime des budgets de fonctionnement, il faudra prendre certaines dispositions administratives. Ainsi :

  • des virements entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses en capital devront être approuvés au moyen du Budget des dépenses supplémentaire;
  • les ministères dotés de crédits distincts pour les dépenses en capital devront maintenir, dans le cadre de ces crédits, une répartition théorique permettant de classer à part les dépenses en capital secondaires. Les virements entre ces affectations théoriques et les crédits de fonctionnement seront effectués au moyen du Plan opérationnel pluriannuel ou du Budget des dépenses supplémentaire;
  • les ministères seront autorisés à inscrire de tels postes au dernier Budget des dépenses supplémentaire, sous réserve qu'ils informent le Secrétariat au plus tard le 1er février, de la nécessité de recourir à ce moyen.

Report de 2 p. 100

Dans le contexte des budgets de fonctionnement, les ministères et organismes seront autorisés à reporter sur l'exercice suivant les fonds inutilisés admissibles, jusqu'à concurrence de 2 p. 100 des budgets de fonctionnement figurant au Budget des dépenses principal.

Le report n'est pas cumulatif en ce sens qu'il ne peut dépasser 2 p. 100 pour un exercice donné; il n'est toutefois pas nécessaire d'utiliser entièrement au cours de l'exercice suivant les sommes ainsi reportées. Les ministères seront autorisés à inscrire au dernier Budget des dépenses supplémentaire de l'exercice suivant un poste équivalant aux fonds inutilisés admissibles.

Ce sont les péremptions qui apparaissent dans les Comptes publics du ministère qui serviront de base de calcul. Elles seront rajustées de façon:

  • à exclure les péremptions ordonnées par le Conseil du Trésor;
  • à exclure les péremptions liées au prix de transfert;
  • à exclure les provisions inscrites aux budgets ministériels au titre des règlements salariaux en suspens à la fin de l'exercice et pour lesquels le ministère compte demander un prélèvement sur le crédit 5 du Conseil du Trésor au titre du traitement rétroactif;
  • à inclure les compensations, sauf celles qui précèdent, appliquées par le Conseil du Trésor à l'égard des postes admissibles du Budget des dépenses supplémentaire de l'exercice précédent.

Prix de transfert

Il existe un certain nombre de coûts découlant du statut d'employé dont les gestionnaires ne sont pas tenus de payer, par exemple le coût des retraites (y compris la cotisation de l'employeur au Régime de pensions du Canada), des assurances (cotisations de l'employeur à l'Assurance-chômage), les indemnités pour accidents du travail et diverses charges sociales. Ces coûts représentent au total environ 20 p. 100 de la valeur des salaires.

Dans le cadre des budgets de fonctionnement, lorsqu'un ministère ou un organisme virera des ressources entre sa provision pour les coûts de personnel et le reste de son budget de fonctionnement, le facteur de 20 p. 100 s'appliquera. Une seule exception : les programmes d'emplois pour étudiants.

C'est aux ministères qu'il incombera de gérer ces transactions et d'en rendre compte. Le prix de transfert s'appliquera comme suit :

  • lorsque des ressources supplémentaires sont affectées aux dépenses salariales, le ministère devrait établir, en cours d'exercice, une sous-affectation non reportable équivalant à 20 p. 100 des salaires qui s'ajoutent;
  • lorsque des ressources sont réaffectées du budget salarial à d'autres postes du budget de fonctionnement, les rajustements découlant de l'application du prix de transfert pour l'exercice en cours sont effectués au moyen du dernier Budget des dépenses supplémentaire;
  • la date limite pour informer le Secrétariat du Conseil du Trésor est le 1er février, après quoi aucun crédit ni aucun débit ne seront inscrits en cours d'exercice au titre de ces virements;
  • les rajustements permanents aux niveaux de référence seront effectués au moyen des Plans opérationnels pluriannuels.

