Chasseurs de la nouvelle génération : examen indépendant du coût du cycle de vie

Remerciements

Le rapport d'examen indépendant de KPMG et le cadre connexe ont été commandés par le Secrétariat du Conseil du Trésor dans le cadre de ses responsabilités énoncées dans le Plan à sept volets du gouvernement du Canada en réponse au chapitre 2 du Rapport du printemps 2012 du vérificateur général du Canada.

Les documents ont été révisés avant leur publication, conformément aux procédures d'assurance de la qualité régissant les publications et les communications du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Le document PDF est la version officielle.

Table des matières

1 Sommaire

Les services de KPMG s.r.l./S.E.N.C.R.L. (« KPMG ») ont été retenus par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (« SCT ») aux fins de la préparation d'un cadre du coût du cycle de vie (le « Cadre ») s'appuyant sur un examen des politiques du gouvernement canadien, des directives ministérielles et des pratiques exemplaires internationales susceptibles d'être employées en vue de l'établissement d'une estimation des coûts des F-35 dans le cadre du programme des chasseurs de la nouvelle génération (« CNG »). Le Cadre a été entériné par le SCT et communiqué au ministère de la Défense nationale (« MDN »), de manière à ce que ce dernier puisse mettre à jour son modèle financier détaillé (le « Modèle ») afin d'établir l'estimation du coût du cycle de vie (« CCV ») du MDN (l'« Estimation ») en vue de la mise à jour annuelle au Parlement (la « Mise à jour annuelle »). Le présent document (le « Rapport ») fait état de nos constatations et de nos recommandations à la suite des procédures d'examen que nous avons mises en œuvre à l'égard de la nouvelle Estimation du MDN.

L'examen indépendant a compris une évaluation de la portée, des hypothèses et des calculs qui la sous-tendent. Les critères d'examen sont tirés des politiques du CT pertinentes et des outils de politique connexes, des pratiques exemplaires applicables désignées dans le Cadre, et ils ont également été établis après la prise en compte de la phase de l'analyse des options du projet des CNG. Le Rapport doit être lu dans son intégralité et en particulier en ce qui touche l'objet, l'étendue, l'approche et les limitations du travail de vérification, lesquels points sont résumés à la section 2. La section 3 du Rapport récapitule les observations, les constatations et les recommandations découlant de l'examen. Ces constatations sont récapitulées ci-dessous.

Composante du cadre du coût du cycle vie Critères d'examen Constatations
Planification du coût du cycle de vie des CNG
  • Les documents de planification du CCV des CNG comprennent des éléments clés du cadre, comme la transparence de l'objectif et l'établissement des coûts de la capacité avalisée.
  • Il n'existe pas de document de planification du coût du cycle de vie. Toutefois les éléments clés de la planification ont été élaborés et ont été consignés à différents stades du projet dans divers documents. Par suite de cette constatation, KPMG n'a relevé aucune répercussion quantifiable sur l'Estimation.
Limites du Modèle
  • Les règles de base et les hypothèses englobent les éléments clés du cadre définis et approuvés par le Bureau de la gestion de projet.
  • Les principales hypothèses sous-tendant les estimations des coûts d'acquisition, de maintien en service et d'exploitation sont bien définies et consignées, à l'exception de la clarté de l'hypothèse documentée concernant la taille de la flotte et de l'arrondissement du nombre présumé d'heures de vol annuel.
  • La limite des coûts est établie en fonction de l'objectif visé.
  • La limite des coûts est établie au niveau du programme en fonction de l'objectif de l'Estimation.
Structure du Modèle
  • La structure de ventilation des coûts (« SVC ») est établie en fonction du niveau de détail approprié, en conformité avec l'Énoncé des besoins et de la structure de répartition du travail (« SRT »), sans omission apparente ou importante.
  • La SVC suit les principes relatifs aux pratiques exemplaires énoncées dans le Cadre.
  • Comme une version restreinte (expurgée) de l'Énoncé des besoins a été fournie, l'exhaustivité de certains éléments de coût n'a pu être vérifiée intégralement.
  • La structure du Modèle est conforme aux pratiques exemplaires.
  • La structure du Modèle n'est pas conforme aux pratiques exemplaires. Il se peut donc que le Modèle n'ait pas la souplesse nécessaire pour permettre la mise à jour en temps voulu des hypothèses, et les calculs et les données d'entrée ne peuvent être retracées facilement. Ces problèmes n'ont entraîné qu'une incidence limitée sur les calculs.
  • Les méthodes d'établissement des coûts utilisées dans le Modèle sont appropriées et tiennent compte des grands principes du Cadre.
  • Les méthodes d'établissement des coûts sont appropriées et tiennent compte des grands principes du Cadre.
Données du Modèle et estimation de base
  • Les éléments de coût qui ont une incidence importante sur l'Estimation globale ont été relevés, et les données connexes proviennent d'une source fiable et sont normalisées et ajustées (au besoin).
  • Les données recueillies proviennent de sources appropriées.
  • Les données opérationnelles sont fondées sur des données relatives aux CF-18 et, en grande partie, elles n'ont pas été normalisées ni ajustées en fonction des écarts avec les F-35. Nous remarquons que, selon la nature de ces ajustements et l'analyse préliminaire du MDN, ces ajustements entraîneraient probablement une réduction de l'estimation des coûts d'exploitation.
  • Élaboration de l'estimation de base :
    • L'estimation des coûts de base est établie d'après les exigences de la capacité du projet et de la SVC détaillée selon la méthode d'estimation des coûts la plus appropriée. Les coûts ne sont ni omis, ni comptés en double.
    • Chaque estimation de coûts peut être retracée à la documentation source appropriée, et les hypothèses connexes sont consignées, communiquées et appliquées d'une manière uniforme.
  • Chaque estimation de coûts, dans la mesure où elle est identifiable, a pu être retracée à la documentation justificative, de même qu'aux hypothèses qui ont été communiquées et appliquées d'une manière uniforme.
  • Comme seule une version restreinte de l'Énoncé des besoins a été fournie, dans certains cas, nous n'avons pu déterminer si toutes les exigences en matière de capacité du projet ont été prises en compte dans l'Estimation, comme le ravitaillement en vol, le Commandement de la défense aérospatiale de l'Amérique du Nord (« NORAD ») et les armes. Des éclaircissements supplémentaires à propos de chacune de ces exigences ont été documentés et fournis à KPMG.
Résultats de l'Estimation
  • Une analyse de sensibilité est effectuée en vue d'informer les décideurs.
  • L'inflation, le carburant, les taux de change et le nombre d'avions ont fait l'objet d'une analyse de sensibilité, et les résultats de cette analyse sont résumés dans la Mise à jour annuelle.
  • Une analyse des risques et des incertitudes est effectuée, et un montant approprié de fonds pour éventualités est pris en compte dans l'Estimation aux fins de l'atténuation des risques et incertitudes décelés.
  • L'analyse des risques et incertitudes effectuée est conforme au Cadre, et le montant total des fonds pour éventualités pris en compte dans l'Estimation reflète raisonnablement les risques et les incertitudes relevés.
  • Le rapport sur les coûts présente l'incertitude inhérente à l'Estimation, ainsi que d'autres aspects nécessaires aux fins des informations requises pour la prise de décisions.
  • Voir les constatations ci-après concernant la structure du rapport.
  • Le Modèle et l'Estimation sont vérifiés de façon indépendante soit par la réalisation d'un examen indépendant, soit par l'élaboration d'une estimation indépendante des coûts.
  • Le Rapport répond à l'exigence concernant un examen indépendant du Modèle et de l'Estimation, et il est conforme aux pratiques utilisées dans d'autres pays partenaires du programme d'ACI.
Structure du rapport
  • La structure et les résultats du rapport permettent de fournir les informations nécessaires à la prise de décisions de manière appropriée. La structure du rapport présente les principales questions liées à l'Estimation d'une manière concise, factuelle et facilement compréhensible.
  • La version préliminaire de la Mise à jour annuelleVoir la note en bas de page 1 présente un survol complet des principales questions associées à l'Estimation, certains points à améliorer ayant été notés.

Le tableau ci-dessous résume l'Estimation établie par le MDNVoir la note en bas de page 2 en application des principes du Cadre. Les coûts réels varieront de l'Estimation au fil du temps, et ces écarts pourraient être importants.

Élément du CCV Coûts (en millions de dollars CA)
Développement 491 $
Acquisition 8 388 $
Exploitation 19 960 $
Maintien en service 13 290 $
Provision pour risques (éventualités) 2 648 $
Mise hors service 43 $
Montant total de l'estimation du CCV 44 820 $
Avions de remplacement 982 $
Montant total de l'estimation du CCV (y compris l'attrition) 45 802 $

Notre examen indépendant n'a révélé aucun écart quantifiable important dans l'Estimation découlant de l'application des principes du Cadre par le MDN.

Un résumé de toutes les recommandations est présenté à l'annexe A du Rapport.

2 Renseignements généraux

2.1 Contexte

Le 3 avril 2012, le vérificateur général du Canada a présenté son rapport du printemps 2012 au Parlement. Le gouvernement a accepté les conclusions du vérificateur général et sa recommandation contenue au chapitre 2, intitulé « Le remplacement des avions de combat du Canada », selon laquelle le vérificateur général du Canada lui a recommandé de préciser son évaluation des coûts du cycle de vie complet des F-35A et la rendre publique. Pour donner suite à ce rapport, le gouvernement a annoncé qu'il adopterait sept mesures pour tenir compte des conclusions et de la recommandation du vérificateur général. Voici le volet relatif au présent rapport :

  • Avant l'approbation du projet, le SCT commandera d'abord un examen indépendant des hypothèses énoncées dans le projet du MDN concernant l'acquisition et le maintien en service ainsi que des coûts potentiels du F-35, et ledit examen sera rendu public.

Afin de fournir aux ministres du CT, au Parlement et à la population canadienne une évaluation des coûts du cycle de vie liés à l'acquisition d'avions de combat interarmées (« ACI ») à titre de futurs chasseurs des Forces canadiennes, le SCT a commandé un examen indépendant visant à étayer son analyse et son avis concernant le projet des chasseurs de la nouvelle génération (« CNG ») du MDN.

