Audit des politiques de loisirs et des cadres d’élaboration des programmes

Fébruary 2016

7055-21-23 (SMA(Svcs Ex))

Revu par le SMA(Svcs Ex) conformément à la Loi sur l’accès à l’information (LAI). Renseignements NON CLASSIFIÉS.

Acronymes et abréviations

Sommaire des résultats

Les membres des Forces armées canadiennes (FAC) travaillent partout au Canada et à l’étranger. Au cours de leur carrière, les militaires, et leurs familles, peuvent devoir s’établir dans une collectivité nouvelle et parfois éloignée, ou encore dans une collectivité isolée qui n’a pas tous les services de soutien (installations de loisirs, clubs de services, activités de loisirs, etc.) qu’offrent les municipalités canadiennes innovantes. À titre d’employeur de choix, les FAC comprennent qu’elles sont tenues de s’assurer que les membres du personnel et leurs familles ont accès à un niveau raisonnable de biens, de services et d’aide qui ne seraient pas accessibles autrement.¹

Par l’intermédiaire du personnel des fonds non publics, qui constitue un employeur distinct en vertu de l’annexe V de la Loi sur la gestion des finances publiques, les Services de bien-être et moral des Forces canadiennes (SBMFC) exécutent des programmes de bien-être et de maintien du moral au nom du Ministère de la Défense nationale (MDN). Pour ce faire, un cadre de responsabilisation des fonds non publics prévoit une combinaison d’aide non publique et d’aide publique. Selon le cas, on peut désormais désigner les FAC, le MDN et les SBMFC comme étant l’organisation de la Défense.

Dans le but d’améliorer la santé et le bien-être des militaires et de leurs familles qui, en fin de compte, contribuent au succès opérationnel, les commandants de base et d’escadre sont tenus de garantir l’accès à des programmes communautaires de loisirs. Il appartient aux SBMFC d’élaborer des politiques et de fournir des orientations concernant les loisirs. Un ensemble exhaustif de politiques couvre une série de programmes et d’activités : sports nautiques, patinage, sports mineurs, clubs, comme ceux de mécanique automobile, de plongée et de karaté.

L’objectif du présent audit était d’attester la pertinence des mécanismes de gouvernance et de surveillance et des stratégies et des pratiques liées et à la gestion des risques pour faire en sorte que le programme des loisirs des SBMFC respecte les politiques, les directives et les normes internes et externes correspondantes.

Constatations et recommandations

Gouvernance et surveillance

Surveillance de la gestion des loisirs. Les clubs de loisirs sont des entités autonomes et autorisées qui offrent aux membres de la collectivité militaire la possibilité de choisir diverses activités récréatives qui les intéressent. Les bases et les escadres comptent environ 285 clubs actifs, comme les clubs de mécanique automobile, d’ébénisterie, de plongée, de patinage et de gymnastique. Certains d’entre eux doivent composer avec des risques inhérents, en particulier les clubs de mécanique automobile et d’ébénisterie en raison de l’équipement dangereux, des produits chimiques utilisés dans leurs installations respectives et de la nature de leurs activités. L’équipe d’audit a constaté qu’il est nécessaire d’améliorer la surveillance de ces installations et de l’administration des clubs pour assurer que les intervenants concernés effectuent un entretien adéquat des installations et des vérifications physiques. Dans les bases et les escadres, on a relevé des pratiques exemplaires qui s’étaient traduites par l’élaboration de politiques visant à assurer la sécurité personnelle des membres – comme la présence de deux personnes en tout temps –, ainsi que des contrôles financiers et des mesures de surveillance des activités. S’il est vrai que ces pratiques exemplaires étaient axées sur les besoins locaux, elles pourraient servir à l’établissement des normes nationales visant à réduire les risques.

Il est recommandé que le Directeur général – Services de bien-être et moral (DGSBM) donne une orientation, que des processus de surveillance soient mis en œuvre pour que des inspections de toutes les installations de loisirs aient lieu régulièrement (avec ou sans préavis) et que des pratiques exemplaires d’atténuation des risques deviennent des normes nationales.

Collaboration en matière de politique. L’organisation de la Défense dispose d’un ensemble complet de politiques qui régissent la prestation des programmes de loisirs. Les activités sont assujetties aux lois et aux règlements pertinents, de même qu’aux lignes directrices et aux directives internes et externes. Ces derniers visent souvent à assurer la cohérence et l’exhaustivité des processus qui, au bout du compte, protègent les participants et les responsables de la prestation des programmes.

Les normes et les processus qui concernent la fermeture obligatoire des piscines et la période précédant leur réouverture à la suite d’une contamination n’étaient pas uniformes et dans certains cas, elles étaient excessives et causaient l’interruption des opérations militaires et des programmes de loisirs. Il est recommandé que les gestionnaires des programmes, les spécialistes des politiques sur la médecine préventive des Services de santé des Forces canadiennes et tous les superviseurs des activités aquatiques se consultent pour établir des normes uniformes en matière de fermeture et de réouverture à la suite d’une contamination; ces normes doivent respecter les exigences en matière de santé et de sécurité qui s’appliquent, tout en entraînant le moins de répercussions possible sur les activités.

Les clubs d’escalade mènent leurs activités dans huit bases et escadres et, bien qu’il n’existe pas de politique ou d’orientation nationales sur l’escalade, les bases et les escadres ont établi des procédures opérationnelles normalisées propres aux installations. Si l’organisation de la Défense n’établit pas de normes générales pour les cours et la construction et le cycle de vie de l’équipement, elle s’expose à des risques si des participants se blessent. Il est recommandé qu’une politique sur l’escalade soit élaborée et intégrée au Manuel des politiques des Programmes de soutien du personnel (PSP), dans la logique des sections portant sur les activités à risque élevé.

