Évaluation du Programme d’acquisition d’équipement terrestre

Mars 2023

1258-3-056 SMA(Svcs Ex)

Revu par le SMA(Svcs Ex) conformément à la Loi sur l’accès à l’information. Renseignements NON CLASSIFIÉS.

Sigles

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Sommaire

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Portée de l’évaluation

Couverture et responsabilités

L’évaluation du Programme d’acquisition d’équipement terrestre a été menée conformément à la Politique sur les résultats du CT et au Plan d’évaluation ministériel quinquennal (AF 2017- 2018 à AF 2021-2022) du ministère de la Défense nationale (MDN) et des FAC. Son inclusion dans le plan a été approuvée par le Comité de gestion et d’évaluation du rendement en mars 2021.

L’évaluation portait sur les activités liées à l’acquisition de biens d’équipement importants dans le cadre des programmes d’équipement terrestre et commun du DGGPET.

L’objectif de l’évaluation est d’évaluer, à l’aide de cinq questions, des éléments de l’efficacité du programme et de la mesure du rendement, en utilisant deux études de cas représentatives des projets de mise à niveau respectifs des VBTP et des MP. L’évaluation met l’accent sur les phases de définition, de mise en œuvre et de clôture du cycle de vie des projets.

• Dans quelle mesure les projets d’acquisition ont-ils permis de mettre en œuvre des pratiques d’approvisionnement novatrices, comme l’approvisionnement agile, et quels sont les défis et les obstacles qui empêchent de le faire efficacement?
• Dans quelle mesure les projets suivent-ils l’évolution de la technologie et permettent-ils l’intégration avec les alliés?
• Dans quelle mesure l’équipement acquis a-t-il comblé les lacunes en matière de capacités initiales?
• Dans quelle mesure la fonction d’établissement des coûts permet-elle une planification et une exécution efficaces des projets, y compris l’harmonisation des ressources et des produits livrables attendus?
• Dans quelle mesure le cadre de mesure du rendement du programme permet-il la collecte, la surveillance et la production de rapports de données pour évaluer adéquatement l’atteinte des résultats?

Deux évaluations simultanées (2022) permettent également d’examiner l’acquisition d’équipement. L’évaluation thématique de l’efficacité de l’acquisition de l’équipement permet d’examiner l’efficacité de l’acquisition d’équipement dans trois programmes du MDN et des FAC (acquisition de l’équipement maritime, de l’équipement terrestre et de l’équipement aérospatial), et l’évaluation de la gestion des projets d’acquisition permet d’examiner l’acquisition agile et innovante et l’ACS Plus dans tous les programmes d’acquisition d’équipement.

Éléments exclus de la portée

Les points ci-dessous ne s’inscrivent pas dans la portée de l’évaluation.

• Phases de détermination et d’analyse des options du projet : Ces aspects ont été examinés dans le cadre de l’évaluation du développement de la force terrestre, de l’analyse stratégique intégrée (2021) et de l’audit du processus d’établissement des exigences préliminaires pour les projets de biens d’équipement (2019).
• Activités de gestion du cycle de vie (p. ex., maintenance, élimination).
• Gouvernance : Les aspects de la gouvernance, y compris la surveillance générale et les comités, seront traités en parallèle par le Directeur général – Audit.

Lors de l’évaluation, plusieurs sources de données ont été employées. Ces données ont été recueillies à l’aide de méthodes de recherche qualitatives et quantitatives (voir l’annexe C pour connaître les méthodes et les limitations).

Les constatations ont été établies et classées par thème en fonction des catégories suivantes :

Résumé de la figure 1

La portée a été établie en consultation avec les principaux intervenants, dont le SMA(Mat), le DGGPET et l’Armée canadienne (AC). Des directives du SMA(Svcs Ex) ont aussi été reçues.

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Description du programme

Le Programme d’acquisition d’équipement terrestre a pour but d’acquérir, par la définition et la mise en œuvre de projets de biens d’équipement approuvés, de l’équipement neuf ou modernisé dont les FAC ont besoin afin de répondre aux besoins en constante évolution de la défense. Il contribue à la responsabilité essentielle 5 (Acquisition de capacités), qui consiste à se doter des capacités avancées permettant de maintenir l’avantage sur des adversaires potentiels et de suivre la cadence des alliés tout en tirant profit au maximum de l’innovation et de la technologie en matière de défense. Des accords d’approvisionnement rationalisés et flexibles garantissent que la Défense est équipée pour mener ses missions. Le programme est mis en œuvre par le DGGPET et relève de la compétence du SMA(Mat). En consultation avec le DGGPET, les projets de mise à niveau des VBTP et des MP ont été sélectionnés comme études de cas pour l’évaluation.

Aperçu du projet lié aux VBTP

L’objectif principal du projet lié aux VBTP est de fournir la capacité de combat multifonctionnelle essentielle à l’AC. Le projet vise à mettre en place une flotte moderne de véhicules blindés modulaires et utilitaires génériques destinés aux opérations nationales et expéditionnaires. Il devrait permettre de fournir la capacité dans les limites d’un budget totalisant 1,250 M$. Le projet a atteint sa capacité opérationnelle totale (COT) en décembre 2019 et en est maintenant à la phase de clôture, qui devrait être achevée en décembre 2022.

