La tarification du carbone : cadre de réglementation du système de tarification fondé sur le rendement

Introduction

La tarification du carbone est un élément central du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (PCF). Il s’agit d’une manière efficace de réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES), au coût le plus bas pour les entreprises et les consommateurs, tout en stimulant l’innovation et la croissance propre.

En octobre 2016, le gouvernement du Canada a publié l’Approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone (le modèle) pour assurer que la tarification du carbone s’applique à un vaste ensemble de sources d’émissions partout au Canada en 2018  et que sa rigueur augmente au fil du temps. Le modèle pancanadien offre aux provinces et aux territoires la possibilité d’adopter le type de système de tarification du carbone qui convient à leur situation—soit un système explicite qui se fonde sur les tarifs (une taxe sur le carbone ou un système basé sur les prélèvements sur les émissions et le rendement) ou un système de plafonnement et d’échange. Le gouvernement fédéral s’est également engagé à mettre en place un filet de sécurité fédéral sur la tarification du carbone qui s’appliquera à toute province ou tout territoire qui le demanderait ou qui, en 2018, n’aurait pas mis en place un système de tarification du carbone conforme au modèle (appelés « administrations assujetties au filet de sécurité fédéral »). Au début de 2018, le Gouvernement du Canada publiera pour commentaires une ébauche de proposition législative sur le filet de sécurité fédéral.

Le Gouvernement du Canada a demandé aux provinces et territoires qui décident d’adopter l’approche fédérale, en tout ou en partie, d’indiquer leur intention d’ici le 30 mars 2018. Les provinces et les territoires qui ont l’intention d’établir ou de conserver leur système de tarification du carbone auront jusqu’au 1er septembre 2018 pour exposer de quelle façon leur système se conforme au modèle. Après avoir examiné chaque système, le Gouvernement du Canada a l’intention de mettre en œuvre le filet de sécurité fédéral, en tout ou en partie, au plus tard le 1 janvier 2019, dans les provinces et territoires qui ne disposent pas d’un système de tarification du carbone conforme au modèle. Afin de minimiser l’incertitude pour les résidents, entreprises et investisseurs, le filet de sécurité, une fois en vigueur, s’appliquera jusqu’à au moins 2022.  

À compter de 2019, un processus annuel de vérification permettra de vérifier si les systèmes de tarification du carbone des provinces et des territoires continuent de respecter le modèle. Nous surveillerons aussi de façon continue les modifications importantes apportées aux systèmes provinciaux et territoriaux.

En mai 2017, le gouvernement fédéral a publié un Document technique relatif au filet de sécurité fédéral sur la tarification du carboneNote de bas de page 1  qui présente le filet de sécurité fédéral, lequel comporte deux éléments :

• une redevance^{Note de bas de page 2}  sur les combustibles fossiles qui sera généralement payée par le producteur ou les distributeurs de combustibles à des taux qui seront déterminés pour chaque combustible et qui équivaudront à 10 $ par tonne d’équivalents de dioxyde de carbone (éq. CO₂)^{Note de bas de page 3}  en 2018 qui augmenteront annuellement de 10 $ jusqu’à 50 $ par tonne d’éq. CO₂ en 2022; et
• un système tarification fondé sur le rendement (STFR) pour les installations industrielles.

L’objectif du STFR est de minimiser les risques liés à la compétitivité des installations industrielles à forte intensité d’émissions qui sont exposées aux échanges commerciaux, tout en maintenant le signal du prix du carbone et les incitatifs pour réduire les émissions de GES. La redevance sur les combustibles ne vise pas les combustibles utilisés dans une installation participant au STFR. Chaque installation^{Note de bas de page 4}  qui fait partie du STFR sera plutôt assujettie au tarif sur le carbone appliqué à la partie des émissions qui excède une limite annuelle d’émissions fondée sur le rendement. Dans les administrations où l’approche fédérale s’applique, le STFR s’appliquera aux installations industrielles qui émettent 50 kilotonnes (kt) ou plus d’éq. CO₂ et pour lesquelles une norme fondée sur le rendement est établie, ou qui émettent entre 10 et 50 kt d’éq. CO₂ par année et dont la demande de participation volontaire est approuvée.

Le présent document fournit davantage d’informations sur la conception proposée du STFR et vise à obtenir d’autres commentaires de la part du public et des parties prenantes sur les enjeux techniques clés afin d’éclairer son élaboration.

