Renforcer la protection des divulgateurs d’actes répréhensibles : Rapport du Groupe de travail sur l’examen de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles

Le Groupe de travail sur l’examen de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles

Le 29 novembre 2022, la présidente du Conseil du Trésor a désigné un groupe de travail externe pour examiner la LPFDAR afin de trouver d’éventuelles façons de l’améliorer. Ce groupe a reçu le mandat d’examiner des possibilités :

• d’améliorer le processus de divulgation fédéral;
• de renforcer les mesures de protection et de soutien pour les fonctionnaires qui souhaitent divulguer des actes répréhensibles.

Nous devions aussi préparer un rapport pour la présidente contenant des recommandations visant d’éventuelles modifications de la LPFDAR et des améliorations visant son application et son fonctionnement^{Note de bas de page 3}. Le groupe de travail a accepté de rendre le présent rapport public à la demande de la présidente. Voici les membres du groupe de travail :

• un agent supérieur chargé des divulgations internes au sein du gouvernement du Canada;
• trois représentants du milieu universitaire;
• deux représentants des agents négociateurs;
• deux personnes qui ont de l’expérience des régimes de divulgation dans des administrations provinciales ou municipales canadiennes.

Voici les membres du groupe de travail :

• coprésidente : Suzanne Craig, commissaire à l’intégrité, Vaughan, Ontario;
• coprésidente : Mary McFadyen, ancienne ombudsman et commissaire à la divulgation dans l’intérêt public de la province de Saskatchewan;
• professeur Basil Alexander, professeur de droit, Université du Nouveau-Brunswick (jusqu’au 30 juin 2025) et Toronto Metropolitan University (depuis le 1^er juillet 2025).
• professeure Geneviève Cartier (membre jusqu’en octobre 2023), Faculté de droit de l’Université de Sherbrooke – a quitté pour épauler l’Enquête publique sur l’ingérence étrangère;
• Scott Chamberlain, directeur des Relations de travail et avocat général, Association canadienne des agents financiers;
• Raymond Kunze, ancien ombuds et agent supérieur chargé des divulgations internes, Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada;
• Stephen Maguire, professeur auxiliaire de recherche au programme de doctorat en éthique et affaires publiques et directeur exécutif au Centre de valeurs et d’éthique de l’Université Carleton;
• David Yazbeck, avocat général et secrétaire général de l’Association des Juristes de Justice.

L’annexe B présente les profils de chaque membre du groupe de travail.

Approche adoptée dans le cadre de l’examen

Dans notre examen de la LPFDAR, nous avons pris en considération un éventail de points de vue sur des aspects clés de la loi et de son application dans le gouvernement fédéral. Soutenus par une équipe du Bureau du dirigeant principal des ressources humaines du SCT, nous avons :

• reçu des observations de 57 intervenants internes ou externes;
• organisé des rencontres de suivi avec les intervenants;
• mené un sondage en ligne qui a permis de recueillir les points de vue de plus de 3 500 fonctionnaires actuels;
• consulté des travaux de recherche et des politiques sur la protection des divulgateurs au Canada et à l’échelle internationale.

Dans notre examen, nous avons pris en considération les éléments suivants :

• les documents de l’examen de la LPFDAR de 2017 de l’OGGO;
• la Proposition de modifications législatives présentées par le commissaire à l’intégrité du secteur public, Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada;
• le projet de loi d’initiative parlementaire C-290 : Loi modifiant la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles;
• les travaux de recherche nationaux et internationaux sur les régimes de divulgation des actes répréhensibles;
• les données des sondages auprès des fonctionnaires fédéraux du gouvernement du Canada;
• les résultats d’une consultation directe d’un large éventail d’intervenants et d’autres parties intéressées.

Nos processus de consultation ont donné l’occasion aux principaux intervenants d’exprimer leurs points de vue et de partager leur expertise et leur expérience concernant le régime fédéral de divulgation, et de suggérer des améliorations. Nos consultations nous ont aussi permis de recueillir de précieux renseignements et un large éventail de points de vue pour formuler nos recommandations.

Dans le cadre de réunions en personne et virtuelles tenues régulièrement de mars 2023 à mars 2025, les membres du groupe de travail ont examiné l’information obtenue au moyen de consultations et d’autres sources. Nous avons examiné en profondeur les problèmes et travaillé en étroite collaboration à la formulation des recommandations du présent rapport. Tous les membres du groupe de travail ont eu l’occasion d’exprimer leur point de vue alors que nous tentions de dégager un consensus pour les décisions et les recommandations. Les opinions dissidentes, de même que les points de vue divergents des intervenants, sont mentionnées tout au long du rapport.

Consultation des intervenants

Nous avons consulté des intervenants de l’intérieur et de l’extérieur du secteur public fédéral dans le cadre d’un processus de consultation complet afin de :

• trouver des moyens d’améliorer le processus de divulgation fédéral;
• renforcer les mesures de protection contre les représailles;
• fournir un soutien aux personnes qui participent aux divulgations d’actes répréhensibles.

Nous avons aussi cherché des moyens d’améliorer :

• la culture dans le secteur public pour ainsi avoir un impact positif sur les fonctionnaires qui envisagent de divulguer des actes répréhensibles;
• la gestion des processus de divulgation et de dépôt de plaintes.

Le processus de consultation s’est déroulé en deux phases, d’octobre 2023 à juin 2024. Pendant la première phase, nous avons fait des demandes ciblées d’observations écrites aux intervenants internes et externes qui avaient des connaissances et une expertise dans les domaines de régimes de divulgation et d’éthique, et d’autres sujets connexes. Nous avons commencé par les intervenants et les témoins qui avaient participé à l’examen de 2017 de l’OGGO, ainsi que les agents négociateurs. Nous avons ensuite mené une consultation afin de déterminer quels autres intervenants inclure, par exemple des membres de la collectivité de divulgation interne, des personnes du milieu universitaire et des experts. Nous avons demandé à tous les intervenants de nous faire part de leurs commentaires par écrit à l’aide d’un questionnaire^{Note de bas de page 4} qui abordait nos trois thèmes et les avons invités à fournir des renseignements sur les forces, les faiblesses, les problèmes et les points à améliorer de la LPFDAR. Nous avons reçu 57 observations écrites^{Note de bas de page 5}, qui nous ont permis d’obtenir des renseignements essentiels pour notre examen.

Nous avons envoyé des demandes d’observations aux groupes d’intervenants ci-dessous pendant la première phase de consultation.

La Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles

La LPFDAR est entrée en vigueur en 2007 pour :

• fournir aux fonctionnaires fédéraux et à d’autres personnes des processus protégés pour divulguer les actes répréhensibles dans les lieux de travail du gouvernement du Canada;
• protéger les fonctionnaires fédéraux et d’autres personnes contre les représailles à la suite d’une divulgation d’actes répréhensibles.

Les principaux objectifs de la LPFDAR sont de :

• promouvoir et maintenir une culture éthique en milieu de travail;
• préserver et d’accroître la confiance des Canadiens dans l’intégrité du secteur public.

La LPFDAR exige que les administrateurs généraux ou les cadres de direction d’une organisation fédérale établissent un processus de divulgation interne qui répond à certaines exigences, notamment prendre des moyens pour protéger la confidentialité des renseignements divulgués.

La LPFDAR a donné lieu à la création de deux nouveaux organes indépendants pour mettre en œuvre et administrer le processus de divulgation :

• le Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada (CISP);
• le Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs (Tribunal).

En tant que mandataire du Parlement, le CISP doit :

• fournir un processus indépendant et confidentiel pour recevoir et examiner les divulgations d’actes répréhensibles;
• déclarer les cas fondés d’actes répréhensibles au Parlement et faire des recommandations aux administrateurs généraux au sujet des mesures correctives;
• fournir un mécanisme pour déposer des plaintes en matière de représailles.

Les plaintes en matière de représailles doivent être traitées par la conciliation ou renvoyées devant le Tribunal. Ce dernier est un organe quasi judiciaire qui entend les plaintes en matière de représailles que lui renvoie le CISP. Il a le pouvoir d’accorder des mesures de réparation aux personnes qui ont divulgué des actes répréhensibles et qui ont subi des représailles, et il peut imposer des sanctions disciplinaires contre les personnes qui ont exercé ces représailles.

Les principes fondamentaux de la LPFDAR sont les suivants :

• intégrité des fonctionnaires et des institutions du secteur public;
• protection des divulgateurs, notamment la confidentialité;
• obligation de loyauté;
• liberté d’expression;
• transparence.

Ces principes se recoupent souvent et peuvent parfois entrer en conflit les uns avec les autres, par exemple, la transparence et la nécessité de préserver la confidentialité. L’obligation de loyauté et la liberté d’expression peuvent aussi être incompatibles. La LPFDAR s’efforce d’établir un juste équilibre entre ces principes.

La LPFDAR établit aussi des mécanismes pour traiter les actes répréhensibles dans le secteur public fédéral ou en lien avec celui-ci^{Note de bas de page 7}. Elle est appliquée dans les limites du cadre législatif et stratégique relatif au secteur public fédéral, et de la compétence fédérale. Dans ce contexte, les procédures de divulgation et d’autres éléments de la LPFDAR fonctionnent conjointement avec les relations employeur-employés. Par exemple :

• les fonctionnaires qui estiment avoir subi des représailles peuvent déposer une plainte officielle devant le CISP ou recourir au processus de règlement des griefs;
• la Gendarmerie royale du Canada (GRC) a un processus unique pour traiter les représailles présumées afin de rapprocher la LPFDAR et la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada;
• les mesures correctives prises à l’encontre des fonctionnaires coupables d’actes répréhensibles sont traitées en vertu de la législation relative au secteur public (par exemple, la Loi sur les relations de travail dans le secteur public fédéral).

En vertu de la LPFDAR, les fonctionnaires peuvent divulguer des actes répréhensibles en interne à leur superviseur ou à l’agent supérieur chargé des divulgations internes au sein de leur organisation, ou en externe au CISP.

Contrairement à d’autres mécanismes de recours, par exemple le processus de règlement des griefs, les fonctionnaires ne sont pas tenus de suivre d’abord le processus de divulgation interne de leur organisation avant de s’adresser au CISP. Les employés civils et les membres de la GRC peuvent divulguer des actes répréhensibles en interne ou au CISP, mais il existe des dispositions spécifiques dans la LPFDAR concernant les plaintes en matière de représailles et la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada.

Les non-fonctionnaires, dont les entrepreneurs au sein des organisations du gouvernement fédéral et les anciens fonctionnaires, peuvent déclarer les actes répréhensibles présumés dans le secteur public ou en lien avec celui-ci au CISP, qui peut décider si une enquête est justifiée. Le CISP peut aussi se pencher sur les divulgations anonymes. La figure 1 décrit le processus que le CISP suit lorsqu’il reçoit une divulgation d’actes répréhensibles.

Figure 1 - version textuelle

La figure 1 montre le processus de traitement d’une divulgation d’un acte répréhensible au Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada (CISP).

Réception d’une divulgation d’un acte répréhensible

• Les divulgations peuvent être soumises par l’intermédiaire du site Web du CISP, en personne, par la poste ou par télécopieur, qui sont considérés comme des moyens de transmission sécurisés.

Examen de la recevabilité du dossier

• Délai de 90 jours pour mener à bien l’examen, selon les normes de service internes.

Question

• S’agirait-il d’un acte répréhensible au sens de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles?

Si ce n’est pas le cas, le CISP informe le divulgateur et ferme le dossier.

Dans l’affirmative, le CISP lance une enquête.

• Objectif de la norme de service : délai d’un an pour mener à bien l’enquête.
• Le CISP mène des enquêtes administratives.
• Toute activité criminelle peut être renvoyée à l’autorité policière compétente.

Question

• La commissaire a-t-elle conclu à l’existence d’un acte répréhensible?

Si ce n’est pas le cas, le CISP en informe les parties et ferme le dossier.

Dans l’affirmative, un rapport sur le cas est déposé au Parlement.

• Le rapport doit être déposé au Parlement dans les 60 jours suivant la date à laquelle la commissaire a constaté l’existence d’un acte répréhensible.
• Avant le dépôt du rapport, l’administrateur général a la possibilité de présenter des observations sur les recommandations de la commissaire et de donner suite aux recommandations.

Pendant l’examen de la recevabilité du dossier

• Tous les renseignements fournis dans la divulgation font l’objet d’un examen approfondi.
• Au moment de décider s’il y a lieu ou non d’enquêter, le CISP tient compte de la nature des allégations, des facteurs discrétionnaires et des restrictions visées par la Loi.