Les VBTP remplissent des fonctions de reconnaissance, de surveillance, de sécurité et de transport blindé. Le véhicule priorise la protection de l’équipage et lui donne de grandes chances de survie grâce au revêtement blindé de sa caisse en forme de V vers le bas. Doté d’un poste de tir télécommandé et de systèmes optiques et de surveillance, le VBTP se voulait au départ une évolution à la suite du véhicule de reconnaissance RG-31/Coyote qui terminait son cycle de vie. Le VBTP a été conçu pour assumer les rôles de patrouille, de liaison et de transport VIP du Coyote, et pour compléter le véhicule utilitaire léger à roues (VULR/G-Wagon). Le véhicule a été conçu en deux variantes :

• Une variante de reconnaissance pouvant accueillir un équipage de trois personnes ainsi que deux passagers.
• Une variante utilitaire générale pouvant accueillir un équipage de trois personnes ainsi que trois passagers.

Aperçu du projet de mise à niveau des MP

L’objectif principal du projet de mise à niveau des MP est de remplacer les mitrailleuses restantes par de nouvelles armes modernisées (C6A1). Le projet de modernisation de MP procurera des produits livrables selon un budget total de 110 M$. Le projet en est à la phase de mise en œuvre, la capacité opérationnelle initiale (COI) a été atteinte, et la clôture est actuellement prévue pour août 2024.

La MP C6A1 constitue une composante essentielle de l’équipement d’armes légères de l’AC, puisqu’elle permet tous les types de tirs d’armes légères dans l’ensemble des opérations des FAC. La conception de l’arme est une version modernisée des mitrailleuses C6 existantes de l’Armée. Celles-ci sont des versions canadiennes des FN MAG belges, initialement conçues dans les années 1950 et largement utilisées dans les armées de l’OTAN. La MP C6A1 est une mitrailleuse automatique à gaz et à ressort alimentée par bande et refroidie par air ayant une cadence de tir rapide (munitions 7,62 mm OTAN). Elle peut être utilisée par l’infanterie débarquée, ou être fixée dans une tourelle ou sur le dessus d’une tourelle sur un véhicule.

De plus amples renseignements sur le financement et le calendrier du projet figurent à l’annexe D, et ceux sur les intervenants du programme sont présentés à l’annexe E.

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Acquisition Agile et Innovante

L’approvisionnement agile est un nouveau mode d’approvisionnement de biens et de services qui recourt à une approche itérative, axée sur les résultats, les équipes interfonctionnelles et la collaboration avec les autres ministères du gouvernement et les fournisseurs (définition élaborée par SPAC et approuvée par le SCT). Cela diffère de la méthode traditionnelle de la « cascade », qui caractérise habituellement les acquisitions au sein du MDN, qui a tendance à être moins axée sur la coopération et la souplesse, qui comporte une étape de planification seulement au début du processus d’acquisition et qui repose sur des exigences techniques très détaillées.

Manque de connaissance

L’examen de la documentation, les entrevues et les résultats du sondage indiquent qu’il y a peu ou pas de directives pour les projets et le personnel opérationnel sur la façon de mettre en œuvre l’approvisionnement agile, et les connaissances sur les concepts et pratiques d’approvisionnement agile sont insuffisantes.

56 % des répondants du sondage n’étaient pas d’accord ou ne savaient pas si le concept d’acquisition agile était clairement articulé et bien communiqué par la gestion, suggérant qu’il y a place à l’amélioration.

Utilisation limitée

Les résultats de l’évaluation indiquent que les pratiques d’approvisionnement innovant ou agile sont très peu utilisées.

• Les résultats du sondage suggèrent qu’il y a place à l’amélioration en ce qui concerne la mise en œuvre de pratiques en matière d’approvisionnement agile. Parmi les répondants, 43 % sont d’accord que les projets liés aux VBTP et aux MP ont fait intervenir des équipes interfonctionnelles, et seulement un tiers des répondants sont d’accord que le processus était itératif, collaboratif ou axé sur les résultats.
• Les documents examinés ont révélé peu de preuves d’innovation ou d’agilité.
• Des visites sur place ont révélé que le projet lié aux VBTP, en particulier, manque d’innovation et d’agilité. Les principaux enjeux sont abordés à la prochaine diapositive.

Résumé de la figure 2

Obstacles à la mise en œuvre de l’approvisionnement agile

• Processus rigides
  • Le cycle de vie du projet est habituellement mesuré selon les exigences en matière de politiques normalisées et les jalons du budget et du calendrier; il faut y inclure plus de solutions novatrices ou de rechange.
  • Les sujets interrogés ont indiqué qu’il est difficile de faire preuve d’innovation en raison de la lourdeur des processus normalisés, interreliés et inflexibles, en particulier au sein de l’AC.

