Examen de la coordination du déménagement du Quartier général de la Défense nationale

Rapport final – Février 2016

7055-63 (SMA(Svcs Ex))

Revu par le SMA(Svcs Ex) conformément à la Loi sur l'accès à l'information. Renseignements NON CLASSIFIÉS.

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Acronymes et abréviations

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Justification

• Question soulevée dans le Plan de vérification axé sur les risques (PVAR) du ministère pour les années financières 2015-2016 à 2017-2018
• Projet complexe comptant plusieurs intervenants, notamment le ministère de la Défense nationale (MDN), Services partagés Canada (SPC) et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC)
• Attention élevée du public
• Coût global élevé

Tableau 1. Coûts totaux du projet par ministère. Ce tableau indique le montant que chaque ministère dépensera dans le cadre du projet.

Note de bas de page 1 Inclut le prix d'achat du complexe à environ 208 millions de dollars (TPS ou TVH exclues).

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Énoncé de conformité

L'examen s'est déroulé conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne de l'Institut des vérificateurs internes. Selon le jugement professionnel de l'équipe de vérificateurs, suffisamment d'éléments pertinents ont été examinés et suffisamment de données ont été obtenues pour fournir un niveau d'assurance raisonnable à l'appui des conclusions.

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Contexte – Échéancier et objectif du projet

Figure 1. Échéancier du projet. Cette figure présente les jalons du projet.

• La Stratégie de gestion des locaux du MDN de 2008 a énoncé un souhait clair de regrouper les fonctions stratégiques et administratives du MDN.

• Le 18 novembre 2010, l'acquisition du complexe Carling de Nortel situé au 3500, avenue Carling a été approuvée. L'achat a été conclu le 17 décembre 2010.
• En décembre 2013, le pouvoir de dépenser a été accordé afin de mettre en œuvre la phase 1, de planifier et de concevoir la phase 2 et d'effectuer la planification préliminaire de la phase 3.
• Le projet vise à offrir une solution immobilière qui permette :
  • de regrouper jusqu'à 8 500 membres du personnel civil et militaire d'ici l'année financière 2019-2020 – ce qui créera une organisation de la défense efficiente, efficace et durable;
  • de renforcer la posture de sécurité du MDN et des Forces armées canadiennes dans la région de la capitale nationale;
  • de permettre l'introduction de solutions modernes de gestion de l'information/technologie de l'information (GI/TI) qui amélioreront les capacités interopérationnelles nationales et alliées;
  • d'améliorer la viabilité financière et la qualité du portefeuille immobilier du gouvernement.
• L'arrêté de projet du complexe stipule que les priorités en matière de coût, d'échéancier et de portée doivent être satisfaites afin de mener à bien le projet du complexe Carling et de permettre le déménagement du personnel du MDN en temps voulu.

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Contexte – Phases du projet

Figure 2. Complexe Carling. Cette figure présente une vue aérienne du complexe Carling et détails des phases d'emménagement à gauche.

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Contexte – Résultats prévus

• Lorsque le complexe Carling sera entièrement occupé, le nombre de bâtiments du MDN dans la RCN passera de 40 à environ 7, y compris les suivants :
  • un regroupement dans l'ouest, y compris le complexe Carling, pour les fonctions administratives, stratégiques et de commandement opérationnel;
  • un complexe à Gatineau pour les fonctions stratégiques;
  • une présence au centre-ville (direction);
  • des emplacement de petite taille où le MDN conservera des locaux pour des organisations sans lien de dépendance, le recrutement, ainsi que pour des opérations spéciales.
• Le déménagement devrait permettre de réaliser des économies d'environ 600 millions de dollars² sur 25 ans en raison de la réduction des baux au centre-ville d'Ottawa.

Note de bas de page 2: Énoncé du projet de janvier 2015.

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Contexte – Résultats prévus (suite)

• Les membres de l'Équipe de la Défense occuperont une superficie utilisable totale de 125 436 m² de locaux à bureaux au complexe Carling, en plus de 17 218 m² de locaux à usage particulier et 7 518 m² de locaux commerciaux gérés par le MDN, pour un total de 150 172 m².
• Ce déménagement, ainsi que Milieu de travail 2.0, nécessitera un changement de culture au sein du MDN. Il s'agit de repenser l'espace et les outils que le Ministère utilise pour accomplir son travail. Le Ministère souhaite mettre en place des outils qui soutiennent la mobilité, la souplesse et la collaboration.
• Les trois piliers du changement incluent le milieu de travail, les bureaux administratifs et la façon dont le MDN fonctionne. Le déménagement permet de moderniser les lieux de travail physiques, de mettre à jour des politiques et des procédures pour soutenir le travail du Ministère et d'offrir des technologies récentes permettant au personnel de communiquer entre eux au sein du Ministère et à l'échelle du gouvernement et de collaborer.³

Note de bas de page 3: Normes d'aménagement du gouvernement du Canada relatives à l'initiative Milieu de travail 2.0 (avril 2012).