Locaux

Le prix de transfert de 20 p. 100 ne tient pas compte des locaux. Conformément à la décision prise par le Conseil du Trésor au sujet des plans opérationnels pluriannuels de 1991-1992, les ministères sont tenus d'assumer à partir de leurs niveaux de référence courants le coût des locaux supplémentaires dont ils ont besoin pour les programmes existants. Par ailleurs au moment de l'établissement des coûts de toute nouvelle mesure, les ministères devront tenir compte du coût des locaux. Un crédit pour les locaux ne sera approuvé que lorsque les conditions suivantes seront remplies :

  • le besoin de locaux supplémentaires ou la libération de locaux découlera directement d'un virement des dépenses salariales aux autres dépenses de fonctionnement, et s'y rapportera directement;
  • tout crédit reflétera de façon précise les économies réalisées par le ministère des Travaux publics;
  • le ministère des Travaux publics fournira des renseignements au sujet des économies réalisées; ces économies se rapporteront aux dépenses de location et de fonctionnement liées à des immeubles. Dans le cas de locaux appartenant à l'État, le ministère des Travaux publics procédera à une estimation des économies indirectes. Le ministère et le Secrétariat du Conseil du Trésor devront être d'accord;
  • le mécanisme servant à déterminer les économies sera l'examen annuel des besoins de locaux mené dans le cadre des Plans opérationnels pluriannuels.

Budgets des dépenses supplémentaire

Les ministères ne feront pas appel au Conseil du Trésor pour obtenir l'autorisation d'inscrire des postes aux budgets des dépenses supplémentaires pour leurs budgets de fonctionnement, sauf dans en ce qui concerne :

  • les ressources supplémentaires approuvées pour une initiative gouvernementale;
  • une charge de travail extraordinaire, imprévue et importante, ou des questions de santé et de sécurité devant être financées par le Conseil du Trésor;
  • les virements entre crédits;
  • les péremptions admissibles en vue d'un report;
  • les crédits découlant (par l'application du prix de transfert) de virements de ressources de la partie salariale aux autres composantes du budget de fonctionnement.

Provision pour inflation

La provision pour inflation est une question de moyens financiers. Dans le cas des budgets de fonctionnement, elle sera déterminée à la lumière des trois éléments suivants :

  • la politique annoncée par le gouvernement, qui limite considérablement, jusqu'en 1994-1995, les rajustements des dépenses de fonctionnement non salariales au titre de l'inflation;
  • l'approche adoptée ne doit pas influer sur les décisions relatives à l'établissement des intrants;
  • les répercussions financières des décisions prises par des gestionnaires et dont ils sont responsables.

L'approche adoptée tiendra compte des répercussions prévues des règlements salariaux, selon la composition initiale du budget de fonctionnement, rajustée en fonction des modifications de ressources approuvées par le Conseil du Trésor.

Le Conseil du Trésor autorisera le rajustement dès le début, sans contrôle, c'est-à-dire que la réserve pour rajustement de rénumération ne sera pas reconstituée, les ressources étant simplement ajoutées aux budgets de fonctionnement. Il s'ensuivra que les décisions des gestionnaires en vue de modifier la combinaison des intrants n'auront aucune incidence sur l'ampleur des ressources prévues en vue de compenser l'impact prévu des règlements salariaux.

Gestion de la masse salariale

Dans ce régime, les ministères devront tenir compte de leur masse salariale, et notamment des répercussions et des dates des conventions collectives, dans la gestion de la trésorerie.

Lorsque les conventions ne seront pas encore signées à la fin de l'exercice, les ministères devront soit laisser les fonds prévus pour ces conventions disparaître par le jeu de la péremption, soit en financer le coût rétroactivement une fois que les conventions auront été conclues. Si les ministères choisissent la première option, ils pourront recourir au crédit 5 du Conseil du Trésor pour la rémunération rétroactive, jusqu'à concurrence du montant visé par la péremption (Nota : ces fonds ne seront pas pris en considération pour le report de 2 p. 100, de façon à ne pas donner lieu à un double crédit).

La provision de 0,6 p. 100 pour les augmentations salariales sera incorporée au facteur de rajustement global pour l'inflation applicable aux budgets de fonctionnement.

