Réaliser des grands projets au Canada - Document de travail sur les réformes proposées aux lois, règlements et politiques

Contexte

Dans le discours du Trône de 2025, le gouvernement du Canada s’est engagé à faire passer à deux ans les délais de décision pour les grands projets. Le Canada doit bâtir de nouvelles infrastructures pour renforcer ses échanges commerciaux, faire croître son économie et demeurer compétitif sur la scène internationale.

Les évaluations d’impact et la réglementation sont importantes pour protéger l’environnement et assurer le développement durable des grands projets. Pour atteindre cet objectif du gouvernement, des lois, des règlements et des politiques sont en cours de révision. Le Gouvernement fédéral collabore ensemble et avec les provinces et les territoires, les promoteurs et les communautés autochtones pour trouver des moyens de rendre le processus de décision plus efficace et prévisible.

Les peuples autochtones ont aussi signalé au gouvernement la nécessité d’améliorer le processus d’évaluation des grands projets. Au cours de discussions tenues par Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada et les ministères et agences fédéraux, les peuples autochtones ont continuellement exprimé des préoccupations au sujet des lacunes dans les consultations. Ils ont insisté sur la nécessité de les impliquer tôt dans le processus, de respecter leurs cultures et de s’adapter aux structures de gouvernance et de prise de décisions autochtones.

Le gouvernement est résolu à tenir compte des points de vue et des priorités des Autochtones dans l’élaboration des réformes législatives, réglementaires et politiques. Ce processus comprendra un engagement significatif et respectera les obligations du Canada découlant de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, en faisant en sorte que les lois canadiennes sur les projets respectent les principes de la Déclaration des Nations Unies.

Justification

Au Canada, les grands projets font l’objet d’un processus décisionnel complexe et qui prend beaucoup de temps. Entre autres problèmes, on constate des chevauchements, un manque de coordination entre les ministères fédéraux et des processus de consultation où il peut s’avérer difficile pour les peuples autochtones et pour les promoteurs de s’y retrouver.

Par conséquent, la réalisation de grands projets est parfois complexe et coûteuse, en plus d’entraîner de longs délais, y compris dans les secteurs des mines, des ports et aéroports, des pipelines, des installations nucléaires et des infrastructures de transport. Par le passé, il a souvent fallu plus de cinq ans pour qu’un projet obtienne toutes les décisions nécessaires au niveau fédéral afin que la construction puisse débuter.

Le Canada est en concurrence avec d’autres pays, comme le Royaume-Uni, l’Australie et les États-Unis, pour attirer des investissements dans des projets à grande échelle. Ces pays travaillent déjà à des moyens d’accélérer leurs processus de décision en les simplifiant et venant réduire les consultations répétitives, combiner les centres de décision et favoriser la prise de décisions rapides.

La présente proposition permettrait au Canada d’établir un processus d’examen coordonné et plus simple, afin que les décisions au niveau fédéral soient prises dans un délai plus court pour les grands projets. Il serait ainsi plus facile pour les promoteurs de réussir à réaliser des projets qui stimulent la croissance économique, tout en assurant la protection de l’environnement et la tenue de consultations significatives auprès des Autochtones.

Aperçu des propositions

Le gouvernement du Canada compte apporter des changements à des lois, à des règlements et à des politiques pour remplir son engagement de prendre ses décisions plus rapidement pour les grands projets. L’objectif consiste à indiquer clairement qu’il est possible de réaliser efficacement de grands projets au Canada tout en conservant des normes environnementales rigoureuses et en respectant les droits des Autochtones.

1. Examen et prise de décision fédéraux en un an maximum : Le gouvernement du Canada propose des modifications législatives afin que les évaluations d’impact et les examens de permis fédéraux soient effectués simultanément plutôt que successivement. Ce processus débuterait dès l’avis de début des travaux, si une évaluation d’impact est requise, ou dès la délivrance d’un plan de permis, si aucune évaluation d’impact n’est requise. Les promoteurs disposeraient d’un an pour soumettre leurs études et renseignements définitifs. Toutefois, s’ils ont besoin de plus de temps pour un permis particulier, ils pourront en faire la demande. Quant au gouvernement fédéral, son délai d’examen et de prise de décision ne dépasserait pas un an. Il est proposé de modifier la loi afin d’officialiser ces objectifs.