Structure de gouvernance de la prestation des programmes de loisirs. Les collectivités et les municipalités situées près des bases et des escadres ont pris de l’expansion ces dernières décennies, de sorte que l’organisation de la Défense a conservé trop de responsabilités liées à la prestation des programmes de loisirs. On s’attend à ce que les FAC fournissent un certain nombre de services qui ne sont autrement pas offerts dans les collectivités avoisinantes. Cependant, dans bien des cas, il s’agit maintenant de services que d’autres fournisseurs offrent déjà aux membres et à leurs familles. En outre, de plus en plus d’utilisateurs des programmes sont de simples citoyens et non des membres de la communauté de la Défense, auxquels les services étaient destinés au départ. Selon le cas, on simplifierait les choses en transférant des responsabilités de la prestation des programmes de loisirs à d’autres intervenants de la collectivité et en en partageant avec ces dernières. Les membres de la communauté de la Défense vivent, travaillent et payent des taxes dans les municipalités situées près des bases et des escadres. Dans certains cas, l’organisation de la Défense a déchargé les municipalités de leur responsabilité d’offrir des programmes sociaux à ses citoyens.

Il est recommandé que les chefs d’état-major des armées, avec la collaboration et le soutien des SBMFC, par l’intermédiaire des commandants des bases et des escadres, améliorent l’efficacité des programmes de loisirs en se servant des programmes auxiliaires internes. De plus, on recommande qu’ils prennent des mesures pour transférer des responsabilités à des intervenants externes des collectivités avoisinantes dans lesquelles les familles des FAC se trouvent et qu’ils en partagent avec eux.

Gestion des risques

Vérification de l’habilitation à travailler auprès de personnes vulnérables. Dans le cadre des programmes communautaires de loisirs, les employés de l’organisation de la Défense, de même que les bénévoles et les entrepreneurs, sont en position de confiance ou d’autorité vis-à-vis de plusieurs milliers de personnes vulnérables.² Ce sont principalement les enfants et les jeunes qui sont considérés comme des personnes vulnérables. Dans le cadre de divers programmes, ils participent aux activités communautaires, comme la natation et d’autres activités sportives. À la suite de ses consultations avec des intervenants, l’équipe d’audit a constaté que d’autres groupes devraient être jugés vulnérables et que certains éléments de l’organisation de la Défense devraient effectuer une vérification de l’habilitation à travailler auprès de personnes vulnérables de leur personnel. La gouvernance et la surveillance des processus de vérification de l’habilitation à travailler auprès de personnes vulnérables n’ont pas été suffisamment prises en compte dans l’organisation de la Défense. Dans toutes les bases et les escadres visitées, on a constaté que les processus de vérification étaient faibles ou absents. Cette situation découlerait de l’absence de politiques centrales et d’un mécanisme d’assignation des responsabilités pour l’ensemble de l’organisation. Les SBMFC ont été avisés de ce constat et ont immédiatement pris des mesures pour publier une politique sur la vérification de l’habilitation à travailler auprès de personnes vulnérables. Toutefois, il s’agit de mesures prises indépendamment d’autres organisations du MDN et des FAC et leur efficacité n’a pas encore été évaluée.

Il est recommandé que le vice-chef d’état-major de la Défense élabore des politiques et établisse des directives sur la vérification de l’habilitation à travailler auprès de personnes vulnérables qui définiraient les rôles et les responsabilités, garantiraient des mécanismes de recours et incluraient des lignes directrices quant au seuil de tolérance et des dispositions sur la gestion de l’information.

Remarque : les réponses de la direction aux recommandations du SMA(Svcs EX) figurent à l’Annexe A – Plan d’action de la direction.

1.0 Introduction

1.1 Contexte

Il arrive souvent qu’en raison de leur service, des membres des FAC et leurs familles doivent s’établir dans une autre collectivité qui est parfois isolée ou éloignée. La collectivité peut ne pas avoir les ressources dont la plupart des Canadiens bénéficient dans un milieu civil (clubs de services, installations de loisirs commerciales, installations et programmes de loisirs financés par la municipalité, etc.).

À titre d’employeur de choix, les FAC comprennent qu’elles sont tenues de s’assurer que les membres du personnel et leurs familles ont accès à un niveau raisonnable de biens et de services qui leur offriraient normalement les collectivités canadiennes innovantes. Au fil du temps, des programmes communautaires de loisirs ont été créés et exécutés dans le cadre des PSP des SBMFC afin de répondre aux besoins et aux intérêts des membres des FAC et de leurs familles.

