Réponse du ministre de la Défense nationale concernant le rapport 2008 du Comité d’examen de la rémunération des juges militaires

1. Le Comité d’examen de la rémunération des juges militaires (CERJM) est assujetti au paragraphe 165.22(2) de la Loi sur la défense nationale ¹ (LDN) et à l’article 204.23 des Ordonnances et règlements royaux applicables aux Forces canadiennes (ORFC) ² Les membres du CERJM se réunissent à tous les quatre ans afin d’examiner l’adéquation de la rémunération des juges militaires. En vertu de l’alinéa 204.24(3) des ORFC, dans le cadre de son examen, le CERJM doit prendre en considération les points suivants :
   • l’état de l’économie au Canada, y compris le coût de la vie ainsi que la situation économique et financière globale du gouvernement;
   • le rôle de la sécurité financière des juges militaires dans la préservation de l’indépendance judiciaire;
   • le besoin de recruter les meilleurs officiers pour la magistrature militaire;
   • tout autre facteur objectif qu’il considère pertinent.
2. Le 29 janvier 2008, les membres de la troisième réunion du CERJM quadriennal ont commencé l’examen de l’adéquation de la rémunération des juges militaires pour la période commençant le 1er septembre 2007. Le CERJM a tenu compte des observations écrites des conseils pour les juges militaires et pour le gouvernement. Il y a eu une audience publique au cours de laquelle les deux parties ont eu la possibilité de faire état de leur exposé et de répondre aux questions des membres du CERJM. Le CERJM a présenté son « Rapport sur la rémunération des juges militaires ³ » au ministre, le 29 septembre 2008.
3. En vertu de la LDN ⁴ les juges militaires président les cours martiales des officiers ou des militaires du rang et (des limites peuvent être imposées) des autres personnes, y compris des civils. Ils ont compétence sur les infractions inscrites dans la Partie III de la LDN, qui comprend les infractions relevant des lois fédérales ⁵ et étrangères ⁶ Ils peuvent aussi remplir d’autres fonctions judicaires, dont l’examen judiciaire de cas où la personne est emprisonnée avant la tenue de son procès ⁷ et, avec l’agrément du Juge militaire en chef, être nommé pour agir à titre de commission d’enquête ⁸ Dans l’exercice de leurs fonctions, les juges militaires doivent voyager fréquemment à la grandeur du Canada. Parfois, ils peuvent être appelés à voyager à l’étranger afin de présider une cour martiale à l’endroit où se trouvent les membres des Forces canadiennes (FC).
4. Le gouverneur en conseil nomme, aux postes de juges militaires ⁹, des officiers des FC qui sont avocats ou membres du barreau d’une province du Canada depuis au moins dix ans. Ils sont nommés pour une période de cinq ans et, à la suite de la recommandation d’un comité de renouvellement établi en vertu de l’article 101.15 des ORFC ¹⁰, ils peuvent être nommés de nouveau. Le processus de sélection des juges militaires ressemble au processus prévu pour les autres nominations à la magistrature fédérale. Le processus de sélection de la magistrature militaire est administré par le Commissaire à la magistrature fédérale et le Comité de sélection des juges militaires est utilisé pour évaluer les candidats intéressés. À l’heure actuelle le Cabinet du juge militaire en chef est complet puisqu’il comprend le nombre total de juges miliaires à la limite des effectifs, qui est de quatre.
5. Tel que le note le CERJM à la page 5 du rapport :

[trad.] « (…) il n’en demeure pas moins que les juges militaires ont choisi une carrière en service militaire. Bien qu’ils ne dépendent pas de la chaîne de commandement, ils font toujours partie des FC, avec tous les avantages et désavantages que cela comporte. Toutefois, leur position demeure unique. En effet, les juges militaires l’indiquent dans la présentation : « le Cabinet du juge militaire en chef est l’unité des Forces canadiennes pour laquelle le juge militaire en chef en est le commandant ».