Depuis l'exercice 1991-1992, le recours au crédit 5 du Conseil du Trésor est rigoureusement limité. Il en restera de même dans le régime des budgets de fonctionnement. Les ministères pourront recourir au crédit 5 pour :

  • les indemnités de cessation d'emploi et les allocations de maternité ordinaires;
  • la liquidation des congés annuels au moment de la cessation d'emploi;
  • les coûts liés au réaménagement des effectifs et découlant d'une initiative gouvernementale précise;
  • les coûts liés à la restructuration d'une norme de classification;
  • la rémunération rétroactive, lorsque le ministère aura laissé la péremption s'appliquer à une somme correspondante au cours de l'exercice précédent (en sus du report automatique);
  • les paiements extraordinaires, comme les indemnités destinées à assurer la parité salariale.

Rapports sur la taille de la fonction publique

Le gouvernement fédéral continuera de présenter des rapports sur la taille de la fonction publique par l'entremise de Statistique Canada. Statistique Canada recourra à la notion d'«équivalent temps plein», qui constitue essentiellement une mesure de l'utilisation des ressources humaines fondée sur les niveaux moyens d'emploi. L'équivalent temps plein correspond à la notion d'années-personnes et est relativement simple à calculer : il s'agit d'une moyenne mobile des employés émergeant à la liste de paie au cours de chaque période de paie, rajustée en fonction des employés à temps partiel.

Les rapports établis par Statistique Canada porteront sur tous les employés actifs des ministères et organismes énumérés à l'annexe I, partie I, de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. Ils engloberont l'utilisation des ressources humaines assujetties et non assujetties à un contrôle, selon les définitions actuelles. Le nombre d'équivalents temps plein comprendra donc les employés nommés pour une période indéterminée, les employés saisonniers et les employés occasionnels, et rendra compte des groupes, des organismes ou des agences actuellement exclus des contrôles exercés par le Conseil du Trésor sur les années-personnes, par exemple, les employés exclus des cabinets des ministres, les organismes relevant du Parlement tel le Bureau du vérificateur général, et les organismes de services spéciaux.

Les ministères seront tenus de rendre compte de l'utilisation qu'ils feront de leurs ressources humaines dans la Partie III du Budget des dépenses et de l'exprimer en équivalents temps plein. C'est dans la Partie III du Budget des dépenses que seront désormais fournies les données sur les niveaux d'emploi dans la fonction publique. En vertu du régime des budgets de fonctionnement les ministères prévoiront l'utilisation des ressources humaines et en feront rapport. Les rapports devraient avoir essentiellement la même portée que ceux actuellement présentés dans la Partie III et porteront tant sur les années-personnes assujetties à un contrôle que les années-personnes non assujetties à un contrôle.


Annexe 3 -Sources de renseignements sur l'établissement des coûts

Guide pour l'établissement des coûts des extrants au Gouvernement du Canada. Manuel, 1989. Ce guide sert de modèle pour l'établissement du coût des résultats dans le cadre de la planification opérationnelle. Il définit les termes et les concepts fondamentaux de la comptabilité analytique. Il décrit également les étapes qui seraient normalement suivies pour établir le coût des extrants, ainsi que les décisions devant être prises à chaque étape, tout comme les composantes des coûts et les calculs requis pour étayer chaque décision (par exemple recouvrement des coûts, organisation la plus efficiente, faire ou faire faire, décisions relatives au niveau de service et décisions liées aux coûts-avantages). On peut se procurer ce guide, rédigé par la Direction de la politique de comptabilité et d'attribution des coûts, Bureau du contrôleur général du Canada, auprès du Centre de distribution du Conseil du Trésor.

Guide de l'analyse avantages-coûts. Manuel, 1976. Ce guide expose le cadre analytique sur lequel repose l'analyse des coûts-avantages et énonce un ensemble cohérent de concepts, de définitions et d'hypothèses. Les ministères disposent d'une plus grande liberté par rapport au contrôle minutieux des organismes centraux, mais doivent davantage veiller à ce que les ressources soient utilisées efficacement. Ce guide devrait contribuer à améliorer la qualité des données mises à la disposition des décideurs. On peut se procurer ce guide, rédigé par le Secrétariat du Conseil du Trésor, auprès du Centre d'édition du gouvernement du Canada (BT 35-2/1976F).