  

  Résumé de la figure 3

  60 % des sujets interrogés ont soulevé la rigidité des processus comme étant le principal défi ou obstacle. Les deux projets ont été décrits comme des processus rigides où des phases nécessitent l’atteinte de jalons à un rythme irréaliste, où l’on voit un roulement du personnel, un manque d’expertise du personnel dans certains domaines et de nombreuses formalités administratives qui empêchent la réalisation ou l’avancement des travaux. Ces approches en étapes (p. ex., examens, établissement des coûts) mènent à l’achat de « technologies d’hier » et ne permettent pas de souplesse dans les processus.

• Insuffisance des consultations et des mises à l’essai des FAC pour les VBTP lorsqu’on ne pouvait pas faire progresser, faire pivoter ou interrompre le projet, selon les besoins.
• Manque d’incitatifs pour explorer des pratiques d’approvisionnement novatrices et une culture d’aversion au risque au sein des deux projets.
• Processus et approbations pluriministériels (p. ex., SPAC et SCT) lourds.
• Suivre l’évolution rapide des technologies et faire le suivi des changements au projet qui pourraient être requis.

Innovation dans l’acquisition : la création et l’utilisation de nouveaux produits, services et processus. Elle englobe les nouvelles technologies ainsi que les nouvelles façons de faire. Elle peut signifier suivre le rythme de la technologie, tirer parti de l’acquisition de technologies numériques et permettre des solutions créatives.

Maintenir l’équilibre entre l’agilité et les autres exigences et responsabilités en matière de politiques

L’examen de la documentation, les visites sur place et les entrevues indiquent que les obligations politiques relatives à l’environnement, à l’ACS Plus, aux langues officielles et aux Autochtones de l’époque étaient considérées comme appropriées et harmonisées aux attentes en matière de politiques. Des organes ou comités de gouvernance appropriés sont en place pour assurer la surveillance.

75 % des sujets interrogés indiquent que même si les processus sont suivis, il est toujours difficile, dans le cadre des projets, de mettre en œuvre les pratiques d’approvisionnement agile; il existe les problèmes susmentionnés de manque de communication sur ce que signifie l’approvisionnement agile, ainsi que le respect des politiques et des procédures établies qui ont tendance à être plutôt rigides. Par conséquent, le respect d’autres exigences en matière de politiques a tendance à l’emporter sur la mise en œuvre de pratiques d’approvisionnement agile.

Encourager l’agilité parmi la multitude de politiques et d’autres exigences que les projets doivent respecter a également été noté comme un défi.

Les sujets interrogés ont indiqué qu’une approche axée sur les risques n’a pas été utilisée pour simplifier les processus; ils font mention d’une culture d’aversion au risque au sein de l’organisation et réaffirment que les politiques et les processus sont rigides.

« Notre système comporte une aversion au risque inhérente, principalement en raison des programmes et des exigences en matière de transparence. Les personnes craignent davantage que leurs décisions soient examinées avec du recul, de sorte qu’elles n’assument pas les risques. Une gouvernance supplémentaire a été imposée, qui touche les exigences en matière de politiques. Il y a maintenant une réticence d’accepter tout ce qui n’est pas écrit noir sur blanc en ce qui concerne nos contrats. »

Sujet interrogé

L’ACS Plus est un processus d’analyse utilisé pour évaluer les inégalités systémiques et pour déterminer les répercussions potentielles des politiques, programmes et initiatives sur les femmes, les hommes et les personnes de diverses identités de genre. L’ACS Plus inclut non seulement le genre, mais aussi des considérations intersectionnelles.

L’examen de la documentation, les visites sur place et les entrevues indiquent que les considérations liées à l’ACS Plus sont en place et en conformité avec les politiques pertinentes, même si elles ne sont pas entièrement mises en œuvre dans l’ensemble du processus d’acquisition.

L’ACS Plus est adéquatement prise en compte dès le début du processus d’acquisition

• Il y avait un appui solide et une prise en compte de l’ACS Plus au cours de la planification et de l’approbation du projet.
• Les facteurs de l’ACS Plus ont été bien documentés et pris en compte, notamment en ce qui concerne les modifications des MP incluses dans le projet, qui devaient améliorer l’ergonomie et la facilité d’utilisation des armes.
• Les VBTP et les MP ont recours à l’ingénierie des facteurs humains avec des modulations de l’ACS Plus intégrées aux exigences des contrats et incorporées dans les modulations de l’équipement.

« L’ACS Plus est considérée comme une partie intégrante du projet et nous sommes fiers de l’utiliser ainsi. »

Sujet interrogé lors de la visite sur place

Résumé de la figure 4

Lacunes dans les considérations liées à l’ACS Plus vers la fin du processus d’acquisition

L’ACS Plus ne doit pas concerner uniquement les premières phases, mais lorsqu’elle est jugée pertinente, elle doit être un processus continu et itératif appliqué pour éclairer chaque aspect du projet, de son identification à sa clôture.

• Les données de l’évaluation indiquent que la connaissance et l’utilisation des outils et des ressources de l’ACS Plus pour la passation de marchés et la planification de projets sont suffisantes, mais dans une moindre mesure durant le déploiement de l’équipement et la surveillance de l’usage.
• Il n’y avait aucune preuve documentée de l’ACS Plus, et il n’y a pas non plus de mécanisme de suivi officiel ni de mesures du rendement en place pour évaluer le rendement durant le déploiement de l’équipement.