Principes de conception du système de tarification fondé sur le rendement

Le STFR repose sur les principes suivants et sera sujet à des considérations pratiques :

1. Réaliser des réductions additionnelles d’émissions de GES
   Le STFR créera des incitatifs pour des réductions additionnelles d’émissions de GES (ce qui signifie qu’un nombre moindre d’émissions n’aurait pu se produire sans la mise en place du STFR).
2. Minimiser les risques de fuite de carbone et les effets sur la compétitivité
   Le STFR sera conçu pour minimiser les risques de fuite de carbone en limitant les effets de la tarification du carbone sur la compétitivité des grandes installations industrielles.
3. Traiter de manière uniforme les participants au STFR
   La conception des normes fondées sur le rendement sera uniforme pour tous les secteurs et produits, et entre ceux-ci.
4. Assurer la transparence
   Le STFR sera mis en œuvre de manière transparente.
5. S’engager à une révision
   Le STFR sera révisé en 2022 conjointement avec la révision de l’approche fédérale pour une tarification de la pollution par le carbone dans son ensemble, conformément aux engagements du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques.

Vue d’ensemble du système de tarification fondé sur le rendement

Les installations industrielles auxquelles le STFR s’applique pourront acheter du combustible exempt de la redevance sur les combustibles dès que celle-ci commencera à s’appliquer. Les installations participantes au STFR seront plutôt soumises à une tarification du carbone appliquée à la partie de leurs émissions excédant leur limite annuelle d’émissions.

La limite annuelle d’émissions de GES des installations participantes au STFR, exprimée en tonnes d’éq. CO₂, se basera sur les normes fondées sur le rendement (NFR) attribuées aux activités de production de l’installation. La limite pour une installation produisant un seul produit sera déterminée par la multiplication de la norme fondée sur le rendement relative au produit et de sa production annuelle totale. Dans le cas d’une installation pour laquelle plus d’une norme fondée sur le rendement s’applique, sa limite annuelle d’émissions sera équivalente à la somme des limites pour chaque produit, exprimée comme suit :

L’obligation de conformité sera calculée comme suit pour chaque installation :

Obligation de conformité (tonnes d’éq. CO₂) = émissions annuelles totales de l'installation - limite annuelle d’émissions de l’installation.

Le gouvernement du Canada accordera des crédits excédentaires aux installations dont les émissions sont inférieures à leur limite annuelle d’émissions. Chaque crédit excédentaire correspondra à une tonne d’éq. CO₂.

Si une installation dépasse sa limite d’émissions, elle aura trois options pour remplir ses obligations :

• en versant au gouvernement un montant correspondant au taux des redevances sur les combustibles (10$ la tonne d'éq. CO₂ en 2018, qui augmentera annuellement de 10 $ par tonne jusqu’à 50 $ par tonne d’éq. CO₂ en 2022);
• en déboursant des crédits excédentaires accordés par le gouvernement fédéral; et
• en déboursant des crédits compensatoires admissibles^{Note de bas de page 5} .

Installations réglementées

Le STFR s’appliquera aux installations :

• dans les administrations assujetties au filet de sécurité fédéral;
• dont les émissions annuelles déclarées atteignent ou dépassent 50 kt d’éq. CO₂ /année; et
• qui réalisent une activité visée par une norme fondée sur le rendement.

La détermination de(s) année(s)  considérée(s) pour l’évaluation des émissions d’une installation par rapport au seuil de 50 kt d’éq. CO₂ est en cours.

Le STFR ne s’appliquera pas aux bâtiments (y compris les bâtiments municipaux, hospitaliers, universitaires, scolaires et commerciaux) ou aux sites d’enfouissements qui ne sont pas associés à une installation STFR, aux installations de traitement des eaux usées municipales ou aux gazoducs de gaz naturel.

Les installations qui atteignent le seuil de 50 kt d’éq. CO₂ seront tenues de s’inscrire auprès d’Environnement et Changement climatique Canada.

Participation volontaire au STFR (adhésion volontaire)

Les installations situées dans une administration assujettie au filet de sécurité fédéral, dont les émissions annuelles se situent entre 10 kt d’éq. CO₂ et 50 kt d’éq. CO₂ et qui réalisent une activité pour laquelle une norme fondée sur le rendement a été établie seront en mesure de participer volontairement au STFR à compter de la période allant du 1 janvier au 31 décembre 2020. Les installations qui adhèrent de manière volontaire seront soumises aux mêmes obligations que toutes les autres installations participantes au STFR et pourront acheter du combustible exempt de la redevance sur les combustibles.