Pendant l’enquête

• L’enquêteur du CISP recueille des éléments de preuve et s’entretient avec les témoins.
• Le droit à l’équité procédurale et à la justice naturelle de toutes les personnes qui participent à l’enquête est respecté tout au long du processus d’enquête.
• S’il s’agit d’un cas fondé, un rapport d’enquête préliminaire est communiqué à toutes les parties concernées, dont l’administrateur général de l’organisation, afin de leur donner la possibilité de formuler des observations et de fournir tout renseignement supplémentaire.
• L’enquêteur termine le rapport et fait des recommandations à la commissaire aux fins de décision.

Définition d’un acte répréhensible

Un objectif central de la LPFDAR est de promouvoir la confiance du public et l’intégrité des fonctionnaires et des institutions en fournissant des moyens de divulguer les actes répréhensibles. Afin d’atteindre cet objectif, il est important de clairement définir ce qu’est un acte répréhensible, et il est crucial que la définition d’« acte répréhensible » de la LPFDAR soit claire, suffisamment souple et équilibrée. Le groupe de travail a cherché à déterminer si cette définition devrait être élargie pour englober un plus large éventail d’inconduites.

En vertu de l’article 8 de la LPFDAR, un acte répréhensible est défini comme suit :

• « a) la contravention d’une loi fédérale ou provinciale ou d’un règlement pris sous leur régime, à l’exception de la contravention de l’article 19 de la présente loi;
• b) l’usage abusif des fonds ou des biens publics;
• c) les cas graves de mauvaise gestion dans le secteur public;
• d) le fait de causer – par action ou omission – un risque grave et précis pour la vie, la santé ou la sécurité humaines ou pour l’environnement, à l’exception du risque inhérent à l’exercice des attributions d’un fonctionnaire;
• e) la contravention grave d’un code de conduite établi en vertu des articles 5 ou 6;
• f) le fait de sciemment ordonner ou conseiller à une personne de commettre l’un des actes répréhensibles visés aux alinéas a) à e) ».

Les intervenants avaient des points de vue divers sur la question de savoir si la définition actuelle est équilibrée ou si elle doit être élargie, comme il est recommandé dans le rapport de 2017 de l’OGGO et proposé dans le projet de loi d’initiative parlementaire C‑290 : Loi modifiant la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles.

Certains intervenants ont laissé entendre que la définition est trop étroite et devrait être élargie pour inclure plus de types d’inconduites. Ils ont fait remarquer que de nombreux cas de mauvais comportement divulgués comme un acte répréhensible en vertu de la LPFDAR ne faisaient pas l’objet d’une enquête parce qu’ils ne répondaient pas à la définition d’un acte répréhensible et qu’ils étaient traités suivant d’autres processus. Le projet de loi C-290 propose de retirer des adjectifs, par exemple « grave », de la définition d’un acte répréhensible. Toutefois, la plupart des fonctionnaires chargés d’appliquer la LPFDAR s’opposent à cet élargissement de la définition au motif qu’elle pourrait devenir trop large et mener à plus d’enquêtes qui nécessiteraient trop de ressources. À leur avis, il existe d’autres mécanismes de recours disponibles pour traiter les inconduites qui ne relèvent pas de la LPFDAR.

Les intervenants en faveur d’une définition plus large d’un acte répréhensible ont mentionné quelques autres régimes de divulgation internationaux pour lesquels une approche plus large a été adoptée, par exemple celle prévue dans la Directive du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union. Certains nous ont fait part de leurs inquiétudes quant au fait que la définition actuelle puisse amener les divulgateurs à croire que leur divulgation ne sera pas acceptée, ce qui représenterait une occasion manquée de promouvoir une bonne gouvernance.

La plupart des fonctionnaires chargés de l’application de la LPFDAR dans leur organisation que nous avons interrogés ont dit que la définition actuelle d’un acte répréhensible est assez large. Ils ont soutenu que l’assouplissement des critères pourrait engendrer un fardeau excessivement lourd, diluer la gravité perçue d’un acte répréhensible et ralentir la réponse des organisations du gouvernement fédéral. L’élargissement de la définition, tout particulièrement le simple retrait de certains adjectifs, risquerait de faire croître considérablement la charge de travail du CISP, du Tribunal et des responsables des enquêtes internes, ce qui mènerait à une forte hausse des ressources requises. Des fonctionnaires ont aussi dit craindre que l’élargissement du champ d’application de la définition puisse :

• mener à des enquêtes sur un grand nombre de cas qui pourraient être mieux traités dans le cadre d’autres mécanismes de recours;
• réduire la capacité des gestionnaires à prendre des mesures rapides ou préventives parce que l’agent supérieur chargé des divulgations internes ne peut pas transmettre des renseignements fournis dans une divulgation en vertu de la LPFDAR si ces renseignements permettaient d’identifier le divulgateur.

Nous avons aussi entendu que les problèmes devraient être réglés au plus bas niveau possible afin de réduire les conflits et le stress pour toutes les personnes en cause.

En plus du débat sur l’assouplissement des critères s’appliquant à un acte répréhensible, des intervenants ont affirmé qu’il pouvait y avoir des lacunes dans la définition d’un acte répréhensible. Ils ont suggéré d’ajouter les éléments suivants à la définition :

• l’adoption délibérée de pratiques de comptabilité trompeuses;
• le contournement des systèmes de contrôle interne;
• la commission ou la dissimulation d’une fraude;
• les conflits d’intérêts apparents et/ou réels

Nous devions aussi déterminer si la définition d’un acte répréhensible devrait comprendre les avancées technologiques susceptibles de créer de nouvelles possibilités de commettre des actes répréhensibles, par exemple les cybercriminels qui se servent de l’intelligence artificielle.

Chaque membre du groupe de travail avait son propre avis sur la question de savoir si la définition pouvait être améliorée. Toutefois, nous avons convenu que le champ d’application de la définition actuelle d’un acte répréhensible dans la LPFDAR est généralement approprié. À ce moment-ci, il est important de se rappeler que la LPFDAR n’a pas été créée pour traiter tous les cas de mauvaise conduite, mais plutôt pour répondre aux cas graves de mauvaise conduite ou de mauvaise gestion susceptibles de miner la confiance dans les institutions publiques et le secteur public fédéral. Ce ne sont pas tous les cas d’inconduite qui donnent lieu à un acte répréhensible au sens de la LPFDAR, mais les cas d’inconduite qui ne répondent pas à la définition d’un acte répréhensible dans la loi ne devraient pas être ignorés. Ils devraient être examinés et réglés par d’autres moyens, d’où la nécessité de mettre à la disposition des fonctionnaires d’autres mécanismes de recours. Dans la partie 3 du présent rapport, nous présentons des moyens d’améliorer le soutien apporté aux fonctionnaires pour qu’ils puissent avoir accès à d’autres mécanismes de recours.

Les intervenants s’entendaient généralement sur le fait que plus de précisions sont nécessaires pour aider les agents supérieurs chargés des divulgations internes, les divulgateurs potentiels et d’autres personnes à interpréter la définition d’un acte répréhensible. Certains fonctionnaires responsables chargés d’appliquer la LPFDAR ont indiqué que la définition actuelle de la LPFDAR n’est pas assez claire pour faire la distinction entre un acte répréhensible et d’autres problèmes en milieu de travail. Ils voulaient voir des distinctions plus claires entre les types d’actes répréhensibles.

Des intervenants ont aussi affirmé que la définition d’un acte répréhensible et des sous‑types connexes peut être interprétée de nombreuses façons, ce qui mène à l’application incohérente de la LPFDAR dans les organisations du gouvernement fédéral. Les intervenants ont mentionné que cette application incohérente peut :

• créer de la frustration chez les fonctionnaires qui sont renvoyés à un autre mécanisme de recours;
• contribuer à créer le sentiment que les personnes devraient utiliser plusieurs mécanismes de recours.

La responsabilité d’aider les employés à comprendre leurs options, qui peuvent s’avérer complexes, devrait incomber à l’employeur.

Certains intervenants ont demandé des définitions et des exemples clairs de chaque type d’acte répréhensible. Pour ce faire, ils ont suggéré de modifier la LPFDAR ou de créer de nouvelles politiques ou de nouveaux documents d’orientation. Dans les deux cas, ils ont précisé que des ressources supplémentaires seraient nécessaires pour soutenir les personnes qui participent aux processus de divulgation internes, ce qui comprend celles qui envisagent de faire une divulgation et celles qui sont accusées d’un acte répréhensible. De plus, des intervenants ont fait savoir qu’une inconduite de la part d’un membre de la direction est particulièrement grave, parce que même si elle est relativement mineure, elle peut avoir un impact important sur la perception et le moral des employés.

Pour une application cohérente de la définition d’un acte répréhensible, il est possible de s’appuyer sur les éléments suivants :

• la jurisprudence;
• le document d’orientation du SCT Contravention grave et cas graves de mauvaise gestion;
• le matériel de communication du CISP;
• les politiques et procédures du CISP relatives à l’application de la définition d’un acte répréhensible, dont les suivantes :
  • Directive sur les divulgations : apprécier l’importance de l’objet de la divulgation,
  • Politique sur les plaintes de représailles découlant du harcèlement ou de griefs relatifs au milieu de travail.

Bien que nous ne proposions pas de changer le champ d’application de la définition d’un acte répréhensible dans la LPFDAR, nous recommandons de publier des orientations complémentaires pour clarifier la définition d’un acte répréhensible pour qu’elle soit appliquée de manière cohérente dans l’ensemble du secteur public. De plus, nous croyons que pour toute inconduite qui est déclarée, mais qui ne fait pas l’objet d’une enquête en vertu de la LPFDAR, il devrait y avoir un mécanisme pour s’assurer qu’elle n’est pas ignorée. De nombreux fonctionnaires ont soulevé cette question durant notre examen de la LPFDAR.

Nous reconnaissons le fait qu’il puisse s’avérer complexe de renvoyer des divulgateurs à différents mécanismes de recours^{Note de bas de page 8}, mais il est important de ne négliger aucune inconduite signalée et de rassurer les divulgateurs quant au fait que les cas qu’ils signalent seront traités. En outre, les personnes qui conseillent les divulgateurs sur les mécanismes de recours doivent toujours préserver la confidentialité des renseignements liés à la divulgation. Elles devraient aussi rassurer les divulgateurs sur le fait que les mesures de protection prévues par la LPFDAR restent en place même si les allégations ne répondent pas à la définition d’un acte répréhensible au sens de la loi.

Recommandation 1

Nous recommandons au gouvernement :

• de fournir des orientations claires (dont des exemples) sur ce qui constitue un acte répréhensible en vertu de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (LPFDAR);
• de mettre en place un processus pour les cas qui ne répondent pas à la définition d’un acte répréhensible en vertu de la LPFDAR afin d’assurer le traitement de tous les cas;
• d’apporter des précisions sur l’utilisation du pouvoir discrétionnaire quant à savoir si une enquête sur un acte répréhensible est justifiée ou non, compte tenu des actions et des circonstances en cause ainsi que du niveau et du rôle de l’auteur présumé d’un acte répréhensible.

Qui peut faire une divulgation protégée?

L’un des objectifs de la LPFDAR est de garantir à tous les fonctionnaires qui divulguent un acte répréhensible qu’ils seront protégés contre les représailles. Le groupe de travail a examiné s’il convenait d’apporter les modifications suivantes :

• étendre la portée des divulgations protégées à toutes les organisations du gouvernement fédéral;
• retirer l’exigence selon laquelle les divulgations doivent être faites « de bonne foi »;
• affirmer explicitement que les non-fonctionnaires peuvent faire des divulgations protégées;
• préciser que les enquêtes peuvent continuer si un divulgateur quitte le secteur public ou change d’organisation au sein du gouvernement fédéral;
• ajouter une obligation de divulguer.

Processus de divulgation

En vertu de la LPFDAR, les fonctionnaires ont trois choix pour divulguer de façon protégée des actes répréhensibles. Ils peuvent les divulguer :

1. à leur superviseur;
2. à l’agent supérieur chargé des divulgations internes au sein de leur organisation;
3. au CISP.

Les fonctionnaires des organisations qui sont trop petites pour avoir un processus de divulgation interne peuvent faire des divulgations protégées au CISP.

Nous avons pris en considération les éléments suivants :

• comment assurer l’équité procédurale malgré le manque de cohérence dans le régime de divulgation, surtout en ce qui concerne les actes répréhensibles divulgués en interne;
• si le CISP devrait pouvoir obtenir des renseignements de l’extérieur du secteur public;
• des moyens de surmonter les difficultés causées par le recoupement des mécanismes de recours.

Certains intervenants ont soutenu qu’il ne devrait plus y avoir de processus internes pour divulguer les actes répréhensibles et que toutes les divulgations d’actes répréhensibles devraient être adressées au CISP. Voici les raisons qu’ils ont invoquées :

• le CISP est plus neutre;
• les régimes de divulgation des organisations sont moins solides que celui du CISP;
• certaines organisations n’ont pas les connaissances, l’expertise ou les ressources nécessaires, ce qui fait que les divulgations ne sont pas traitées de manière uniforme.