Les programmes communautaires de loisirs donnent aux membres de la collectivité militaire des occasions essentielles de cultiver leur santé et leur bien-être et de s’intégrer à leurs collectivités grâce aux loisirs. Les loisirs aident les militaires à demeurer en bonne santé physique et à réduire la fatigue mentale, les tensions et les frustrations causées par le travail. Dans les bases et les escadres des FAC, les activités de loisirs sont offertes dans le cadre de divers programmes, clubs et activités qui sont conçus pour répondre aux besoins particuliers de chaque collectivité. Voici des exemples de clubs et de programmes populaires : mécanique automobile, sports récréatifs, camps de jour, natation, yoga, cinéma, quilles, patinage, etc. Les bases et les escadres mènent des évaluations périodiquement pour déterminer s’il est justifié d’apporter des modifications aux programmes afin de tenir compte des intérêts des intervenants à mesure qu’ils évoluent. À la fin de l’exercice 2013-2014, on comptait 285 clubs de loisirs, 5 837 programmes avec instructeurs et 219 activités spéciales pour 98 813 clients actifs. Plus de 300 installations du MDN servent à la mise en œuvre du programme, notamment des centres aquatiques, des arénas et des gymnases.³

Les PSP des SBMFC ont adopté HIGH FIVE, la seule norme de qualité exhaustive appliquée au Canada pour les activités récréatives et sportives destinées aux enfants. D’une année à l’autre, le nombre de membres du personnel formés selon les principes de la norme HIGH FIVE augmente et se compare à celui d’autres fournisseurs de service des loisirs, comme les municipalités. Les PSP ont modernisé la prestation de services en mettant en œuvre Book King, un système de gestion en ligne des horaires, des inscriptions et des membres. De plus, ils mettent régulièrement à jour les programme de loisirs offerts pour répondre aux caractéristiques démographiques changeantes et aux intérêts de la communauté de la Défense.

1.2 Objectif

L’objectif du présent audit était de donner au chef d’état-major de la Défense l’assurance que les mécanismes de gouvernance et de surveillance ainsi que les stratégies et les pratiques de gestion des risques sont pertinents pour faire en sorte que le programme de loisirs des SBMFC respecte les politiques, les directives et les normes internes et externes correspondantes.

1.3 Étendue

L’audit portait sur les politiques, les directives, les normes et les lignes directrices ainsi que sur leur mise en œuvre. En examinant les cadres d’élaboration des programmes et la prestation des services, les auditeurs ont évalué les régimes de surveillance, les contrôles internes, les mesures de rendement et les processus internes. Les activités ont été examinées du 1er février au 30 mai 2014 dans les quartiers généraux et dans des lieux choisis.L’étendue de l’audit n’incluait pas les activités d’intérêt particulier, qui feront l’objet d’un audit ultérieur.

1.4 Méthodologie

L’audit s’est déroulé en trois étapes : planification, exécution et établissement d’un rapport. Une évaluation des risques a été effectuée au cours de la première étape pour confirmer la validité de l’objectif de l’audit et relever les aspects nécessitant un examen plus approfondi au cours de la deuxième étape.

À partir de l’évaluation des risques, on a établi des critères de l’audit qui correspondent à l’objectif général de l’audit.

Méthodologie utilisée pour atteindre les objectifs de l’audit :

• Examiner les dispositions, les règlements, les politiques, les directives, les normes et les lignes directrices pertinentes du gouvernement du Canada, du MDN, des FAC, des provinces et de l’industrie.
• Interroger la direction, le personnel et d’autres intervenants concernés du quartier général des SBMFC et de cinq bases et escadres sélectionnées.
• Consulter des spécialistes : Chef du personnel militaire, Chef – Réserves et cadets, Sous-ministre adjoint (Infrastructure et environnement), Directeur général – Sécurité de la défense, Grand prévôt des Forces canadiennes et organisations des Services de santé des Forces canadiennes.
• Effectuer des inspections visuelles des installations dans les bases et escadres sélectionnées.

1.5 Critères de l’audit

Les critères de l’audit figurent à l’Annexe B.

2.0 Constatations et recommandations

2.1 Gouvernance et surveillance

Surveillance de la gestion des loisirs

Bien que de très bons contrôles internes aient été mis en place, l’organisation de la Défense s’expose à des risques inutiles en raison de lacunes au chapitre de la surveillance de la gestion des activités qui se déroulent dans des lieux potentiellement dangereux.

Les clubs de loisirs sont créés pour répondre aux besoins et aux intérêts de la collectivité militaire. Les membres de la communauté ont la possibilité de choisir parmi diverses activités et de participer à la planification, à l’organisation et à l’exploitation des clubs. La collectivité militaire a ceci de particulier qu’elle bénéficie d’installations utilisées à des fins récréatives par des clubs de mécanique automobile et de menuiserie, par exemple. Ces clubs offrent aux membres des lieux de loisirs utiles qu’il serait autrement difficile de créer et de maintenir pour eux, étant donné qu’ils doivent se réinstaller fréquemment au cours de leur carrière.

Compte tenu de l’équipement, des produits chimiques et la nature des activités qui y sont menées, les installations des activités de mécanique automobile et de menuiserie comportent des dangers. Elles sont habituellement situées loin des principaux bâtiments réservés aux loisirs des bases et des escadres et sont réservées au club seulement. Les directeurs et les coordonnateurs des loisirs sont tenus d’assurer la sécurité des activités de loisirs autorisées, de même que la surveillance administrative. Les tâches d’entretien et d’inspection prévues sont des responsabilités partagées sur les bases et les escadres et font l’objet d’un examen minutieux mené par divers intervenants internes et externes. L’équipe de la vérification s’attendait à constater que les directeurs des loisirs inspectaient les installations périodiquement, que le personnel de la médecine préventive et le chef du service des incendies prenaient des mesures et effectuaient les inspections nécessaires et que des fiches signalétiques étaient placées dans les installations où des produits chimiques sont utilisés. Lors des visites effectuées dans le cadre de l’audit, des observations anecdotiques ont été fournies concernant des incidents liés à la santé et à la sécurité. De par la présence d’équipement défectueux, les fuites de produits chimiques et l’absence de fiches signalétiques, il est apparu évident que les intervenants responsables ne menaient pas d’inspections. L’un des problèmes auxquels les gestionnaires de programmes de loisirs font face, c’est qu’ils ne peuvent pas toujours accéder eux-mêmes aux installations des clubs pour assurer la supervision.