Le présent document traite de la deuxième composante de cet examen, à savoir l'examen indépendant du calcul révisé de l'estimation du coût du cycle de vie (l'« Estimation »), dans le cadre de la mise à jour annuelle au Parlement (la « Mise à jour annuelle »).

2.2 Objectif et portée

L'examen indépendant de KPMG visait à évaluer le caractère raisonnable de la portée, des hypothèses et des calculs de l'Estimation, ainsi que des estimations de coûts en découlant dans l'Estimation du MDN. Le MDN a mis à jour l'Estimation en fonction des principes du cadre du coût du cycle de vie des CNG (le « Cadre ») élaboré précédemment par KPMG à l'appui de l'établissement du CCV.

La portée de l'examen indépendant englobait notamment :

  • l'ensemble de la documentation sur le projet des CNG et les séances d'information du bureau de projet des CNG;
  • l'examen technique (validation des calculs présentés dans le présent document) du modèle de CCV des CNG (le « Modèle »);
  • l'évaluation du caractère raisonnable des hypothèses du projet à l'appui des estimations des coûts et du calendrier;
  • l'examen et l'évaluation de la justification à l'appui de la méthode utilisée;
  • l'examen et l'évaluation de l'exhaustivité de l'Estimation.

L'examen n'a pas porté sur ce qui suit :

  • La comparaison entre l'Estimation et les autres estimations de coûts élaborées par le MDN d'autres parties.
  • L'examen des données de base ou d'une autre définition du projet et de la documentation justificative (par exemple, celle du bureau du programme d'ACI).
  • L'examen des coûts irrécupérables engagés dans le cadre du projet des CNG.
  • L'examen des exigences du projet relativement à l'Énoncé des besoins, lequel n'a pas encore été rédigé.

2.3 Bien comprendre les limites du Rapport

Ce document a été préparé pour les besoins du SCT et du MDN afin de servir à la prise de décisions et d'appuyer la Mise à jour annuelle fournie au Parlement par le MDN. Vous ne devez pas donner suite aux informations qui y figurent à moins d'avoir procédé à une analyse supplémentaire. La responsabilité des décisions prises à l'égard du programme des chasseurs de la nouvelle génération (le « Programme ») incombe au MDN, au SCT et au gouvernement du Canada. Aux fins de la mise en œuvre du Programme, le MDN devra prendre des décisions en vue de favoriser l'obtention de tout résultat escompté. Les avantages et les coûts définitifs découlant de la mise en œuvre du Programme s'appuieront sur les événements futurs et les décisions du gouvernement, et ils seront différents des estimations contenues dans le Rapport. Ces écarts peuvent être importants.

Les procédures mises en œuvre par KPMG ont porté sur une série d'activités dont il a été expressément convenu et ont consisté uniquement en des demandes, des comparaisons et des analyses d'information fournies et d'informations pertinentes provenant de pays comparables. Nous nous sommes appuyés sur les informations fournies par le MDN. Les informations contenues dans le Rapport ne constituent pas un audit de l'Estimation. Par conséquent, KPMG n'exprime aucune opinion à leur égard.

Le Rapport doit être pris en compte dans son intégralité. La sélection ou l'utilisation de parties isolées du Rapport pourrait mener à une interprétation erronée des commentaires ou des analyses qui y figurent. Nous déclinons toute responsabilité à l'égard de l'utilisation que quiconque ferait de ce Rapport.

Nous nous réservons le droit, mais ne serons pas tenus, d'examiner la totalité des constatations, des conclusions et des calculs contenus ou mentionnés dans le Rapport, et, si nous le jugeons nécessaire, d'examiner nos constatations, nos conclusions et nos calculs à la lumière de toute information portée à notre connaissance après la date du Rapport.

2.4 Grands principes du Cadre

Le Cadre constitue un élément clé de notre examen; il n'est pas reproduit dans le Rapport. Toutefois, certains de ses grands principes sont les suivants :

  • Les coûts liés aux CNG doivent inclure l'ensemble des coûts de toutes les capacités et exigences du MDN qui se rapportent directement au Programme pendant une période convenue.
  • Le calendrier d'analyse doit être fixé en fonction des objectifs des décideurs et des parties prenantes. Aux fins de présentation au public, la durée de vie entière du programme doit être prise en compte, soit de la phase de développement à la mise hors service.
  • L'Estimation doit être élaborée en fonction d'un examen objectif et d'une estimation des coûts permettant de satisfaire aux exigences établies quant à la capacité, lesquels doivent être fondés sur les meilleures informations disponibles du moment et tenir compte des risques et des incertitudes.

D'autres principes du Cadre, ainsi que des critères d'examen et des constatations supplémentaires de KPMG sont présentés à la section 3 du Rapport.

2.5 Approche

Comme nous le soulignons plus haut, notre première démarche consistait à élaborer les principes du Cadre du CCV. Compte tenu des principes du CCV, le MDN a ensuite mis au point et fourni une version révisée de l'Estimation et du Modèle contenus dans la Mise à jour annuelle relative aux CNG.

Notre méthode d'examen indépendant de l'Estimation comportait ces quatre principales étapes :

  1. Examen et évaluation de la documentation fournie par le MDN relativement au projet des CNG à la lumière des grands principes du Cadre.
  2. Participation aux séances d'information du bureau de projet des CNG et documentation des constatations relatives aux exigences concernant les CNG.
  3. Examen et évaluation de la structure et de l'exactitude technique du Modèle à la lumière des grands principes du Cadre.
  4. Examen et évaluation du caractère raisonnable des hypothèses relatives au projet et de la méthode d'établissement des coûts qui ont servi à réaliser les estimations concernant les coûts et le calendrier, compte tenu des exigences en matière de capacité et des grands principes du Cadre.

L'examen de l'Estimation a permis de déterminer :

  • si chaque composante de l'Estimation pouvait être rattachée à la documentation source appropriée, concordait avec les exigences et les hypothèses relatives à la capacité, et avait été calculée selon une méthode appropriée. Le Cadre préconise que les estimations de coûts et les hypothèses connexes doivent être documentées, communiquées et appliquées de manière uniforme;
  • si l'Estimation est fondée sur les exigences en matière de capacité du projet et sur une structure de ventilation des coûts (« SVC ») détaillée qui est appropriée à ce stade-ci du projet des CNG. Tous les éléments de coût pris en compte dans l'Estimation concordent avec l'objectif et les exigences en matière de capacité qui sont décrits dans l'Énoncé des besoins du MDN, la SVC et les règles de base et hypothèses, et ils ne sont ni omis, ni comptés en double;
  • si les données sous-jacentes sont tirées des meilleures informations disponibles et ont été correctement normalisées / ajustées en fonction des coûts techniques de base et de l'inflation, d'après les directives appropriées. Cette normalisation / ces ajustements et le calendrier de cette estimation de coûts sont logiques, exacts et appliqués de manière uniforme.

3 Observations découlant de l'examen indépendant

L'examen indépendant de l'Estimation a compris une évaluation de la portée, des hypothèses et des calculs qui la sous-tendent. Les critères d'examen sont tirés des politiques du Conseil du Trésor pertinentes et des outils de politique connexes du gouvernement du Canada, des pratiques exemplaires applicables désignées dans le Cadre, et ils ont également été établis après la prise en compte de la phase préliminaire de l'analyse des options du projet des CNG.

Les principaux aspects qui ont été révisés sont résumés ci-dessous :