Nous avons appris de témoins que certains divulgateurs ne suivent pas les processus de divulgation internes parce que l’identité d’un divulgateur est souvent révélée par les médias ou des personnes dans l’organisation durant l’enquête. Certains fonctionnaires ne se sentent pas en sécurité lorsqu’ils appliquent les procédures internes parce que celles‑ci ne semblent pas être un moyen indépendant.

Des intervenants ont mentionné les risques liés aux conflits d’intérêts, à la violation de la confidentialité, aux représailles et aux problèmes « balayés sous le tapis ». Certains ont soutenu que :

• les organisations peuvent protéger leurs gestionnaires;
• dans les petites organisations, les mécanismes de divulgation et les systèmes de soutien ne sont pas clairs;
• les superviseurs qui connaissent mal la LPFDAR peuvent compromettre les éléments de preuve et la confidentialité;
• les processus internes pourraient être utilisés pour exercer des représailles contre les gestionnaires.

Nous avons examiné ces points et la majorité d’entre nous avons conclu que nous ne souhaitions pas limiter les choix dont disposent les fonctionnaires pour signaler les actes répréhensibles. Ce sont eux les mieux placés pour savoir s’il est préférable de divulguer l’acte répréhensible en interne ou à l’externe, et nous avons pu prendre connaissance d’exemples d’organisations où les processus de divulgation semblent bien fonctionner, particulièrement lorsqu’ils sont soutenus par la direction et que la culture de l’organisation y est propice^{Note de bas de page 12}. La clé est que les fonctionnaires disposent d’une option externe à laquelle ils ont accès sans être tenus d’épuiser les options internes, ce qu’exige la LPFDAR. En outre, le CISP aurait besoin de beaucoup de ressources supplémentaires s’il devenait le seul organisme chargé de recevoir les divulgations d’actes répréhensibles. Toutefois, nous sommes tous d’accord pour dire que la qualité des processus internes varie d’une organisation à l’autre et qu’il est nécessaire de remédier à ce manque d’uniformité.

Qui est protégé contre les représailles?

La LPFDAR interdit à quiconque d’exercer des représailles contre un fonctionnaire ou de demander à ce que des représailles soient exercées contre un fonctionnaire qui :

• • a divulgué un acte répréhensible;
  • a, de bonne foi, coopéré à une enquête sur une divulgation.

La LPFDAR interdit également aux employeurs en dehors du secteur public d’exercer des représailles contre leurs employés qui fournissent des renseignements au CISP au sujet d’un acte répréhensible présumé dans le secteur public^{Note de bas de page 18}.

« Il faut être particulièrement naïf pour penser qu’on est protégé contre de graves représailles si la direction est informée qu’on a signalé une inconduite. »

À notre avis, la LPFDAR ne protège pas contre les représailles de nombreuses personnes qui participent à un processus de divulgation. Par exemple, il n’existe pas de mesure de protection pour les fonctionnaires qui aident le divulgateur ou ceux qui sont considérés à tort comme le divulgateur, même s’ils peuvent subir des représailles en raison de leur rôle, réel ou présumé. De même, les fonctionnaires qui demandent des conseils à propos de la divulgation d’un acte répréhensible ne sont pas protégés et pourraient tout de même subir des représailles visant à les dissuader de divulguer.

Les agents supérieurs chargés des divulgations internes et les autres personnes qui administrent le processus de divulgation interne ou mènent les enquêtes ne sont pas protégés non plus. Nous avons appris que des agents supérieurs et des enquêteurs ont subi des conséquences négatives durant certaines enquêtes, y compris des représailles de la direction pour leur participation à une enquête ou la tenue d’une enquête sur des actes répréhensibles présumés ou pour la communication des conclusions d’une enquête concernant un acte répréhensible. Lorsque des enquêteurs subissent de la pression pour ne pas conclure à un acte répréhensible, les objectifs de la LPFDAR et l’intégrité du processus de divulgation sont sérieusement compromis.

Toute personne qui demande des conseils, divulgue un acte répréhensible ou enquête sur un acte répréhensible devrait être protégée contre les représailles. L’élargissement des mesures de protection pour tenir compte des autres fonctionnaires qui participent au processus permettra de faire en sorte qu’ils n’aient plus à craindre de conséquences s’ils divulguent ce qu’ils savent. Et comme il a été mentionné dans la partie 1 du présent rapport, les fonctionnaires qui divulguent un acte répréhensible ne devraient pas avoir à répondre à des exigences de « bonne foi » ou de « motifs raisonnables ».

De plus, les intervenants nous ont dit qu’il serait utile que la définition de « représailles » mentionne explicitement la protection dans le cadre :

• du dépôt d’une plainte pour représailles;
• de la collaboration à une enquête sur des représailles;
• de la collaboration à une enquête menée en vertu de toute autre loi fédérale.

Recommandation 18

Nous recommandons de modifier la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles pour protéger les fonctionnaires contre les représailles s’ils :

• font une divulgation;
• demandent des conseils à propos d’une divulgation;
• collaborent à une enquête en vertu de la LPFDAR ou de toute autre loi fédérale;
• mènent une enquête ou participent à une enquête;
• aident un fonctionnaire à faire une divulgation;
• sont pris à tort pour un divulgateur;
• refusent de participer à un acte répréhensible;
• déposent une plainte pour représailles.

Quelles mesures constituent des représailles?

En vertu de la LPFDAR, « représailles » s’entend de l’une ou l’autre des mesures ci-après prises à l’encontre d’un fonctionnaire :

• « a) toute sanction disciplinaire;
• b) la rétrogradation du fonctionnaire;
• c) son licenciement et, s’agissant d’un membre de la Gendarmerie royale du Canada, son renvoi ou congédiement;
• d) toute mesure portant atteinte à son emploi ou à ses conditions de travail;
• e) toute menace à cet égard ».

Nos consultations ont révélé que la définition actuelle de « représailles » dans la LPFDAR est adéquate, car l’alinéa d) traite de toute mesure qui pourrait avoir une incidence négative sur l’emploi ou les conditions de travail d’un fonctionnaire. Toutefois, elles ont également révélé que la définition devrait comprendre des formes précises de représailles qui ne semblent pas être prises en considération dans la définition actuelle. En voici des exemples :

• le harcèlement;
• l’intimidation;
• le changement de lieu de travail;
• l’exclusion d’activités organisationnelles ou sociales au travail;
• la remise en doute de la crédibilité du plaignant;
• l’ostracisme social.

Voici d’autres exemples de possibles représailles :

• recevoir une mauvaise évaluation du rendement au travail sans motif valable;
• être injustement privé de possibilités d’avancement de carrière;
• ne pas être pris en considération pour des affectations, des projets spéciaux ou des nominations intérimaires, sans motif valable;
• se voir refuser des possibilités de formation, sans motif valable.

Le projet de loi C-290, qui est mort au feuilleton lorsque l’élection fédérale a été déclenchée le 23 mars 2025, proposait la liste suivante de mesures qui constitueraient des représailles à l’encontre d’un fonctionnaire :

• « a) toute sanction disciplinaire;
• b) sa rétrogradation;
• c) son licenciement, y compris, s’agissant d’un membre de la Gendarmerie royale du Canada, son renvoi ou son congédiement;
• d) toute mesure portant atteinte à son emploi ou à ses conditions de travail, notamment les suivantes :
  • (i) son assignation ou sa mutation obligatoire,
  • (ii) toute forme de réprimande,
  • (iii) toute forme de discrimination,
  • (iv) le fait de lui infliger un trouble émotionnel,
  • (v) tout acte ou toute omission lui causant une blessure psychologique;
• e) toute menace à cet égard ».

Si la majorité des membres du groupe de travail pensent que la définition actuelle est adéquate pour ce qui est de tenir compte de toutes les mesures qui peuvent être considérées comme des représailles, nous reconnaissons que le projet de loi C-290 a clarifié la définition actuelle.

Recommandation 19

Nous recommandons de modifier la définition de représailles pour tenir compte des éléments suivants concernant le fonctionnaire [alinéa d)] :

« d) toute mesure portant atteinte à son emploi ou à ses conditions de travail, notamment les suivantes » :

• son assignation ou sa mutation obligatoire,
• toute forme de réprimande,
• toute forme de discrimination,
• le fait de lui infliger un trouble émotionnel,
• tout acte ou toute omission lui causant une blessure psychologique.

Délais pour déposer une plainte pour représailles

Une plainte pour représailles peut être déposée auprès du CISP dans les 60 jours suivant la date à laquelle le plaignant a pris connaissance ou aurait dû prendre connaissance des représailles dont il fait l’objet. Le CISP peut proroger ce délai et dispose de 15 jours pour décider s’il doit enquêter sur la plainte.

Nous croyons que ces délais sont trop restrictifs. Selon des intervenants, 60 jours, dans bien des cas, ne laisse pas assez de temps pour déterminer si certaines mesures constituent une forme de représailles. Les fonctionnaires ne sont pas forcément au courant de ce recours ou en mesure d’obtenir un soutien juridique et de réunir des éléments de preuve suffisants en 60 jours. De plus, le traumatisme causé par les représailles peut faire qu’une personne va prendre plus de temps pour les signaler. Même les témoins de représailles peuvent être touchés. Les résultats du sondage sur la LPFDAR montrent que 63 % des répondants qui ont été témoins de représailles ont trouvé que c’était une expérience traumatisante – comme 66 % des répondants qui ont été témoins d’une inconduite grave. La prorogation du délai pour signaler les représailles laisserait aux fonctionnaires assez de temps pour réfléchir à la possibilité de déposer une plainte. Par conséquent, nous croyons qu’il serait approprié de prolonger la période à deux ans, pour que les personnes qui ont subi des représailles et celles qui vivent un traumatisme aient assez de temps pour étudier les choix qui s’offrent à elles. De plus, ce délai correspond aux délais de prescription de base prévus dans d’autres lois canadiennes^{Note de bas de page 19}.

De même, un délai de 15 jours pourrait ne pas suffire au CISP pour déterminer avec certitude s’il doit ou non enquêter sur une plainte pour représailles. Il est important que le CISP évalue rapidement ce type de plainte pour réduire le risque de nouvelles représailles et permettre d’autres voies de recours. Toutefois, de nombreux intervenants estiment que le délai actuel n’est pas assez long pour réaliser une bonne évaluation. Nous croyons que la prorogation du ce délai à 30 jours permettrait de trouver un juste équilibre entre l’importance d’agir rapidement et la rigueur de l’évaluation.

Recommandation 20

Nous recommandons de modifier la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles afin d’accorder aux fonctionnaires un délai de deux ans pour signaler un acte de représailles et de permettre au commissaire à l’intégrité du secteur public de continuer à proroger ce délai s’il le juge approprié compte tenu des circonstances de la plainte.

Recommandation 21

Nous recommandons de modifier la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles afin d’accorder au commissaire à l’intégrité du secteur public un délai de 30 jours suivant la réception d’une plainte pour représailles pour qu’il puisse décider s’il y a lieu de mener une enquête.

Obligation pour les fonctionnaires de se limiter à un seul mécanisme de recours actif à la fois

La LPFDAR stipule que le CISP ne doit pas enquêter sur une plainte pour représailles si elle fait déjà l’objet d’une enquête par un autre organe ou une autre personne en vertu d’une autre loi fédérale ou d’une convention collective. Si un fonctionnaire dépose une plainte pour représailles auprès du CISP, il ne peut pas utiliser un autre mécanisme de recours pour faire examiner le même problème avant la conclusion du processus du CISP. Si le CISP pense qu’un autre mécanisme de recours serait mieux adapté à la plainte, il peut refuser de traiter la plainte, mais il doit expliquer pourquoi. Le temps que le CISP prend pour examiner une plainte ne compte pas dans le délai prévu pour le dépôt d’une plainte ou d’un grief au moyen d’un autre mécanisme. Les plaignants devraient être informés à cet égard.

Le groupe de travail avait des points de vue divergents sur la question de savoir si les fonctionnaires devraient être limités à un seul recours à la fois pour traiter un problème. Cette limite a pour but d’éviter le « magasinage des recours », qui consiste à déposer la même plainte auprès de plusieurs mécanismes de recours dans l’espoir que l’un ou plusieurs d’entre eux puissent la traiter. Elle permet aussi d’éviter de suivre deux processus dont les résultats seraient contradictoires ou désalignés. L’une des préoccupations était que les fonctionnaires peuvent manquer de temps pour utiliser un mécanisme de recours pendant qu’ils attendent l’issue d’un autre. Toutefois, même si plusieurs mécanismes peuvent être mis en place et utilisés selon les besoins, en fin de compte, le problème ne devrait être traité que par un seul mécanisme à la fois, les autres étant suspendus en attendant le résultat. C’est habituellement ce qui se produit dans d’autres situations, ce qui aide souvent à réduire et à mettre en relief les questions litigieuses restantes^{Note de bas de page 20}.