Il faut qu’en plus de gérer les risques physiques inhérents que posent les clubs de mécanique automobile et de menuiserie, les directeurs des loisirs veillent au bon fonctionnement des contrôles financiers et administratifs afin de gérer les ressources des programmes et prévoient des pratiques visant à dissuader les membres d’utiliser les ressources des clubs pour en tirer un avantage personnel. L’équipe d’audit a constaté que certaines bases et escadres avaient mis en œuvre de solides pratiques exemplaires pour atténuer les risques physiques et financiers associés aux clubs. Une seule base avait adopté une politique exigeant la présence de deux personnes en tout temps sur place avant que l’équipement puisse être utilisé dans les installations comprenant de l’équipement dangereux. En cas d’accident, la deuxième personne peut ainsi fournir de l’aide d’urgence ou appeler les secours d’urgence. Un club de mécanique automobile a mis en place un système d’autocollants selon lequel les membres n’ont le droit d’apporter que leur véhicule sur les lieux et doivent fournir une preuve qu’il s’agit de leur véhicule au moment de l’inscription. Le but de cette mesure de contrôle est de limiter la responsabilité et de dissuader les membres de faire du travail sur d’autres véhicules dans un but lucratif plutôt que comme passe-temps, ce qui permet à tous les membres de profiter de cette activité. Les fournitures et les outils sont des éléments importants des clubs et sont souvent vendus ou prêtés à des membres, parfois moyennant des frais. Dans les clubs de mécanique automobile en particulier, un grand inventaire de fournitures et un grand nombre de transactions nécessitent un contrôle financier. Au nombre des pratiques exemplaires observées sur ce plan figurent des mécanismes d’inscription des membres et de paiement centralisés visant à assurer que la documentation, la perception des frais et le système d’opérations sans espèces (c’est-à-dire qui n’accepte que les paiements effectués par carte de crédit ou de débit) sont adéquats, favorisant ainsi la surveillance de la gestion et la déclaration des transactions. Bien que les pratiques exemplaires susmentionnées soient mises en œuvre dans certaines bases et escadres, la mise en œuvre de contrôles similaires n’a pas été faite de façon systémique.

Collaboration en matière de politique

Il est nécessaire d’accroître la collaboration avec les intervenants internes et externes pour améliorer les politiques et les processus internes.

Les programmes, les activités, les clubs et les évenèments de loisirs sont accessibles partout au Canada et à l’étranger et sont soumis à diverses règles, ce qui dépend souvent du lieu ou de la nature de l’activité. Le MDN, les FAC et les SBMFC disposent d’un ensemble exhaustif de politiques, de directives, de normes et de lignes directrices qui orientent l’élaboration et la mise en œuvre des programmes. Outre le cadre de politique interne, les activités peuvent être assujetties aux normes de l’industrie et à la réglementation provinciale ou fédérale. À titre d’exemple, pour les activités qui se déroulent dans des installations aquatiques – comme la nage récréative ou de compétition ou encore les cours de natation –, il faut respecter les règlements sur la sécurité des piscines et veiller à ce que les sauveteurs, les instructeurs et les responsables aient les compétences requises. En général, la gestion des risques est bien intégrée à la planification et à la prestation des programmes communautaires de loisirs. Les activités qui sont menées dans le cadre d’un programme de loisir autorisé sont couvertes par le Programme d’assurance consolidé, qui est géré par les SBMFC. Afin de réduire les risques et, ultérieurement, les primes d’assurance, des politiques relatives à la renonciation et d’autres politiques précises relatives aux activités à risque élevé ont été intégrées à l’administration des programmes. Les programmes évoluent au fil du temps et il devrait en être de même pour l’évaluation des risques et le travail de collaboration avec les intervenants pour garantir que les politiques et les pratiques correspondent toujours à la réalité.

Après avoir examiné les documents pertinents et visité les sites, l’équipe d’audit peut fournir une assurance raisonnable qu’en général, les SBMFC collaborent avec les intervenants voulus pour l’élaboration et la mise en œuvre de politiques, de lignes directrices et de directives en matière de loisirs. Toutefois, l’équipe d’audit a constaté des aspects à améliorer concernant les politiques et les processus liés à certaines activités, qui sont décrites sommairement dans les sous-sections ci-dessous. Il est souvent nécessaire d’adopter des politiques nationales et des pratiques uniformes dans un système qui repose sur un cadre de gouvernance décentralisé.

Fermeture des piscines. Les normes et les processus liés à la fermeture obligatoire des piscines et à la période d’attente avant leur réouverture à la suite d’une contamination étaient incohérents et, dans certains cas, excessifs (c.-à-d. que la fermeture peut durer des heures ou des jours). Si la fermeture d’une piscine dure plus longtemps que nécessaire, elle peut entraîner l’interruption de son utilisation pour les activités des militaires et les programmes de loisirs. Le personnel des activités aquatiques des SBMFC collabore avec les spécialistes en médecine préventive de la région et les officiers du génie et de la construction de la base pour assurer le contrôle sanitaire des piscines intérieures et extérieures et des lieux de baignade. L’équipe d’audit a consulté les intervenants responsables des bases et des escadres, de même que l’expert en matière de politiques sur la médecine préventive des Services de santé des Forces canadiennes. Il a été établi que les United States Centers for Disease Control and Prevention sont perçus comme les spécialistes de l’industrie à cet égard et, bien que les politiques ministérielles se fondent en grande partie sur leurs normes, les bases et les escadres se fient généralement aux lois, aux normes et aux règlements provinciaux pour se guider. Les intervenants responsables des bases et des escadres ont émis l’avis que les processus en cas de contamination qui s’appliquent aux piscines des FAC sont plus stricts que ceux d’autres installations des collectivités avoisinantes, ce qui a des effets négatifs sur les activités.