Composante du cadre du coût du cycle vie Critères d'examen Constatations
Planification du coût du cycle de vie des CNG
  • Les documents de planification du CCV des CNG comprennent des éléments clés du cadre, comme la transparence de l'objectif et l'établissement des coûts de la capacité avalisée.
  • Il n'existe pas de document de planification du coût du cycle de vie. Toutefois les éléments clés de la planification ont été élaborés et ont été consignés à différents stades du projet dans divers documents. Par suite de cette constatation, KPMG n'a relevé aucune répercussion quantifiable sur l'Estimation.
Limites du Modèle
  • Les règles de base et les hypothèses englobent les éléments clés du cadre définis et approuvés par le Bureau de la gestion de projet.
  • Les principales hypothèses sous-tendant les estimations des coûts d'acquisition, de maintien en service et d'exploitation sont bien définies et consignées, à l'exception de la clarté de l'hypothèse documentée concernant la taille de la flotte et de l'arrondissement du nombre présumé d'heures de vol annuel.
  • La limite des coûts est établie en fonction de l'objectif visé.
  • La limite des coûts est établie au niveau du programme en fonction de l'objectif de l'Estimation.
Structure du Modèle
  • La structure de ventilation des coûts (« SVC ») est établie en fonction du niveau de détail approprié, en conformité avec l'Énoncé des besoins et de la structure de répartition du travail (« SRT »), sans omission apparente ou importante.
  • La SVC suit les principes relatifs aux pratiques exemplaires énoncées dans le Cadre.
  • Comme une version restreinte (expurgée) de l'Énoncé des besoins a été fournie, l'exhaustivité de certains éléments de coût n'a pu être vérifiée intégralement.
  • La structure du Modèle est conforme aux pratiques exemplaires.
  • La structure du Modèle n'est pas conforme aux pratiques exemplaires. Il se peut donc que le Modèle n'ait pas la souplesse nécessaire pour permettre la mise à jour en temps voulu des hypothèses, et les calculs et les données d'entrée ne peuvent être retracées facilement. Ces problèmes n'ont entraîné qu'une incidence limitée sur les calculs.
  • Les méthodes d'établissement des coûts utilisées dans le Modèle sont appropriées et tiennent compte des grands principes du Cadre.
  • Les méthodes d'établissement des coûts sont appropriées et tiennent compte des grands principes du Cadre.
Données du Modèle et estimation de base
  • Les éléments de coût qui ont une incidence importante sur l'Estimation globale ont été relevés, et les données connexes proviennent d'une source fiable et sont normalisées et ajustées (au besoin).
  • Les données recueillies proviennent de sources appropriées.
  • Les données opérationnelles sont fondées sur des données relatives aux CF-18 et, en grande partie, elles n'ont pas été normalisées ni ajustées en fonction des écarts avec les F-35. Nous remarquons que, selon la nature de ces ajustements et l'analyse préliminaire du MDN, ces ajustements entraîneraient probablement une réduction de l'estimation des coûts d'exploitation.
  • Élaboration de l'estimation de base :
    • L'estimation des coûts de base est établie d'après les exigences de la capacité du projet et de la SVC détaillée selon la méthode d'estimation des coûts la plus appropriée. Les coûts ne sont ni omis, ni comptés en double.
    • Chaque estimation de coûts peut être retracée à la documentation source appropriée, et les hypothèses connexes sont consignées, communiquées et appliquées d'une manière uniforme.
  • Chaque estimation de coûts, dans la mesure où elle est identifiable, a pu être retracée à la documentation justificative, de même qu'aux hypothèses qui ont été communiquées et appliquées d'une manière uniforme.
  • Comme seule une version restreinte de l'Énoncé des besoins a été fournie, dans certains cas, nous n'avons pu déterminer si toutes les exigences en matière de capacité du projet ont été prises en compte dans l'Estimation, comme le ravitaillement en vol, le Commandement de la défense aérospatiale de l'Amérique du Nord (« NORAD ») et les armes. Des éclaircissements supplémentaires à propos de chacune de ces exigences ont été documentés et fournis à KPMG.
Résultats de l'Estimation
  • Une analyse de sensibilité est effectuée en vue d'informer les décideurs.
  • L'inflation, le carburant, les taux de change et le nombre d'avions ont fait l'objet d'une analyse de sensibilité, et les résultats de cette analyse sont résumés dans la Mise à jour annuelle.
  • Une analyse des risques et des incertitudes est effectuée, et un montant approprié de fonds pour éventualités est pris en compte dans l'Estimation aux fins de l'atténuation des risques et incertitudes décelés.
  • L'analyse des risques et incertitudes effectuée est conforme au Cadre, et le montant total des fonds pour éventualités pris en compte dans l'Estimation reflète raisonnablement les risques et les incertitudes relevés.
  • Le rapport sur les coûts présente l'incertitude inhérente à l'Estimation, ainsi que d'autres aspects nécessaires aux fins des informations requises pour la prise de décisions.
  • Voir les constatations ci-après concernant la structure du rapport.
  • Le Modèle et l'Estimation sont vérifiés de façon indépendante soit par la réalisation d'un examen indépendant, soit par l'élaboration d'une estimation indépendante des coûts.
  • Le Rapport répond à l'exigence concernant un examen indépendant du Modèle et de l'Estimation, et il est conforme aux pratiques utilisées dans d'autres pays partenaires du programme d'ACI.
Structure du rapport
  • La structure et les résultats du rapport permettent de fournir les informations nécessaires à la prise de décisions de manière appropriée. La structure du rapport présente les principales questions liées à l'Estimation d'une manière concise, factuelle et facilement compréhensible.
  • La version préliminaire de la Mise à jour annuelleVoir la note en bas de page 3 présente un survol complet des principales questions associées à l'Estimation, certains points à améliorer ayant été notés.

3.1 Planification du CCV des CNG

Aux fins de l'élaboration du Modèle, à cette phase-ci du projet, nous nous attendions à ce que le plan du projet du coût du cycle de vie expose les éléments clés du projet, tels que la portée, l'objectif, le calendrier, les données, les méthodes d'établissement des coûts et l'assurance de la qualité. Le MDN n'a pas été en mesure de démontrer que le Modèle avait été élaboré selon un processus officiel de planification. Même si les éléments clés du plan figuraient dans d'autres documents et avaient été intégrés au Modèle, certains éléments relevant de la planification, comme le calendrier, l'objectif et l'assurance de la qualité, n'ont été documentés que bien après l'achèvement de la phase de planification. La planification est un aspect important puisqu'elle permet de désigner, d'autoriser et de répartir les ressources appropriées, les dates prévues au calendrier et les activités de collecte des données. En outre, l'élaboration d'un plan d'établissement du CCV peut favoriser l'harmonisation du Modèle et de l'Estimation avec l'objectif du projet et apporter des précisions quant au processus à suivre pour répondre aux exigences en matière d'atteinte des étapes clés, de rencontres et de résultats livrables.

Recommandation

Il est recommandé que le MDN officialise et documente le plan d'établissement du CCV conformément aux directives du Cadre.

3.2 Limites du Modèle

3.2.1 Règles de base et hypothèses

Le Cadre précise que toutes les règles de base et les hypothèses, de même que la documentation sous-jacente portant notamment sur les stratégies visant les aspects techniques, programmatiques et les acquisitions, soient entièrement documentées et approuvées.

Les principales hypothèses dûment documentées du MDN, réunies dans la version préliminaire des Règles de base et hypothèsesVoir la note en bas de page 4, portent notamment sur les exigences en matière d'infrastructures, sur la durée de vie structurale des avions, la formation, le type et le nombre d'avions devant être acquis et les exigences de mission.

Notre analyse des règles de base et des hypothèses a révélé que les principales hypothèses étaient définies conformément à la version préliminaire des Règles de base et des hypothèses. Cependant, certaines principales hypothèses concernant le contingent annuel d'heures de vol et la taille de la flotte ont nécessité une interprétation supplémentaire à l'appui de l'établissement des coûts, en raison de l'arrondissement de certains chiffres et de l'ambiguïté de leur formulation. À l'exception de certains points à améliorer aux fins de la clarification de ces hypothèses, la définition de la documentation du projet est adéquate à cette étape-ci et permet d'élaborer un ordre de grandeur approximatif de l'estimation des coûts. Lorsque le projet passera à la phase de définition et que les constatations découlant des études proposées seront analysées, il est possible que des modifications et des éclaircissements soient apportés à ces principales hypothèses.

Recommandation

Il est recommandé que le MDN clarifie les hypothèses documentées concernant le contingent annuel d'heures de vol et la taille de la flotte, qu'il examine et mette à jour régulièrement les principales hypothèses ainsi que l'Estimation et qu'il intègre les modifications convenues dans l'Estimation en temps opportun.

3.2.2 Limite des coûts

Le Cadre précise que les limites du Modèle d'établissement du CCV soient établies de manière à représenter trois grands aspects : les différents objectifs du Modèle, les obligations d'information diverses se rapportant à ces objectifs, de même que les différents types d'éléments de coût qui s'appliquent à ces objectifs. Aux fins de la Mise à jour annuelle présentée au Parlement par le MDN, le Cadre précise que le cycle de vie doit comprendre tous les coûts, y compris ceux qui sont engagés au niveau du Programme. De plus, les rapports concernant le projet et le programme doivent présenter l'ensemble des coûts estimatifs et engagés au cours de la période allant du lancement du projet jusqu'à la mise hors service de la totalité des CNG.

Nous avons examiné l'objectif du Modèle et de l'Estimation qui nous a été communiqué par le MDN et l'avons comparé aux attentes en matière de coûts établies dans le Cadre. Nous avons constaté que le Modèle tenait compte des coûts engagés jusqu'au niveau du Programme, ce qui comprend par conséquent les coûts engagés au niveau du contrat et du projet et les coûts marginaux. La période de rapport s'étend du lancement du projet en 2010 jusqu'à la mise hors service des CNG, selon une durée de vie présumée de 30 ans pour chaque avions à compter de sa livraison.

Notre examen de la limite des coûts n'a révélé aucun écart quantifiable important dans l'application des principes du Cadre par le MDN. Nous n'avons aucune recommandation à formuler à cet égard.

3.3 Structure du Modèle

3.3.1 Établissement d'une structure de ventilation des coûts

Il est précisé dans le Cadre que « la SVC fournit une répartition logique et complète du programme des CNGVoir la note en bas de page 5 . Notre examen de la SVC a révélé que celle-ci était conforme à la structure exposée dans le Cadre et qu'elle semblait inclure toutes les principales catégories d'éléments de coût en rapport avec le programme des CNG. Étant donné que tous les coûts de maintien en service proviennent du bureau du programme d'ACI, la composante des coûts de maintien en service de la SVC cadre avec la structure recommandée par le bureau du programme d'ACI. Étant donné que nous avons obtenu une version restreinte de l'Énoncé des besoins, nous n'avons pas pu vérifier si toutes les exigences avaient été prises en compte dans la SVC. Dans les sections que nous avons pu examiner, nous avons constaté que la SVC était généralement complète. Les éléments de coût dont nous n'avons pu évaluer l'exhaustivité comprennent : la diminution des matières consommables, le coût de la certification de conformité des armes des CF-18 destinées aux F-35, le rehaussement des exigences en matière de sécurité applicables à l'infrastructure des bases d'opérations déployées, et enfin, les modifications de la structure, de la doctrine et des tactiques des Forces armées. Nous avons reçu une lettre du MDN dans laquelle celui-ci énonce ses exigences de façon plus détaillée, lesquelles font l'objet d'une analyse plus détaillée à la rubrique « Autres coûts d'acquisition éventuels » de la section 3.4.4.2.

Recommandation

Il est recommandé que le MDN continue d'examiner et de mettre à jour la SVC et les Règles de base et hypothèses pour s'assurer que la SVC et l'Estimation font état de toutes les exigences en matière de capacité.

3.3.2 Modèle

Le Cadre indique les caractéristiques d'un modèle d'établissement du CCV bien conçu. Le Modèle a été évalué par rapport aux critères du Cadre, notamment : l'exactitude, l'intégralité, la reproductibilité et la vérifiabilité, la traçabilité, la souplesse, la crédibilité et la rapidité d'exécution. Notre examen du Modèle s'est concentré sur les éléments les plus susceptibles de comporter des risques élevés, par exemple des formules incohérentes dans une série de cellules des formules, l'application des formules du total général et l'entrée d'erreurs relatives aux variables d'entrée fournies par le bureau du programme d'ACI et le modèle économique du MDN.