Si le fonctionnaire n’est pas d’accord avec l’issue du mécanisme, il peut demander à une instance supérieure de revoir la décision ou demander à une autre instance si les éléments à prendre en considération sont différents^{Note de bas de page 21}. Cette approche est plus appropriée que l’application de plusieurs processus en même temps et évite le dédoublement des efforts et possiblement des résultats contradictoires.

Recommandation 22

Nous recommandons de modifier la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles pour :

• permettre expressément aux fonctionnaires de recourir à plusieurs mécanismes afin de traiter les problèmes, mais un seul devrait être activement mis en œuvre à la fois;
• permettre au commissaire à l’intégrité du secteur public d’interrompre le traitement d’une plainte pour représailles pendant qu’un autre processus de recours est en cours, afin de conserver sa compétence et de faire respecter les droits du plaignant.

Rôle et processus du Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles

Si le CISP examine une plainte pour représailles et croit que les allégations pouvaient être fondées aux termes de la LPFDAR, il déclenche une enquête. Pendant l’enquête, l’enquêteur peut recommander au CISP de recourir à un conciliateur pour aider à régler le problème entre les parties. Si les parties parviennent à un accord, la plainte est classée. Si l’enquête se poursuit et qu’il y a des motifs raisonnables de croire que des représailles ont été exercées, le CISP peut saisir le Tribunal du cas. La LPFDAR ne confère pas au CISP le pouvoir de décider si le fonctionnaire a subi des représailles ou non, car ce rôle incombe actuellement au Tribunal, lequel est composé de juges de la Cour fédérale ou d’une cour supérieure d’une province.

Un plaignant ne peut pas s’adresser directement au Tribunal s’il pense avoir fait l’objet de représailles; il doit d’abord passer par le CISP. La figure 2 décrit ce processus.

Figure 2 - version textuelle

La figure 2 montre le traitement d’une plainte en matière de représailles au Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada (CISP).

Réception d’une plainte en matière de représailles

• Les plaintes peuvent être déposées sur le site web du Commissariat, en personne, par courrier ou par télécopieur.

Examen de la recevabilité du dossier

• 15 jours pour achever les plaintes en matière de représailles, conformément à la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles.

Question

• S’agirait-il de représailles selon la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles?

Si non, le plaignant est informé et le dossier est fermé.

Si oui, le CISP mène une enquête.

• Objectif de la norme de service : achever l’enquête dans un délai d’un an.
• Le CISP mène des enquêtes administratives.
• Toute activité criminelle peut être renvoyée aux autorités policières compétentes.
• L’enquêteur pourrait recommander la conciliation entre les parties.

Question

• La commissaire a-t-elle des motifs raisonnables de croire que des représailles ont été prises?

Si non, les parties sont avisées et le dossier est fermé.

Dans l’affirmative, la commissaire renvoie le dossier au Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs pour une audience et la décision finale.

Lors de l’examen de la recevabilité du dossier

• Tous les renseignements fournis dans la plainte font l’objet d’un examen approfondi.
• Afin de décider s’il y a lieu d’enquêter, on tient compte de la nature des allégations, des facteurs discrétionnaires et des interdictions visées par la Loi.

Pendant l’enquête

• L’enquêteur du Commissariat recueille des éléments de preuve et s’entretient avec les témoins.
• Le droit à l’équité procédurale et à la justice naturelle de toutes les personnes qui participent à l’enquête est respecté tout au long du processus d’enquête.
• Le rapport d’enquête préliminaire est communiqué à toutes les parties concernées, y compris l’administrateur général, afin qu’ils puissent formuler des observations et fournir des renseignements supplémentaires.
• L’enquêteur termine le rapport et formule des recommandations à la commissaire pour décision.

Le Tribunal détermine ensuite si des représailles ont été exercées et, le cas échéant, ordonne une mesure de réparation appropriée. Il pourrait s’agir de l’une ou l’autre des mesures de réparation suivantes :

• réintégrer le fonctionnaire dans son poste;
• octroyer une certaine forme d’indemnisation pour la perte de salaire;
• annuler toute mesure disciplinaire imposée;
• verser au fonctionnaire un montant maximal de 10 000 $ pour la douleur et la souffrance subies.

Le Tribunal peut aussi imposer des sanctions disciplinaires à la personne qui a exercé les représailles.

Même si la LPFDAR prévoit que l’« [i]nstruction des plaintes se fait sans formalisme et avec célérité dans le respect des principes de justice naturelle et des règles de pratique » [paragraphe 21(1)], le processus est complexe, long et légaliste. Nous avons eu vent d’un cas qui a duré 833 jours et d’un autre qui en a pris 580. Et c’est sans compter le temps qu’il a fallu au CISP pour examiner la plainte avant son renvoi au Tribunal. Le temps nécessaire pour mener à bien le processus fait douter de sa célérité, de son efficacité et de son équité.

À ce jour, le Tribunal n’a jamais conclu à des représailles et n’a traité qu’un très faible nombre de cas, ce qui ne cadre pas du tout avec le nombre élevé de fonctionnaires qui ont affirmé, dans le sondage du groupe de travail, avoir vécu des représailles dans leur lieu de travail ou avoir été témoins de telles représailles. Nous croyons que le processus actuel pour les fonctionnaires est trop lourd, ce qui les rend hésitants à signaler des représailles. La figure 3 montre le nombre de plaintes pour représailles reçues par le CISP, ainsi que le nombre d’enquêtes réalisées, de conciliations et de cas renvoyés devant le Tribunal au cours des 10 dernières années, soit de 2014 à 2024.

Figure 3 - version textuelle

	Nombre de nouvelles plaintes reçues	Nombre d'enquêtes ouvertes	Nombre de dossiers réglés par la conciliation	Nombre de demandes présentées au Tribunal
2014-15	28	10	1	3
2015-16	30	8	0	1
2016-17	31	14	2	0
2017-18	38	9	6	1
2018-19	54	5	3	0
2019-20	52	10	4	0
2020-21	46	19	0	0
2021-22	47	5	1	0
2022-23	49	9	1	1
2023-24	62	17	2	1

Les intervenants ont aussi suggéré d’inclure dans la LPFDAR une disposition d’inversion du fardeau de la preuve. Ainsi, dans les cas où le CISP a des motifs raisonnables de croire que des représailles ont été exercées, ce serait à l’employeur de prouver qu’il n’y a pas eu de représailles au lieu que ce soit à l’employé de prouver qu’elles ont été exercées.

Les qualifications des membres du Tribunal sont un autre problème soulevé par les intervenants. Selon certains intervenants, tous les membres du Tribunal devraient avoir de l’expérience et un dossier bien garni en ce qui a trait à l’application de mesures de protection des divulgateurs d’actes répréhensibles, et comprendre les réalités des fonctionnaires et du secteur public fédéral, les règles d’éthique ou les dispositions législatives semblables en matière de responsabilisation. Le groupe de travail estime que les membres du Tribunal n’ont pas besoin d’être des juges de la Cour fédérale ou d’une cour supérieure d’une province.

Pendant notre processus de mobilisation, nous avons eu connaissance d’un appui mitigé à l’égard de la modification de la LPFDAR visant à permettre aux plaignants de s’adresser directement au Tribunal :

• les intervenants en faveur de cette modification ont indiqué que cette possibilité accélérerait le processus;
• les intervenants qui s’opposaient à cette modification craignaient que cet accès direct crée une grosse charge de travail et occasionne des coûts considérables pour le plaignant, lequel n’aurait peut-être pas accès aux mêmes éléments de preuve dont disposerait le CISP pour décider s’il doit renvoyer ou non le cas au Tribunal;
• d’autres ont fait remarquer qu’une telle modification ferait augmenter la charge de travail du Tribunal et entraverait vraisemblablement sa capacité à traiter les plaintes sans tout d’abord obtenir des ressources supplémentaires.

Le Tribunal n’a ni le pouvoir ni la capacité de faire enquête. Un accès direct au Tribunal aurait pour effet d’augmenter sa charge de travail et ses responsabilités et rendrait le processus plus long et plus coûteux. Cet accès direct pourrait aussi avoir pour effet d’exclure le CISP du processus de traitement des plaintes pour représailles et d’éliminer la possibilité d’une conciliation, quoique d’autres possibilités de médiation et de règlement puissent être offertes.

Enfin, d’après certains intervenants, le Tribunal ne devrait plus exister, et après une enquête, la commissaire devrait avoir le pouvoir de conclure si des représailles ont été exercées ou non.

Comme nous l’avons mentionné ci-dessus, nous avons entendu parler de divers problèmes concernant le rôle et les responsabilités du Tribunal. Certains des principes du travail du Tribunal ont été énoncés, par exemple le besoin d’avoir des processus efficaces, rapides, économiques et équitables qui dédommagent convenablement les personnes ayant subi des représailles. Dans cette optique, nous croyons qu’il est essentiel de rétablir la situation de la personne victime de représailles et de simplifier le processus. Les processus devraient conséquemment être centrés sur les droits de la personne, les mesures de réparation pour les victimes de représailles et la résolution des problèmes systémiques en milieu de travail.

Alors que la faible activité du Tribunal dans les cas de représailles peut s’expliquer par le nombre limité de cas qui lui sont renvoyés par le CISP, nous nous demandons tout de même si le CISP serait mieux à même de traiter les plaintes pour représailles, depuis le lancement de l’enquête jusqu’aux conclusions, y compris les mesures provisoires s’il y a lieu, et si le rôle du Tribunal devrait être supprimé de la LPFDAR. Il est également possible que le transfert de la responsabilité des conclusions de représailles ait simplement pour effet de transférer les défis du Tribunal à un autre organe administratif. Il est clair que sans ressources adéquates et sans la capacité d’enquêter en profondeur sur les allégations de représailles, toute fonction judiciaire du CISP serait aussi défaillante que le système actuel. Le CISP a l’expertise nécessaire pour traiter efficacement les plaintes pour représailles, mais il aurait besoin de plus de pouvoirs et de ressources. Il pourrait aussi être mieux à même de formuler des conclusions organisationnelles ou systémiques, de recommander des mesures de suivi aux organisations fédérales et de produire des rapports sur la mise en œuvre de ces mesures. Dans cette situation, il ne serait pas approprié de conférer au CISP des pouvoirs de prise d’ordonnances, car il est très difficile de trouver un juste équilibre entre les pouvoirs d’enquête et les pouvoirs judiciaires.

Quant aux sanctions disciplinaires, nous estimons que les ministères sont les mieux placés pour prendre les mesures appropriées dans leurs lieux de travail. Divers facteurs et éléments doivent être pris en considération dans la détermination des mesures disciplinaires qui s’imposent, et les employeurs sont possiblement les mieux outillés pour les comprendre et les soupeser.

Quoi qu’il en soit, il est important que les organisations soient tenues de rendre des comptes. C’est pourquoi, si le CISP se voit conférer la responsabilité des conclusions pour les cas de représailles, ses recommandations et les mesures de suivi des organisations devraient être rendues publiques. Le CISP aurait alors les mêmes responsabilités à l’égard du processus d’enquête, de la production de rapports publics et de la surveillance tant en ce qui concerne le processus de divulgation que le processus de traitement des représailles.

Tous les membres du groupe de travail s’entendent pour dire qu’il est important que le CISP ait le pouvoir de prendre des ordonnances provisoires pour protéger le plaignant durant le processus d’enquête. Or, les questions de savoir si le Tribunal devrait être remplacé par le CISP ou si, en l’espèce, le CISP ne devrait pas recevoir de pouvoir de prise d’ordonnances, ne font pas l’unanimité parmi nous, mais une nette majorité de nos membres voient ces deux questions d’un même œil.

Recommandation 23

Nous recommandons de simplifier le processus de représailles de la manière suivante :

1. en retirant le Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles et en donnant au Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada (CISP) le pouvoir d’enquêter et la responsabilité de tirer des conclusions sur les représailles;
2. en donnant au CISP le pouvoir d’ordonner des mesures provisoires, s’il y a lieu, de faire des recommandations aux organisations visant des mesures de réparation pour rétablir la situation du plaignant, et de faire une recommandation à l’administrateur général pour sanctionner l’auteur des représailles, en lui laissant la possibilité de choisir lui-même les mesures disciplinaires qui s’imposent;
3. en conférant au CISP le pouvoir de faire des recommandations aux organisations au sujet des problèmes à régler, y compris les problèmes systémiques;
4. en obligeant les administrateurs généraux à rendre des comptes au CISP sur les mesures prises pour donner suite aux recommandations;
5. en établissant pour le CISP des pouvoirs d’enquête et de production de rapports sur les représailles semblables à ceux prévus dans le processus de divulgation, y compris la production de rapports publics.