   Le coordonnateur fédéral des évaluations au sein de l’Agence d’évaluation d’impact du Canada (AEIC) serait chargé de veiller à ce que les évaluations d’impact et la délivrance des permis fédéraux demeurent sur la bonne voie en vue de respecter l’échéancier. Les demandes de permis fédéraux seraient examinées simultanément aux évaluations environnementales, sous réserve de la possibilité pour le promoteur de prolonger ou de retarder les délais. Pour les projets nécessitant un examen de la Régie de l'énergie du Canada, la Régie sera responsable de la coordination.

   Bien que les échéances ne modifient en rien l’obligation du Canada de consulter les communautés autochtones ni le respect de ses engagements en vertu des traités modernes, nous mettons en place un processus qui permettra des consultations plus précoces et mieux coordonnées, et par conséquent des résultats plus efficaces pour les peuples autochtones et leurs représentants.

2. Un seul processus de consultation Couronne-Autochtones : Les peuples autochtones ont souligné l’importance d’améliorer les processus de consultation sur les grands projets afin de réduire la lassitude liée aux consultations. Pour ce faire, le gouvernement propose des modifications afin de créer un centre des consultations Couronne-Autochtones à l’AEIC.

   Ce nouveau centre des consultations Couronne-Autochtones travaillerait en collaboration avec les ministères et organismes fédéraux pour faire en sorte que chaque groupe autochtone susceptible d’être touché par un grand projet soit consulté dans le cadre d’un processus clair et coordonné propre à chaque projet, et non au cours de multiples processus parallèles ou redondants. Ce nouveau processus ne s’appliquerait qu’aux consultations liées aux grands projets.

   Le centre des consultations Couronne-Autochtones :

   • aidera les ministères et organismes à cerner dès le début les sources de préoccupations pour les Autochtones, afin de les résoudre ou de les atténuer ou de prévoir les aménagements nécessaires, dans la mesure du possible;
   • améliorera la coordination avec les processus de consultation provinciaux;
   • fournira des conseils aux fonctionnaires fédéraux et aux promoteurs sur la manière de véritablement consulter les peuples autochtones, en vue d’obtenir leur consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause.

   Dans les territoires, l’Agence canadienne de développement économique du Nord continuera de coordonner les consultations fédérales et de la Couronne. Par ailleurs, pour les projets de transport, Transports Canada créera un Bureau des projets de transport afin de renforcer la coordination et les consultations au niveau fédéral pour les projets de transport qui ne sont pas sujet à une évaluation d’impacts, désignés en vertu de la Loi visant à bâtir le Canada ou soutenus par l’Agence canadienne de développement économique du Nord.

3. Une seule décision de projet : Afin de favoriser des décisions plus rapide et plus claire des projets, le gouvernement du Canada propose des modifications législatives pour certains projets énumérés dans le Règlement sur les activités concrètes de la LEI. Ces changements permettraient à la ministre de l’Environnement, du Changement climatique et de la Nature (ECCN) de délivrer un seul document de décision fédérale. Ce document comprendrait l’ensemble des permis et des décisions fédérales nécessaires pour aller de l’avant avec un projet.

   Des experts de différents ministères continueraient d’examiner le projet et de fournir une expertise et des recommandations pour éclairer la prise de décisions. Les ministères concernés continueraient de délivrer les permis en vertu des lois applicables et de veiller à l’application de celles-ci. Tout au long du processus, le coordonnateur fédéral des examens s’assurerait que tout est organisé et sur la bonne voie.

   La ministre de l’ECCN continuerait de déterminer si les effets fédéraux négatifs d’un projet sont considérés comme étant importants. Dans l’affirmative, une décision conjointe serait prise par la ministre de l’ECCN en collaboration avec un autre ministre responsable du secteur concerné. Dans le cas d’un projet de transport fédéral, par exemple, le ministre des Transports prendrait cette décision avec la ministre de l’ECCN. Ou encore, les deux ministres pourraient décider d’acheminer la décision au gouverneur en conseil. Cette approche garantit que les décisions trouvent un juste équilibre entre les questions environnementales, les considérations économiques et d’autres considérations importantes, en fonction des règles existantes sur ce qui est dans l’intérêt du public.

   Les permis qui ne sont pas inclus dans la période proposée d’un an pour les examens et décisions fédéraux ne feront pas partis de l’approche de décision unique et suivront un processus de délivrance de permis l’un après l’autre.