Nous avons relevé les constatations suivantes :

  • Entrée de données multiples – Le Modèle exige que les mêmes données soient entrées plusieurs fois.
  • Aucune circulation d'information logique – Les modèles financiers devraient suivre une circulation normalisée comme suit :
    1. Touche Contrôle et Déroulement des opérations
    2. Touche de validation
    3. Touches des données d'entrée
    4. Touches des calculs
    5. Touches des données de sortie
  • Codage couleur des cellules d'entrée – Les cellules d'entrée dans le Modèle ne présentaient pas toujours le même codage couleur par rapport aux cellules des calculs ni n'étaient verrouillées pour aider le créateur du modèle à repérer les cellules de calcul dans le but de prévenir des changements accidentels.
  • Le Modèle présente une prévision des coûts d'exploitation et de maintien en service qui porte seulement sur 29 ans (plutôt que 30 ans) pour les quatre derniers chasseurs devant être acquis en 2021. Nous croyons savoir que cette prévision est fondée sur l'hypothèse selon laquelle les quatre F-35 restants ne seraient pas réparés au cours de leur dernière année d'exploitation, mais seraient plutôt mis hors service s'ils avaient besoin d'être réparés. Par conséquent, aucun coût de maintien en service ne serait engagé au cours de cette dernière année.
  • Le MDN ayant utilisé, pour les coûts d'acquisition, les taux d'inflation du modèle économique de 2011 plutôt que ceux du modèle économique de 2012, il est possible qu'il en résulte un écart pouvant aller jusqu'à 18 millions de dollars des coûts d'acquisition totaux.
  • Les coûts prévus par le MDN étaient fondés sur 11 700 heures de vol par année, tandis que la consommation de carburant était incorrectement fondée sur 12 000 heures de vol par année. Cet écart donne lieu à une surévaluation possible des coûts d'exploitation d'environ 116 millions de dollars.

Malgré les problèmes constatés ci-dessus, la structure du Modèle semble n'avoir donné lieu qu'à un nombre restreint d'erreurs de calcul. Les autres conséquences potentielles de la structure du Modèle sont les suivantes : incapacité de produire à temps des mises à jour et (ou) d'effectuer des analyses de sensibilité, vérifiabilité insuffisante et possibilité de présenter des informations incomplètes ou inexactes.

Recommandation

Il est recommandé que le MDN peaufine et simplifie le Modèle afin qu'il respecte mieux les principes du Cadre concernant la souplesse, la traçabilité et la possibilité d'effectuer une analyse de sensibilité.

3.3.3 Méthodes d'établissement des coûts

Le Cadre précise que chaque élément de coût doit être établi en fonction de la méthode d'estimation des coûts la plus appropriée.

L'estimation des coûts d'exploitation faisant appel au Bureau de gestion de projet a été réalisée à l'interne à l'aide de données historiques réelles. Les coûts liés au personnel, qui s'élèvent à plus de la moitié des coûts du Bureau de gestion de projet, sont détaillés en fonction des résultats spécifiques et du niveau hiérarchique des personnes qui devraient prendre part au projet. Un budget est prévu pour les études dont nous nous attendons à juste titre qu'elles soient menées avant l'approbation de la phase de définition du projet.

À notre avis, la méthode utilisée pour l'établissement des coûts d'acquisition du projet est une combinaison de la méthode d'estimation des coûts selon l'approche technique et de l'extrapolation des coûts réels du premier chasseur F-35 qui a été produit. La méthode d'estimation des coûts selon l'approche technique permet de procéder à une estimation directe d'un élément de coût particulier au moyen d'un examen de ses composantes. Il s'agit de méthodes d'estimation des coûts appropriées à ce stade-ci du projet. L'utilisation de méthodes d'établissement des coûts indépendantes pour la plus grande partie de la composante des coûts d'acquisition n'est pas pertinente à l'heure actuelle, car la plupart des données sur les coûts proviennent directement du bureau du programme d'ACI.

Dans le cadre du projet, les estimations préparées par le bureau du programme d'ACI ont été utilisées pour l'estimation des coûts de maintien en service. La méthode utilisée pour l'estimation des coûts de maintien en service des CNG repose principalement sur une approche paramétrique intégrant des données historiques réelles d'avions chasseurs américains et mettant en évidence les liens avec ces données pour dégager une estimation pour les F-35. Il s'agit de la méthode d'estimation des coûts appropriée à ce stade-ci du projet. Nous notons que la prochaine version du Selected Acquisition Report du bureau du programme d'ACI des États-Unis inclura des données réelles sur les F-35 en fonction des F-35 actuellement en service. Ainsi, lorsque le projet passera à l'étape de l'obtention d'un pouvoir de dépenser pour la phase de mise en œuvre, les estimations de coûts s'amélioreront nécessairement.

L'estimation des coûts d'exploitation a été réalisée à l'interne par le MDN à l'aide de données historiques réelles. La méthode d'estimation utilisée pour les coûts d'exploitation repose sur une approche par analogie intégrant des données réelles d'unités et bases de soutien existantes des CF-18 au Canada. Il s'agit de l'approche la plus adéquate à la phase de l'analyse des options, compte tenu des données disponibles et des études qui doivent encore être réalisées au cours de la phase de définition, qui permettront de détailler davantage les coûts d'exploitation.

Notre examen des méthodes d'établissement des coûts n'a révélé aucun écart quantifiable important dans l'application des principes du Cadre par le MDN. Nous n'avons donc aucune recommandation à formuler à propos des méthodes d'établissement des coûts.

3.4 Données du Modèle et estimation de base

3.4.1 Collecte de données et normalisation

En nous fondant sur le Cadre, nous nous attendons à ce que le MDN collecte des données pour tous les éléments du Programme, à partir des sources de données pertinentes, et les normalise et les ajuste pour qu'elles puissent être utilisées de façon appropriée dans le Modèle. Nous nous attendons également à ce que les principaux coûts et éléments de coût soient déterminés en vue d'un examen et d'une analyse plus approfondis, y compris la sensibilité et les risques. Notre processus d'examen a compris la détermination de la source des données sur les coûts utilisées pour établir l'Estimation, sa pertinence et sa fiabilité, ainsi que la façon dont la normalisation est effectuée.

3.4.1.1 Traitement des indices

Des indices sont utilisés pour la prise en compte de l'inflation et la conversion des dollars de l'année en cours (dollars constants) en dollars des années futures (dollars de l'année budgétaire ou dollars courants). Les indices servent aussi à la conversion d'un type de devise en une autre. Pour les CNG, cette conversion se fait principalement des dollars américains en dollars canadiens. Actuellement, il est présumé que 95 % des coûts d'acquisition et 40 % des coûts de maintien en service et d'exploitation sont en dollars américains. La variation des indices peut avoir une incidence positive ou négative importante sur les coûts.

Les données suivantes sur les indices sont utilisées dans l'Estimation :

  • L'indice FOREX (Foreign Currency Exchange) est établi selon le rapport de Consensus Economic Inc. qui est publié mensuellement. Le Modèle s'appuie sur le taux annuel moyen de qui s'établit à 1,062 $ US pour 1 $ CA
  • Les taux d'inflation s'appuient sur :
    • le modèle économique du MDN publié tous les ans par le MDN qui sert à indexer les coûts relatifs au personnel militaire et civil ainsi que les coûts intérieurs ne provenant pas du bureau du programme d'ACI.
    • un taux d'inflation particulier établi pour le bureau programme d'ACI et fourni par l'intermédiaire de l'arrangement conclu avec le partenaire canadien.

Le Modèle s'appuie sur le taux annuel moyen de l'indice FOREX de , lequel n'a pas été actualisé en fonction des prévisions à long terme les plus récentes. Il a été déterminé que l'incidence éventuelle de ces taux différents était importante. En ce qui concerne l'inflation, le taux fourni par le bureau du programme d'ACI aux pays partenaires est d'environ 1,8 %. D'après les informations fournies par le MDN, ces chiffres inflationnistes semblent appropriésVoir la note en bas de page 6.

Les coûts d'exploitation se fondent sur des indices mis au point par le MDN et publiés dans son modèle économique chaque année. La liste des indices utilisés est exhaustive, et les éléments des coûts d'exploitation dans le modèle du CCV reposent sur différents indices du modèle économique d'après le type d'activité applicable à l'élément de coût. Le carburant est une composante importante des coûts d'exploitation et croît à un taux d'inflation de 4 % par année, selon le modèle économique du MDN. Ces résultats sont conformes aux autres mesures de planification entreprises par le MDN. Sauf tel qu'il est indiqué à la section 3.3.2 en ce qui concerne l'utilisation d'un taux d'inflation qui n'est pas le plus récent, la source et l'application des indices sont conformes au Cadre.

Recommandation

Il est recommandé que le gouvernement du Canada analyse les mécanismes permettant une gestion plus proactive du risque de change touchant le programme des CNG, en raison de l'incidence éventuelle importante de l'indice FOREX sur l'Estimation.

3.4.1.2 Développement

Pour la composante « développement » de l'Estimation, les données sur les coûts, qui comprennent les coûts de gestion du projet tels que les coûts liés au personnel, aux études, aux locaux, au déplacement et autres frais d'administration, s'appuient sur des données historiques provenant d'autres projets du MDN. Ces coûts ont été normalisés et mis à jour en fonction des prix de base actuels. La majorité des autres coûts liés à la phase de développement proviennent directement de protocoles d'entente signés.

3.4.1.3 Acquisition

Pour la composante « acquisition » de l'Estimation, le bureau du programme d'ACI a établi des estimations de coûts détaillées sur lesquelles est fondée l'estimation de base dans une proportion de 90 %. Ces coûts se fondent sur certaines des données sur les coûts réels des chasseurs F-35 en production, et les prévisions sont établies d'après une courbe d'apprentissage permettant d'obtenir une estimation des prix unitaires pour les groupes d'avions pour l'année en cours aux États-Unis et de soutenir les coûts des systèmes. Les données sur les coûts se fondent sur le plus récent Selected Acquisition Report (SAR 11, ). Comme le soulignent les divers rapports d'audit des organismes gouvernementaux, des risques et des incertitudes subsistent à l'égard du programme d'ACI. Il est à noter que nous n'avons pas validé les données de base des coûts utilisées dans l'Estimation, mais que nous avons plutôt procédé à une évaluation pour déterminer si la source des données est la plus pertinente et la plus actuelle aux fins de l'élaboration et de la présentation de l'Estimation.