Travaux en cours

Depuis août 2021, le fournisseur a modifié certains de ses processus de production, notamment une révision des instructions de travail relatives à la fabrication, une formation du personnel améliorée et une inspection supplémentaire des armes avant l’emballage final. De plus, le MDN procède à un plus grand nombre d’inspections sur place et assure une surveillance accrue dans les installations du fournisseur jusqu’à ce que les livraisons soient effectuées.

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Innovation technologique

Projet lié aux VBTP – un créneau, mais un approvisionnement ultraspécialisé

• L’accent du projet lié aux VBTP sur la protection contre les dispositifs explosifs de circonstance pour un théâtre en particulier était primordial tout au long du développement du véhicule, avec des technologies ultraspécialisées incorporées au projet.
• Les documents, les visites sur place et les entrevues indiquent que le projet a été développé en accordant peu de priorité à l’adoption de technologies innovantes.
• Le véhicule a incorporé des technologies efficaces de son époque; toutefois, les structures du contrat ont contribué à sa surspécialisation de son rôle et le véhicule ne peut pas être modernisé facilement ni utilisé dans un spectre plus large d’opérations que les FAC doivent mener.
• Les informateurs clés interrogés et les sujets interrogés lors de la visite sur place ont soulevé des préoccupations concernant le niveau insuffisant de consultations avec les utilisateurs finaux de l’AC aux premières étapes de l’élaboration du projet, et le nombre limité d’essais des véhicules dans diverses conditions environnementales.
• Le contrat lié aux VBTP constitue une entente inflexible avec le fournisseur qui entrave l’innovation technologique à l’égard des véhicules.
• Des consultations externes, en plus des consultations auprès des utilisateurs finaux, n’ont pas eu lieu adéquatement.
• Les attentes de l’Armée quant à la planification et aux opérations des VBTP ne semblent pas cadrer avec les forces alliées et posent des problèmes en lien avec l’interopérabilité.

Obstacles supplémentaires au suivi de l’évolution des changements technologiques

• Plusieurs répondants ont indiqué que l’obstacle majeur à l’intégration de nouvelles technologies dans les projets constituait la durée de leur cycle de vie, les changements technologiques progressant plus rapidement que les innovations du jour de ceux-ci.
• Les structures contractuelles inflexibles avec les fournisseurs entravent la modernisation, car la priorité est de répondre aux exigences initiales plutôt que de s’adapter aux besoins de l’Armée.

Projet lié aux MP – un approvisionnement simplifié d’une conception éprouvée

• La mise à niveau des MP prévue dans le cadre du projet a été améliorée grâce à l’ajout d’un certain nombre de modifications et d’équipement auxiliaire permettant de faire en sorte que l’arme soit plus ergonomique et qu’elle puisse être modernisée plus tard.
• L’arme a fait l’objet d’une série d’essais auprès d’utilisateurs. Toutefois, il aurait été préférable de faire les essais dans diverses conditions environnementales afin d’assurer une plus grande efficacité opérationnelle auprès des utilisateurs finaux des FAC.
• Le cas échéant, des consultations ont eu lieu et sont tenues actuellement avec les alliés en ce qui concerne la planification et l’acquisition des modifications des MP.

36 % des répondants au sondage estimaient que la flexibilité offerte par les projets était insuffisante pour permettre l’adoption de nouvelles technologies tout au long du cycle de vie des projets.

« (Vous) souhaitez mettre en place cette capacité, mais ne voulez pas retarder son exécution dans l’attente d’une intégration parfaite d’une nouvelle technologie. »

Sujet interrogé

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Correction des lacunes en matière de capacité

Travaux en cours

Depuis août 2021, le fournisseur a modifié certains de ses processus de production, notamment une révision des instructions de travail relatives à la fabrication, une formation du personnel améliorée et une inspection supplémentaire des armes avant l’emballage final. De plus, le MDN procède à un plus grand nombre d’inspections sur place et assure une surveillance accrue dans les installations du fournisseur jusqu’à ce que les livraisons soient effectuées.

Budget du projet

L’examen des documents et des données administratives et financières indique que les projets liés aux VBTP et aux MP respectent de façon générale le budget et l’autorité de dépense.

Calendrier du projet

Conformément au Cadre ministériel des résultats et aux Rapports sur les résultats ministériels des trois dernières années (AF 2018-2019 à AF 2020-2021), l’ensemble des projets de biens d’équipement respectent les plus récentes versions approuvées du calendrier et de l’autorité de dépense (IRM 5.2.2 et IRM 5.2.3).

En ce qui concerne précisément les projets liés aux VBTP et aux MP, les résultats de l’évaluation indiquent que les projets accusent un retard dans le cadre du calendrier approuvé au départ, ce qui a une incidence sur la capacité à répondre pleinement aux besoins des FAC (p. ex., disponibilité opérationnelle) :

• Le projet lié aux VBTP a été retardé par rapport au calendrier approuvé en 2012, principalement en raison de la nécessité de retourner à la phase de conception, à la suite de la découverte de problèmes de conception, et en raison de problèmes de production et de qualité. De plus, la clôture du projet a été reportée en raison d’un retard dans la mise à niveau de l’infrastructure et la livraison des munitions.
• Le projet lié aux MP a subi un retard de deux ans sur les plans de la production et de la livraison à cause du retard dans l’établissement, avec le fournisseur, de la chaîne de production des MP mises à niveau.

