Services publics et Approvisionnement Canada tarde à réduire les espaces de bureau et soutenir la création de logements abordables
Rapport 3 — L’utilisation actuelle et future des bureaux fédéraux
Métadonnées du rapport
- Date de dépôt :
- Entités vérifiées :
- Services publics et Approvisionnement Canada
- Logement, Infrastructures et Collectivités du Canada
- Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
- Sujets :
- Logement
- Propriété immobilière
- Report type
- Rapports de la vérificatrice générale
Survol
À la suite de son estimation de 2017 selon laquelle la moitié des locaux à bureaux du gouvernement n’étaient pas utilisés à leur pleine capacité, Services publics et Approvisionnement Canada a commencé à planifier, en 2019‑2020, l’aliénation des biens immobiliers qu’il considérait comme pouvant mieux servir à d’autres fins. Certains de ces biens excédentaires désignés comme étant convenables pour le logement pourraient être cédés à l’Initiative des terrains fédéraux. Ce programme géré par la Société canadienne d’hypothèques et de logement a pour but d’utiliser les biens excédentaires du gouvernement fédéral pour bâtir des logements abordables, accessibles, écoénergétiques et socialement inclusifs.
Les efforts de Services publics et Approvisionnement Canada pour ramener les locaux à bureaux fédéraux à la taille idéale et en réduire les coûts passent par l’élaboration d’un plan flexible pour atténuer les risques en constante évolution. Nous avons constaté que, en bonne partie à cause du manque de financement depuis 2019 pour mettre en œuvre les plans de réduction initiaux, Services publics et Approvisionnement Canada n’avait pu obtenir qu’une très faible réduction des locaux à bureaux. Le Ministère a actualisé le plan en maintenant l’engagement de réduire de moitié les locaux à bureaux, et le budget de 2024 lui a accordé 1,1 milliard de dollars sur 10 ans à cette fin. Toutefois, Services publics et Approvisionnement Canada prévoit maintenant que la réduction des locaux à bureaux ne sera que de 33 %. Le budget de 2024 a aussi chargé Services publics et Approvisionnement Canada de prioriser l’aliénation de biens immobiliers qui peuvent être convertis en logements. Nous avons constaté que cette priorisation pouvait retarder l’aliénation des biens immobiliers qui conviennent moins au logement, et risquait d’entraîner une augmentation des frais d’entretien et d’exploitation.
Nous avons constaté que, entre 2021 et 2024, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a bien avancé la mise en œuvre des améliorations de la gestion immobilière gouvernementale. Toutefois, sa capacité d’offrir une orientation et un soutien aux ministères et aux organismes a fortement diminué depuis la dissolution en 2024 du Centre d’expertise en matière de biens immobiliers, qui avait été créé en 2021 pour aider le gouvernement à gérer son portefeuille de biens immobiliers.
Nous avons aussi constaté que la Société canadienne d’hypothèques et de logement, appuyée par Logement, Infrastructures et Collectivités Canada, était en voie d’atteindre la cible initiale de l’Initiative des terrains fédéraux qui consiste à obtenir des engagements d’ici 2027‑2028 pour construire 4 000 nouveaux logements. Toutefois, la Société produisait des rapports peu clairs sur le nombre de logements construits. De plus, l’Initiative n’avait pas maximisé l’accès aux logements abordables pour les personnes qui en ont le plus besoin.
Pourquoi avons-nous effectué cet audit?
- Les locaux à bureaux vacants ou sous‑utilisés entraînent des coûts superflus pour le gouvernement.
- Une bonne gestion du portefeuille des locaux à bureaux permet non seulement d’optimiser les ressources pour les contribuables du Canada, mais aussi de maximiser les avantages du modèle de travail hybride.
- Si elle est bien gérée, l’aliénation des biens immobiliers et des terrains fédéraux désignés comme excédentaires et pouvant être cédés peut entraîner des économies, tout en contribuant à l’augmentation de l’offre de logements, surtout de logements durables, accessibles et abordables pour les familles à faible revenu.
Aperçu de nos recommandations
- Afin d’accroître la transparence et l’efficience, Services publics et Approvisionnement Canada devrait recueillir et présenter annuellement dans ses rapports publics d’autres informations sur la gestion des locaux à bureaux, y compris sur les progrès réalisés par rapport à la cible de réduction de 50 % et sur l’utilisation des locaux à bureaux et la densité d’occupation.