Recommandation 24

Que la recommandation d’éliminer le Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs soit acceptée et mise en œuvre ou non, nous recommandons de modifier la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles de sorte que, dans les cas où le Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada a des motifs raisonnables de croire qu’il y a eu des représailles, il incombe à l’employeur de prouver qu’il n’y a pas eu de représailles.

À quel endroit les plaintes pour représailles devraient-elles être déposées?

Les fonctionnaires peuvent signaler les actes répréhensibles au CISP ou par le biais d’un processus interne, mais les plaintes pour représailles ne peuvent actuellement être adressées qu’au CISP.

Certains intervenants ont indiqué que les représailles devraient aussi être signalées au sein de l’organisation. Ils ont proposé différentes options, dont la dénonciation des représailles à l’agent supérieur chargé des divulgations internes, à l’administrateur général ou à tout autre haut fonctionnaire, aux ressources humaines ou au bureau de l’ombudsman. Quel que soit le mécanisme de recours, la personne qui reçoit la divulgation doit être impartiale, et le processus interne doit être confidentiel, sûr et respectueux. Les intervenants ont suggéré que, comme pour la divulgation des actes répréhensibles, les fonctionnaires devraient avoir le choix de suivre le processus interne ou de s’adresser au CISP.

Les intervenants nous ont également indiqué que le traitement des représailles en interne accélérerait le processus, car la direction pourrait examiner la question et possiblement imposer des mesures disciplinaires à la personne responsable, sans faire appel au CISP et au Tribunal. Selon les intervenants, cette façon de faire pourrait dissuader les personnes d’exercer des représailles et simplifier le processus de dénonciation pour les plaignants, car ils n’auraient pas à suivre les processus du CISP et du Tribunal.

En revanche, les intervenants ont également indiqué que si les représailles étaient traitées en interne, la direction et l’organisation pourraient essayer de se protéger en les dissimulant ou en ne traitant pas dûment les plaintes. Même si nous croyons comprendre que le processus actuel de traitement des plaintes pour représailles est trop long et trop lourd, ce que nous proposons de résoudre en recommandant l’élimination du Tribunal, nous ne sommes pas convaincus que les plaintes pour représailles devraient être traitées en interne. Quoi qu’il en soit, nous sommes conscients du fait que des mesures doivent parfois être prises dans l’intervalle pour protéger un fonctionnaire qui a déposé une plainte, ce qui devrait incomber à l’employeur (et au CISP), le cas échéant.

En fin de compte, la majorité des membres du groupe de travail ont convenu que seul le CISP devrait avoir l’autorisation de recevoir les plaintes pour représailles et de faire enquête sur celles-ci. Cependant, selon un membre du groupe de travail, si un employé du secteur public soulève la question des représailles au sein de l’organisation, l’autorité compétente dans l’organisation devrait pouvoir tenter de résoudre la question jusqu’à ce que l’employé dépose une plainte officielle auprès du CISP.

Plaintes pour représailles à la GRC

Nous croyons également que la LPFDAR devrait être modifiée pour permettre aux membres de la GRC de se prévaloir directement des mesures de protection contre les représailles prévues dans la LPFDAR sans devoir d’abord épuiser les mesures de réparation internes. L’exigence actuelle fait qu’un membre doit attendre des années avant de pouvoir essayer d’obtenir une mesure de réparation à l’extérieur de la GRC; le préjudice causé par les représailles peut alors s’avérer irréparable. Si l’exigence d’épuiser les mesures de réparation internes est maintenue, nous croyons que le délai prévu dans la LPFDAR devrait être modifié pour donner aux plaignants le droit de déposer une plainte pour représailles auprès du CISP dans l’année suivant la date à laquelle les mesures de réparation internes ont été épuisées, en conformité avec les restrictions de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada énoncées dans la LPFDAR.

Recommandation 25

Nous recommandons de modifier la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles pour :

1. donner aux membres de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) le droit de déposer une plainte pour représailles auprès du Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada (CISP) sans devoir d’abord épuiser les recours prévus dans la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada énoncés dans la LPFDAR;
2. si l’exigence d’épuiser d’abord les recours internes est maintenue, laisser aux membres de la GRC un an pour déposer la plainte auprès du CISP à compter de la date à laquelle les recours internes ont été épuisés.

Responsabilité de la direction de protéger les fonctionnaires contre les représailles

En vertu de la LPFDAR, les administrateurs généraux doivent établir des processus pour leur organisation afin de protéger l’identité des personnes qui participent à des divulgations et d’assurer la confidentialité de tous les renseignements connexes. Maintenir la confidentialité tout au long du processus est le meilleur moyen de protéger les parties concernées, notamment les divulgateurs, les auteurs présumés d’actes répréhensibles et les témoins. Le processus de divulgation interne doit être amélioré pour s’assurer que des protocoles clairs sont en place afin de protéger l’identité des parties concernées et de protéger la confidentialité des renseignements. Cette exigence est directement liée au régime de protection contre les représailles, car les dispositions relatives à la confidentialité contribuent à réduire le risque de représailles.

La surveillance et l’évaluation régulières de ces procédures sont essentielles pour protéger les personnes qui signalent des actes répréhensibles. Si les systèmes internes sont faibles, le risque de représailles contre les personnes qui divulguent des actes répréhensibles est élevé. Toutefois, rien n’indique précisément dans la LPFDAR que l’administrateur général a le devoir de protéger un fonctionnaire contre des représailles.

Nous avons également appris que pour que le processus de divulgation soit efficace, la haute direction devrait être prête à protéger les personnes qui font face à des représailles pour avoir divulgué des actes répréhensibles. De nombreux intervenants ont fait remarquer qu’il est nécessaire que les organisations et leurs gestionnaires soient clairement obligés de protéger les divulgateurs et les plaignants. Cependant, la LPFDAR n’oblige pas explicitement les organisations à protéger contre les représailles les divulgateurs et les autres personnes participant aux processus de divulgation et d’enquête. Elles ne sont pas non plus tenues de soutenir les personnes qui déposent une plainte pour représailles auprès du CISP. Il n’est pas non plus évident de savoir exactement quelles autres mesures protégeraient les divulgateurs outre l’assurance de la confidentialité^{Note de bas de page 22}.

En vertu du droit du travail fédéral, les hauts fonctionnaires, dans leur rôle de représentants de l’employeur d’une organisation, ont le devoir de protéger les employés et de leur fournir un milieu de travail sûr^{Note de bas de page 23}.

Les intervenants ont indiqué au groupe de travail que les représailles, dont le harcèlement, devraient entraîner l’obligation de protéger de l’employeur et donner lieu à des conséquences légales si celui-ci ne respecte pas cette obligation. Les représailles et le harcèlement personnel peuvent se chevaucher et comprendre des menaces, des agressions verbales, l’exclusion des activités et des événements ministériels, les fausses rumeurs, le refus de donner une promotion et la création d’un milieu toxique pour les divulgateurs. Si l’organisation ne protège pas ses employés contre les représailles, dont le harcèlement, l’employeur pourrait être considéré comme ayant enfreint une condition du contrat de travail.

Nous croyons que, pour que le processus de divulgation interne soit efficace, la LPFDAR devrait exiger que les organisations protègent explicitement les divulgateurs contre les représailles. Si des représailles sont exercées, il doit exister des processus et des procédures internes clairs pour protéger les divulgateurs tandis qu’ils traversent le processus de règlement des plaintes. Les mesures de protection peuvent comprendre la réaffectation du divulgateur pendant que le processus est en cours, avec son consentement, comme il est indiqué à l’article 51.1 de la LPFDAR. La réaffectation sans consentement pourrait être vue comme une autre mesure de représailles ou pourrait aggraver la situation.

Recommandation 26

Nous recommandons de modifier la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles pour soumettre les organisations à l’obligation explicite de protéger les fonctionnaires contre les représailles, ce qui comprend le pouvoir de prendre des mesures préventives pour protéger un divulgateur contre des représailles (par exemple, réaffectation sous réserve d’obtenir son consentement).

Mesures de réparation en cas de représailles

À l’heure actuelle, il n’y a que deux recours du processus de traitement des plaintes qui peuvent entraîner des mesures de réparation pour la victime de représailles et des sanctions disciplinaires pour la personne responsable : la conciliation et le Tribunal.

Le processus de conciliation est amorcé si l’enquêteur du CISP recommande à la commissaire de nommer un conciliateur pour régler la question. Si un règlement est conclu, le CISP doit l’approuver pour qu’il soit valide.

Le Tribunal peut ordonner des mesures de réparation établies dans la LPFDAR s’il détermine que des représailles ont été exercées, notamment réintégrer le plaignant dans son poste s’il a été rétrogradé ou congédié. Les mesures de réparation peuvent comprendre une indemnité pour la perte de salaire et pour la douleur et la souffrance causées par les représailles. Dans son rapport de 2017, l’OGGO recommande que la LPFDAR « fourni[sse] des mesures de réparation aux divulgateurs pour s’assurer qu’ils soient remis dans leur position antérieure, en tenant compte de leur statut d’emploi avant la divulgation... »^{Note de bas de page 24}.

La liste des mesures de réparation au paragraphe 21.7(1) de la LPFDAR pour les fonctionnaires qui ont subi des représailles est assez vaste. Cependant, des intervenants ont indiqué que le plafonnement de l’indemnité pour la souffrance et la douleur à 10 000 $ est insuffisant. Ils ont aussi mentionné que l’indemnité ne devrait pas être limitée au salaire, mais devrait aussi comprendre les congés de maladies et autres avantages sociaux que le fonctionnaire a utilisés pour se remettre des effets des représailles sur sa santé mentale et physique. D’autres ont suggéré qu’en plus de réintégrer la victime dans son poste précédent, le Tribunal devrait être en mesure d’ordonner que l’employé soit muté dans un poste comparable (avec son consentement) pour éviter d’autres représailles. Comme il a été mentionné, nous sommes d’avis que les personnes qui ont subi des représailles doivent être indemnisées, soit à un niveau comparable à celui de sa situation antérieure, ce qui comprend tous les types de congés, le soutien pour la santé mentale, les frais juridiques et une indemnité pour la douleur et la souffrance. Si le gouvernement décide de conserver le Tribunal et son rôle, il faudra immanquablement mettre cette liste à jour.

Recommandation 27

Nous recommandons de modifier la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles pour rajuster les mesures de réparation qui peuvent être accordées à un fonctionnaire, y compris une indemnité et des avantages sociaux, afin de rétablir sa situation après qu’il a subi des représailles.

Responsabilité

Seulement 35 % des fonctionnaires qui ont répondu à notre sondage croient que les personnes sont tenues responsables de leurs actes dans leur organisation, et 37 % pensent le contraire (voir la figure 4). Une proportion importante des répondants (28 %) n’avait pas d’opinion sur cette question, ce qui, à notre avis, pourrait indiquer un manque de communication de la part de l’organisation.

Figure 4 - version textuelle

	Nombre de répondants
Tout à fait d’accord	312
D'accord	914
Ni d’accord ni en désaccord	972
En désaccord	737
Fortement en désaccord	558
Nombre total de répondants	3 493

Afin que les personnes soient tenues responsables de leurs actes, les fonctionnaires doivent être à l’aise de signaler leurs préoccupations; 36 % des répondants ne se sentent pas assez à l’aise pour signaler leurs préoccupations, et 17 % ont une opinion neutre par rapport à la question.

Les employés sont plus enclins à signaler des actes s’ils pensent que des mesures appropriées seront prises. Or, seulement 31 % des répondants pensent que les situations difficiles dans leur lieu de travail sont efficacement redressées.

De nombreux répondants au sondage trouvent que la haute direction n’est pas tenue responsable des inconduites, ce qui montre un besoin évident de changement. La responsabilité à tous les échelons est nécessaire pour :

• avoir une culture de travail qui est plus ouverte;
• garantir que les cas d’inconduite sont dûment traités;
• démontrer des conséquences claires pour les auteurs d’actes répréhensibles qui sont rendues publiques.

Afin de concrétiser ce changement, il est essentiel :

• de cultiver un leadership éthique;
• d’être transparent;
• de déclarer publiquement les actes répréhensibles;
• de surveiller et favoriser de façon délibérée une culture ouverte et éthique.