46 % des répondants au sondage ont indiqué que, de manière générale, l’équipement acquis a rarement été ou n’a pratiquement jamais été livré dans les délais prévus.

Voir l’annexe D pour obtenir des détails sur le budget et le calendrier du projet.

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Fonction d’établissement des coûts

Les résultats de l’évaluation indiquent que le soutien à l’établissement des coûts pour les deux projets est considéré dans l’ensemble comme un service positif à valeur ajoutée :

• Les résultats du sondage indiquent que les pratiques exemplaires ont été appliquées pour permettre un établissement précis des coûts tout au long du cycle de vie du projet.
• Malgré la hausse des coûts au fil du temps, étant donné que les projets exigent plus de temps que ce qui était prévu au départ et que cela pose des difficultés pour l’établissement des coûts, en particulier les coûts du soutien en service, l’établissement des coûts est demeuré plutôt stable et statique pour les deux projets. Le projet lié aux MP a bénéficié d’un marché mondial stable et bien établi pour ce qui est des armes militaires de petit calibre. En ce qui concerne le projet lié aux MP, on a utilisé les fonds pour éventualités afin de compenser les fluctuations imprévues des coûts relatifs au taux de change.

Cependant, le soutien à l’établissement des coûts présente certaines lacunes :

• Le taux de roulement élevé des analystes de l’établissement des coûts, qui ne sont pas suffisamment intégrés aux projets, ce qui est considéré comme une source de retards, et qui ne formulent pas leur rétroaction dans une perspective stratégique à long terme des analyses financières.
• Le manque de souplesse pour l’examen et l’analyse d’autres options d’établissement des coûts et de modulation des véhicules. On ne sait pas dans quelle mesure l’analyse de l’établissement des coûts a permis d’explorer d’autres caractéristiques, capacités et usages des véhicules.
• L’absence de structure officielle pour l’utilisation d’un répertoire des leçons retenues dans le cadre de la fonction d’établissement des coûts. De plus, la rétroaction sur l’établissement des coûts se limite habituellement à la conformité immédiate aux politiques et à la liste de contrôle, plutôt que d’englober les considérations stratégiques à long terme.
• La prise en considération insuffisante de l’infrastructure, des réparations et de la chaîne d’approvisionnement pour les pièces ainsi que de la maintenance dans le processus d’approvisionnement et de passation des marchés.

Le tiers des sujets interrogés ont proposé de consulter l’industrie au début du processus afin de recueillir les estimations/renseignements initiaux concernant l’établissement des coûts.

26 % des répondants au sondage qui ont commenté les défis/obstacles ayant des répercussions sur la fonction d’établissement des coûts ont signalé les lacunes/retards du Ministère comme source principale de préoccupation, ce qui comprend : disparité des politiques et des données concernant l’établissement des coûts; absence générale de ressources dédiées/intégrées; roulement de personnel élevé; absence d’une planification efficace; effet de silo perçu lors des efforts d’établissement des coûts.

Les ressources disponibles quant à l’établissement des coûts étaient insuffisantes durant les premières étapes du projet lié aux VBTP, surtout en une période où plusieurs projets d’envergure sont en cours.

Sujet interrogé

Résumé de la figure 5

Le soutien fourni par le SCT et SPAC est considéré comme positif et utile, bien que le temps d’attente soit long.

46 % des sujets interrogés ont reconnu que des consultations étroites sont tenues entre le SMA(Mat) et le Sous-ministre adjoint (Finances) (SMA[Fin]) au sujet de l’analyse de l’établissement des coûts et du contrôle de la qualité correspondant; toutefois, il faut souvent tirer parti, au cours du cycle de vie des projets, d’un soutien à l’établissement des coûts plus important fourni par d’autres entités, telles que SPAC.

38 % des répondants au sondage sont d’accord pour affirmer que des consultations suffisantes ont été menées auprès d’experts externes. Le reste des répondants ne savaient pas quoi en penser ou étaient neutres.

Travaux en cours

Les services d’établissement des coûts fournis par le SMA(Fin) ont été perfectionnés depuis le lancement des projets liés aux VBTP et aux MP. Mentionnons l’utilisation d’une méthode fondée sur les facteurs de risque pour les projets d’acquisition d’équipement, l’élaboration et la normalisation de modèles d’établissement des coûts pour le cycle de vie complet, et l’harmonisation des pratiques d’établissement des coûts du MDN avec les normes internationales.

Le Ministère continue de faire évoluer ses pratiques d’établissement des coûts en améliorant la gestion des incertitudes relatives aux coûts, au calendrier et aux risques, et en évaluant les projets plus tôt durant leur élaboration. Par exemple, le MDN a établi une nouvelle pratique exemplaire fédérale liée à l’utilisation de fonds pour éventualités, qui est censée améliorer les résultats des projets et des programmes en assurant une souplesse financière adéquate.