Une analyse d'établissement des coûts pour les services gouvernementaux fournis à l'interne ou impartis. Version provisoire, . Ce guide explique dans le détail, étape par étape, la méthodologie utilisée pour comparer le coût de la prestation d'un service spécifique à l'interne par rapport au coût de la prestation du même service par un entrepreneur. Rédigé par la Direction de la politique administrative du Secrétariat du Conseil du Trésor.

Guide de calcul des frais de personnel de l'employeur. Le . Ce document aide les ministères à mesurer les coûts totaux liés au personnel pour une opération ou un service particulier. Rédigé par la Direction de la politique du personnel du Secrétariat du Conseil du Trésor.

Une approche pour une organisation plus efficace. Version provisoire, . Ce guide aide les gestionnaires à procéder à l'examen objectif d'un programme ou d'une activité pour en accroître l'efficience et l'efficacité sur le plan des coûts, notamment en examinant les stratégies de rechange pour la gestion et la prestation des services. Rédigé par la Direction de la politique administrative du Secrétariat du Conseil du Trésor.

Mesure et suivi du rendement des programmes et des services à la population. Version provisoire, . Ce document traite de l'élaboration d'indicateurs de rendement utiles. Rédigé par la Direction de la vérification et de l'examen du Bureau du contrôleur général.

Les gestionnaires axiaux et l'appréciation du service au public. . Rédigé par la Direction de la vérification et de l'examen du Bureau du contrôleur général.

Mesure de la satisfaction des clients. Version provisoire, . Rédigé par la Direction de la vérification et de l'examen du Bureau du contrôleur général.

Votre guide pour mesurer la satisfaction des clients. . Ce guide aide les gestionnaires hiérarchiques à mesurer la satisfaction des clients. Rédigé par la Direction de la vérification et de l'examen du Bureau du contrôleur général.


Annexe 4 - Systèmes d'information de gestion

Au cours des dix dernières années, nous avons assisté à la mise en place de systèmes automatisés d'information financière dans tous les ministères et organismes. Bien qu'à l'origine ces systèmes aient été axés principalement sur les besoins spécifiques en matière de contrôle comptable des organismes fédéraux à vocation financière, leur capacité a été continuellement améliorée au fil des ans, dans le but de satisfaire aux exigences plus générales de gestion financière d'un large éventail d'utilisateurs dans chaque ministère et organisme. De façon générale, les systèmes d'information financière actuels permettent dans une certaine mesure la planification et la budgétisation, la gestion des recettes, la comptabilité de projets, ainsi que la comptabilisation des dépenses et la comptabilité analytique.

Il est possible, en recourant à des outils souples, d'adapter aux besoins de chaque utilisateur une foule de rapports et de les mettre à la disposition de tous, sur support informatique -- en direct -- ou sur support papier. L'accès à l'information a également été facilité par le raccordement aux ordinateurs personnels et aux réseaux locaux. Cette modification s'est avérée particulièrement utile pour les gestionnaires hiérarchiques, par le passé, qui n'étaient généralement pas en mesure d'obtenir des renseignements de façon aussi directe. Bon nombre d'organismes ont également commencé à établir des liens entre leur système d'information financière et leurs autres systèmes administratifs, notamment les systèmes de gestion du personnel ou du matériel, afin que les gestionnaires hiérarchiques puissent disposer de données intégrées sur les ressources pour planifier et exécuter leurs programmes, ce qui prendra de plus en plus d'importance dans le contexte des budgets de fonctionnement.