- En collaboration avec les organismes centraux et d’autres ministères pertinents, Services publics et Approvisionnement Canada devrait examiner avec les locataires fédéraux la façon de réduire les locaux à bureaux qu’ils occupent.
- Services publics et Approvisionnement Canada devrait s’assurer que son plan de réduction tient compte de la hausse des frais d’entretien et d’exploitation des immeubles à bureaux qui n’ont pas été priorisés pour aliénation parce qu’ils ne convenaient pas au logement.
Les constatations et les données clés
- Services publics et Approvisionnement Canada gère un portefeuille de locaux à bureaux d’environ 5,9 millions de mètres carrés.
- Les frais d’entretien et d’exploitation ainsi que les paiements en remplacement d’impôts pour le portefeuille de locaux à bureaux s’élevaient à environ 2,14 milliards de dollars en 2023‑2024.
- Services publics et Approvisionnement Canada a estimé, avant la pandémie, que 50 % des locaux à bureaux étaient sous‑utilisés.
- Le Ministère estime que la réduction des locaux à bureaux fédéraux entraînera des économies d’environ 3,9 milliards de dollars au cours des 10 prochaines années, et de 0,9 milliard de dollars par année par la suite.
- Depuis 2019, le Ministère a très peu réduit ses locaux à bureaux : la superficie est passée de 6,0 millions de mètres carrés louables en 2019‑2020 à 5,9 millions de mètres carrés louables en 2023‑2024.
- L’Initiative des terrains fédéraux, qui vise à utiliser les biens fédéraux excédentaires pour construire des logements abordables, accessibles, écoénergétiques et socialement inclusifs, est en voie d’atteindre sa cible en termes d’efficacité énergétique, d’accessibilité et du nombre de logements abordables devant être construits.
- Le critère d’abordabilité utilisé par l’Initiative des terrains fédéraux n’est pas fondé sur le revenu du ménage; par conséquent, les locataires dans les fourchettes de revenu les plus faibles dont les besoins en matière de logement abordable sont les plus grands profitent moins de l’Initiative.
Le Canada a besoin d’un nombre accru de logements durables, accessibles et abordables pour répondre aux besoins en matière de logement des membres les plus vulnérables de sa population. Les logements durables, accessibles et abordables favorisent l’inclusion sociale et économique des personnes et des familles, réduisent le nombre de ménages ayant des besoins impérieux en matière de logement, et contribuent à prévenir et à réduire l’itinérance chronique. S’il est bien géré, le réaménagement de terrains et d’immeubles fédéraux excédentaires peut contribuer à accroître l’offre de logements durables, accessibles et abordables. Les questions examinées dans cette section du rapport portent sur l’objectif de développement durable 11 (Villes et communautés durables) des Nations Unies.
Exhibit Highlights
Le processus d'aliénation et la façon dont les biens fédéraux sont mis à la disposition de l'Initiative des terrains fédéraux
Version textuelle
Ce diagramme illustre les huit étapes de l’aliénation de biens immobiliers fédéraux et de leur mise à disposition pour le logement par l’entremise de l’Initiative des terrains fédéraux.
Étape 1 : Désignation du bien
Les ministères fédéraux et les sociétés d’État déterminent les biens qui ne sont plus nécessaires.
Étape 2 : Diligence raisonnable
Les propriétaires du bien immobilier fédéral exercent une diligence raisonnable à l’égard du bien (consultations avec les Autochtones, évaluations environnementales, évaluation de son état, etc.).
Étape 3 : Évaluation du bien
Les propriétaires du bien immobilier fédéral déterminent si le terrain ou l’immeuble peut convenir à la construction de logements abordables.
Étape 4 : Examen du bien
L’équipe responsable de l’Initiative des terrains fédéraux examine les biens immobiliers évalués et manifeste son intérêt pour un bien convenable. Des travaux de modification du zonage ou d’aménagement préalables peuvent être réalisés à cette étape.
Étape 5 : Mise en vente ou en location
Les biens immobiliers appropriés deviennent disponibles pour la vente ou la location dans le cadre de l’Initiative des terrains fédéraux. Ils sont affichés sur le site Web de la SCHL consacré à la Stratégie nationale sur le logement.