La fonction d’établissement des coûts assure l’amélioration continue et poursuivra son évolution pour répondre aux exigences et aux besoins des intervenants.

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Mesure du rendement

Normalisation inadéquate

• Selon les éléments de preuve et les commentaires, les deux projets n’avaient pas d’approche normalisée de la mesure du rendement.
• Étant donné les différences dans les pratiques de gestion de l’information (GI) parmi les membres du personnel opérationnel et les équipes de projet, il a été difficile de trouver les données sauvegardées et il y a eu un dédoublement des efforts dans le stockage des données.
• Les sujets interrogés ont soulevé des défis liés à la maintenance et au stockage des données puisque les directives ne permettaient pas d’adopter des pratiques de stockage des données uniformes.
• Les pratiques et systèmes appropriés en matière de GI ont été utilisés dans le cadre des projets. Cependant, le manque de pratiques normalisées et courantes signifiait que des renseignements étaient perdus ou stockés incorrectement par les différentes personnes.

Indicateurs de rendement clés (IRC) inefficaces

• Les éléments de preuve obtenus lors de sondages et d’entrevues ont révélé des problèmes quant aux IRC actuellement recueillis. 83 % des sujets interrogés ont indiqué que les IRC des projets sont peu efficaces
• Les sujets interrogés ont indiqué qu’il n’y a pas suffisamment d’IRC efficaces pour les projets, ce qui est attribuable à :
  • l’approche non normalisée de la mesure du rendement.
  • l’insuffisance de la perspective stratégique à long terme pour la mesure du rendement des deux projets, comme il est décrit dans les analyses de projet connexes.
• Souvent, les IRC n’ont pas été désignés comme tels, ce qui a entraîné des objectifs incohérents et un manque global de normalisation, selon les documents du programme.

Résumé de la figure 6

Projet lié aux MP

• La MP modernisée, dont la conception éprouvée se rapproche de la capacité opérationnelle totale au sein de l’AC, présente une panoplie de données sur le rendement opérationnel qui permettent de démontrer son efficacité. Par exemple :
  • Les essais en matière de rendement, comme il est indiqué dans les documents de programme pertinents, pour contribuer aux améliorations et cerner les défauts de fabrication, ce qui a permis d’améliorer l’équipement auxiliaire associé aux MP.
  • Le SIGRD est utilisé efficacement pour stocker la documentation du projet et y accéder, selon les réponses des sujets interrogés.

Projet lié aux VBTP

• Les renseignements sur le rendement des VBTP se limitent aux données sur les véhicules de base. Il manque de données sur le rendement opérationnel stratégique pour éclairer la prise de décision sur le déploiement. Les sujets interrogés ont indiqué que cela était principalement attribuable à l’impossibilité d’utiliser les VBTP dans les actuels déploiements de l’AC et à leur utilisation limitée par celle-ci.
• Le personnel des FAC s’est dit insatisfait du fait que sa rétroaction n’ait pas été sollicitée au début du projet afin d’aborder cette impossibilité d’utiliser les véhicules pour des opérations multispectrales.
• Comme plusieurs VBTP se trouvent dans des aires destinées à l’entretien à long terme, on ne sait pas en quoi les décisions opérationnelles seront touchées.

Recommandation du SMA(Svcs Ex)

2. Accroître les efforts de mesure du rendement sur les plans tactique et de la capacité afin de mieux orienter la prise de décision stratégique et à long terme.

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Conclusions

L’évaluation, fondée sur cinq questions clés, visait à évaluer l’efficacité et la mesure du rendement du Programme d’acquisition d’équipement terrestre en utilisant deux études de cas représentatives – les mises à niveau respectives des projets liés aux VBTP et aux MP.

Le VBTP, qui reflète la situation opérationnelle du moment et accorde la priorité à la protection de l’équipage, donne de grandes chances de survie grâce au revêtement blindé de sa caisse en forme de V vers le bas. L’objectif principal du projet lié aux MP est de remplacer les mitrailleuses restantes par de nouvelles armes modernisées.

L’évaluation a révélé des réussites : les deux projets respectent le budget de façon générale, sont planifiés en fonction de l’ACS Plus, sont conformes aux exigences établies en matière de de gestion de projet, et présentent une fonction d’établissement des coûts qui procure un service à valeur ajoutée dans l’ensemble.

Toutefois, il existe des possibilités d’amélioration. L’évaluation a permis de conclure à un manque de connaissance et à une utilisation insuffisante des pratiques en matière d’approvisionnement agile. Parmi les autres lacunes, mentionnons les processus rigides et l’insuffisance des consultations pour orienter et adapter les pratiques d’acquisition en fonction des besoins des FAC.

Le projet lié aux MP répond aux besoins des FAC. Bien que la conception spécialisée des VBTP respecte les exigences établies en 2010, on éprouve de la difficulté à répondre aux besoins changeants stratégiques et à long terme des FAC en matière de capacités. Les résultats correspondants soulignent encore plus l’importance d’intégrer des consultations et une contribution adéquates aux projets d’acquisition.