   Ces changements ne s’appliqueront pas à la Régie de l’énergie du Canada (REC), qui prendra des décisions concernant les pipelines, les lignes de transmission et les projets énergétiques extracôtiers, ni à la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN), qui s’occupera des décisions entourant les projets liés à l’énergie nucléaire et à l’uranium.

4. Autorité de projet unique : Afin d’accroître la confiance des investisseurs dans le processus d’approbation de projet, le gouvernement du Canada propose de confier la responsabilité de certains projets à l’organisation fédérale possédant la plus vaste expertise, à savoir :

   • la REC gèrerait les décisions pour les pipelines et lignes de transport internationaux et interprovinciaux et les sources d’énergies renouvelables extracôtières;
   • la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) gèrerait les décisions pour les projets nucléaires et d’uranium.

   Les projets supervisés par la REC ne feront plus l’objet d’une évaluation d’impact distincte au titre de la LEI. Le gouverneur en conseil déciderait si le projet est dans l’intérêt du public pour les pipelines avec de longues emprises. Afin de réduire les risques politiques et les coûts pour les investisseurs, cette décision serait prise au début du processus de décision, avant que la Régie n’effectue son examen des conditions et de l’itinéraire détaillé. Sinon, la Commission de la Régie prendrait la décision et les délais pour ces décisions seraient réduits.

   Dans le cas des projets nucléaires et d’uranium, la CCSN sera responsable de mener l’évaluation d’impact en vertu de la LEI. La CCSN déterminera également si le projet aura des impacts fédéraux négatifs importants. Si les répercussions sont jugées importantes, le projet doit être renvoyé au gouverneur en conseil afin qu’il prenne une décision dans l’intérêt public, par l’intermédiaire du ministre de l’Énergie et des Ressources naturelles.

   Pour les projets nucléaires déjà en cours :

   • Si un projet est encore à la phase de planification (des avis ont été émis, mais les études complètes n’ont pas été soumises), le processus décisionnel sera transféré à la CCSN.
   • Si un projet est déjà en phase d’évaluation des répercussions plus avancée (toute l’information et les études nécessaires ont été soumises), ou si le promoteur du projet préfère poursuivre le processus existant, il se poursuivra dans le cadre du processus actuel d’évaluation des répercussions coordonné par l’AEIC.

   L’AEIC collaborera avec la CCSN pour assurer une transition en douceur pour les projets. Des précautions supplémentaires seront prises pour satisfaire à l’obligation du gouvernement de consulter les peuples autochtones pendant ce processus.

   Le gouvernement chargera également Ressources naturelles Canada d’examiner le cadre réglementaire et législatif du Canada applicable aux projets nucléaires afin de cerner les points à améliorer, incluant la simplification des processus et la réduction des délais.

   Une évaluation plus poussée sera effectuée avec la Nouvelle-Écosse et Terre-Neuve-et-Labrador afin de déterminer comment mettre en œuvre un modèle de réglementation unique pour les projets relevant de la Régie Canada–Nouvelle-Écosse de l’énergie extracôtière et de la Régie Canada-Terre-Neuve et Labrador de l’énergie extracôtière.

5. Définir des zones économiques au moyen d’évaluations d’impact régionales : Le gouvernement du Canada propose de modifier la loipour créer des zones économiques fédérales. Ces zones couvriraient notamment les corridors de transport, les réseaux de télécommunications, de production et de transmission d’énergie ainsi que les régions industrielles. La mise en place de ces zones avant la mise en œuvre d’importants projets éliminerait la nécessité de procéder à des examens de projet distincts, faciliterait le processus de délivrance des permis et réduirait les risques pour les investisseurs.

   Dans le cadre de cette proposition :

   • Le gouverneur en conseil aurait le pouvoir de décider que certains développements dans des zones précises sont préapprouvés, sous réserve des conditions pour les projets eux-mêmes.
   • Les zones et les types d’activités qui y sont autorisés seraient clairement définis.

   La consultation avec les peuples autochtones constituerait un élément clé de ce processus pour cerner les répercussions et les possibilités. Une collaboration supplémentaire serait mise en place pour déterminer les conditions particulières de développement dans ces zones.

   Une coordination et des ententes avec les provinces seront également essentielles pour que ces zones fonctionnent efficacement. Cette coopération entre les gouvernements fédéral et provinciaux permettrait un suivi rapide des projets dans le cadre des régimes fédéral et provincial.