Étape 6 : Demandes acceptées
Les fournisseurs de logements présentent une demande d’achat ou de location d’un bien immobilier pour y aménager un ensemble de logements abordables. Les propositions sont évaluées en fonction de l’accessibilité, de l’abordabilité, de l’efficacité environnementale et des besoins de la collectivité.
Étape 7 : Sélection du projet
La meilleure proposition est sélectionnée et le bien immobilier est vendu ou loué à coût réduit ou nul. Le coût est établi en fonction des résultats sociaux prévus, de l’expérience du demandeur et du projet proposé. Des ententes sont signées pour veiller à ce que le bien immobilier soit converti en logements abordables et que son caractère abordable soit maintenu pendant au moins 25 ans ou une autre durée précisée.
Étape 8 : Construction ou rénovation des logements
Des logements abordables sont construits ou rénovés au profit de la collectivité.
Source : Adapté à partir de renseignements fournis par la Société canadienne d’hypothèques et de logement
Les locataires fédéraux qui ont répondu au sondage ont indiqué qu'ils utilisaient une méthode ou plus pour recueillir de l'information sur l'utilisation des locaux à bureaux
Version textuelle
Ce diagramme à barres montre différentes méthodes de collecte de données sur l’utilisation des locaux à bureaux et le nombre de locataires fédéraux qui utilisaient une ou plusieurs de ces méthodes. Dans l’ensemble : la plupart des locataires fédéraux utilisaient plusieurs méthodes de collecte de données; quelques locataires n’utilisaient qu’une seule méthode; quelques locataires n’assuraient aucun suivi de l’utilisation des locaux à bureaux; et un locataire obligeait les membres de son personnel à être présents sur les lieux de travail.
Balayages de la carte d’accès
- Nombre total de locataires fédéraux qui comptaient les balayages de la carte d’accès : 39
- Nombre de locataires fédéraux qui utilisaient cette méthode avec d’autres méthodes : 29
- Nombre de locataires fédéraux qui utilisaient uniquement cette méthode : 10
Dénombrement des membres du personnel présents
- Nombre total de locataires fédéraux qui comptaient le nombre d’employés présents sur place : 32
- Nombre de locataires fédéraux qui utilisaient cette méthode avec d’autres méthodes : 27
Surveillance des adresses IP
- Nombre total de locataires fédéraux qui assuraient une surveillance des adresses IP : 32
- Nombre de locataires fédéraux qui utilisaient cette méthode avec d’autres méthodes : 22
- Nombre de locataires fédéraux qui utilisaient uniquement cette méthode : 10
Système de réservation de bureaux
- Nombre total de locataires fédéraux qui avaient recours au système de réservation de bureaux : 25
- Nombre de locataires fédéraux qui utilisaient cette méthode avec d’autres méthodes : 24
- Nombre de locataires fédéraux qui utilisaient uniquement cette méthode : 1
Autres méthodes de collecte de données
- Nombre total de locataires fédéraux qui utilisaient d’autres méthodes : 10
- Nombre de locataires fédéraux qui utilisaient ces autres méthodes avec d’autres méthodes : 5
- Nombre de locataires fédéraux qui utilisaient uniquement ces autres méthodes : 5
Aucune surveillance du nombre de fois où le personnel a utilisé les locaux
- Nombre total de locataires fédéraux qui n’assuraient aucune surveillance : 5
- Nombre de locataires fédéraux qui utilisaient cette méthode avec d’autres méthodes : Sans objet
- Nombre de locataires fédéraux qui utilisaient uniquement cette méthode : Sans objet
Sans objet (présence obligatoire)
- Nombre total de locataires fédéraux qui obligeaient les membres de leur personnel à être présents sur les lieux de travail : 1
- Nombre de locataires fédéraux qui utilisaient cette méthode avec d’autres méthodes : Sans objet
- Nombre de locataires fédéraux qui utilisaient uniquement cette méthode : Sans objet
Loyer mensuel abordable calculé selon 80 % du loyer médian du marché et 30 % du revenu avant impôt, par province, 2022-2023
Version textuelle
Ce tableau compare deux façons de déterminer l’abordabilité : soit d’après le revenu, soit d’après le loyer médian du marché. (On entend par « loyer médian du marché » le prix estimé qui se situe à mi‑chemin entre le loyer le plus bas et le loyer le plus élevé du marché.) Lorsque l’abordabilité est fondée sur le revenu, un loyer mensuel de moins de 30 % du revenu avant impôt est considéré comme abordable. Lorsque l’abordabilité est fondée sur le loyer médian du marché, un loyer mensuel d’environ 80 % du loyer médian du marché est considéré comme abordable. Dans l’ensemble des provinces, le montant du loyer qui est considéré comme abordable est inférieur lorsque le calcul est fondé sur le revenu : 735 $ est considéré comme un loyer mensuel abordable lorsque le calcul est fondé sur le revenu, contre 960 $ lorsque le calcul est fondé sur le loyer médian du marché.