Une installation voulant adhérer volontairement devra présenter une demande à Environnement et Changement climatique Canada au moins un an avant le début de la première année durant laquelle elle veut être assujettie au STFR. Environnement et Changement climatique Canada examinera chaque demande et désignera les demandeurs approuvés. Pour ces installations, le STFR s’appliquera à compter du début de la prochaine période de conformité appropriée.

Des informations additionnelles seront communiquées suites aux consultations au sujet des critères d’éligibilité et du processus relatif à la participation volontaire.

Sources d’émissions visées

Les sources d’émissions visées par le STFR incluent la combustion de combustibles, les procédés industriels, le torchage, et certaines évacuations et émissions fugitives. Les évacuations et les émissions fugitives de méthane provenant des installations pétrolières et gazières ne seront pas soumises à la tarification dans le cadre du STFR.

Le STFR s’appliquera aux émissions des sept gaz à effet de serre visés par la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, soit le dioxyde de carbone (CO₂)^{Note de bas de page 6} , le méthane (CH₄), le protoxyde d’azote (N₂O₅), l’hydrofluorocarbures (HFC), les perfluorocarbures (PFC), l’hexafluorure de soufre (H₆S) et le trifluorure d’azote (NF₃).

Normes fondées sur le rendement

Dans la mesure du possible, des normes fondées sur le rendement seront  élaborées en utilisant une approche uniforme d’un secteur à l’autre.

Dans la plupart des cas, les normes fondées sur le rendement seront fixées comme un pourcentage de la moyenne nationale des intensités d’émissions pondérée par la production^{Note de bas de page 7} . Dans certains cas, il pourrait être nécessaire d’utiliser d’autres mesures qui caractérisent mieux le secteur.

Le pourcentage de départ proposé pour toutes les normes fondées sur le rendement sera de 70 % de la moyenne nationale des intensités d’émissions pondérée par la production (c.-à-d. que la norme fondée sur le rendement sera établie 30 % en-deçà de la moyenne nationale des intensités d’émissions pondérée par la production). Ce pourcentage pourrait être ajusté en fonction de diverses considérations, notamment : l’intensité des émissions de l’installation ayant le meilleur rendement (l’installation dont l’intensité d’émission est la plus basse); la distribution des intensités d’émission entre les installations du secteur; les effets possibles sur la compétitivité.

La rigueur des normes fondées sur le rendement augmentera au fil du temps. Une évaluation des différentes approches, incluant un pourcentage fixe de réduction variant annuellement et des révisions planifiées à intervalles pluriannuels, est en cours.

Au départ, des normes fondées sur le rendement seront élaborées pour les secteurs industriels suivants : pétrole et gaz, pâtes et papiers, produits chimiques, engrais azotés, chaux, ciment, fusion et affinage des métaux communs, potasse, boulettage du minerai de fer, extraction minière, fer et acier et transformation des aliments. Au fil du temps, des normes fondées sur le rendement pour d’autres secteurs pourraient être développés.

Comme l’illustre le tableau 1, des normes fondées sur le rendement pourraient être développés pour des catégories de sous-secteurs au niveau de produits ou, dans certains cas, pour un regroupement de produits, pour prendre en compte l’hétérogénéité dans certains secteurs.

L’application de la tarification du carbone à la production pétrolière et gazière extracôtière ainsi qu’à la production d’électricité est envisagée.

Développement de nouvelles normes fondées sur le rendement

Bien que des efforts seront déployés pour s’assurer que des normes fondées sur le rendement soient développées pour tous les types d’installation éligibles, il se pourrait que des normes ne soient pas établies pour des installations situées dans des administrations assujetties au filet de sécurité fédéral qui émettent 50 kt d’éq. CO₂, ou des installations qui ont des émissions entre 10 kt d’éq. CO₂ et 50 kt d’éq. CO₂. Par exemple, la production d’une nouvelle gamme de produits par une installation au Canada pour laquelle une norme fondée sur le rendement serait requise pourrait ne pas être identifiée à l’avance. Des options pour permettre la participation de telles installations au STFR après 2020 sont envisagées.