Escalade. L’escalade fait partie du programme de loisirs de huit sites des FAC. À l’heure actuelle, il n’existe pas de politique nationale ou de document d’orientation sur l’escalade régissant les clubs de loisirs qui offrent cette activité ou l’activité en tant que telle. Par conséquent, chaque club et entité des PSP ont établi des procédures opérationnelles normalisées pour leurs installations respectives, sans surveillance à l’échelle nationale. Sur le plan des politiques nationales, aucune exigence n’est imposée pour la certification des instructeurs ou l’établissement des itinéraires, ce qui fait en sorte que les participants s’exposent à des risques physiques. Qui plus est, on n’a établi aucune norme organisationnelle sur le type de matériel qui peut être utilisé ou sur le cycle de vie de l’équipement afin de maintenir la sécurité. Puisqu’il n’y a pas de politique nationale, les intervenants des bases ont collaboré entre eux et avec des organismes de l’industrie pour intégrer des attestations et des normes à leurs pratiques. Bien que l’industrie de l’escalade ne soit pas couverte par un ensemble de normes canadiennes en particulier, des normes américaines ont été établies à titre de pratiques exemplaires sur lesquelles il faut se baser pour élaborer un cadre.

La direction pourrait améliorer les processus internes en collaborant avec des intervenants internes et externes afin d’élaborer des politiques nationales pour les activités à risque élevé. L’établissement de groupes de travail ou de comités interfonctionnels chargés de procéder à une révision périodique des politiques contribuerait à assurer l’existence d’une politique sur les activités de loisirs cohérente et complète.

Structure de gouvernance de la prestation des programmes de loisirs

Il se peut que l’organisation de la Défense n’évalue pas et n’exploite pas suffisamment les capacités municipales et d’autres capacités externes pour combler les besoins de ses programmes.

Au moyen des PSP, les FAC respectent leurs obligations à titre de bon employeur en offrant des programmes de loisirs exhaustifs à leurs membres et à leurs familles. Des évaluations sont effectuées périodiquement pour trouver des activités qui correspondent aux caractéristiques démographiques changeantes et aux intérêts des militaires. Comme c’est le cas pour les programmes communautaires de loisirs de bon nombre de municipalités canadiennes, on demande souvent aux PSP d’en faire davantage avec moins de ressources pour atteindre les objectifs voulus. Les infrastructures des bases et des escadres vieillissent et se détériorent et les coûts d’entretien et de réparation augmentent. Ces dernières années, le gouvernement a mis en place des mesures dans le cadre du Plan d’action pour la réduction du déficit et continue de fonctionner dans le cadre des restrictions budgétaires. Pour leur part, les commandants des bases et des escadres ont été contraints d’établir des priorités pour ce qui est de leurs besoins en matière d’infrastructure ainsi que de trouver des méthodes plus efficaces pour exécuter les programmes et fournir les services.

Les PSP ont été mis sur pied grâce à un cadre de la diversification des modes de prestation de services permettant aux FAC d’offrir des programmes et des services par l’entremise d’un employeur distinct. Cette structure fait en sorte qu’il est possible d’offrir des loisirs communautaires facilement et de façon souple, mais aussi contrôlée, grâce à de l’aide et des fonds publics et non publics. Au cours des dernières décennies, les collectivités situées près des bases et des escadres ont crû et certains programmes et services, auxquels les membres des FAC et leurs familles n’avaient pas accès, sont maintenant offerts dans les villes et les villages environnants. Une autre tendance a été observée au cours des dernières décennies : de nombreuses familles militaires, qui ont déjà vécu dans un logement résidentiel dans une base ou une escadre, achètent ou louent maintenant une habitation dans les collectivités avoisinantes et sont mieux intégrées dans les systèmes sociaux. Quoique ce changement soit survenu, il est généralement admis qu’il faut toujours répondre aux besoins particuliers des militaires et de leurs familles liés au service, aux déploiements, aux réinstallations et à l’établissement d’un lien avec la communauté, un élément essentiel pour préserver un bien-être familial.

Puisque les collectivités avoisinantes connaissent une croissance, il est maintenant nécessaire d’explorer les façons les plus efficaces et efficientes d’exécuter les programmes de loisirs et d’offrir des services aux membres des FAC et à leurs familles. Bien que bon nombre de collectivités avoisinantes n’aient toujours pas l’infrastructure et les installations qu’il faut pour assumer la responsabilité de la prestation des programmes, l’équipe d’audit a constaté que des bases et des escadres ont de vastes programmes qui font double emploi avec des services déjà offerts à proximité et auxquels ont accès un nombre important d’intervenants civils externes et non seulement les membres des FAC, pour qui ils avaient été créés au départ. C’est particulièrement vrai dans le cas des sports mineurs et des activités d’enseignement et de compétition et des clubs. L’équipe d’audit comprend que dans bien des cas, il est encore nécessaire de continuer à exécuter des programmes et à offrir des services lorsque les ressources accessibles dans la collectivité ne suffisent pas à combler les besoins. Cependant, la population grandissante des secteurs environnants devrait permettre l’établissement d’installations municipales et d’installations de tiers de sorte que la responsabilité de la prestation des programmes de loisirs soit partagée avec les FAC. Il se peut que l’organisation de la Défense n’évalue et n’exploite pas suffisamment les capacités municipales et d’autres capacités externes pour combler les besoins de ses programmes.