Ce graphique montre que, dans chaque province, le critère d’abordabilité de l’Initiative des terrains fédéraux (fondé sur le loyer médian du marché) donne lieu à des logements loués à des coûts mensuels plus élevés que ce que Statistique Canada considère comme abordable pour les personnes à faible revenu.
Selon le critère d’abordabilité de l’Initiative des terrains fédéraux, le loyer d’au moins 30 % des logements devait être moins élevé que 80 % du loyer médian du marché pendant au moins 25 ans. Par conséquent, si une région géographique n’a pas été identifiée comme ayant des besoins impérieux en matière de logement, le loyer médian du marché pour cette région sert probablement davantage les besoins des personnes à revenu élevé que ceux des personnes à faible revenu.
Aucune information n’est disponible pour les territoires. Voici les calculs du loyer mensuel abordable pour chaque province :
En Alberta, le loyer mensuel maximal abordable fondé sur un loyer inférieur à 30 % du revenu avant impôt est de 865 $, contre 1 056 $ lorsque le loyer mensuel représente environ 80 % du loyer médian du marché.
En Colombie-Britannique, le loyer mensuel maximal abordable fondé sur un loyer inférieur à 30 % du revenu avant impôt est de 831 $, contre 1 260 $ lorsque le loyer mensuel représente environ 80 % du loyer médian du marché.
Au Manitoba, le loyer mensuel maximal abordable fondé sur un loyer inférieur à 30 % du revenu avant impôt est de 655 $, contre 944 $ lorsque le loyer mensuel représente environ 80 % du loyer médian du marché.
À Terre-Neuve-et-Labrador, le loyer mensuel maximal abordable fondé sur un loyer inférieur à 30 % du revenu avant impôt est de 566 $, contre 760 $ lorsque le loyer mensuel représente environ 80 % du loyer médian du marché.
Au Nouveau-Brunswick, le loyer mensuel maximal abordable fondé sur un loyer inférieur à 30 % du revenu avant impôt est de 609 $, contre 854 $ lorsque le loyer mensuel représente environ 80 % du loyer médian du marché.
En Nouvelle-Écosse, le loyer mensuel maximal abordable fondé sur un loyer inférieur à 30 % du revenu avant impôt est de 653 $, contre 1 082 $ lorsque le loyer mensuel représente environ 80 % du loyer médian du marché.
En Ontario, le loyer mensuel maximal abordable fondé sur un loyer inférieur à 30 % du revenu avant impôt est de 746 $, contre 1 200 $ lorsque le loyer mensuel représente environ 80 % du loyer médian du marché.
À l’Île-du-Prince-Édouard, le loyer mensuel maximal abordable fondé sur un loyer inférieur à 30 % du revenu avant impôt est de 700 $, contre 760 $ lorsque le loyer mensuel représente environ 80 % du loyer médian du marché.
Au Québec, le loyer mensuel maximal abordable fondé sur un loyer inférieur à 30 % du revenu avant impôt est de 695 $, contre 751 $ lorsque le loyer mensuel représente environ 80 % du loyer médian du marché.
En Saskatchewan, le loyer mensuel maximal abordable fondé sur un loyer inférieur à 30 % du revenu avant impôt est de 664 $, contre 940 $ lorsque le loyer mensuel représente environ 80 % du loyer médian du marché.
Source : D’après des données publiées par Statistique Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement
Les divers types de logements
Version textuelle
Cette illustration montre l’éventail des possibilités de logements, allant de l’itinérance à l’accession à la propriété.
Voici les différents types de logements :
- Absence de logement (itinérance)
- Refuges d’urgence
- Logements de transition
- Logements sociaux
- Location abordable
- Propriété abordable
- Location au prix du marché
- Propriété au prix du marché
Source : Adapté de la Société canadienne d’hypothèques et de logement