Leadership éthique

« Aucun gestionnaire dans tout mon ministère, jusqu’à l’échelon de l’administrateur général, ne m’a conseillé de signaler l’acte répréhensible potentiel, et ce, après des mois à soulever les problèmes, à la fois verbalement et par écrit. »

Dans sa présentation au groupe de travail, Paul G. Thomas, professeur émérite en études politiques à l’Université du Manitoba, a souligné que les leaders à tous les échelons jouent un rôle crucial dans la promotion d’une culture ouverte dans leur organisation et d’un milieu de soutien pour la divulgation des actes répréhensibles. Dans leur modèle « Three Pillars of an Ethical Organization », Treviño, Hartman et Brown ont indiqué des facteurs qui favorisent une culture éthique en milieu de travail^{Note de bas de page 26}. Ils mettent l’accent sur l’importance du leadership éthique, qui comprend :

• la modélisation d’un comportement éthique;
• la communication des valeurs organisationnelles;
• la prise de mesures pour corriger les comportements contraires à l’éthique et imposer les sanctions nécessaires.

Bien que de nombreux facteurs influencent la culture d’une organisation, le leadership éthique est un élément déterminant d’une organisation éthique.

Les conclusions des rapports demandés par le CISP en 2011^{Note de bas de page 27} et en 2015^{Note de bas de page 28} soulignent également le besoin d’un soutien accru de la part de la haute direction pour faire de la divulgation des actes répréhensibles un élément normal de la culture du secteur public. De même, les répondants à notre sondage ont indiqué que des activités de sensibilisation et le soutien des gestionnaires sont déterminants pour inciter les employés à divulguer les cas d’inconduite graves. De plus, les employés doivent savoir qu’il y aura des conséquences et que des mesures correctives seront prises en cas d’inconduite grave.

Le Code de valeurs et d’éthique du secteur public et la LPFDAR définissent les rôles et les responsabilités de sorte que les leaders, à tous les échelons, connaissent leurs responsabilités, notamment de :

• promouvoir des pratiques éthiques qui reflètent les valeurs du secteur public;
• soutenir la divulgation d’actes répréhensibles.

Toutefois, les leaders ne doivent pas seulement être au courant de leurs responsabilités. Lorsqu’on leur a demandé de décrire une culture qui soutient la communication des préoccupations et la divulgation des inconduites graves, les répondants au sondage ont dit que la haute direction doit elle-même adopter les comportements qu’elle veut voir dans son organisation.

« C’est une question de confiance, et il faut avoir les bons leaders qui ont les bons comportements. Je pense donc qu’il est très important d’embaucher, de former et de perfectionner les leaders à tous les échelons de manière à ce qu’ils soient dignes de confiance et puissent améliorer la responsabilisation, régler les cas d’inconduite et protéger le personnel contre les représailles. »

Les organisations doivent promouvoir les politiques qui incitent les employés à parler des problèmes et à démontrer activement leur engagement dans leurs actions. Les leaders devraient discuter ouvertement de l’importance de la conduite éthique et faire preuve d’une détermination à traiter les cas d’inconduite. Toutefois, seulement 35 % des répondants au sondage ont indiqué que leur organisation avait, de bout en bout ou en grande partie, une culture qui soutenait la dénonciation des inconduites graves, et 40 % ont dit que le soutien était faible ou inexistant (voir la figure 5).

Figure 5 - version textuelle

	Nombre de répondants
Totalement	13%
Largement	22%
Modérément	26%
Légèrement	20%
Pas du tout	20%
Nombre total de répondants	3 421

Pour qu’un fonctionnaire soit à l’aise de divulguer un acte répréhensible et enclin à le faire, il faut que la direction montre qu’elle traite avec sérieux les cas d’inconduite. Plus précisément, la plupart des répondants au sondage ont répondu qu’ils signaleraient l’inconduite d’un collègue à leur superviseur s’ils croyaient que celui-ci donnerait suite à la divulgation et prendrait les mesures qui s’imposent.

Dans le cadre du sondage, nous voulions également voir la différence entre ce que les fonctionnaires pensaient qu’il devrait se produire relativement à un cas d’inconduite hypothétique et ce qu’ils croyaient qu’il se produirait. Dans quatre scénarios décrivant différents degrés d’inconduite, 96 % des répondants estimaient que les mesures qui allaient être prises n’étaient pas celles qu’ils pensaient qui devaient être prises; 17 % des répondants pensaient qu’aucune mesure ne serait prise.

Les répondants croyaient que les conséquences d’une inconduite devraient être plus sévères que celles qui à leur avis se produiraient réellement, ce qui laisse entendre qu’ils ne pensent pas que les cas d’inconduite sont pris autant au sérieux qu’ils le devraient.

Les employés seront moins enclins à l’avenir à divulguer les cas d’inconduite et les actes répréhensibles si leur superviseur n’y donne pas suite ou les ignore. Selon nous, il devrait y avoir en place des mesures de responsabilisation claires pour obliger les leaders à assumer leurs responsabilités et à rendre des comptes lorsqu’ils ne le font pas.

L’Association professionnelle des cadres supérieurs a fait savoir que les hauts dirigeants :

• craignent aussi les représailles;
• estiment qu’ils manquent de soutien lorsqu’ils signalent des cas d’inconduite graves;
• redoutent les conséquences potentielles de la divulgation des cas d’inconduite sur leur réputation et leur carrière.

De nombreux cadres supérieurs se sentaient isolés et sans soutien, surtout lorsque les allégations sont jugées non fondées. En ce qui concerne le leadership éthique, il faut établir un juste équilibre entre la responsabilité et le soutien visant à préserver la sécurité psychologique à l’échelle de l’organisation^{Note de bas de page 29}.

Recommandation 28

Nous recommandons l’adoption de mesures pour que les administrateurs généraux soient tenus responsables de l’application adéquate de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles dans leur organisation.

Recommandation 29

Nous recommandons d’offrir périodiquement aux gestionnaires une formation obligatoire sur les sujets suivants :

• les valeurs et l’éthique du secteur public;
• le leadership éthique;
• la promotion de lieux de travail sains et respectueux;
• la promotion de lieux de travail sûrs et sains sur le plan psychologique;
• les divers mécanismes de recours;
• la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles.

Formation et sensibilisation

Une connaissance insuffisante de la LPFDAR est un obstacle majeur à la création d’une culture ouverte qui incite les employés à signaler les actes répréhensibles et les soutient dans leurs démarches. Nous devons promouvoir la connaissance de la LPFDAR de deux façons :

1. tous les fonctionnaires devraient savoir comment les actes répréhensibles sont définis, notamment leurs choix pour divulguer de tels actes et les mesures de protection à leur disposition selon la LPFDAR, entre autres;
2. les leaders et les autres personnes qui ont des responsabilités en vertu de la LPFDAR devraient s’assurer de les connaître et savoir quelles sont les meilleures pratiques pour promouvoir un milieu de travail sûr et éthique.

Les résultats de notre sondage ont révélé que les personnes ne connaissent pas bien la LPFDAR. En effet, plus de la moitié des répondants ont répondu qu’ils ne connaissent pas du tout (35 %) ou seulement un peu (23 %) les processus de divulgation prévus dans la LPFDAR. Seulement 19 % des répondants ont dit connaître modérément ou extrêmement bien la LPFDAR (voir la figure 6).

Figure 6 - version textuelle

	Nombre de répondants
Extrêmement familier	5%
Moyennement familier	14%
Un peu familier	22%
Légèrement familier	23%
Pas du tout familier	35%
Nombre total de répondants	3 493

« Je travaille pour cette organisation depuis 17 ans et je n’ai jamais entendu parler de la LPFDAR... et je suis gestionnaire. »

Même les fonctionnaires d’expérience connaissent parfois mal la LPFDAR ou ne savent pas où trouver de l’information et des conseils. De nombreux répondants au sondage ont recommandé de donner plus de formation et d’informations. Pendant nos consultations, des intervenants ont parlé du besoin de donner de la formation et de fournir de l’information au sujet de la LPFDAR à tous les fonctionnaires, comme il a été recommandé dans le rapport de 2017 de l’OGGO et réitéré dans l’étude Le son du silence : la divulgation et la crainte de représailles (2016), demandée par le CISP. Des intervenants ont également mentionné le besoin d’offrir de la formation sur les sujets suivants :

• les autres mécanismes de recours;
• le traitement des inconduites soupçonnées;
• les mesures de protection disponibles;
• les conséquences potentielles du défaut de protéger les employés et de protéger contre les représailles.

D’après notre sondage, 87 % des répondants ont dit que s’ils sont témoins d’une inconduite grave dans le lieu de travail, il est probable ou très probable qu’ils en discutent avec leurs superviseurs. Puisque les gestionnaires et les superviseurs sont souvent les premières personnes auxquelles les employés s’adressent, ils doivent savoir comment :

• renvoyer immédiatement les divulgations à l’agent supérieur chargé des divulgations internes (et en informer l’employé);
• préserver la confidentialité des renseignements relatifs à la divulgation;
• protéger l’identité de toutes les parties.

Des intervenants sont d’avis que la formation devrait promouvoir la divulgation des actes répréhensibles potentiels et réels en tant que responsabilité et geste honorable, et non comme quelque chose de controversé, apportant une importante contribution à l’amélioration du secteur public, ce avec quoi nous sommes d’accord. Il est important d’insister sur le fait que la divulgation et le traitement des actes répréhensibles sont des responsabilités importantes pour tous les employés dans la création d’organisations éthiques.

« Le gouvernement peut faciliter la divulgation en donnant de la formation à son personnel, tous échelons confondus, sur les mesures pour soutenir et protéger les employés qui sont témoins de comportements contraires à l’éthique. »

Nous avons également entendu à répétition que tous les échelons de leadership, ainsi que les agents supérieurs chargés des divulgations internes et les enquêteurs qui ont des responsabilités en vertu de la LPFDAR, connaissent souvent mal leurs responsabilités, les meilleures pratiques et les façons de soutenir les fonctionnaires dans le processus de divulgation. Dans la partie 1 du présent rapport, nous avons fait état des incohérences substantielles dans les processus de divulgation internes entre les organisations du gouvernement fédéral et des problèmes qui peuvent en découler. Si certaines de ces incohérences sont le résultat de l’absence d’orientations et de politiques, il reste que nous avons aussi observé un grand besoin d’avoir une formation normalisée minimale afin d’établir des connaissances de base pour les personnes qui ont des responsabilités en vertu de la LPFDAR.

Des intervenants ont aussi indiqué que pour appliquer uniformément la LPFDAR dans l’ensemble du secteur public fédéral, il est nécessaire que les agents supérieurs et leurs équipes bénéficient d’une intégration efficace, d’une formation périodique et d’un apprentissage continu. Ils ont aussi avancé qu’une formation obligatoire sur la LPFDAR pour tous les cadres supérieurs pourrait contribuer à favoriser une culture éthique en milieu de travail dans tout le secteur public fédéral.

« Une culture de bureau qui incite les employés à divulguer un acte répréhensible et qui protège les divulgateurs faciliterait les choses. »

En plus de la formation sur la LPFDAR, une formation sur le leadership éthique est grandement nécessaire pour créer une culture de travail saine et ouverte dans tout le secteur public. Les cadres supérieurs, les gestionnaires et les superviseurs jouent tous un rôle vital dans la promotion d’une culture ouverte au sein de leur organisation, ce qui est essentiel à un milieu de soutien qui encourage la divulgation des actes répréhensibles^{Note de bas de page 32}. Pour avoir des organisations éthiques, il faut un leadership éthique, ce qui comprend l’adoption d’un comportement éthique, la communication des valeurs organisationnelles et la prise de mesures pour corriger et prévenir les comportements contraires à l’éthique. Le leadership éthique est certes important pour les superviseurs, les gestionnaires et les cadres supérieurs, mais l’exercice d’un leadership éthique est plus exigeant pour les cadres supérieurs et les conséquences, positives ou négatives, sont plus importantes et de plus grande envergure à cet échelon^{Note de bas de page 33}.

Des intervenants ont souligné le besoin de renseigner et de former davantage les cadres supérieurs et proposé que cette formation soit obligatoire pour ce groupe afin de l’aider à créer un milieu sûr sur le plan psychologique. Les résultats de notre sondage corroborent ce point de vue, des répondants ayant mis en relief la nécessité d’offrir des séances de formation et de sensibilisation continues sur la responsabilisation, la confiance, la confidentialité, le professionnalisme et l’importance de protéger les dénonciateurs d’actes répréhensibles. De nombreux répondants estiment également que les séances de formation actuelles sur la lutte contre le racisme et le harcèlement sont superficielles et n’engendrent pas de changements notables. Cette formation devrait aborder les éléments essentiels suivants :

• les compétences interpersonnelles;
• la gestion des conflits;
• le gestion des conversations difficiles;
• l’intervention de témoins;
• le leadership éthique.