6. Les membres du CERJM ont conclu, à la page 13 du rapport, que la solde des juges militaires ne peut pas être déterminée en fonction d’un seul comparateur. Ils recommandent que la solde des juges militaires soit établie à 225 000,00 $, en date du 1er septembre 2007. À des fins de protection contre l’inflation, le CERJM recommande aussi que la mesure d’indexation annuelle repose sur l’Indice de la rémunération pour l’ensemble des activités économiques, comme c’est le cas pour les autres nominations de juges au gouvernement fédéral. Cette recommandation liée à l’indexation fait l’unanimité et sera mise en œuvre. Le ministre approuve également la recommandation du CERJM, à la page 14, voulant que le Juge militaire en chef continue de recevoir un supplément de 3,0 p. cent du taux accordé aux juges militaires.
7. En vertu de l’alinéa 204.27(2) des ORFC, le ministre devait donner sa réponse concernant le rapport du CERJM au plus tard le 29 mars 2009. La réponse a été retardée afin de permettre au Ministère d’examiner le rapport à la suite de modifications importantes apportées au premier des facteurs que le CERJM avait comme mandat d’examiner à des fins de recommandations en matière d’adéquation de la rémunération des juges militaires. Ce facteur, en vertu du sous-alinéa 204.24(3)(a) des ORFC, est le suivant : « l’état de l’économie au Canada, y compris le coût de la vie ainsi que la situation économique et financière globale du gouvernement ». Lorsque les autorités du Ministère ont commencé leur analyse de la solde des juges militaires et de l’importance du rapport, le gouvernement avait déjà commencé le processus budgétaire de 2009. Ainsi, ces autres processus ont influencé les consultations qui ont été entreprises et les réponses ministérielles qui ont été considérées. La situation budgétaire du gouvernement a abouti à l’adoption de la Loi d’exécution du budget 2009 ¹¹, le 12 mars 2009. C’est pourquoi la proposition du Ministère concernant la solde des juges militaires devait être revue.
8. En raison de l’état économique du Canada et de la situation financière du gouvernement, le ministre a déterminé qu’il serait irraisonnable de mettre en œuvre la recommandation actuelle du CERJM concernant la solde des juges militaires. La présente réponse se veut donc l’explication et la justification publiques, fournies suivant l’esprit de la loi constitutionnelle et en fonction de l’arrêt de 2005 la Cour suprême du Canada dans Bodner c. Alberta. ¹²
9. La situation économique mondiale et canadienne, ainsi que la situation financière du gouvernement se sont beaucoup détériorées après la fin de l’examen du CERJM et de la présentation de ses recommandations au ministre, en septembre 2008. La réponse du gouvernement à l’égard de la détérioration de la conjoncture économique du Canada, le pronostic à long terme, les répercussions importantes pour les revenus du gouvernement et le besoin mondial pour des mesures fiscales extraordinaires se sont soldés par la Loi sur la compression des dépenses publiques 2009 ¹³. Essentiellement, cette Loi restreint la rémunération dans le secteur public fédéral pendant la période économique difficile. L’augmentation salariale annuelle des fonctionnaires, des titulaires d’une charge publique et des membres du Parlement est de 2,3 p. cent en 2007-2008 et de 1,5 p. cent pour les trois années suivantes.
10. Bien que les juges nommés par le gouvernement fédéral et les juges militaires ne soient pas soumis à la Loi sur les compressions des dépenses publiques ¹⁴, le gouvernement, dans sa réponse au rapport de 2007 de CERJM, a limité les augmentations des juges nommées pour la magistrature fédérale en fonction de l’Indice de la rémunération pour l’ensemble des activités économiques. Tel qu’il est détaillé dans les réponses du gouvernement sur le rapport, ainsi que le rapport du conseiller spécial sur la rémunération des protonotaires de la Cour fédérale :

« (…) le public pourrait raisonnablement s’attendre à ce que les juges et les protonotaires soient assujettis à des mesures de restriction similaires. La Cour suprême du Canada a établi que c’est en vue d’assurer la confiance du public dans la magistrature que la rémunération des juges devrait être assujettie aux mesures touchant les salaires de toutes les autres personnes rémunérées sur les fonds publics. Dans le Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale I.-P.-E., le juge en chef Lamer soulignait qu’un traitement égal « aide[nt] à maintenir la perception d’indépendance de la magistrature, précisément parce qu’on ne réserve pas un traitement distinct aux juges ». Il s’est exprimé en ces termes :

À mon avis, le risque d’ingérence politique exercée par le biais de la manipulation financière est nettement plus grand lorsque les juges sont traités différemment des autres personnes rémunérées sur les fonds publics. Voilà pourquoi notre Cour s’est attachée principalement aux mesures de discrimination dans Beauregard. Comme l’a affirmé le professeur Renke, op. cit., dans le contexte des présents pourvois (à la p. 19) :

[TRADUCTION] . . . si on épargnait aux juges les réductions de rémunération touchant les autres groupes du secteur public, une personne raisonnable pourrait fort bien conclure que les juges ont fait des pressions dans les coulisses. Le fait que les juges soient exemptés pourrait être perçu comme le résultat de pactes occultes ou d’engagements secrets à favoriser l’État. Le fait d’exempter les juges de coupures salariales généralisées risque tout autant de soulever des doutes quant à l’indépendance de la magistrature que la diminution de la rémunération des juges dans le contexte de réductions générales applicables au secteur public.