Bien que les facteurs de l’ACS Plus soient pris en considération lors de la planification et de l’approbation de projet, le suivi des résultats est insuffisant durant l’utilisation de l’équipement.

Des efforts accrus en matière de mesure du rendement permettraient de mieux orienter la prise de décision stratégique et à long terme. De plus, certaines possibilités d’amélioration ont été cernées quant à la fonction d’établissement des coûts.

L’évaluation a permis de conclure qu’il est nécessaire d’encourager davantage les pratiques en matière d’approvisionnement agile et la consultation afin de contribuer aux projets d’acquisition, en plus de déployer des efforts relatifs à la mesure du rendement plus stratégiques et de veiller à l’intégration de l’ACS Plus dans toutes les phases des projets d’acquisition. Ces améliorations auront une incidence sur la capacité des FAC de mener adéquatement des missions en fonction des besoins changeants.

Ces constatations correspondent aux évaluations concomitantes également entreprises en 2022 (p. ex., évaluation thématique de l’efficacité de l’acquisition et évaluation de la gestion des projets d’acquisition).

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Annexe A : Principales constatations et recommandations

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Annexe B : Plan d’action de la direction

Mesure de la direction

• Le SMA(Mat), en collaboration avec le Vice-chef d’état-major de la défense (VCEMD) [et les autres exécutants – le SMA(IE) et le dirigeant principal de l’information (DPI) – ainsi que les promoteurs – la Marine royale canadienne (MRC), l’AC, l’Aviation royale canadienne (ARC) et le Commandement - Forces d’opérations spéciales du Canada (COMFOSCAN)], examinera et mettra à jour les directives et documents sur la gestion de projet et les processus de formation, afin que les consultations soient consignées et que les décisions qui en résultent soient détaillées dans les documents de projet. Voici quelques exemples de documents et de formations :
  • Cours sur l’approbation de projet
  • Cours sur la gestion des ressources de la défense
  • Directive d’approbation des projets

Fermeture et produit livrable : Le plan d’action de la direction (PAD) sera considéré comme fermé une fois que les directives et documents sur la gestion de projet et les processus de formation auront été mis à jour et communiqués aux équipes de gestion de projet au sein du MDN et des FAC.

BPR : SMA(Mat)/Directeur – Organisation de soutien en gestion de projet
BC : VCEMD/AC/MRC/ARC/COMFOSCAN/SMA(IE)/DPI
Date cible : 31 décembre 2024

Mesure de la direction

• L’AC continue de recueillir des renseignements et des commentaires dans les Rapports d’état non satisfaisants, les leçons opérationnelles retenues et les bulletins techniques sur la sécurité, ce qui, sous forme d’activités distinctes et non coordonnées, constitue une mesure du rendement insuffisante. Par l’entremise des groupes de travail sur l’équipement de l’Armée existants, du Conseil de développement des capacités de l’Armée de terre, et de son Comité de surveillance de l’approvisionnement national, l’AC harmonisera la rétroaction sur le rendement de l’équipement avec les conseils de développement et de maintien des capacités en mettant l’accent sur les répercussions stratégiques à long terme.
• En collaboration avec le SMA(Mat), l’établissement d’une approche de maintien de la capacité continue favoriserait l’harmonisation continue des mises à niveau et du financement liés au maintien et aux environnements stratégiques changeants. Conformément aux directives des organes de gouvernance, cela contribuerait grandement à conserver l’expertise en la matière et les développements historiques, tout en harmonisant les investissements en matière de soutien continu avec les besoins stratégiques changeants.

Fermeture et produit livrable : Le PAD sera considéré comme fermé une fois que seront en place une mesure du rendement de l’équipement formalisée et des mécanismes de développement et de maintien continus de la capacité, ainsi que le cadre de référence, le système de suivi de la mesure du rendement et les outils décisionnels connexes.

BPR : AC
BC : SMA(Mat)
Date cible : Décembre 2024 (une mise à jour d’une page sur le statut doit être fournie à mi-parcours, aux alentours de décembre 2023)

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Annexe C : Méthodes et limitations

Méthodes d’évaluation

Les constatations et recommandations de l’évaluation étaient appuyées par de multiples sources de données et par les méthodes de recherche qualitatives et quantitatives réunies durant la phase d’exécution, pour accroître la rigueur et assurer la fiabilité des renseignements et données à l’appui des constatations. Ces sources de données ont été triangulées et les constatations préliminaires, communiquées aux gestionnaires de programme dans le cadre d’un processus de collaboration pour garantir l’exactitude et l’impartialité. Les méthodes de recherche utilisées pour définir la portée des évaluations et les réaliser sont les suivantes :

Limitations de l’évaluation

Les limitations de l’évaluation et les stratégies d’atténuation employées dans le processus d’évaluation sont présentées dans le tableau suivant.

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Annexe D : Financement et calendrier du projet

L’enveloppe de financement du projet lié aux VBTP est de 1 250 M$, et de 126 M$ pour les éventualités, montant fixé par les modalités de l’approbation préliminaire du projet (APP) par le CT le 18 juin 2009. Le projet lié aux VBTP a été lancé lors de l’AF 2009-2010 et devait être achevé en 2019.