6. Cadre réglementaire simplifié et efficace : Certaines lois fédérales ont des règles qui peuvent rendre les processus réglementaires lents, répétitifs et moins souples. Pour remédier à cette situation, le gouvernement du Canada propose des modifications visant à simplifier ces processus, notamment les suivantes :

   1. Restreindre les types d’activités qui nécessitent un permis en lien avec la navigation.
   2. Assouplir les permis portant sur les poissons et leurs habitats en matière de mesures compensatoires (visant à remplacer ou à compenser les effets environnementaux) et de permis liés à l’immersion en mer.
   3. Transférer certains pouvoirs du gouverneur en conseil (Cabinet) au ministre compétent afin d’accélérer la prise de décisions.
   4. S'assurer que les exigences des projets sont techniquement et économiquement réalisables, afin d'éviter de faire gonfler les coûts de construction et les délais de réalisation.
   5. Autoriser le démarrage de certaines activités préliminaires de construction avant une décision sur les impacts, si les permis nécessaires sont approuvés.
   6. Autoriser le ministre de l’Environnement, du Changement climatique et de la Nature à modifier les conditions de l’évaluation d’impact, dans des circonstances exceptionnelles.
   7. Autoriser le ministre responsable de l’Unité de l’économie canadienne à modifier les conditions environnementales pour les projets d’importance nationale, au besoin.
   8. Donner au gouverneur en conseil le pouvoir limité, avec un seuil élevé à atteindre, d’exempter certains projets de l’application du critère de mise en péril pour les espèces menacées, mais uniquement s’il est dans l’intérêt public de le faire et si le promoteur a déployé tous les efforts raisonnables pour éviter ou réduire les répercussions sur les espèces en péril.

   Ces décisions sont souvent nécessaires pour que les projets puissent entrer en phase de construction. Cependant, le gouvernement est conscient du fait que les promoteurs puissent également avoir besoin de décisions fédérales lorsque la période de construction s’étend sur plusieurs années. Le gouvernement continuera à promouvoir le principe « un projet, un processus de consultation avec la Couronne » tout au long des travaux de construction, afin de s’assurer que les consultations nécessaires pour répondre à tout besoin réglementaire pouvant survenir pendant la construction soient simplifiés.

   Ces propositions ne modifieront pas les processus d’approbation environnementale fondés sur des traités modernes protégés par la Constitution. Dans certaines régions, les responsabilités sont partagées entre les gouvernements fédéral, territoriaux et autochtones. Plusieurs de ces processus cadrent déjà avec les objectifs plus généraux du gouvernement, comme la « décision unique par projet » et un meilleur processus de consultation de la Couronne. La ministre des Affaires du Nord et de l’Arctique et ministre responsable de l’Agence canadienne de développement économique du Nord continuera de collaborer avec les partenaires afin de trouver des moyens d’améliorer le système réglementaire du Nord pour les grands projets.

Questions d’orientation

Questions sur la participation des Autochtones

1. Selon vous, dans quelle mesure ces modifications législatives et réglementaires et les modifications aux politiques connexes peuvent-elles être adaptées ou élargies pour qu’elles soient en meilleure adéquation avec les droits et les intérêts décrits dans la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (Déclaration des Nations Unies)?
2. Selon vous, y a-t-il des recoupements entre la proposition et les droits et intérêts des Premières Nations, des Inuits ou des Métis qui sont énoncés dans la Déclaration des Nations Unies?
3. Selon vous, comment le gouvernement du Canada peut-il mieux travailler en partenariat avec les peuples autochtones pour veiller à ce que les points de vue, les connaissances et les priorités des Autochtones orientent de façon significative la mise en œuvre de ces propositions?
4. Quelles leçons avez-vous tirées de votre expérience antérieure avec les promoteurs et les gouvernements, ce qu’ils ont fait de bien ou de moins bien pour les communautés autochtones?
5. Quelles sont vos perspectives, le cas échéant, au sujet de la proposition no 2 (un seul processus de consultation de la Couronne)?

Questions sur la mobilisation du public et des Autochtones

1. Quelles possibilités d’amélioration des processus d’évaluation et d’autorisation liés à la construction de grands projets émergent de ces propositions?
2. Quel est votre avis/impression générale sur ces propositions visant à améliorer l’efficacité réglementaire pour accélérer la construction de grands projets au Canada?
3. De quoi les entreprises et les peuples autochtones ont-ils besoin pour faire avancer les grands projets dans un délai plus court, conformément à ces propositions?

Prochaines étapes

• Suivant la période d’engagement, le gouvernement déposera rapidement le projet de loi.