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Contexte – Intervenants

Principaux intervenants

• TPSGC est mandaté pour assurer la garde du complexe et est le seul responsable du projet tenu de rendre des comptes au Conseil du Trésor quant à sa réalisation.
• Le MDN est le locataire des bâtiments et des terrains et est responsable de définir les exigences. Il demeure responsable de la conception et de la mise en œuvre de l'infrastructure des TI au sein du MDN pour les réseaux de commandement et contrôle.
• SPC est le fournisseur des services d'infrastructure TI afin de soutenir les activités du MDN (certains réseaux classifiés et tous les réseaux sans classification, réseau téléphonique, courriel, etc.).

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Contexte – Rôles et responsabilités

Figure 3. Rôles et responsabilités des ministères. Cette figure présente les responsabilités de chaque ministère.

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Contexte – Comités de gouvernance⁴

Figure 4. Structure de gouvernance. Cette figure présente la structure et les rôles des comités de gouvernance du complexe Carling.

Note de bas de page 4: Arrêté de projet du 19 février 2014.

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Objectif et critères

Objectif :

Évaluer l'efficacité de la gouvernance, des contrôles et des pratiques de gestion des risques connexes mis en place pour le déménagement au complexe Carling..

Critères :

• Des processus ont été mis en place pour promouvoir la collecte en temps voulu de renseignements suffisants, complets et précis au sujet des exigences des clients de niveau 1 (N1).
• L'autorité, la responsabilité et l'obligation de rendre compte pour la GI/TI au complexe Carling sont claires et communiquées.
• Les incidences sur le maintien en poste actuel ont été examinées et traitées.
• Des politiques et des procédures sont en place pour protéger les actifs ministériels.

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Portée

La portée de l'examen était la suivante :

• la collecte des exigences et les processus de conception pour l'aménagement de l'espace de travail au complexe Carling;
• la conception et la mise en œuvre de l'infrastructure des TI dont le MDN est responsable;
• la sécurité physique et les risques liés à la sécurité de la GI/TI;
• les éléments qui pourront avoir une incidence sur les ressources humaines (RH) du MDN à la suite du déménagement;

L'examen ciblait principalement la phase 1 du déménagement – les exigences du chef du personnel militaire, du sous-ministre adjoint (Ressources humaines – Civils) (SMA(RH-Civ)) et du sous-ministre adjoint (Gestion de l'information) (SMA(GI)).

La portée de l'examen excluait :

• la gestion globale du projet du complexe Carling, étant donné que TPSGC est le seul responsable du projet;
• les stratégies et le rendement de la gestion de la prestation de services de SPC quant au projet du complexe Carling.

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Méthodologie et approche

Méthodologie :

• Entrevues – Des entrevues ont été réalisées avec les intervenants suivants :
  • le personnel clé du Bureau de projet (BP) pour le déménagement au complexe Carling;
  • les clients de chaque organisation de N1 déménageant au complexe durant la phase 1;
  • les représentants du Centre de la sécurité des télécommunications et de la Gendarmerie royale du Canada au sujet d'initiatives de déménagement semblables;
  • TPSGC à titre de gestionnaire de projet général.
• Examen de la documentation – Examen des politiques pertinentes, de la documentation de projet, de la documentation des réunions de comités et de la documentation reçue des clients de N1.
• Visites de site – Visites du complexe Carling pour mener des entrevues.

Approche :

Des engagements comme celui-ci se prêtent plus facilement à un examen afin de promouvoir le caractère opportun de la déclaration et de permettre au Ministère de tirer profit des leçons tirées. Un examen cible principalement les enquêtes et l'analyse des documents fournis par les clients. Il ne fournit pas le même niveau d'assurance qu'un audit.

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Constatation 1 : Processus de collecte des exigences

Les processus servant à recueillir les exigences de N1 n'étaient pas systématisés ou adéquatement communiqués aux premières étapes du projet de manière à promouvoir la collecte en temps voulu de renseignements suffisants, complets et précis. Des instructions et des directives plus détaillées ont par la suite été émises en fonction des leçons tirées de la phase 1.

Statut :

• Un vaste processus a été instauré pour recueillir les exigences soumises par les clients de N1 déménageant au complexe Carling. Toutefois, les précisions n'ont pas été bien documentées ni communiquées lors des premières étapes du projet.
  • Après une certaine période d'essais et d'erreurs, des instructions plus détaillées et un guide de référence de l'utilisateur ont été conçus et distribués aux coordonnateurs de N1.
• Un processus informel était en place pour examiner et approuverla précision des exigences et les demandes de changement présentéespar les clients de N1.
  • Le processus d'examen n'était pas documenté, mais il comprenait des visites de vérification de site avec les N1.