Les coûts d'acquisition ont été établis aux fins de la prise en compte des calendriers de paiements et de livraisons, selon les informations fournies par le bureau du programme d'ACI. Par exemple, les paiements des avions sont répartis entre les catégories suivantes :

  • échéances de livraisons très longues (5 %);
  • financement intégral (30 %);
  • paiement (45 %);
  • livraison (20 %).

Ces paiements ont également été harmonisés pour les exercices financiers américains et canadiens.

3.4.1.4 Maintien en service

Pour la composante « maintien en service » de l'Estimation, les données sur les coûts sont toutes tirées des données sur les coûts provenant du bureau du programme d'ACI et sont fondées sur l'approche paramétrique. Les futurs Selected Acquisition reports (SAR) du bureau du programme d'ACI présenteront une certaine validation des coûts provenant des données obtenues par les résultats des F-35, actuellement en service aux États-Unis. Les données sur les coûts du bureau du programme d'ACI utilisées aux fins de la composante « maintien en service » de l'Estimation sont tirées du SAR 11 et constituent les plus récentes informations fournies aux partenaires du programme d'ACI.

3.4.1.5 Exploitation

Pour la composante « coûts d'exploitation » de l'Estimation, les données sur les coûts sont tirées des coûts réels historiques du MDN pour les CF-18 qui proviennent de la base de données financière du MDN. L'estimation du carburéacteur repose sur les informations relatives aux F-35 d'après les calculs du bureau du programme d'ACI. Le calcul de la consommation de carburant s'effectue à l'aide du taux d'injection de carburant par heure de vol pour les F-35 fourni par le bureau du programme d'ACI, des informations sur la consommation annuelle de la flotte avalisée par le MDN et du coût du litre de carburant à la base de Cold Lake. L'estimation des coûts d'exploitation repose sur l'hypothèse que le personnel et les bases actuellement utilisés pour les CF-18 le seraient éventuellement pour la nouvelle flotte canadienne de F-35. Bien que nous soyons en accord avec la méthode générale d'établissement des coûts et la démarche adoptée, nous sommes d'avis qu'il faudra de nouveau procéder à une normalisation et (ou) à un ajustement, en plus du calcul de la consommation du carburant, compte tenu des écarts entre les CF-18 et les F-35, afin de rehausser davantage l'estimation des coûts d'exploitation. Pour ce faire, il pourrait notamment y avoir lieu d'effectuer des ajustements pour la prise en compte des écarts dans le nombre de chasseurs, le nombre de pilotes, les heures de vol annuelles et des écarts dans les exigences en matière de maintenance intermédiaire. En raison de la nature de ces ajustements et selon l'analyse préliminaire, chacun de ces facteurs serait susceptible de réduire l'estimation ponctuelle des coûts d'exploitation actuels. Il faut certes encore effectuer des études détaillées au cours de la phase de définition du projet, mais il aurait été approprié de mener des études préliminaires pour tenir compte des différences entre les deux types d'avion et dresser une estimation plus éclairée des coûts d'exploitation.

Recommandation

Il est recommandé que le MDN normalise et ajuste tous les coûts d'exploitation des CF-18 afin de rehausser l'estimation des coûts d'exploitation des F-35.

3.4.2. Estimation de base

Selon le Cadre et compte tenu de l'état d'avancement du projet, nous nous attendons à ce que l'Estimation soit complète, repose sur les informations les plus à jour (voir la section 3.4.1) et utilise des méthodes d'établissement de coûts appropriées (voir la section 3.3.3).

Outre les constatations déterminées précédemment dans les sections précédentes, nous présentons ci-après nos constatations spécifiques en ce qui a trait à l'Estimation présentée par catégorie de coûts (développement, acquisition, maintien en service et exploitation) et élément de coût.

3.4.2.1 Coûts de développement

Les estimations des coûts de développement portent sur les éléments suivants :

  • développement et démonstration des systèmes;
  • production, maintien en service et développement futur;
  • coût de gestion du projet à soumettre à l'approbation des dépenses.

Certains de ces coûts ont déjà été engagés à l'appui de la participation du Canada au programme d'ACI.

Les fonds restants sont avant tout consacrés au soutien de la production, du maintien en service et du développement futur ainsi qu'à quelque 25 études qui porteront notamment sur la notion d'exploitation, les notions d'approvisionnement et d'entretien, la formation et l'analyse du bruit ambiant. En raison du caractère peu significatif de ces coûts et du temps dont nous disposions, ces coûts n'ont pas été examinés plus attentivement, et aucun écart quantifiable important n'a été décelé dans l'estimation des coûts de développement du MDN.

3.4.2.2 Coûts d'acquisition

Les estimations des coûts d'acquisition portent sur le financement nécessaire jusqu'à la fin de la phase de mise en œuvre du Programme. Le principal élément des coûts d'acquisition (71 % de 8 388 millions de dollars) est le coût unitaire récurrent de sortie d'usine qui se compose des principaux éléments suivants :

  • cellule;
  • systèmes de bord;
  • systèmes de mission;
  • systèmes de propulsion;
  • ordres de modification technique.

Au moment de la rédaction du Rapport, comme c'est le cas pour des projets similaires à la phase de l'analyse des options, aucun plan directeur approuvé n'avait été élaboré pour ce Programme. Nous croyons savoir qu'un plan plus détaillé sera mis au point au cours de la phase suivante du projet des CNG, à l'issue d'une série d'études visant à mieux faire comprendre les interdépendances et les activités qui devront être réalisées. Par conséquent, nous avons dû nous fier aux informations quant au plan et aux dates clés tirées du mandat de projet, du plan de gestion de projet préliminaire pour la phase de définitionVoir la note en bas de page 7 et du plan de gestion du projet des CNGVoir la note en bas de page 8. La conformité au plan constitue une composante des coûts d'acquisition, car elle permet de déterminer le moment de l'acquisition envisagée et son coût estimatif.

Coûts unitaires récurrents de sortie d'usine

Le Canada, et les autres partenaires, se fient uniquement au bureau du programme d'ACI pour les coûts unitaires. Les dernières estimations intègrent à présent les informations tirées des coûts réels de la construction de quelque 25 avionsVoir la note en bas de page 9 qui ont déjà été livrés. Selon le profil des commandes prévues actuellement pour le Canada et les coûts unitaires fournis par le bureau du programme d'ACI, le prix moyen pondéré en dollars américains est d'environ 87,4 millions de dollars US de l'année budgétaire. Ce coût unitaire moyen pondéré du F-35 traduit un intervalle de confiance d'environ 50 %Voir la note en bas de page 10, ce qui est typique d'une estimation de base.

Il convient de signaler que l'intervalle de confiance peut ne pas refléter tous les risques propres au Canada. Par exemple, des risques supplémentaires liés aux changements futurs possibles du profil de la demande de production et les taux de change pourraient toucher le Canada. Autrement dit, pour atteindre un intervalle de confiance de 50 % pour l'estimation des coûts unitaires récurrents de sortie d'usine canadiens, il faudra peut-être envisager d'autres éventualités pour tenir compte des facteurs de risque propres au Canada.

Notre examen des coûts unitaires récurrents de sortie d'usine n'a révélé aucun écart quantifiable important dans l'application des principes du Cadre par le MDN.

Mises à niveau

Les coûts d'acquisition comprendraient la livraison de F-35 canadiens mis à niveau vers la version 3. D'après notre compréhension, le MDN participera à toutes les futures mises à niveau. Les coûts de ces futures mises à niveau ont été pris en compte dans la composante « maintien en service » de l'Estimation à la rubrique « Révision / remise en état ». Ces données sur les coûts ont été fournies par le bureau du programme d'ACI et constituent les données les plus à jour fournies aux partenaires du programme d'ACI.

Infrastructures

Le MDN a entrepris des études de site pour les bases qui seront touchées par le lancement des CNG afin d'améliorer les coûts de leurs infrastructures. Les estimations présentées reposent sur une méthode normalisée et un modèle des coûts normalisés pour les infrastructures du MDN. Le programme d'infrastructures des CNG est composé de 23 sous-programmes de rénovation et de construction. Les estimations de coûts sont établies à l'interne par le personnel du MDN spécialisé dans les infrastructures de la Défense. Les estimations de coûts comprennent les coûts de la construction et (ou) de la rénovation des installations, comme les hangars et les voies de circulation, les coûts de conception, de gestion de projet, de déplacement et autres frais d'administration ainsi que les coûts liés à la sécurité des sites et au personnel.

Les estimations de coûts semblent exhaustives et ont été établies d'après les honoraires et les taux standards pour la construction ainsi que d'après les honoraires pour la conception et les données sur les coûts de la construction et de la rénovation de haut niveau des projets précédents. À cette étape-ci, elles sont considérées dans la documentation du MDN comme représentant un ordre de grandeur approximatif des coûtsVoir la note en bas de page 11 . Il est entendu que la prochaine étape dans l'élaboration des estimations des infrastructures des CNG consistera à recourir aux services d'un expert-métreur externe pour la réalisation d'études plus poussées. Notre examen des estimations de coûts des infrastructures n'a révélé aucun écart quantifiable important dans l'application des principes du Cadre du MDN.

Autres coûts d'acquisition éventuels

En plus d'avoir établi les coûts ci-dessus et d'avoir examiné et comparé la SVC, KPMG a demandé au MDN qu'il lui fournisse une lettre exposant plus en détail les exigences, les hypothèses et le traitement des coûts relatifs au parachute de freinage, au ravitaillement en vol, aux armes et au NORADVoir la note en bas de page 12, lettre que le MDN lui a remise. En ce qui concerne le parachute de freinage et le NORAD, le MDN a confirmé à KPMG que le F-35 satisfaisait aux exigences consignées dans l'Énoncé des besoins, sans modification ni coût additionnelVoir la note en bas de page 13 . Pour ce qui est des exigences relatives aux armes, KPMG a obtenu la confirmation que les armes que le MDN a actuellement en stock et qui peuvent être utilisées pour la flotte de F-35 seraient conservées, et que les stocks initiaux d'autres armes requises (munitions et contre-mesures) avaient été pris en compte dans l'Estimation. Nous croyons savoir que l'acquisition d'armes plus récentes serait envisagée et financée en tant que projet distinct, et une comparaison avec l'Australie laisse présager que les coûts pourraient se révéler substantiels (supérieurs à 1 milliard de dollars). En ce qui concerne les exigences en matière de ravitaillement en vol, le MDN s'appuiera sur le NORAD, sur ses partenaires de la coalition, ou sur ses actifs au titre du ravitaillement en carburant commercial aux fins de la satisfaction des besoins opérationnels. Par conséquent, selon ses exigences et les hypothèses connexes, il ne serait pas approprié d'inclure des coûts liés à une modification éventuelle d'actifs dans l'Estimation.