Des systèmes d'information, des spécifications et des études sont également disponibles pour plusieurs fonctions administratives, par le biais du Service d'échange de logiciels. Les gestionnaires peuvent avoir recours à ce Service pour obtenir gratuitement des copies des systèmes d'information existants ou de la documentation mise au point par l'administration fédérale. En échange, les gestionnaires devraient partager les systèmes qu'ils utilisent ou mettent au point en transmettant des copies au Service d'échange de logiciels, dans le but d'aider ceux et celles ayant des besoins semblables. Les travaux interministériels d'élaboration de systèmes communs annoncés par le Service d'échange de logiciels constituent une pratique efficace de partage des coûts qui fait de plus en plus d'adeptes et que les gestionnaires devraient envisager dans l'actuel contexte d'austérité. Le numéro du Service d'échange de logiciels est le (819) 956-0784.

En ce qui concerne les questions et les systèmes de gestion financière liés aux budgets de fonctionnement, les gestionnaires sont priés de s'adresser au Bureau du contrôleur général au (613) 952-7196. Pour ce qui touche aux systèmes d'information de gestion du personnel, ils sont priés de communiquer avec la Direction de la politique du personnel du Secrétariat du Conseil du Trésor au (613) 952-3198. Et pour ce qui est des systèmes d'information financière propres à leur ministère, ils sont priés de se mettre en rapport avec les responsables de leur ministère.


Annexe 5 - Liste de contrôle des gestionnaires

  • Est-ce que mon ministère a mis sur pied un organisme consultatif formé de représentants syndicaux, d'employés et de membres de la direction?
  • Est-ce que, pour faciliter la mise en oeuvre, mon ministère a constitué une équipe multidisciplinaire composée de gestionnaires de centres de responsabilité et de représentants des services des finances, du personnel, des communications et des services juridiques?
  • Ai-je fait part des renseignements dont je dispose à tous mes employés?
  • Possédons-nous les systèmes d'information de gestion du personnel et de gestion financière qui conviennent pour prendre plus facilement des décisions éclairées? La formation nécessaire est-elle prévue? À qui est-elle destinée?
  • Est-ce que la gestion ministérielle joue un rôle d'appui envers les gestionnaires hiérarchiques? Est-ce que les employés des services ministériels des finances, du personnel et de l'administration collaborent et adoptent un nouveau rôle consultatif auprès des gestionnaires hiérarchiques? Quelle formation ont-ils reçue à cet égard?
  • Qu'est-ce que mon ministère a fait pour éviter que je sois submergé par des tâches administratives qui m'ont été déléguées? Disposons-nous d'un plan pour gérer efficacement ces responsabilités?
  • Dans quelle mesure les pouvoirs qui m'ont été délégués dans le domaine du personnel correspondent-ils à mes pouvoirs financiers? Les responsabilités dans les deux domaines sont-elles bien définies et efficaces? Mon centre de responsabilité profitera-t-il des économies découlant de nos décisions (p. ex., les reports)? Quelle information et quelle formation ai-je reçue?
  • Comment mon ministère gérera-t-il les dépenses qui ne relèvent pas de moi, ou qui sont beaucoup trop élevées pour mon budget (a-t-il envisagé de constituer un budget ministériel géré à l'échelle du ministère)? Si nous avons un budget ministériel, est-ce que les pouvoirs et responsabilités correspondants sont demeurés au niveau ministériel? Quelles sont les règles régissant l'utilisation de ces fonds?
  • Suis-je prêt à courir des risques? Est-ce que mon ministère m'encourage à prendre des risques raisonnables et me soutient à cet égard? Comment la structure de responsabilité permet-elle de prendre en considération les répercussions éventuelles des risques calculés et, le cas échéant, de les faire ressortir?
  • Quels sont les critères qui serviront à évaluer la mise en oeuvre du régime des budgets de fonctionnement (par exemple, évaluation des systèmes d'information de gestion, délégation appropriée)?

Annexe 6 - Questions et réponses

Augmentation de la charge de travail

Serai-je débordé, plutôt qu'habilité, en raison de délégations ou de responsabilités administratives supplémentaires?

L'habilitation n'est pas simplement synonyme de délégation. Il s'agit plutôt d'instaurer une vision et un climat offrant aux gestionnaires et aux employés l'encouragement et la motivation dont ils ont besoin pour prendre des responsabilités; des niveaux de risque appropriés sont prévus, et les gestionnaires et les employés sont tenus personnellement responsables de leurs décisions.