Il existe déjà des options auxquelles la direction et les commandants des bases et des escadres ont recours – et on devrait les inciter à le faire – permettant d’effectuer un examen et une révision des méthodes d’exécution des programmes. Dans le cadre du Programme de reconnaissance des Forces canadiennes, les SBMFC ont établi de très bonnes relations avec des entreprises et des responsables d’installations communautaires qui offrent des produits, des programmes et des services à la communauté de la Défense à des taux avantageux. Le programme pourrait être amélioré dans le but de fournir d’autres possibilités d’activités de loisirs que les commandants des bases et des escadres pourraient exploiter dans les collectivités avoisinantes. En outre, dans son Guide de planification fonctionnelle de 2014-2015, le sous-ministre adjoint (Infrastructure et environnement) a demandé aux gardiens de biens immobiliers de rationaliser leur portefeuille et d’élaborer des plans visant à réduire l’empreinte de leur infrastructure. En plus de prendre cette orientation visant à réviser et à déterminer les besoins prioritaires en infrastructure, le MDN a élaboré un Programme d’aide aux immobilisations, un programme de paiement de transfert central auquel on peut accéder pour apporter des contributions aux bénéficiaires admissibles qui ont besoin d’aide pour la construction ou la mise à niveau d’ouvrages municipaux et d’installations publiques qui comblent un besoin de la Défense, mais qui ne sont pas censés faire partie du mandat premier du MDN. C’est peut-être un aspect à prendre en considération pour les installations de loisirs comme les arénas, les piscines ou les gymnases dans les cas où l’on prévoit payer des coûts d’entretien et de mise à niveau importants dans un avenir rapproché ou dans les cas où les municipalités sont prêtes et aptes à participer à un transfert ou à un partage des responsabilités.

2.2 Gestion des risques

Vérification de l’habilitation à travailler auprès de personnes vulnérables

Il y a des lacunes systémiques liées à la sélection des personnes en situation d’autorité ou de confiance vis-à-vis de personnes vulnérables dans l’organisation de la Défense.

Il est important que les candidats potentiels à des emplois ou à des fonctions bénévoles qui les amèneront à travailler auprès de personnes vulnérables comprennent que dans bon nombre d’organisations, les vérifications judiciaires et les vérifications de l’habilitation à travailler auprès de personnes vulnérables sont maintenant la norme. Est vulnérable, une personne qui, en raison de son âge, d’une déficience ou d’autres circonstances temporaires ou permanentes, est en position de dépendance par rapport à d’autres personnes et court un risque d’abus ou d’agression plus élevé que la population en général de la part d’une personne en situation d’autorité ou de confiance vis-à-vis d’elle. Par exemple, les enfants, les jeunes, les aînés, les personnes infirmes ou malades, ou celles qui souffrent de maladie mentale sont des gens vulnérables. L’organisation de la Défense a un devoir de diligence envers des milliers de personnes vulnérables dans les loisirs et d’autres secteurs de l’organisation, comme les hôpitaux et les Unités interarmées de soutien au personnel. Puisque les PSP offrent des programmes et des activités de loisirs destinés aux enfants, aux jeunes et à d’autres personnes vulnérables, on n’insistera jamais assez sur l’importance d’effectuer un examen préalable approprié et minutieux des adultes qui travaillent auprès de ces personnes. Cela s’applique particulièrement à certains types de programmes comme les sports récréatifs, les activités aquatiques et les camps de jour pour les enfants et les jeunes. Tout comme l’organisation de la Défense, les organismes de jeunesse canadiens ont une obligation morale, éthique et légale de mettre en place un processus visant à prévenir tout abus ou écart de conduite à l’égard des jeunes qui leur sont confiés.

Dans les bases et les escadres qui ont fait l’objet d’une visite, on a noté la faiblesse des processus de vérification de l’habilitation à travailler auprès de personnes vulnérables, voire leur absence. Dans le secteur des loisirs, les gens qui peuvent faire l’objet d’une vérification sont notamment le personnel (personnel des fonds non publics, du MDN et des FAC), les entrepreneurs et les bénévoles étant donné que les clubs de loisirs ont recours à une ou plusieurs de ces personnes. Souvent, les organismes provinciaux et nationaux de sports exigent que les responsables autorisés ou reconnus officiellement par eux subissent une vérification de l’habilitation à travailler auprès de personnes vulnérables. Par ailleurs, l’organisation de la Défense n’a pas de processus visant à assurer que cette vérification a eu lieu. À titre d’exemple, dans le cadre de son programme de loisirs, une base peut avoir des équipes de soccer mineur d’enfants de militaires et d’autres dans la collectivité. Les entraîneurs et d’autres personnes responsables sont en grande partie embauchés par l’intermédiaire d’un entrepreneur ou d’une organisation bénévole. En outre, bien que ces personnes puissent être assujetties aux politiques de filtrage de l’Association canadienne de soccer, l’organisation de la Défense n’est pas dégagée de son obligation de mettre en place un processus de vérification rigoureux.