Avions de remplacement

Les avions de remplacement représentent un autre coût d'acquisition éventuel qui s'ajoute au coût d'acquisition initial. En ce qui concerne la question de savoir si les avions de remplacement constituent une exigence, le document d'orientation clé avalisé par le gouvernement, la Stratégie de défense Le Canada d'abord, énonce ce qui suit :

« À compter de 2017, 65 avions de chasse de la nouvelle génération pour remplacer (sic) la flotte existante de CF-18. Ces nouveaux chasseurs aideront nos militaires à défendre la souveraineté de l'espace aérien canadien, à demeurer un partenaire fiable dans la défense de l'Amérique du Nord à travers (sic) NORAD et à donner au Canada une capacité aérienne efficace et moderne pour les opérations internationales. » Voir la note en bas de page 14

Si le gouvernement canadien procède à l'acquisition des F-35, il nous a été donné à entendre que des avions pourraient être perdus (c.-à-d. ceux dont la réparation n'est plus rentable) en raison d'un accident ou d'autres événements. Ce type de perte est couramment désigné par le terme attrition. Dans le contexte militaire, l'attrition est estimée habituellement en fonction du nombre total d'heures de vol prévu au programme. Selon un programme de vol annuel en régime permanent prévoyant 11 700 heures de vol pour une flotte de 65 chasseurs F-35, le MDN a estimé que le taux possible d'attrition pourrait être aussi bas que sept avions ou aussi élevé que 11 avions sur une durée de vie de 30 ansVoir la note en bas de page 15 . À notre connaissance, le bureau du vérificateur général a précédemment rapporté que l'attrition pourrait atteindre jusqu'à 14 avions basé sur un programme prévoyant un plus grand nombre d'heures de vol sur 36 ansVoir la note en bas de page 16. L'estimation définitive sera précisée tant que le programme d'heures de vol ne sera pas parachevé, ce qui devrait avoir lieu au cours de la prochaine étape du processus de développement.

Si ces avions ne sont pas remplacés, au fil du temps, la possibilité que le MDN puisse se procurer une capacité opérationnelle au moyen du programme d'ACI diminuera naturellement. En d'autres termes, si 65 avions constituent le nombre minimum d'avions nécessaires pour combler les besoins du gouvernement, éventuellement, soit le MDN ne sera plus en mesure de combler ces besoins, soit il serait en mesure de le faire, mais seulement en s'exposant à un risque accru. La problématique est présentée ci-dessous d'une manière stylisée.

Figure 1: Risque lié au remplacement d'avions
Risque lié au remplacement d'avions. Version textuelle ci-dessous:
Figure 1 - Version textuelle

L'axe horizontal de ce graphique linéaire est intitulé Temps et l'axe vertical, CNG. La ligne étiquetée « Avion disponible » commence au haut de l'axe vertical avec l'indication 65 avions, descend vers la droite et s'arrête au-dessus de l'extrémité de l'axe horizontal.

Dans la zone située sous cette ligne, on peut lire le commentaire suivant : « Moins il y a d'avions dans la flotte, plus grand est le risque qu'une mission essentielle ne puisse pas être exécutée ».

Du point « 65 avions » sur l'axe vertical origine une ligne horizontale (parallèle à l'axe horizontal), étiquetée « Nombre minimum d'avions requis déclaré ».

La zone entre la ligne étiquetée « Nombre minimum d'avions requis déclaré » et la ligne indiquant le nombre d'avions est de forme triangulaire, ombrée et intitulée « Écart grandissant entre le nombre d'avions requis et le nombre disponible ». L'écart entre le nombre d'avions disponibles et le nombre minimal requis d'avions déclaré représente la « Perte d'avions (remplacement) ».

Les besoins opérationnels actuels, tels qu'ils sont exposés dans l'Énoncé des besoins, font état de la nécessité d'acheter des avions de remplacement soit dès le départ, soit à une date ultérieure. Bien que les avions de remplacement ne fassent peut-être pas partie des coûts du projet, comme il est indiqué dans le Cadre, l'Estimation devrait tenir compte de tous les coûts prévus pour le maintien en service d'une flotte de 65 avions au niveau du programme sur la durée de vie des CNG. De plus, le fait de ne pas tenir compte de l'attrition constitue une hypothèse appliquée qui ne concorde pas avec l'hypothèse selon laquelle les coûts d'exploitation de 65 avions doivent être pris en compte sur une période de 30 ans, tel qu'il est prévu actuellement dans l'Estimation

Afin de quantifier le coût éventuel des avions de remplacement nécessaires pour le maintien permanent d'une flotte de 65 avions, nous avons entrepris une analyse globale fondée sur les nombres maximum et minimum dont il a été question précédemment. L'estimation minimum des coûts correspond à sept avions à un coût moyen pondéré de 92,1 millions de dollars (87,4 millions de dollars US), compte tenu d'un degré d'imprécision de 13,5 %, ce qui donne une fourchette inférieure de 0,7 milliard de dollars. Le haut de la fourchette correspond à 11 avions, compte tenu de l'utilisation du même coût moyen pondéré et d'un degré d'imprécision de 30 %, pour une estimation totale de 1,3 milliard de dollars. Selon le MDN, les coûts estimatifs du remplacement d'avions se chiffreraient à 982 millions de dollars, ce qui correspond à la fourchette indiquée par KPMG ci-dessus.

Dans la Mise à jour annuelle, le MDN a fait état d'une attrition éventuelle qu'il a présentée dans une rubrique distincte de l'Estimation afin de clairement isoler le coût s'y rapportant, tout en reconnaissant que ce coût est à l'extérieur de la portée du projet en raison des lignes directrices actuelles du MDN concernant le traitement de l'attrition. Tous les coûts liés à l'attrition seront engagés ultérieurement et toutes les décisions connexes seront prises éventuellement, étant donné que le calendrier et que les coûts unitaires récurrents de sortie d'usine pour le remplacement sont incertains et que les exigences relatives à la capacité future et les options de remplacement peuvent changer. Nous comprenons que toute décision concernant le remplacement d'avions sera tributaire de la décision que le gouvernement prendra ultérieurement.

3.4.2.3 Coûts de maintien en service et d'exploitation
Coûts de maintien en service

Les coûts de maintien en service couvrent la maintenance continue assurée par l'entrepreneur et les réparations à la flotte de F-35 et aux systèmes de soutien comme les simulateurs d'avion pendant leur durée de vie jusqu'à la mise hors service. Les coûts de maintien en service sont estimés à environ 13,3 milliards de dollars pendant la durée de vie de 30 ans. Les composantes clés des coûts de maintien en service sont exposées ci-après.

  • La consommation au niveau de l'unité couvre les consommables et les pièces de réparation ainsi que les réparations au niveau du dépôt. Selon l'estimation sur leur durée de vie de 30 ans, 5,3 milliards de dollars (de l'année budgétaire).
  • Les dépôts et autres couvrent les révisions générales et la maintenance aux installations centralisées. Selon l'estimation sur leur durée de vie de 30 ans, 0,8 milliard de dollars (de l'année budgétaire).
  • Le soutien de l'entrepreneur couvre le soutien technique et le soutien à la formation, y compris la maintenance du matériel de formation et des centres ainsi que la gestion globale de la chaîne d'approvisionnement. Selon l'estimation sur leur durée de vie de 30 ans, 2 milliards de dollars (de l'année budgétaire).
  • Le maintien et autre matériel de soutien qui couvrent les mises à niveau de la flotte de F-35, la maintenance de logiciels, la gestion et le soutien du laboratoire de programmation qui servira à programmer les logiciels conçus expressément pour le Canada et le soutien par simulateur. Selon l'estimation sur leur durée de vie de 30 ans, 5,2 milliards de dollars (de l'année budgétaire).

Les estimations ci-dessus sont toutes élaborées par le bureau du programme d'ACI principalement à l'aide de l'approche paramétrique et fournies au MDN sur une base annuelle.

Environ 42 % des coûts de maintien en service sont variables et liés au contingent annuel d'heures de vol prévu, soit 11 700 heures de vol dans le cas de la flotteVoir la note en bas de page 17. Par conséquent, le contingent annuel d'heures de vol est le principal élément des coûts de maintien en service. L'analyse de sensibilité du MDN révèle que le fait d'augmenter le contingent annuel d'heures de vol pour le faire passer au contingent annuel actuel des CF-18 de 15 800 heures aurait pour effet d'augmenter les coûts de maintien en service d'un montant supplémentaire de 1,8 milliard de dollars (de l'année budgétaire).

Coûts d'exploitation

Les coûts d'exploitation couvrent les coûts du carburéacteur, les salaires et avantages sociaux du personnel, la maintenance et les réparations effectuées aux bases et les frais de formation, et sont estimés à quelque 20 milliards de dollars (de l'année budgétaire) pendant la durée de vie de la flotte d'avions. Les composantes clés des coûts d'exploitation sont exposées ci-après.

  • Les coûts liés au personnel qui sont évalués à quelque 10 milliards de dollars (de l'année budgétaire) pendant la durée de vie de la flotte d'avions.
  • Les coûts d'exploitation qui comprennent les frais du carburéacteur, les coûts d'exploitation au niveau de l'unité et les frais de soutien aux bases qui sont estimés à quelque 9,7 milliards de dollars (de l'année budgétaire) pendant la durée de vie de la flotte d'avions.