Au moment de déterminer les niveaux convenables de délégation, les ministères devraient prendre soin de ne pas surcharger les gestionnaires de responsabilités administratives supplémentaires qu'il serait préférable de centraliser ou de déléguer à des niveaux ou à des secteurs différents.

Risques

Est-ce que la haute direction acceptera le fait que les risques que je prendrai pourront avoir des conséquences?

L'accroissement des pouvoirs et des responsabilités ne se traduira pas par l'habilitation des gestionnaires si ces derniers craignent l'échec et le risque. L'habilitation exige des gestionnaires qu'ils prennent des risques calculés et assument la responsabilité de leurs décisions. La haute direction devrait faire en sorte que les gestionnaires travaillent dans un climat qui permet un niveau de risque approprié.

Répercussions des erreurs

L'accroissement de la marge de manoeuvre, de l'habilitation et de la responsabilité, c'est très bien, mais qu'arrivera-t-il si je commets une erreur?

Évidemment, si votre décision témoigne d'une erreur de jugement, on s'attendra à ce que vous donniez des explications. Il en est déjà ainsi à l'heure actuelle. Dans la plupart des programmes, les gestionnaires doivent continuellement prendre des décisions. Malheureusement, les erreurs sont inévitables. Ce qui est important et pertinent, c'est de savoir si vous avez pris une décision réfléchie, compte tenu des circonstances et des renseignements à votre disposition.

Politiques et procédures

Est-ce que les contraintes des processus liés à la gestion du personnel (par exemple celui de la dotation en personnel ou de la classification) restreindront la marge de manoeuvres dont je disposerai pour utiliser mon budget de façon aussi efficace et efficiente que possible?

Les ministères sont responsables des processus liés à la gestion du personnel, ainsi que de la délégation des pouvoirs en la matière. Les politiques et pratiques relatives au personnel devraient faciliter et non entraver une saine gestion. Le principe du mérite vous permet de recruter des gens compétents pour effectuer le travail; avec une bonne planification vous pouvez disposer d'employés à la formation et aux compétences adéquates pour atteindre les objectifs opérationnels; quant à l'équité en matière d'emploi elle vous permet de traiter les employés équitablement et de donner à tous les mêmes possibilités de perfectionnement. Les ministères devraient examiner et modifier les politiques et les pratiques qui entravent la gestion efficace et efficiente.

Les pouvoirs liés au personnel devraient être délégués en fonction des exigences opérationnelles du ministère. Les services du ministère comme ceux des finances, du personnel, et de l'administration devront unir leurs efforts pour rationaliser les processus et fournir des services consultatifs aux gestionnaires hiérarchiques. Les organismes centraux continueront d'examiner les politiques en matière de personnel dans le but d'abolir les obstacles à la saine gestion.

Classification

Est-ce que les modifications que j'apporterai à la combinaison et aux niveaux des postes compromettront l'intégrité du système de classification?

Vous devriez choisir les meilleures combinaisons d'employés pour répondre aux objectifs de vos programmes et améliorer les niveaux de service. Il vous faudra continuer de respecter les normes de classification. Le fait de mettre l'accent exclusivement sur la réduction des coûts salariaux en sous-classifiant intentionnellement des postes aura une incidence marquée sur la prestation des services et pourrait rendre le recrutement difficile. La simplification de la classification donnera un système plus facile à comprendre et à gérer pour les gestionnaires. Le Conseil du Trésor continuera de contrôler le nombre de cadres supérieurs à l'aide de l'«effectif cible de la direction» (ECD).

Employés temporaires, employés occasionnels, employés nommés pour une période déterminée et étudiants

Est-ce que le nombre d'employés temporaires, d'employés occasionnels, d'employés nommés pour une période déterminée et d'étudiants augmentera?