À l’heure actuelle, il n’existe pas, dans la loi, de responsabilité concernant l’offre de séances de formation et de sensibilisation au sujet de la LPFDAR. Auparavant, le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines (BDPRH) menait les efforts de formation et de sensibilisation, avec le soutien des administrateurs généraux et des agents supérieurs chargés des divulgations internes, dans l’ensemble du secteur public fédéral, mais on nous a dit que ces ressources ont été éliminées. De nombreux agents supérieurs nous ont dit que cette approche ne fonctionne pas bien, car ils se sentent mal soutenus et mal outillés pour remplir leurs responsabilités. Nous avons aussi entendu parler de problèmes concernant la formation actuelle, la compréhension et les capacités des enquêteurs, et il est difficile de savoir quels processus connexes sont en place ou si ces processus sont cohérents dans tout le secteur public fédéral. D’après cette rétroaction et les conclusions de l’étude Le son du silence : la divulgation et la crainte de représailles (2016) demandée par le CISP, nous nous entendons tous pour dire qu’il faut un régime de formation et de soutien intégré^{Note de bas de page 34}.

Des intervenants ont aussi demandé que l’information, la formation et le soutien au sujet des fonctions de la LPFDAR soient centralisés au sein d’une seule organisation. Mais qui devrait assumer ce rôle? Certains ont proposé que le CISP soit responsable de la formation des fonctionnaires et des enquêteurs. En ce moment, le CISP n’a pas le mandat de fournir de la formation sur la LPFDAR, mais il offre de l’information et des ressources en ligne au sujet du processus de divulgation, des mesures de protection contre les représailles et des rapports d’enquête. Il peut aussi jouer un rôle dans l’élaboration de séances de formation sur son rôle.

La personne à la présidence du Conseil du Trésor a le mandat général de diffuser de l’information et des orientations sur la LPFDAR. Le site Web du SCT contient de l’information sur les processus de divulgation et de plainte pour représailles, ainsi que des guides pour les agents supérieurs chargés des divulgations internes et des rapports annuels sur la LPFDAR. De plus, le BDPRH, qui fait partie du SCT, est responsable d’organiser les réunions du Réseau interministériel sur la divulgation interne, qui est une communauté de pratique et un forum pour les mises à jour et les discussions sur les meilleures pratiques dans la collectivité des agents supérieurs.

D’après les défis importants cernés dans notre recherche et nos consultations, nous croyons que le gouvernement devrait élaborer des activités de formation et de sensibilisation sur la LPFDAR et l’application de celle-ci, qui seraient organisées par le SCT. Nous voulons aussi rappeler l’importance des séances de formation et de sensibilisation en ce qui concerne les valeurs et l’éthique, le leadership éthique et les divers mécanismes de recours disponibles. La mise en place de cette formation aidera à mieux comprendre ce qu’il faut pour avoir une culture ouverte et éthique qui soutient la communication des préoccupations et la divulgation des actes répréhensibles.

Recommandation 33

Afin d’assurer une application efficace de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (LPFDAR), nous recommandons ce qui suit concernant les activités de formation et de sensibilisation :

• tous les employés devraient participer périodiquement à des activités de formation et de sensibilisation et à des séances de discussion animées par la direction sur les valeurs et l’éthique, les processus prévus dans la LPFDAR et les autres mécanismes de recours;
• tous les cadres supérieurs, les gestionnaires et les superviseurs devraient assister périodiquement à des séances d’information et de formation pour être au fait de leurs rôles aux termes de la LPFDAR;
• il devrait y avoir une formation minimale obligatoire et normalisée pour les personnes qui administrent les fonctions de la LPFDAR dans le secteur public, y compris les agents supérieurs chargés des divulgations internes, les enquêteurs et les administrateurs généraux.

Afin de s’assurer de donner suite à la recommandation 33, le gouvernement devra désigner un organe à qui il appartiendra d’élaborer, de mettre en place, de fournir et de surveiller ces séances de formation et de sensibilisation. Bien qu’il soit sensé de confier des responsabilités à différents organes, cela peut aussi créer de la confusion et réduire l’engagement. Nous ne pensons pas que le CISP devrait être responsable de la mise en place directe de la formation sur la LPFDAR, parce qu’il devrait rester indépendant des ministères fédéraux, même si son expertise et son apport seraient encore utiles. Toutefois, nous sommes d’avis que les organisations devraient être responsables de tenir leurs employés au courant des points mentionnés dans cette recommandation.

Quant à l’élaboration et à la mise en place de la formation, le rôle du SCT à titre d’organisme central, aligné sur le modèle de la Loi sur l’accès à l’information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels, pourrait être renforcé avec l’aide du CISP. Par exemple, le BDPRH et le CISP pourraient travailler ensemble, ce qui permettrait de tenir compte de l’expertise d’un organisme central et de l’expertise en la matière dans le cadre de la formation. L’École de la fonction publique du Canada pourrait donner des cours de formation sur la LPFDAR de concert avec le BDPRH.

Comme il a été mentionné, nous proposons que le gouvernement désigne clairement les organes qui seront responsables d’élaborer, de mettre en place, de fournir et de surveiller la formation, en harmonie avec le modèle de la Loi sur l’accès à l’information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels, de sorte que l’expertise et les ressources appropriées soient prises en considération à chaque étape.

Recommandation 34

Nous recommandons que le gouvernement fédéral désigne un ou des organes qui seront responsables de chacune des fonctions suivantes :

• élaborer et mettre en place des activités de formation et de sensibilisation sur la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (LPFDAR) à l’intention des administrateurs généraux, des gestionnaires, des superviseurs et de tous les fonctionnaires;
• offrir des activités de formation et de sensibilisation sur la LPFDAR aux administrateurs généraux, aux gestionnaires, aux superviseurs et à tous les fonctionnaires;
• surveiller les activités de formation et de sensibilisation sur la LPFDAR destinées aux administrateurs généraux, aux gestionnaires, aux superviseurs et à tous les fonctionnaires.

Examen récurrent de la LPFDAR

La disposition visant l’examen quinquennal à l’article 54 de la LPFDAR correspond à un examen qui doit être fait cinq ans après l’entrée en vigueur de celle-ci. Cette disposition est maintenant désuète et devrait être mise à jour pour exiger que la LPFDAR soit examinée tous les cinq ans après l’entrée en vigueur des modifications.

Recommandation 35

Nous recommandons de modifier la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (LPFDAR) pour exiger que le président du Conseil du Trésor entreprenne un examen indépendant de la LPFDAR tous les cinq ans après l’entrée en vigueur des modifications relatives à nos recommandations.

Partie 1. Divulgation d’un acte répréhensible

Recommandation 1 : Nous recommandons au gouvernement :

• de fournir des orientations claires (dont des exemples) sur ce qui constitue un acte répréhensible en vertu de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (LPFDAR);
• de mettre en place un processus pour les cas qui ne répondent pas à la définition d’un acte répréhensible en vertu de la LPFDAR afin d’assurer le traitement de tous les cas;
• d’apporter des précisions sur l’utilisation du pouvoir discrétionnaire quant à savoir si une enquête sur un acte répréhensible est justifiée ou non, compte tenu des actions et des circonstances en cause ainsi que du niveau et du rôle de l’auteur présumé d’un acte répréhensible.

Recommandation 2 : Nous recommandons que la définition de « secteur public » dans la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles s’applique aux Forces armées canadiennes, au Service canadien du renseignement de sécurité et au Centre de la sécurité des télécommunications Canada.

Recommandation 3 : Nous recommandons de supprimer l’élément « de bonne foi » de la définition de divulgation protégée et en tant qu’exigence ailleurs dans la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles.

Recommandation 4 : Nous recommandons de modifier la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles afin de préciser que :

• les actes répréhensibles peuvent être divulgués de façon anonyme au Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada (CISP) et dans le cadre des processus de divulgation internes et que des mesures de protection contre les représailles seront, dans la mesure du possible, appliquées en vertu de la LPFDAR;
• les membres du public peuvent divulguer des actes répréhensibles au CISP ou à un point de contact désigné au sein de l’organisation concernée.

Recommandation 5 : Nous recommandons au gouvernement d’indiquer clairement que les enquêtes sur les actes répréhensibles devraient se poursuivre, même si le divulgateur ou l’auteur présumé d’un acte répréhensible change d’organisation au sein du gouvernement fédéral, quitte le secteur public ou part à la retraite.

Recommandation 6 : Nous recommandons que le gouvernement fédéral mette en place des mécanismes d’audit périodiques et d’autres mécanismes afin de s’assurer que toutes ses organisations répondent de manière uniforme aux exigences de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles.

Recommandation 7 : Nous recommandons que le gouvernement fédéral réécrive la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles pour la rendre plus facile à lire, à comprendre et à appliquer.

Recommandation 8 : Nous recommandons de modifier la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles afin :

• de définir clairement les rôles et les responsabilités des administrateurs généraux, des agents supérieurs chargés des divulgations internes et des superviseurs, notamment en ce qui a trait aux enquêtes et aux rapports sur les divulgations d’actes répréhensibles;
• d’y ajouter des exigences précises sur la façon de mener les enquêtes internes, et d’en rendre compte, tout en respectant des procédures équitables pour toutes les parties.

Recommandation 9 : Nous recommandons de modifier la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles afin de préciser qu’il incombe au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada d’élaborer les politiques, les procédures et les directives pour le traitement des divulgations internes, la prévention des représailles et la tenue des enquêtes, aux fins de la mise en application dans les organisations fédérales.

Recommandation 10 : Nous recommandons de confier au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada la responsabilité d’élaborer des lignes directrices et des processus à l’intention des personnes qui participent à l’examen des allégations d’actes répréhensibles afin que soient pris en compte les conflits d’intérêts réels, apparents ou potentiels.

Recommandation 11 : Nous recommandons de remplacer l’article 34 de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles par un nouvel article pour donner au commissaire à l’intégrité du secteur public le pouvoir d’obtenir des renseignements provenant de l’extérieur du secteur public, à l’instar des pouvoirs conférés par la partie I de la Loi sur les enquêtes et le paragraphe 36(1) de la Loi sur l’accès à l’information.

Recommandation 12 : Nous recommandons que la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles donne au commissaire à l’intégrité du secteur public le pouvoir d’ouvrir une enquête sur le fondement de renseignements obtenus dans le cadre d’une enquête sur des représailles (comme il peut le faire pour des renseignements obtenus dans le cadre d’une enquête sur une divulgation).

Recommandation 13 : Nous recommandons que la vérificatrice générale obtienne le pouvoir :

• de recevoir et d’évaluer les divulgations d’actes répréhensibles présumés concernant le Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada (CISP) provenant d’anciens fonctionnaires et de membres du public, et de mener des enquêtes à leur sujet;
• de recevoir et d’évaluer les plaintes en matière de représailles provenant d’employés actuels et anciens du CISP concernant celui-ci, et de mener des enquêtes à leur sujet, en disposant de toutes les attributions connexes conférées au commissaire.

Recommandation 14 : Nous recommandons que toutes les organisations du gouvernement fédéral désignent un bureau pour offrir un soutien confidentiel aux employés au sujet des divers mécanismes de recours et choix qui s’offrent à eux.

Recommandation 15 : Nous recommandons au gouvernement de réviser le mécanisme actuel de gestion des plaintes pour harcèlement prévu par le Code canadien du travail de sorte qu’il permette de conclure à l’existence d’un problème de harcèlement et d’accorder des réparations personnelles dans chaque cas, en plus de garantir que les plaintes pour harcèlement fassent l’objet d’enquêtes et de mesures appropriées.

Recommandation 16 : Nous recommandons d’ajouter les montants des honoraires juridiques en vertu de l’article 25.1 de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles au règlement plutôt qu’à la loi, et d’augmenter et de revoir périodiquement le montant maximal permis pour les honoraires juridiques.

Recommandation 17 : Nous recommandons de revoir la Politique sur les services juridiques et l’indemnisation pour qu’elle tienne compte des enquêtes menées en vertu de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles.

Partie 2. Mesures de protection contre les représailles et mesures de réparation

Recommandation 18 : Nous recommandons de modifier la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles pour protéger les fonctionnaires contre les représailles s’ils :

• font une divulgation;
• demandent des conseils à propos d’une divulgation;
• collaborent à une enquête en vertu de la LPFDAR ou de toute autre loi fédérale;
• mènent une enquête ou participent à une enquête;
• aident un fonctionnaire à faire une divulgation;
• sont pris à tort pour un divulgateur;
• refusent de participer à un acte répréhensible;
• déposent une plainte pour représailles.

Recommandation 19 : Nous recommandons de modifier la définition de représailles pour tenir compte des éléments suivants concernant le fonctionnaire [alinéa d)] :

« d) toute mesure portant atteinte à son emploi ou à ses conditions de travail, notamment les suivantes » :

• son assignation ou sa mutation obligatoire;
• toute forme de réprimande;
• toute forme de discrimination;
• le fait de lui infliger un trouble émotionnel;
• tout acte ou toute omission lui causant une blessure psychologique.