• Les clients de N1 ont trouvé difficile de respecter les échéanciers fournis par le BP pour la présentation des exigences, ce qui peut avoir affecté la précision de leurs présentations.
  • Par exemple, le BP a demandé au SMA(RH-Civ) de fournir son approbation de la décision du MDN au sujet de l'attribution de bureaux fermés dans Milieu de travail 2.0 avant la fin de la prochaine journée ouvrable.

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Constatation 1 : Processus de collecte des exigences (suite)

Cause:

• Le processus de collecte des exigences a continué d'être précisé à mesure que le BP trouvait des façons de l'améliorer. Par conséquent, le processus n'a jamais été documenté de façon exhaustive.

Incidence :

• Il est possible que des exigences incomplètes ou imprécises puissent avoir été recueillies ce qui pourrait entraîner des retards ou des coûts accrus pour le Ministère.

Une recommandation officielle n'est pas requise. Toutefois, on a recommandé au BP du vice-chef d'état-majorde la défense (VCEMD) de documenter les pratiques exemplaires et les lecons à tirer du processus de collectedes exigences en vue de déménagements potentiels ultérieurs ou d'initiatives semblables

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Diapo 17

Constatation 2 : Responsabilité de la GI/TI

L'autorité, la responsabilité et l'obligation de rendre compte pour la conception et la mise en oeuvre du matériel de GI/TI classifié au complexe Carling ne sont pas clairement définies dans l'arrêté de projet. À la suite de consultations avec les intervenants clés, le MDN a été en mesure de déterminer sa responsabilité pour la conception et la mise en oeuvre des systèmes classifiés du complexe.

Statut :

• Au cours des premières étapes de l'examen, les résultats d'entrevue et le matériel de compte rendu indiquaient que les ministères étaient encore en train de déterminer les responsabilités des intervenants quant aux réseaux. Au cours de l'examen, on a effectué beaucoup de travail afin de déterminer les responsabilités de façon concrète.
  • Le BP a terminé une analyse des lacunes afin de déterminer quelles responsabilités devaient être clarifiées.
  • Le MDN était d'accord avec une présentation du SPC décrivant les responsabilités.
• La planification d'urgence n'a pas été élaborée au cas où les postes de travail ou les réseaux non classifiés ne sont pas prêts à temps.

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Constatation 2 : Responsabilité de la GI/TI (suite)

Causes:

• Un protocole d'entente général a été conclu entre le MDN et SPC, mais il n'est pas propre au projet du complexe Carling.
• Initialement, les rôles et responsabilités n'étaient pas clairement communiqués et ne sont que généralement définis dans l'arrêté de projet.
• Il y avait des mandats contradictoires entre le MDN et SPC en ce qui a trait à la responsabilité pour les réseaux de commandement et contrôle.
• Les retards du déménagement ont réduit les risques de retards sur le plan de l'infrastructure de GI/TI.

Incidence :

• Le MDN ne pourra pas obtenir tout l'équipement requis au bon moment, ce qui pourrait retarder l'installation de l'infrastructure de GI/TI.

Une recommandation officielle n'est pas requise. Toutefois, on a recommandé au BP du vice-chef d'état-major de la défense (VCEMD) de documenter les pratiques exemplaires et les leçons à tirer du processus de collecte des exigences en vue de déménagements potentiels ultérieurs ou d'initiatives semblables.

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Constatation 3 : Maintien en poste des RH

Même si les incidences sur le maintien en poste ont été examinées, les renseignements n'ont pas été officiellement ou exhaustivement recueillis afin de soutenir une prise de décision informée et de traiter les risques connexes au maintien en poste des employés.

On fait le suivi des préoccupations des employés dans un registre des risques et on les classe en fonction de leur incidence et de leur probabilité.

Statut :

• Aucune enquête ministérielle officielle n'a été menée afin de déterminer les préoccupations des employés en ce qui a trait au déménagement au complexe Carling ni leur volonté de déménager.
• Des renseignements au sujet des incidences potentielles sur le maintien en poste ont principalement été recueillis de façon anecdotique ou par l'entremise de discussions informelles.
• Une portion des N1 qui ont participé à l'examen ont tenu compte dans leurs plans de RH du roulement du personnel en raison du déménagement au complexe Carling.
• Des stratégies ont néanmoins été élaborées afin de réduire les incidences potentielles sur le maintien en poste des employés. En voici quelques-unes :
  • mener à bien une étude sur les transports;
  • initiative d'échange de postes du SMA(RH-Civ);
  • traiter les préoccupations en matière de transport avec les administrations locales du transport en commun OC Transpo et la STO;
  • des visites du complexe.

Cause :

• Il n'y avait aucune exigence sur le plan ministériel ou du SMA afin de déterminer officiellement les préoccupations des employés.