Le système actuel, axé sur le contrôle des années-personnes, favorise l'embauchage d'étudiants et d'employés contractuels, étant donné que ce mécanisme est sans effet sur les années-personnes. D'autres facteurs, telles la lenteur du processus de dotation en personnel et l'incertitude entourant le nombre d'années-personnes attribuées, ont fait pencher la balance encore plus du côté de l'embauchage d'employés nommés pour une période déterminée. Le gouvernement fédéral est le principal employeur d'étudiants au pays; la contribution de ces derniers aux opérations gouvernementales n'est donc pas négligeable. Afin d'écarter tout préjudice financier potentiel, le Secrétariat du Conseil du Trésor examine actuellement un cadre salarial pour les étudiants qui aidera les gestionnaires et sera équitable à l'égard des étudiants. Par ailleurs, les gestionnaires qui participent à un projet pilote sur les budgets de fonctionnement trouvent qu'ils ont plus de latitude pour embaucher des employés pour une période indéterminée, plutôt que des employés occasionnels, nommés pour une période déterminée, temporaires et contractuels, ce qui permet de conserver l'expertise liée aux postes au sein de la fonction publique.

Augmentations salariales

Serai-je tenu responsable de la hausse des coûts de personnel résultant d'augmentations salariales négociées? Si oui, est-ce que mon ministère participera au processus de négociation?

L'instauration des budgets de fonctionnement ne changera rien à la dynamique du processus de négociation collective, quoique le Secrétariat du Conseil du Trésor sollicitera davantage la participation des ministères. La principale modification, sur le plan des ressources, résidera dans le fait que le crédit 5 du Conseil du Trésor (Éventualités du gouvernement) ne compensera plus les résultats de la négociation collective. Tout comme en 1992-1993, il n'y aura plus d'Affectation de réserve pour le rajustement de rénumération (ARRR). La provision pour l'inflation sera incorporée aux budgets de fonctionnement des ministères, au moment de l'établissement des Plans opérationnels pluriannuels. Par ailleurs, les ministères devront prévoir, dans la gestion de la trésorerie, la péremption des fonds à la fin de l'exercice si les conventions ne sont pas ratifiées. Il leur sera alors possible de recourir au crédit 5 du Conseil du Trésor pour financer la rémunération rétroactive au cours des années ultérieures, jusqu'à concurrence du montant de péremption.

Locaux

Est-ce que le fait de payer directement les locaux encouragera les gestionnaires à faire des économies aux dépens des employés en les entassant dans des locaux ne respectant pas les normes?

Les gestionnaires qui seront tentés d'économiser en réduisant l'espace utilisé devront tenir compte du fait que la qualité du milieu de travail a une incidence directe sur la productivité, le bien-être et la sécurité des employés et, par ricochet, sur le service offert au public. Le prix de transfert ne tient pas compte du coût des locaux. Les ministères dont les besoins en locaux augmenteront devront assumer les coûts supplémentaires. Par contre, ceux dont les besoins diminueront pourraient recevoir un crédit.

Conditions de travail

Y aura-t-il pour moi une incitation à ne pas respecter les clauses des conventions collectives, par exemple, en ce qui a trait aux heures de travail, aux heures supplémentaires ou à la rémunération provisoire, dans le but d'obtenir les résultats visés par mon budget de fonctionnement?

Non. Les budgets de fonctionnement ne donneront lieu à aucun changement à cet égard. Les gestionnaires seront tenus de respecter les conditions d'emploi et les conventions collectives. Autrement, les employés pourraient présenter des griefs, ce qui entraînerait des coûts pour l'employeur.

Systèmes d'information de gestion

Est-ce que les systèmes de données sur le personnel et les systèmes financiers dont j'aurai besoin pour gérer efficacement seront correctement intégrés d'ici à ?

Les bases de données des systèmes d'information sur les finances et sur les ressources humaines doivent être reliées entre elles et intégrées. Le niveau d'intégration et d'accès à l'information, à partir des systèmes de données sur le personnel des ministères et d'Approvisionnements et Services Canada, varieront selon le ministère. Le Bureau du contrôleur général, le Secrétariat du Conseil du Trésor et Approvisionnements et Services Canada étudient actuellement la question du délai de production des données salariales provenant des systèmes centraux ou communs.