Traitement des émissions indirectes

Nombre d’installations produisent sur place de l’énergie et des produits intermédiaires, ce qui donne lieu à des émissions locales. D’autres installations peuvent acheter de l’énergie et des produits intermédiaires de tiers. Les émissions occasionnées par la production d’énergie et l’achat de produits intermédiaires hors site sont considérées en tant qu’« émissions indirectes ». Des réflexions ont cours sur la manière de traiter ces émissions sous le STFR.

Conformité

Les périodes de conformité s’étendront généralement sur une année civile, soit du 1 janvier au 31 décembre. Les installations devront communiquer un rapport de conformité pour chacune d’entre elles.

Les rapports de conformité contiendront les renseignements nécessaires pour évaluer si une installation rempli ses obligations, incluant la limite annuelle des émissions de l’installation, ses émissions totales et ses obligations de conformité calculées. Les rapports présenteront aussi les renseignements suivants : les émissions totales par activité ou produit, la quantité de chaque combustible utilisé, la production, la vente et l’acquisition de produits clés (p. ex. électricité, vapeur et hydrogène) ainsi que les émissions de l’installation qui ne sont pas soumises à une tarification.

Les installations devront quantifier leurs émissions à l’aide des méthodes prescrites et elles devront assurer que la vérification de leurs rapports annuels de conformité soit effectuée à un degré raisonnable d’assurance par un organisme de vérification accrédité selon la norme ISO 14065 par le Conseil canadien des normes ou l’American National Standards Institute.

Il est envisagé de fixer au 1 juin de l’année suivant l’année de conformité la date limite pour la communication des rapports de conformité (p. ex. les rapports exigés le 1 juin 2020 viseraient la période de conformité qui se terminera le 31 décembre 2019).

Les installations qui émettent une quantité d’émissions qui excède leur limite annuelle d’émissions devront s’acquitter de leurs obligations de conformité avant une date butoir. Il est envisagé de fixer cette date au 1 novembre de l’année suivant l’année de conformité.

Unités de conformité

La nécessité d’élaborer et mettre en place des règles visant à accroître la liquidité du marché (c.-à-d. encourager les échanges de crédits excédentaires entre les participants au STFR), par exemple, l’établissement de limites de possession de crédits, est à l’étude.

D’autres renseignements sur les crédits compensatoires admissibles seront présentés dans un document d’orientation à venir. Ce document sera fondé sur les recommandations formulées par le Conseil canadien des ministres de l’environnement dans le rapport sur le Cadre pancanadien pour les crédits compensatoires de GES.

Système de suivi des unités de conformité

Un système de suivi et d’évaluation de la conformité pour suivre l’émission de crédits excédentaires et l’utilisation de crédits compensatoires admissibles sera développé. Chaque installation participante au STFR devra ouvrir des comptes dans le système de suivi.

Examen et mise à jour

Le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques comporte l’exigence d’examiner l’approche de tarification du carbone dans son ensemble d’ici le début de 2022 afin de confirmer la voie à suivre. Un rapport provisoire sera également produit en 2020. Les éléments de conception du STFR seront abordés dans le cadre de cet examen.

Prochaines étapes et processus de participation

Le gouvernement fédéral prévoit introduire une législation et des règlements pour mettre en œuvre le filet de sécurité fédéral pour une tarification de la pollution par le carbone, ce qui inclut le STFR, dans les  provinces ou les territoires qui le demandent ou qui n’auront pas adopté en 2018 un système conforme au modèle pancanadien.

Dans les provinces ou les territoires où les deux composantes du filet de sécurité fédéral sont applicables (la redevance sur les combustibles et le STFR), ces composantes prendront effet au même moment. Les installations industrielles inscrites au STFR pourront acheter du combustible exempt de la redevance sur les combustibles dès que celle-ci commencera à s’appliquer.

Environnement et Changement climatique Canada entreprendra un processus d’engagement structuré sur le STFR en hiver et au printemps 2018. Cela inclura des activités de consultation et d’engagement avec les provinces et territoires, les Peuples autochtones, les organisations environnementales non-gouvernementales, l’industrie, et les entreprises. Plus de détails seront communiqués avant le début des consultations.

Entre-temps, les parties intéressées qui souhaitent formuler des commentaires sur tout aspect de ce Cadre sont invitées à les transmettre par écrit à Environnement et Changement climatique Canada d’ici le 9 avril 2018 : ec.tarificationducarbonecarbonpricing.ec@canada.ca.