Recommandation 20 : Nous recommandons de modifier la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles afin d’accorder aux fonctionnaires un délai de deux ans pour signaler un acte de représailles à leur endroit et de permettre au commissaire à l’intégrité du secteur public de continuer à proroger ce délai s’il le juge approprié compte tenu des circonstances de la plainte.

Recommandation 21 : Nous recommandons de modifier la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles afin d’accorder au commissaire à l’intégrité du secteur public un délai de 30 jours suivant la réception d’une plainte pour représailles pour qu’il puisse décider s’il y a lieu de mener une enquête.

Recommandation 22 : Nous recommandons de modifier la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles pour :

• permettre expressément aux fonctionnaires de recourir à plusieurs mécanismes afin de traiter les problèmes, mais un seul devrait être activement mis en œuvre à la fois;
• permettre au commissaire à l’intégrité du secteur public du Canada d’interrompre le traitement d’une plainte pour représailles pendant qu’un autre processus de recours est en cours, afin de conserver sa compétence et de faire respecter les droits du plaignant.

Recommandation 23 : Nous recommandons de simplifier le processus de représailles de la manière suivante :

1. en retirant le Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles et en donnant au Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada (CISP) le pouvoir d’enquêter et la responsabilité de tirer des conclusions sur les représailles;
2. en donnant au CISP le pouvoir d’ordonner des mesures provisoires, s’il y a lieu, de faire des recommandations aux organisations visant des mesures de réparation pour rétablir la situation du plaignant, et de faire une recommandation à l’administrateur général pour sanctionner l’auteur des représailles, en lui laissant la possibilité de choisir lui-même les mesures disciplinaires qui s’imposent;
3. en conférant au CISP le pouvoir de faire des recommandations aux organisations au sujet des problèmes à régler, y compris les problèmes systémiques;
4. en obligeant les administrateurs généraux à rendre des comptes au CISP sur les mesures prises pour donner suite aux recommandations;
5. en établissant pour le CISP des pouvoirs d’enquête et de production de rapports sur les représailles semblables à ceux prévus dans le processus de divulgation, y compris la production de rapports publics.

Recommandation 24 : Que la recommandation d’éliminer le Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs soit acceptée et mise en œuvre ou non, nous recommandons de modifier la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles de sorte que, dans les cas où le Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada a des motifs raisonnables de croire qu’il y a eu des représailles, il incombe à l’employeur de prouver qu’il n’y a pas eu de représailles.

Recommandation 25 : Nous recommandons de modifier la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles pour :

1. donner aux membres de la Gendarmerie royale du Canada le droit de déposer une plainte pour représailles auprès du Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada (CISP) sans devoir d’abord épuiser les recours prévus dans la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada énoncés dans la LPFDAR;
2. si l’exigence d’épuiser d’abord les recours internes est maintenue, laisser aux membres de la GRC un an pour déposer la plainte auprès du CISP à compter de la date à laquelle les recours internes ont été épuisés.

Recommandation 26 : Nous recommandons de modifier la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles pour soumettre les organisations à l’obligation explicite de protéger les fonctionnaires contre les représailles, ce qui comprend le pouvoir de prendre des mesures préventives pour protéger un divulgateur contre des représailles (par exemple, réaffectation sous réserve d’obtenir son consentement).

Recommandation 27 : Nous recommandons de modifier la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles pour rajuster les mesures de réparation qui peuvent être accordées à un fonctionnaire, y compris une indemnité et des avantages sociaux, afin de rétablir sa situation après qu’il a subi des représailles.

Partie 3. Culture, fonctionnement et administration

Recommandation 28 : Nous recommandons l’adoption de mesures pour que les administrateurs généraux soient tenus responsables de l’application adéquate de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles dans leur organisation.

Recommandation 29 : Nous recommandons d’offrir périodiquement aux gestionnaires une formation obligatoire sur les sujets suivants :

• les valeurs et l’éthique du secteur public;
• le leadership éthique;
• la promotion de lieux de travail sains et respectueux;
• la promotion de lieux de travail sûrs et sains sur le plan psychologique;
• les divers mécanismes de recours;
• la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles.

Recommandation 30 : Nous recommandons que toutes les organisations publient des informations sur les cas d’inconduite et les actes répréhensibles divulgués, notamment les mesures prises pour y répondre, tout en veillant à protéger la vie privée des personnes au moyen de l’anonymisation ou d’autres approches.

Recommandation 31 : Nous recommandons que les évaluations de gestion du rendement des administrateurs généraux comprennent une évaluation de la culture éthique de l’organisation et soient adaptées en fonction du rôle et des responsabilités de l’administrateur.

Recommandation 32 : Nous recommandons d’utiliser les questions de notre sondage, ou d’autres questions appropriées, pour évaluer dans quelle mesure les organisations favorisent une culture éthique, et de les inclure comme des questions dans le Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux pour évaluer :

• la santé et la sécurité psychologiques dans le lieu de travail;
• la culture éthique;
• le leadership éthique;
• l’engagement organisationnel.

Recommandation 33 : Afin d’assurer une application efficace de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, nous recommandons ce qui suit concernant les activités de formation et de sensibilisation :

• tous les employés devraient participer périodiquement à des activités de formation et de sensibilisation et à des séances de discussion animées par la direction sur les valeurs et l’éthique, les processus prévus dans la LPFDAR et les autres mécanismes de recours;
• tous les cadres supérieurs, les gestionnaires et les superviseurs devraient assister périodiquement à des séances d’information et de formation pour être au fait de leurs rôles aux termes de la LPFDAR;
• il devrait y avoir une formation minimale obligatoire et normalisée pour les personnes qui administrent les fonctions de la LPFDAR dans le secteur public, y compris les agents supérieurs chargés des divulgations internes, les enquêteurs et les administrateurs généraux.

Recommandation 34 : Nous recommandons que le gouvernement fédéral désigne un ou des organes qui seront responsables de chacune des fonctions suivantes :

• élaborer et mettre en place des activités de formation et de sensibilisation sur la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles à l’intention des administrateurs généraux, des gestionnaires, des superviseurs et de tous les fonctionnaires;
• offrir des activités de formation et de sensibilisation sur la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles aux administrateurs généraux, aux gestionnaires, aux superviseurs et à tous les fonctionnaires;
• surveiller les activités de formation et de sensibilisation sur la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles destinées aux administrateurs généraux, aux gestionnaires, aux superviseurs et à tous les fonctionnaires.

Recommandation 35 : Nous recommandons de modifier la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (LPFDAR) pour exiger que le président du Conseil du Trésor entreprenne un examen indépendant de la LPFDAR tous les cinq ans après l’entrée en vigueur des modifications relatives à nos recommandations.

Contexte

1. Décrivez quels sont l’intérêt ou la participation de votre organisation ou de vous‑même dans la divulgation d’actes répréhensibles dans le milieu de travail fédéral. Votre intérêt ou votre participation pourraient être fondés sur votre expérience, vos antécédents, vos connaissances ou votre rôle relatifs à ces questions.

Processus de divulgation

2. Quel devrait être le but de la divulgation d’actes répréhensibles? De quelle manière les méthodes et les processus actuels favorisent-ils ou entravent-ils l’atteinte de ce but? Devrions-nous envisager des changements dans la façon dont nous définissons les actes répréhensibles?

3. Dans quelle mesure les méthodes et les processus actuels sont-ils efficaces en ce qui concerne la divulgation d’actes répréhensibles? (Voir l’annexe pour de plus amples renseignements.)

4. Comment compareriez-vous les processus internes des ministères en matière de divulgation des actes répréhensibles et d’enquête sur ceux-ci avec le processus utilisé par le Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada?

5. Si vous avez une bonne connaissance des organisations exclues en vertu de la LPFDAR^{Note de bas de page 35}, que pensez-vous de leurs procédures de divulgation et d’enquête relatives aux actes répréhensibles? Ces procédures assurent-elles une responsabilisation et une surveillance suffisantes pour atteindre les principaux objectifs de la divulgation d’actes répréhensibles?

6. Que pensez-vous de l’orientation, de la protection et du soutien fournis à toutes les personnes participant à la divulgation d’actes répréhensibles avant, pendant et après le processus? Voici des exemples de personnes participantes :

• les divulgateurs potentiels d’actes répréhensibles;
• les personnes qui divulguent des actes répréhensibles;
• les auteurs présumés d’actes répréhensibles;
• les enquêteurs;
• les témoins et les coopérateurs;
• les cadres supérieurs;
• les gestionnaires;
• autres personnes concernées.

7. Quels effets potentiels d’autres mécanismes de recours^{Note de bas de page 36} pourraient-ils avoir sur la divulgation d’actes répréhensibles et l’enquête sur ceux‑ci en vertu de la LPFDAR? Avez‑vous des suggestions sur la manière d’améliorer leur interaction?

8. Y a-t-il des changements qui pourraient être apportés afin d’améliorer la transparence et la responsabilisation dans le rapport des conclusions?

9. Avez-vous autre chose à ajouter concernant des lacunes ou des problèmes lies aux processus actuels de divulgation d’actes répréhensibles et d’enquête sur ceux-ci?

Organisations du secteur public fédéral

• Affaires mondiales Canada
• Agence d’évaluation d’impact du Canada
• Agence de promotion économique du Canada atlantique
• Agence du revenu du Canada
• Agence des services frontaliers du Canada (deux représentants)
• Agence spatiale canadienne
• Anciens Combattants Canada
• Approvisionnement Canada
• Bureau du vérificateur général du Canada
• Centre de recherches pour le développement international
• Centre de la sécurité des télécommunications Canada
• Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada
• Commission canadienne des droits de la personne
• Commission canadienne de sécurité nucléaire
• Commission de la fonction publique du Canada
• Conseil national de recherches Canada
• Défense nationale et Forces armes canadiennes (deux représentants)
• École de la fonction publique du Canada
• Emploi et Développement social Canada
• Financement agricole Canada
• Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada
• Innovation, Sciences et Développement économique Canada
• Les Ponts Jacques-Cartier et Champlain Incorporée
• Logement, Infrastructures et Collectivités Canada
• Ministère de la Justice Canada
• Ministère de la Justice du Canada et Conseil national de recherches du Canada (ombudsmans)
• Musée canadien de l’histoire
• Ombudsmans de 19 petits ministères et organismes (qui relèvent de Services publics et
• Patrimoine canadien
• Pêches et Océans Canada
• Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada
• Santé Canada et Agence de la santé publique du Canada (deux représentants)
• Secrétariat de l’Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement
• Sécurité publique Canada
• Services aux Autochtones Canada
• Service canadien d’appui aux tribunaux administratifs
• Service correctionnel du Canada
• Services publics et Approvisionnement Canada
• Société canadienne d’hypothèques et de logement

Organisations externes

• Association des juristes de justice
• Association professionnelle des cadres supérieurs de la fonction publique du Canada (APEX)
• Centre pour la liberté d’expression
• Démocratie en surveillance
• Fédération de la police nationale
• Ombudsman de la Colombie-Britannique
• Whistleblowing Canada Research Society

Particuliers

Le groupe de travail a aussi reçu des observations de neuf particuliers.

Objectif

L’objectif du sondage en ligne du groupe de travail sur la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (LPFDAR) en 2024 était de veiller à ce que les personnes employées dans le secteur public et les membres du public aient l’occasion de donner de la rétroaction sur des façons d’améliorer la LPFDAR et l’application de celle-ci.

Répondants

La vaste majorité des répondants étaient des fonctionnaires. Un faible nombre de réponses provenaient d’anciens fonctionnaires, d’entrepreneurs et de membres du public. Par conséquent, le présent aperçu porte principalement sur la rétroaction de plus de 3 500 fonctionnaires (dont approximativement 61 % de femmes et 31 % d’hommes, les autres répondants ayant sélectionné « autre genre » ou préféré ne pas répondre à la question). Parmi les répondants qui ont répondu à la question sur les groupes en quête d’équité :

• 25 % ont déclaré être un membre d’un groupe racisé;
• 6 % ont déclaré être un Autochtone (Première Nation, Inuit, Métis);
• 28 ont déclaré être une personne en situation de handicap;
• 15 % ont déclaré être un membre d’une communauté 2ELGBTQIA+;
• 12 % ont déclaré être un membre d’un groupe en quête d’équité;
• 28 % ont indiqué qu’ils préféraient ne pas répondre à la question.

Résultats du sondage

Le sondage était structuré autour de trois thèmes :

1. les processus de divulgation;
2. les mesures de protection contre les représailles et de soutien;
3. la culture organisationnelle, le fonctionnement et l’administration.

Un aperçu des principales constatations et suggestions d’amélioration est présenté pour chacun de ces thèmes dans les sections suivantes.