Environ 25 % des coûts se rapportent à la consommation de carburant, laquelle est liée au nombre d'heures de vol de la flotte. L'analyse de sensibilité du MDN montre que l'incidence sur les coûts d'exploitation de l'augmentation du contingent d'heures de vol pour le faire passer à celui des CF-18, soit 4 000 heures de plus par année, correspond à une augmentation de quelque 1,5 milliard de dollars sur la durée de vie de la flotte.

Les coûts d'exploitation ont été élaborés par le MDN à l'aide des données sur les CF-18. Comme il est mentionné à la section 3.4.1, il serait possible de procéder à une analyse supplémentaire visant à normaliser et ajuster les données selon les écarts relevés entre les CF-18 et les F-35.

Durée de vie résiduelle des avions – nombre total d'heures de vol

L'Estimation actuelle est fondée sur un programme d'heures de vol d'environ 11 700 heures par année. Selon un programme d'heures de vol fixes de 11 700 heures par année, la flotte de 65 F-35 aurait un âge moyen à la mise hors service (30 ans) de seulement 5 400 heures. Étant donné que la durée de vie structurelle de la cellule est d'environ 8 000 heures de vol, chaque avion aurait, en moyenne, une durée de vie structurelle résiduelle d'environ 2 600 heures, soit le tiers, au terme d'une période de 30 ans. Il est à noter que ce calcul des heures de vol ne tient pas compte d'une provision pour les heures de vol opérationnel.

Ce qui précède fait ressortir la durée de vie résiduelle potentielle de la flotte de F-35 à la mise hors service, facteur qui devrait être examiné afin d'assurer que l'utilisation éventuelle de la flotte soit prise en compte de façon appropriée dans les futures estimations.

Recommandation

Il est recommandé que le MDN mène d'autres analyses et communique les principales hypothèses concernant l'utilisation efficace de la durée de vie résiduelle des avions au terme d'une période 30 ans.

3.4.2.4 Analyse des estimations des coûts de mise hors service

Les estimations de coûts de mise hors service tiennent compte des fonds nécessaires pour la mise hors service des F-35 à la fin de leur vie utile, y compris la mise hors service des F-35 et le retrait de tout passif financier éventuel. Les coûts de mise hors service comprennent la gestion, les études et l'analyse, de même que les activités de mise hors service en tant que telles, compte tenu des dispositions en matière de sécurité ainsi que des aspects touchant l'environnement, la sécurité et la santé au travail.

À cette étape-ci du cycle de vie du projet des CNG et aux fins de la Mise à jour annuelle, il est attendu que les estimations des coûts de mise hors service représentent un ordre de grandeur approximatif. Les estimations utilisées aux fins de l'établissement des coûts de mise hors service sont fondées sur des données tirées du rapport intitulé DoD's Liability for Aircraft Disposal Can Be Estimated, publié par le Government Accountability Office (« GAO ») des États-Unis en . Le GAO y indique les coûts de mise hors service (en dollars américains de 1997) en fonction du coût unitaire des CF-18, du coût unitaire moyen par chasseur de moyenne gamme et du coût unitaire par chasseur haut de gamme.

L'Estimation du MDN est fondée sur le coût unitaire par chasseur haut de gamme, majoré de 33 %, exprimé en dollars courants de 2012 et convertis en dollars canadiens. Les estimations de coûts comprennent la démilitarisation, l'entreposage et l'enlèvement des matières dangereuses. Il est prévu que les coûts de mise hors service seront engagés pour la première fois en 2045. Selon les estimations, les coûts de mise hors service s'élèveront à environ 43 millions de dollars. Le degré d'incertitude relatif aux coûts de mise hors service est considérable, ce qui n'est guère étonnant compte tenu de l'étendue de la période pendant laquelle ils devront être engagés. Le MDN a prévu des fonds pour éventualités supplémentaires de 22 millions de dollars afin de tenir compte de ces incertitudes.

À cette étape-ci, la méthode utilisée et les sources de données sont appropriées pour l'établissement des coûts de mise hors service des CNG. Les données ont été correctement normalisées et exprimées en dollars courants. Les travaux supplémentaires effectués au cours de la durée de vie des CNG permettront de préciser les estimations de coûts. Notre examen de l'estimation des coûts de mise hors service n'a révélé aucun écart quantifiable important dans l'application des principes du Cadre par le MDN.

3.5 Résultats de l'Estimation

3.5.1 Analyse de sensibilité

Le Cadre précise qu'une analyse de sensibilité doit être effectuée et que les résultats doivent être documentés et communiqués. L'analyse de sensibilité est un outil très utile aux fins de la gestion de l'incertitude et des risques liés aux coûts d'un projet. Elle permet également aux décideurs de déterminer le niveau confiance qu'ils peuvent avoir à l'égard de l'Estimation présentée.

Nous avons noté que le MDN avait réalisé une série d'études portant sur l'analyse de sensibilité. Une étude classifiée, « The Unit Recurring Flyaway Cost of a Canadian Joint Strike Fighter » (), examinant l'incidence potentielle d'un retrait international ou d'une réduction du nombre de flottes. Une autre étude classifiée, « Forecasting National Procurement Costs for the Joint Strike Fighter » (), se penchait sur les coûts d'exploitation potentiels et le maintien en service des F-35 canadiens pendant leur durée de vie. Ces deux études ont été réalisées par le Centre d'analyse et de recherche opérationnelle du MDN. D'autres études portaient sur les fluctuations de l'indexation (inflation), les taux de change et les hypothèses variables liées aux coûts unitaires des F-35. Ces études semblent couvrir une série adéquate de possibilités et probablement aussi des éléments clés.

3.5.2 Analyse des risques et des incertitudes

Conformément au Cadre, et compte tenu de la phase actuelle du projet, nous nous attendons à ce que le MDN ait procédé à une analyse des risques et des incertitudes. D'après cette analyse, nous nous attendons à ce que le MDN ait inclus dans l'Estimation un budget visant à atténuer les risques et les incertitudes relevés, notion couramment désignée par l'expression fonds pour éventualités. Ces fonds pour éventualités devraient être proportionnels au niveau de risque évalué pour permettre de dégager l'intervalle de confiance souhaité dans l'Estimation. À titre d'exemple, si l'intervalle de confiance souhaité est de 65 %, la probabilité que le projet soit mené à bien à un niveau supérieur ou inférieur à ce que prévoit l'Estimation est de 65 %, tandis que la probabilité qu'il soit mené à bien à un niveau supérieur à ce que prévoit l'Estimation est de 35 %. Comme il est énoncé dans le Cadre, les intervalles de confiance appropriés peuvent varier de 55 à 90 % selon les besoins des utilisateurs et la tolérance au risque de l'organisation. L'Estimation sera effectivement une estimation ajustée en fonction des risques qui tient compte des fonds pour éventualités nécessaires pour amener l'Estimation à un intervalle de confiance approprié.

Dans le mandat de projet des CNG du MDN, il est mentionné que le risque global évalué pour ce projet est élevéVoir la note en bas de page 18. Les cotes de risque « élevé » ou « important » sont déterminées lorsqu'il existe un risque lié à des hypothèses de planification incomplètes, au calendrier, à l'incertitude relative aux coûts, à la technologie et à la portée. Étant donné que le MDN attribue la cote « élevé » aux éléments centraux du projet (coûts, capacité et calendrier), nous nous attendons à ce que des fonds pour éventualités suffisants soient prévus dans l'Estimation pour qu'il soit tenu compte de ces risques. Nous avons examiné l'ensemble des éléments de coût, la documentation et les études connexes afin de déterminer si les fonds pour éventualités avaient été établis de façon raisonnable.

Afin de comprendre ce que pourraient être les coûts ajustés en fonction des risques au stade final, nous avons examiné la documentation du MDN existante et le Cadre, et nous avons défini une fourchette d'estimations des fonds pour éventualités au titre des coûts d'acquisition, de maintien en service et d'exploitation.

Fonds pour éventualités au titre des coûts d'acquisition

Le principal élément des coûts d'acquisition est le coût unitaire des F-35. Selon les informations du bureau du programme d'ACI, le coût unitaire moyen des F-35 au Canada s'élève actuellement à quelque 87,4 millions de dollars US (de l'année budgétaire). Cependant, le bureau du programme d'ACI n'indique qu'un intervalle de confiance d'environ 50 %Voir la note en bas de page 19 quant au fait que les coûts réels s'élèveront à ce montant ou seront inférieurs. Il existe toujours plusieurs risques susceptibles d'engendrer des augmentations de coûts supplémentaires et (ou) d'avoir une incidence sur les coûts d'acquisition engagés par le Canada, notamment :

  • l'incapacité de produire le niveau d'informations qui sous-tendent les réductions des coûts unitaires récurrents de sortie d'usine;
  • les variations des coûts de production;
  • les modifications des quantités commandées;
  • les risques liés à la gestion d'activités concurrentes essentielles;
  • les risques liés au développement des logiciels;
  • d'autres modifications techniques permettant d'atteindre la performance requise;
  • les taux de change;
  • l'indexation des prix (l'inflation).

D'après le modèleVoir la note en bas de page 20 d'établissement du coût unitaire des F-35 élaboré par le MDN, un pourcentage de fonds pour éventualités de 13,5 % serait requis pour obtenir un intervalle de confiance de 55 %. Par conséquent, il a été déterminé qu'il s'agissait du seuil minimal des fonds pour éventualités. Compte tenu d'une estimation de base totale de 8 388 millions de dollarsVoir la note en bas de page 21, un pourcentage de 13,5 % représenterait environ1 132 millions de dollars.

En outre, d'après les fonds pour éventualités du projet établis selon l'évaluation générale du MDNVoir la note en bas de page 22, même lorsqu'un projet comporte des coûts fondés (coûts contractuels dûment validés), l'exactitude des estimations pourrait être sous-estimée dans une proportion pouvant atteindre de 15 à 20 %. Le programme actuel n'a pas encore atteint un niveau fondé de certitude quant aux coûts. En nous fondant sur cette analyse et sur notre jugement, le seuil maximal des fonds pour éventualités doit être supérieur à 20 %. En Australie, le pourcentage par défaut des fonds pour éventualités liés à des éléments de coût à risque élevé similaires dans les principaux projets du ministère de la Défense est de 30 %, le pourcentage final des fonds pour éventualités étant fondé sur une analyse des risques et incertitudes propres à chaque élément de coût. Selon le profil de risque actuel, les pratiques du MDN et autres analyses comparatives, le seuil maximal des fonds pour éventualités au titre des coûts d'acquisition est réputé s'établir à 30 %. Compte tenu d'une estimation totale de 8 388 millions de dollarsVoir la note en bas de page 23 , un pourcentage de 30 % représenterait environ 2 516 millions de dollars.