Résumé de la figure D-1

Résumé de la figure D-2

Remarques – * Source : charte du projet lié aux VBTP, 2 mai 2009; ** Source : renseignements financiers, 29 juillet 2022 (dépenses des années précédentes y compris les régimes d’avantages sociaux des employés); *** Les dépenses réelles de l’AF 2022-2023 sont celles engagées en date du 29 juillet 2022.

Sources : * Sources : charte du projet lié aux VBTP, mai 2009; charte du projet lié aux VBTP, janv. 2019. Autres sources : fiche du projet lié aux VBTP (13 sept. 2021); CSR du projet lié aux VBTP (hiver 2020); CSR du projet lié aux VBTP (avril 2017).

L’autorité de dépense pour le projet de mise à niveau des MP s’élève à 110 M$ (montant ajusté en fonction des risques et net d’impôt). Les plans de remplacement du parc de MP ont commencé dès 2007 avec le Projet de remplacement des armes légères I, qui est devenu par la suite un projet plus axé sur la modernisation des armes légères (MAL). La MAL a été divisée en quatre projets distincts au fil du temps afin de s’inscrire dans le plan d’investissement. La modernisation des MP a été intégrée au projet MAL1. Le 25 février 2014, le Comité des capacités de défense a approuvé l’analyse de rentabilisation du projet MAL1. Peu de temps après, le projet MAL1 a été divisé en deux projets distincts, y compris le projet de modernisation des MP. Le projet devrait être achevé au cours de l’AF 2022-2023.

Résumé de la figure D-4

Résumé de la figure D-5

Remarques – * Sources : charte du projet lié aux C6, mise à jour V3, nov. 2018 (p. 7) et lettre de consentement concernant les coûts associés aux MP C6, version définitive signée (p. 1); ** Source : renseignements financiers, 29 juillet 2022 (DAP y compris les régimes d’avantages sociaux des employés); *** Les dépenses réelles de l’AF 2022-2023 sont celles engagées en date du 29 juillet 2022.

Sources : * Présentation du CSR du 25 avril 2013 sur le projet MAL1 et charte du projet lié aux MP (MAL1) (p. 11); ** Présentation du CSR du 10 nov. 2017 sur la modernisation des C6; *** Modernisation des MP C6 : détails du projet lié au SIGRD, 25 juillet 2022.

Renseignements détaillés sur le calendrier des projets

Retards dans le projet lié aux VBTP

Vérification de la RAMD 1

• En août 2014, la vérification de la RAMD 1 (de juill. 2013 à août 2014) a été interrompue en raison des nombreuses difficultés techniques importantes présentées par les véhicules de présérie.
• Retour du programme à la phase de conception, en mettant davantage l’accent sur l’analyse des composantes et les contraintes interreliées, et vérification à l’appui en vue de valider les hypothèses avant de procéder aux essais de qualification officiels.

COI

• Report de la capacité opérationnelle initiale, car les ensembles de surblindage n’ont pas été livrés.

COT

• L’achèvement des éléments suivants retardera probablement la capacité opérationnelle totale : acquisition du système d’aide au commandement terrestre, acquisition de MP, simulateurs d’effets d’armes, mises à niveau de l’infrastructure. Transfert dans le cadre de la clôture définitive du projet.

Clôture du projet

• Clôture du projet décalée étant donné les retards dans la livraison des enceintes Vanner pour l’interférence électromagnétique, l’achèvement des mises à niveau del’infrastructure (Meaford) et la livraison des grenades fumigènes de 76 mm.

Retards dans le projet lié aux MP

Production/livraison

• L’initiative d’approvisionnement national (AN) devait être achevée en décembre 2017, mais elle a été retardée de deux ans en raison des retards accusés dans la mise en place de la chaîne de production des C6A1 (C6 Flex) auprès du fournisseur (PAM/fournisseur unique). Cette situation a entraîné un retard de deux ans quant à la production/livraison dans le cadre du projet de mise à niveau des MP, car l’exécution de l’initiative d’AN doit être assurée en premier.

Attribution du contrat

• SPAC a proposé de reporter l’attribution du contrat à nov. 2019. Clôture du projet décalée étant donné les retards dans la livraison des enceintes Vanner pour l’interférence électromagnétique, l’achèvement des mises à niveau de l’infrastructure (Meaford) et la livraison des grenades fumigènes de 76 mm.

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Annexe E : Intervenants du projet

MDN/FAC : Sous-ministre adjoint (Matériels) (SMA[Mat]); Armée canadienne (AC); Commandement - Forces d’opérations spéciales du Canada (COMFOSCAN); Commandement des opérations interarmées du Canada (COIC); État-major interarmées stratégique (EMIS); Chef - Développement des Forces (CDF); et Sous-ministre adjoint (Finances) (SMA[Fin]).

Autres ministères du gouvernement : SPAC; Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE); SCT

Intervenants des projets liés aux VBTP et aux MP

MDN/FAC

• Commandant, AC
• DOT
• DGGPET
• BCP
• DGRGP
• DGSMCA

Industrie

• Partenaires contractuels/fournisseur :
  • VBTP
  • MP

Rôles et responsabilités