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Diapo 20

Constatation 3 : Maintien en poste des RH (suite)

Incidence:

• La planification de la relève et du maintien en poste peut être fondée sur des renseignements incomplets.
• Il se peut que l'on n'ait pas encore déterminé toutes les incidences potentielles sur le maintien en poste, ou encore l'importance d'une préoccupation soulevée peut avoir été sous-évaluée ou surévaluée.
• Des enjeux potentiels liés à la mise en œuvre du programme peuvent survenir si des problèmes de maintien en poste se matérialisent.

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Diapo 21

Constatation 4 : Sécurité

Des politiques et des procédures sont en place pour protéger les actifs et les dossiers ministériels. En raison du déménagement et de changements apportés à l'environnement de travail occasionnés par la mise en oeuvre de Milieu de travail 2.0, le BP prévoit renforcer la sensibilisation au sujet des politiques et des procédures de sécurité déjà en place.

Statut :

• Des éléments comme l'accès à distance aux ordinateurs, le WiFi, les cloisons de postes de travail modulaires plus basses ainsi que d'autres éléments essentiels de la configuration relative à Milieu de travail 2.0 nécessiteront des changements importants à la culture de sécurité ministérielle.
• Le Directeur général – Sécurité de la défense a déjà déterminé que la technologie VoIP⁵ était un risque de sécurité au complexe Carling en raison de préoccupations potentielles liées au piratage.
  • Le BP du MDN élabore des scénarios afin de gérer ce risque.

• Le Ministère prévoit de renforcer les politiques et procédures de sécurité pour les employés qui déménageront au complexe Carling.

Note de bas de page 5: Le Ministère prévoit de renforcer les politiques et procédures de sécurité pour les employés qui déménageront au complexe Carling.

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Constatation 4 : Sécurité (suite)

Cause :

• Une nouvelle technologie et de nouvelles façons de travailler (Milieu de travail 2.0) posent de nouveaux risques de sécurité.

Incidence :

• Les actifs et les renseignements ministériels pourraient courir un risque.
• Le Ministère ne pourrait pas être en mesure de tirer pleinement profit des avantages de la configuration de Milieu de travail 2.0 ou d'une nouvelle technologie.

Une recommandation officielle n'est pas requise. Le BP du VCEMD prévoit une séance d'information sur le renforcement de la sécurité pour les employés qui déménagent au complexe Carling.

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Conclusion

À l'exception de l'établissement d'une liste officielle et exhaustive des préoccupations des employés, une gouvernance, des contrôles et des pratiques de gestion des risques appropriés ont été instaurés afin de mener à bien le déménagement au complexe Carling.

Afin que le déménagement se déroule comme prévu, le BP a entrepris les démarches suivantes :

• documenter des pratiques exemplaires et des leçons à tirer du processus de collecte des exigences afin de soutenir des déménagements potentiels ultérieurs ou des initiatives semblables;
• surveiller le calendrier de mise en œuvre de l'infrastructure de GI/TI au complexe Carling et réévaluer régulièrement le risque de retards;
• élaborer un plan visant à renforcer la sensibilisation aux politiques et processus de sécurité pour promouvoir une transition harmonieuse au complexe Carling et minimiser le potentiel d'incidents de sécurité ultérieurs.

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Recommandation

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Réponse de la direction

Le plan d'action de gestion (PAG) illustré dans les tableaux 2 et 3 constitue la réponse à l'Examen de la coordination du déménagement du Quartier général de la Défense nationale au complexe Carling.

Le PAG présente les activités du processus de collecte officielle de renseignements permettant d'établir une liste exhaustive des préoccupations des employés concernant le déménagement au complexe Carling.

De nombreuses activités concernant les préoccupations des employés ont déjà été mises en oeuvre pour les employés de la phase 1, mais elles n'étaient pas disponibles durant l'examen. Par conséquent, le tableau 2 présente les activités du PAG qui sont déjà en cours, et le tableau 3 illustre les activités prévues qui forment l'ossature de ce PAG.

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Tableau 2 – PAG détaillé (en cours)*

Tableau 2. PAG détaillé des activités en cours. Ce tableau dresse une la liste des activités du PAG déjà en cours.

* Nota : Ces activités sont déjà en cours afin de traiter les préoccupations des employés au sujet du déménagement au complexe Carling.

Note de bas de page 6: BC : Bureau consultatif

Note de bas de page 7: DGTQG : Directeur général – Transformation du Quartier général

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Tableau 3 – PAG détaillé (à venir)*

Tableau 3. PAG détaillé des activités à venir. Ce tableau dresse la liste des activités du PAG non lancées.

* Nota : Ces activités sont prévues afin d'atteindre l'objectif ministériel d'un processus de collecte de renseignements officiel visant à établir une liste exhaustive des préoccupations des employés liées au déménagement au complexe Carling.