Selon une analyse de l'estimation actuelle du MDN quant aux coûts d'acquisition, les fonds pour éventualités exigés aux fins de l'établissement d'une estimation ajustée en fonction des risques appropriée devraient se situer entre 1,1 milliard de dollars et 2,5 milliards de dollars. La provision actuelle pour éventualités de 602 millions de dollars du MDN ne s'inscrit pas dans cette fourchette, ni ne satisfait à l'estimation des fonds pour éventualités de 1,5 milliard de dollars du MDN d'après l'évaluation actuelle des risquesVoir la note en bas de page 24 .

Le MDN a indiqué que sa stratégie d'atténuation des risques relative aux coûts d'acquisition, qui ne dépasseront pas un plafond de 9 milliards de dollars, vise à réduire le nombre d'avions devant être acquis. Par conséquent, d'après leurs propres calculs des fonds pour éventualités potentiellement requis, la flotte initiale pourrait être ramenée à un nombre aussi bas que 55 avionsVoir la note en bas de page 25 , ce qui est inférieur aux exigences actuelles énoncées par le MDN.

Fonds pour éventualités au titre des coûts de maintien en service et d'exploitation

Le bureau du programme d'ACI a ajusté les coûts de maintien en service pour refléter la croissance au-delà de l'inflationVoir la note en bas de page 26. Il indique également que, compte tenu de la hausse significative de la capacité, il n'est pas déraisonnable de présumer que l'exploitation et le maintien en service des F-35 coûteraient plus cher que pour certains anciens avionsVoir la note en bas de page 27. Les coûts de maintien en service du MDN sont donc fournis par le bureau du programme d'ACI, lequel prévoit également un niveau d'ajustement en fonction du risque. Néanmoins, les estimations s'appuient sur une méthode d'établissement des coûts fondée sur une approche paramétrique, de sorte qu'il existe encore un degré important d'incertitude et de risque associé aux estimations des coûts de maintien en service réalisées par le bureau du programme d'ACI. Dans certains pays, aucun montant de fonds pour éventualités au titre des coûts de maintien en service et d'exploitation n'est prévu, mais une provision est constituée au titre du risque associé aux estimations de base. De ce fait, il a été déterminé que le seuil minimal des fonds pour éventualités au titre des coûts de maintien en service s'établissait à 30 %.

Dans une estimation précédente des coûts des CNG, le MDN mentionnait que, compte tenu de l'approche paramétrique utilisée pour établir les coûts de maintien en service, le ministère de la Défense jugerait normalement prudent d'affecter un pourcentage des fonds pour éventualités de 15 % pour dégager une estimation de qualité à ce stade-ci en ce qui concerne les coûts de maintien en service. Il est important de souligner que certaines des efficiences prévues pour les F-35 qui s'appuient sur la mise en place du système ALIS (Autonomic Logistics Information System) (matériel et logiciel) n'ont pas encore été prouvéesVoir la note en bas de page 28 . Compte tenu des coûts de maintien en service de quelque 13 290 millions de dollars, un pourcentage de fonds pour éventualités de 15 % représenterait environ 1 993 millions de dollars.

Selon les informations actuellement disponibles et une étude de portée restreinte entreprise par le MDN, il n'est pas possible de quantifier les risques et les incertitudes potentiels liés aux coûts d'exploitation. Il est possible que des économies soient réalisées grâce aux réductions potentielles des effectifs et des coûts connexes s'appuyant sur une réduction de la flotte de chasseurs, qui passerait de 77 CF-18 à 65 F-35. Des économies peuvent également découler de modifications liées à l'exploitation prévue des F-35, par exemple, aucune exigence de maintenance intermédiaire.

Selon ce qui précède, l'estimation actuelle des fonds pour éventualités établie par le MDN au titre des coûts de maintien en service, dans le cadre d'une estimation ajustée en fonction des risques, devrait se situer dans une fourchette comprise entre zéro et 2 milliards de dollars, et aucun seuil des fonds pour éventualités requis au titre des coûts d'exploitation n'a été fourni.

Le MDN a inclus une provision de quelque 1,95 milliard de dollars dans son estimation des fonds pour éventualités au titre des coûts de maintien en service. Notre examen de l'estimation des coûts liés aux fonds pour éventualités n'a révélé aucun écart quantifiable important dans l'application des principes du Cadre par le MDN.

Sommaire de l'analyse des fonds pour éventualités

D'une manière générale, le montant total de la provision pour risques (éventualités) établi par le MDN s'élève à environ 2,6 milliards de dollars, et nous avons déterminé que l'exigence prévue au titre des risques (éventualités) se situait entre 1,1 milliard de dollars et 4,5 milliards de dollars. Pour l'ensemble du programme des CNG, le montant total de la provision pour éventualités, compte tenu du niveau de risques et d'incertitudes actuel lié au programme des F-35, est conforme au Cadre.

Recommandation

Il est recommandé que le MDN établisse des fonds pour éventualités appropriés au titre des coûts d'acquisition afin de tenir compte des autres risques liés à l'acquisition et du niveau souhaité de certitude à l'égard des coûts.

3.5.3 Documentation des résultats

L'examen du modèle de coûts et les constatations connexes sont abordés dans les rubriques précédentes de la Section 3. Les constatations découlant de l'examen des livrables contenues dans la Mise à jour annuelle sont intégrées dans la section 3.6 « Structure du Rapport » ci-après.

3.5.4 Assurance relative au CCV

Selon nos attentes précisées dans le Cadre, le Modèle et l'Estimation doivent faire l'objet d'une assurance indépendante avant l'atteinte de toute autre étape clé, ou doivent être établis de manière conforme au plan. L'activité visant à fournir une assurance peut consister en un examen indépendant et (ou) en l'élaboration d'une estimation indépendante des coûts. L'objectif principal consiste à remettre en question l'Estimation existante afin de vérifier dans quelle mesure elle est solide et fiable, en tenant compte du cycle de vie actuel du projet et des connaissances acquises à l'égard du système faisant l'objet de l'étude.

À notre avis, le Rapport répond aux exigences relatives à un examen indépendant et est conforme aux pratiques adoptées dans les autres pays partenaires du programme d'ACI, comme l'Australie, les Pays-Bas et la Norvège.

D'après les constatations présentées plus haut, aucune recommandation n'a été formulée relativement à la tenue d'un examen visant à fournir une assurance quant au coût du cycle de vie pour ce Modèle et cette Estimation.

3.6. Structure du rapport

Les deux rapports qui ont été examinés et évalués dans cette section sont le Modèle, qui a été évalué plus haut, et le document « Chasseurs de la nouvelle génération – Mise à jour annuelle »Voir la note en bas de page 29 (reçu par KPMG le ), étudié dans la présente section.

En ce qui concerne le rapport, compte tenu du Cadre, nous nous attendions à ce que sa structure et ses constatations soient appropriées aux fins du soutien des informations nécessaires à la prise de décisions, y compris l'utilisation d'une structure de rapport d'analyse du coût du cycle de vie standard qui fait ressortir les principales questions liées à l'Estimation d'une manière concise, factuelle et facilement compréhensible.

La version préliminaire de la Mise à jour annuelle présente un survol complet des principaux enjeux et risques liés au programme éventuel des F-35. Le rapport décrit une variété d'analyses entreprises par le MDN sur les coûts et les risques actuels et établit la base et la source d'un certain nombre de ces éléments. Le MDN présente une série de facteurs afin d'éclaircir le plus possible l'Estimation et le contexte qui s'y rattache. Nous présentons les points supplémentaires suivants ainsi que nos commentaires relativement à la Mise à jour annuelle :

  • Selon nous, les coûts d'acquisition sont mieux présentés qu'un ordre de grandeur approximatif, et sont d'une qualité acceptable à l'appui de l'étape suivante de la prise de décisions du gouvernement.
  • Les informations actuelles concernant l'analyse de sensibilité pourraient être mieux intégrées dans la présentation de l'Estimation.

Annexe A – Sommaire des recommandations

  1. Il est recommandé que le MDN officialise et documente le plan de l'établissement du CCV conformément aux directives du Cadre.
  2. Il est recommandé que le MDN clarifie les hypothèses documentées concernant le contingent annuel d'heures de vol et la taille de la flotte, qu'il examine et mette à jour régulièrement les principales hypothèses ainsi que l'Estimation du coût du cycle de vie et qu'il intègre les modifications convenues dans l'Estimation du coût du cycle de vie en temps opportun.
  3. Il est recommandé que le MDN continue d'examiner et de mettre à jour la SVC et les Règles de base et hypothèses pour s'assurer que la SVC et l'Estimation font état de toutes les exigences en matière de capacité.
  4. Il est recommandé que le MDN peaufine et simplifie le modèle financier détaillé afin qu'il respecte mieux les principes du Cadre concernant la souplesse, la traçabilité et la possibilité d'effectuer une analyse de sensibilité.
  5. Il est recommandé que le gouvernement du Canada analyse les mécanismes permettant une gestion plus proactive du risque de change touchant le programme des CNG, en raison de l'incidence éventuelle importante de l'indice FOREX sur l'Estimation.
  6. Il est recommandé que le MDN normalise et ajuste tous les coûts d'exploitation des CF-18 afin de rehausser l'estimation des coûts d'exploitation des F-35.
  7. Il est recommandé que le MDN mène d'autres analyses et communique les principales hypothèses concernant l'utilisation efficace de la durée de vie résiduelle des avions au terme d'une période 30 ans.
  8. Il est recommandé que le MDN établisse un montant approprié de fonds pour éventualités au titre des coûts d'acquisition afin de tenir compte des autres risques liés à l'acquisition et du niveau souhaité de certitude à l'égard des coûts.
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