11. De l’avis du ministre, le public pourrait raisonnablement s’attendre à ce que les juges ne soient pas traités d’une manière différente s’ils étaient aussi assujettis à des restrictions similaires à celles mises en œuvre pour les membres des FC, les juges fédéraux et les autres membres de l’administration publique fédérale.
12. Le CERJM a recommandé que la rémunération des juges militaires ne soit pas associée à la rémunération moyenne des juges de la cour provinciale et que leur solde ne soit pas établie en fonction d’un seul comparateur. Le CERJM recommande plutôt que la rémunération des juges soit réglée à 225 000,00 $. Étant donné la situation économique actuelle, il ne serait pas responsable sur le plan financier pour le gouvernement d’accepter la recommandation d’augmenter la solde des juges militaires de 21 p. cent, surtout si le CERJM a indiqué à la page 8 que « la solde des juges militaires a largement dépassé le taux d’inflation au cours des quatre dernières années, ainsi que les salaires de toutes les autres personnes rémunérées sur les fonds publics ». De plus, le ministre n’accepterait pas la recommandation du CERJM à ce sujet étant donné l’absence de justification. Le rapport ne montre pas que la solde des juges militaires, en fonction du salaire moyen des juges de la cour provincial (ainsi que des récentes augmentations établies en fonction de la méthodologie utilisée), a été inadéquate en ce qui concerne la préservation de leur indépendance judiciaire ou pour attirer des officiers exceptionnels.
13. En conservant la méthodologie actuelle d’utiliser le taux moyen du salaire des juges de la cour provinciale, il y aurait une augmentation de 7,3 p. cent le 1er septembre 2007 et une autre de 3,7 p. cent le 1er septembre 2008. Dans la conclusion, à la page 13 du rapport, le CERJM est d’accord avec le conseil pour les juges militaires et pour le gouvernement que la solde des juges militaires ne devrait pas être associée directement au salaire moyen des juges de la cour provinciale. Bien que la solde de quatre juges militaires ne représente pas une somme énorme, mais étant donné l’importance de la position économique du Canada et de la situation financière du gouvernement, le maintien de cette méthodologie ne suivrait pas la pensée des dispositions législatives sur les restrictions et le traitement accordé aux autres personnes rémunérées sur les fonds publics. Alors, le ministre a obtenu l’approbation du Conseil du Trésor de fournir des augmentations annuelles en fonction de l’Indice de la rémunération pour l’ensemble des activités économiques. Cette méthode resterait en vigueur de façon indéterminée et serait revue le 1er septembre 2011, alors que le Comité siègera de nouveau.
14. Selon cette méthode, les juges militaires recevront une augmentation de solde 3,0 p. cent en 2007, de 3,2 p. cent en 2008 et de 2,8 p. cent en 2009. Ces augmentations de solde se présenteront sous forme de paiements forfaitaires de 3 364 $ (2007), de 12 102 $ (2008) et de 10 397 $ (2009) pour le Juge militaire en chef, et de 3 266 $ (2007), de 11 749 $ (2008) et de 10 094 $ (2009) pour les autres juges militaires. Le taux annuel de rémunération, commençant le 1er novembre 2009 et payable de façon mensuelle, devrait être de 210 039 $ pour le Juge militaire en chef et de 203 922 $ pour les autres juges militaires. Bien que plus élevées que les augmentations de la Loi sur les compressions des dépenses publiques pour la fonction publique et les Forces canadiennes de 2,3 p. cent, 1,5 p. cent et 1,5 p. cent ¹⁵, ces augmentations permettent d’assurer que la rémunération des juges militaires ne tombe pas sous le « minimum » requis pour protéger leur sécurité financière, y compris une baisse résultant d’une érosion par l’inflation. Ce « minimum » sert aussi à éviter que les juges soient perçus comme étant vulnérables à des pressions politiques exercées par manipulation financière. Par conséquent, l’indépendance judicaire dans le contexte judiciaire militaire sera maintenue, tout en tenant compte des conditions économiques actuelles au Canada, notamment le coût de la vie, ainsi que la situation économique et financière globale de l’administration fédérale.
15. Le ministre est conscient de la nature quadriennale unique de ce processus de rémunération judiciaire, ce qui restreint la possibilité d’apporter des ajustements provisoires pendant la période de quatre ans. Toutefois, dans le cas où la situation économique actuelle s’améliorerait avant que le CERJM se réunisse de nouveau, une telle possibilité pourrait être prise en considération par les membres du CERJM.
16. Le ministre remercie tous les membres du CERJM pour le temps et les efforts qu’ils consacrent à faire avancer cet enjeu important. Toutefois, personne n’aurait pu prévoir à quel point les conditions économiques ont changées jusqu’à la fin de 2008. Néanmoins, le ministre s’est engagé à faire en sorte que les juges militaires continuent de recevoir la solde nécessaire afin d’assurer leur indépendance totale et que la justice militaire continue de se dérouler selon un processus juste et impartial qui respecte les normes constitutionnelles canadiennes.

1 L.R.C. 1985, c. N-5 [LDN].

2 Trouvé à : http://www.admfincs.forces.gc.ca/qro-orf/index-fra.asp.

3 Trouvé à : http://www.forces.gc.ca/en/about-reports-pubs/compensation-committee-2008.page.

4 LDN, précité 1, s. 60.

5 Id., s. 130.

6 Id., s. 132.

7 Id., s. 159.

8 Alinéa 21.081(1) des ORFC.

9 LDN, précité 1, s. 165.21(1).

10 Id., s. 165.21(3).

11 S.C. 2009, c. 2.

12 [2005] 2 S.C.R. 286.

13 Partie 10, Loi d’exécution du budget, 2009, précité 11, s. 393.

14 Id., s. 13(4).

15 Id., s. 16.