La gouvernance et la surveillance du processus de vérification ont été désignées comme les volets qui requièrent le plus des améliorations. Étant donné que les clubs de loisirs constituent des groupes autonomes au sein du programme de loisirs et que bon nombre des intervenants ne sont pas des employés de l’organisation de la Défense, une coordination et une surveillance centralisée s’avèrent nécessaires. Au cours de l’étape d’exécution de la présente vérification, des intervenants ont affirmé que la vérification de l’habilitation à travailler auprès de personnes vulnérables était déjà effectuée par d’autres parties responsables de l’organisation ou qu’elles faisaient partie de l’enquête de sécurité à laquelle doivent se soumettre les membres du personnel au moment de leur embauche et périodiquement tout au long de leur carrière. L’équipe de vérification a consulté les SBMFC et la Gestion de la sécurité du personnel du MDN, qui ont confirmé que l’enquête sur la sécurité préalable à l’emploi n’inclut pas la vérification de l’habilitation à travailler auprès de personnes vulnérables. D’autres discussions avec la haute direction ont confirmé que des lacunes liées à la vérification similaires à celles des programmes de loisirs existaient dans d’autres organismes des FAC et du MDN.

Au moment d’établir les critères pour le présent audit, on a désigné la Politique d’examen préalable des adultes qui travaillent au sein de l’Organisation des cadets du Canada comme une pratique exemplaire. Cette politique prévoit un cadre de responsabilité clair comprenant des rôles et des responsabilités bien définis de même que des lignes directrices sur la tolérance et des processus que la direction doit suivre si l’on découvre qu’une personne qui fait l’objet d’une vérification pour un emploi l’amenant à travailler auprès de personnes vulnérables a un casier judiciaire. Les SBMFC ont reconnu qu’il est nécessaire de mettre en place des processus et ont diffusé un document stratégique que l’on est en train de mettre en application. Il s’agit d’une politique indépendante de toute autre politique du MDN portant sur le même sujet, et elle peut ne pas atténuer suffisamment les risques de lacunes et de chevauchements entre d’autres documents d’orientation et processus.

Compte tenu de l’importance de la question et du facteur temps, le problème a été porté à l’attention de la haute direction au cours de l’étape d’exécution de l’audit. Les recommandations qui sont présentées dans le présent rapport servent à renforcer les mesures en cours qui sont nécessaires pour atténuer les risques dans l’ensemble de l’organisation de la Défense.

3.0 Conclusion générale

Il est possible d’affirmer que des mécanismes de gouvernance et de surveillance existent et fonctionnent bien en général. Un certain nombre de faiblesses ont été relevées dans des secteurs isolés qui nécessitent un renforcement des contrôles internes de la part de la direction. Un ensemble complet de politiques régit adéquatement la plupart des activités de loisirs; cependant, des lacunes exposent l’organisation de la Défense et les participants aux programmes à des risques. Des intervenants locaux ont élaboré plusieurs pratiques exemplaires; concernant les activités qui comportent des risques physiques, il serait avantageux que ces pratiques soient incorporées à titre de normes nationales.

Des stratégies de gestion des risques exhaustives sont mises en œuvre. Toutefois, des aspects essentiels ont été négligés. Il faut améliorer le processus de vérification de l’habilitation à travailler auprès de personnes vulnérables du personnel, des bénévoles et des entrepreneurs. La haute direction peut apporter des améliorations et ainsi réduire les risques inhérents en adoptant une politique pour la Défense et en mettant en place des processus uniformes.

Les SBMFC exécutent un programme de loisirs vigoureux pour les FAC qui répond bien aux besoins de la collectivité militaire. Les collectivités avoisinantes continuent de croître et il est donc nécessaire d’explorer les moyens les plus efficaces d’offrir des programmes de loisirs et des services aux membres des FAC et à leurs familles.

Annexe A – Plan d’action de la direction

Critères d’importance qu’utilise le SMA(Svcs EX) pour ses recommandations

Très élevée – Il n’y a pas de contrôles en place. D’importants problèmes ont été relevés et auront de graves répercussions sur les opérations.

Élevée – Les contrôles sont inadéquats. On a relevé des problèmes importants qui pourraient avoir des répercussions négatives sur l’atteinte des objectifs opérationnels et des programmes.

Modérée – Des contrôles sont en place, mais ils ne sont pas suffisamment respectés. Des problèmes ont été relevés et pourraient nuire à l’efficacité des opérations.

Faible – Des contrôles sont en place, mais le niveau de conformité varie.

Très faible – Des contrôles sont en place, sans écart quant au niveau de conformité.

Gouvernance et surveillance

Mesure de la direction

Recommandation acceptée.

Examen et révision du chapitre 6-1, intitulé « Loisirs », et du chapitre 6-2, intitulé « Clubs de loisirs », du Manuel des politiques des PSP.

Tous les ans, le gestionnaire du programme de loisirs de la communauté, ou une personne désignée, procédera à l’examen de chaque club de loisirs pour évaluer et surveiller ses activités. Cet examen portera en bonne partie sur le respect des politiques du club de loisirs, l’efficacité de l’utilisation des installations, le niveau de participation ainsi que la nature des activités. Les clubs de loisirs qui ne respectent pas les critères établis ou dont l’examen est insatisfaisant risquent de voir leur homologation suspendue. Dans les cas extrêmes, si la sécurité des participants est en jeu, le gestionnaire du programme de loisirs peut mettre immédiatement un terme aux activités du club.