Nombre de questions concernant la mise en oeuvre des systèmes seront traitées dans le contexte du système de rémunération de la fonction publique et des systèmes financiers ministériels communs. Les ministères devraient évaluer leurs propres processus de paie, leurs contrôles salariaux et leurs systèmes de rapport, ainsi que la possibilité d'en étendre l'accès aux gestionnaires. Les ministères pourraient examiner les systèmes d'information d'autres ministères (par exemple de Communications Canada) en vue de leur adoption éventuelle. L'état des systèmes ministériels influera sur les décisions en matière de délégation. Les ministères devraient de plus envisager la possibilité d'incorporer des outils de planification salariale conçus à l'intention des gestionnaires afin d'aider ces derniers à évaluer les options et l'incidence de leurs décisions. Pour seconder les ministères dans cette tâche, le Bureau du contrôleur général a établi et diffusé le profil de systèmes de prévisions salariales utilisés dans certains ministères, et transmettra sous peu d'autres renseignements au sujet des systèmes de budgétisation et de prévision des salaires.

Taille de la fonction publique

La suppression du contrôle des années-personnes signifie-t-elle que l'État ne s'inquiète plus de la taille de la fonction publique?

Non. Cette question gardera tout son intérêt pour les dirigeants. Cependant, d'autres façons de mesurer la taille de la fonction publique, qui ne mettront plus comme avant l'accent sur le nombre d'années-personnes, ont été mises au point. Ainsi, à partir de 1993, Statistique Canada utilisera de l'équivalent temps plein (ETP), qui ne fait pas appel aux années-personnes.

Par ailleurs, les ministères continueront eux aussi de surveiller leur taille, non plus parce que celle-ci sera assujettie au contrôle des organismes centraux, mais parce que le nombre et le type d'employés influent sur de nombreuses décisions de gestion, notamment dans le domaine de la planification du travail, des besoins de locaux et d'instruments de travail, de recrutement, de stratégies d'avancement et de formation.

Répercussions pour les employés

De quelle façon la mise en oeuvre des budgets de fonctionnement influera-t-elle sur ma situation de fonctionnaire?

La mise en oeuvre des budgets de fonctionnement ne change en rien les conditions d'emploi.

Communications avec les employés

De quelle façon les employés seront-ils mis au courant de cette initiative? Quels renseignements devrais-je leur communiquer?

Les employés recevront des renseignements de nombreuses sources, notamment des sous-ministres, des syndicats et des médias. Comme pour toute nouvelle mesure, des données fragmentaires ou incomplètes risquent de créer une certaine inquiétude chez les employés. Pour éviter cela, les gestionnaires devraient discuter ouvertement du concept des budgets de fonctionnement avec les employés.


Annexe 7 - Rétroaction

Ce guide vise à aider les gestionnaires à comprendre le concept des budgets de fonctionnement et à l'appliquer de façon efficace.

Nous vous invitons à nous transmettre toute suggestion susceptible d'améliorer la politique. Nous vous invitons également à nous faire part de toutes vos «meilleures pratiques», pour que nous en fassions profiter vos collègues des autres ministères et organismes.

Vous pouvez utiliser le moyen qui vous convient : courrier électronique, courrier, télécopieur, téléphone; les formulaires qui suivent.

Notre adresse : Division des prévisions budgétaires
Direction des programmes
Secrétariat du Conseil du Trésor
Ottawa (Ontario)
K1A 0R5

Notre numéro de téléphone : (613) 957-0559

Notre numéro de télécopieur : (613) 954-1060


Annexe 7, formulaire 1 - Politique

Suggestions susceptibles d'améliorer la politique relative aux budgets de fonctionnement. (Nous communiquerons avec vous si nous avons besoin de précisions.)

NOM :

ADRESSE :

TÉLÉPHONE :


Annexe 7, formulaire 2 - Meilleures pratiques

Meilleures pratiques ou trucs à partager au sujet des budgets de fonctionnement. (Nous communiquerons avec vous si nous avons besoin de précisions.)

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