Outre l’examen annuel, le personnel des loisirs communautaires surveillera les inspections du club : environnement, incendie, ingénierie, médecine préventive, etc.

Les SBMFC ont créé un nouveau cours de formation destiné au personnel des fonds non publics, aux coordonnateurs. Le cours offre aux coordonnateurs des PSP une formation sur les activités, les ressources, le personnel et la gestion financière adaptée aux besoins du niveau de travail. Il comprend une formation poussée sur la gestion des risques. L’objectif des services des loisirs nationaux est d’utiliser le contenu de ce cours et de le rendre accessible aux responsables des loisirs et aux bénévoles.

Les PSP se servent actuellement de HIGH FIVE comme cadre de gestion des risques pour les activités. Au cours de l’année financière 2015-2016, les PSP effectueront un examen des politiques dans le cadre d’une évaluation QUEST 1.

BPR : DGSBM

Date cible : Octobre 2015

Mesure de la direction

Recommandation acceptée.

À l’occasion, le personnel des loisirs effectuera des vérifications ponctuelles et des inspections surprises pour veiller au respect des politiques et des listes de vérification.

L’élaboration d’une politique sur l’escalade est en cours et sera intégrée au Manuel sur les politiques des PSP.

En octobre 2014, les SBMFC ont fourni aux bases et aux escadres une liste de vérification exhaustive pour les garages et les ateliers (pratiques exemplaires). Les SBMFC examineront cette liste et fourniront aux bases et aux escadres une ressource nationale sur la menuiserie et la mécanique automobile.

Les SBMFC ont élaboré et fourni une directive sur la renonciation, l’acceptation des risques et l’indemnisation. Tous les gens qui veulent participer aux activités de loisirs à risque élevé organisées par les BNP doivent auparavant signer les documents à cet égard.

BPR : DGSBM

Date cible : Octobre 2015

Collaboration en matière de politique

Mesure de la direction

Recommandation acceptée.

Les SBMFC ont déjà consulté les Services de santé des Forces canadiennes au sujet de l’établissement de normes sur la fermeture et la réouverture des piscines relatives à une contamination qui sont conformes aux exigences en matière de santé et de sécurité tout en ayant le moins de répercussions possibles sur les piscines intérieures ou extérieures des FAC.

BPR : DGSBM

Date cible : Terminé

Mesure de la direction

Recommandation acceptée.

Les SBMFC sont en train d’élaborer des normes nationales sur les murs d’escalade s’appliquant à leur utilisation dans le cadre d’activités de loisirs. Lorsqu’elles seront prêtes (publication prévue en septembre 2015), des directives seront élaborées pour d’autres activités à risque élevé.

BPR : DGSBM

Date cible : Octobre 2015

Structure de gouvernance de la prestation des programmes de loisirs

Mesure de la direction

Recommandation acceptée.

Au nom du chef d’état-major de la Défense, les SBMFC constitueront l’organisme responsable chargé de repérer et de corriger le dédoublement des services s’il y a lieu. Les SBMFC doivent assurer la coordination entre les intervenants et les communautés des FAC environnantes pour optimiser la prestation des programmes de loisirs.

BPR : Chef d’état-major de la Défense

Date cible : Terminé

Gestion des risques – Vérification de l’habilitation à travailler auprès de personnes vulnérables

Mesure de la direction

Recommandation acceptée.

Le chapitre 4 des Ordonnances et directives de sécurité de la Défense nationale comprend l’orientation sur la vérification de l’habilitation à travailler auprès de personnes vulnérables, ce qui inclut notamment le Service d’administration et d’instruction pour les organisations de cadets et le personnel médical. D’ici décembre 2015, des lignes directrices seront diffusées sous la forme de bulletins de sécurité du Directeur général – Sécurité de la défense / Directeur – Sécurité du personnel et de gestion de l’identité. Ces instructions seront rédigées conjointement avec les Ordonnances sur l’administration et l’instruction des cadets 23-04 – Politique d’examen préalable des adultes, ce qui fera l’objet d’une révision par souci d’harmonisation avec les Ordonnances et directives de sécurité de la Défense nationale.

BPR : Vice-chef d’état-major de la Défense

Date cible : Décembre 2015

Annexe B – Critères de l’audit

Objectif

1. L’objectif du présent audit consistait à garantir au chef d’état-major de la Défense la robustesse des cadres, des mécanismes de gouvernance et de surveillance et des stratégies et des pratiques liées à gestion des risques qu’utilise la direction pour assurer que le programme de loisirs des SBMFC respecte les politiques, les directives et les normes internes et externes.

Critères

• Des politiques appropriées et exhaustives appuient le cadre de gouvernance.
• Le DGSBM maintient une surveillance efficace de la gestion et a établi une stratégie de gestion des risques pertinente.

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Note de bas de page 1 Mémorandum du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, TB 689194 : (Document original disponible seulement en anglais) Principes directeurs pour l’approvisionnement en services et en installations récréatives, des établissements des Forces canadiennes et l’approvisionnement en soutien des Économats des Forces canadiennes et des organisations des Biens non publics.

Note de bas de page 2 Il s’agit de personnes qui, en raison de leur âge, d’une incapacité ou de circonstances, temporaires ou permanentes entrent dans la catégorie des personnes étant dans une situation de dépendance par rapport à d’autres personnes et courant de plus grands risques que la moyenne des gens d’être lésées par une autre personne en position de confiance ou d’autorité par rapport à elles.

Note de bas de page 3 Rapport annuel sur les biens non publics 2013-2014.