Section 2 : Évaluation de la fonction de surveillance au sein de l’Agence de la santé publique du Canada – Contexte

2. Contexte

2.1 Activités de surveillance de l’Agence de la santé publique

Selon l’Architecture d’alignement des programmes^{Note de bas de page 29} de 2012‑2013 de l’Agence de la santé publique, la surveillance de la santé publique relève de l’activité de programme 1.2 (surveillance et évaluation de la santé de la population), et se décompose en trois sous‑sous‑activités, à savoir les suivantes :

• Surveillance des facteurs de risque et des déterminants de la santé (1.2.1.1) : Cette sous‑sous‑activité comprend des activités nationales de surveillance liées à la santé et aux blessures des mères, des nourrissons et des enfants, à la violence envers les enfants, aux troubles du développement et aux anomalies congénitales, et soutient Santé Canada en donnant lieu à l’évaluation des risques liés aux produits de consommation. Cette sous‑sous‑activité relève du Centre de prévention et de contrôle des maladies chroniques.
• Surveillance des maladies chroniques (1.2.1.2) : Cette sous‑sous‑activité consiste en la surveillance nationale des maladies chroniques et des facteurs de risque connexes, et relève du Centre de prévention et de contrôle des maladies chroniques.
• Surveillance des maladies infectieuses (1.2.1.3) : Cette sous‑sous‑activité porte principalement sur la prévention et le contrôle des infections au Canada au moyen de la détection, de l’établissement, de la surveillance et de la communication des facteurs de risque, et des renseignements touchant l’exposition aux maladies et des tendances liées aux maladies infectieuses et pouvant être prévenues par un vaccin. En outre, c’est dans le cadre de cette sous‑sous‑activité que l’on procède à la transmission des données recueillies régulièrement auprès des experts en santé publique canadiens et étrangers afin de contribuer à la prévention en orientant l'adoption de démarches systémiques et coordonnées dans le cadre de l’élaboration de programmes et de politiques fondés sur des données probantes. Cette sous‑sous‑activité relève du Centre de la lutte contre les maladies transmissibles et les infections, du Centre de la lutte contre les maladies transmissibles et les infections, du Centre de l’immunisation et des maladies respiratoires infectieuses, du Laboratoire national de microbiologie et du Laboratoire de lutte contre les zoonoses d’origine alimentaire.

2.2 Le Plan stratégique de surveillance de 2007 de l’Agence de la santé publique

En 2007, l’administrateur en chef de la santé publique a mis sur pied un groupe de travail multidisciplinaire chargé d’examiner l’état d’avancement des activités de surveillance au sein de l’Agence de la santé publique. L’objectif de l’exercice était de remédier à la grande disparité des divers systèmes de surveillance en amenant l’organisation à adopter une démarche plus cohérente en matière de surveillance afin d’exploiter au maximum le potentiel de la ressource stratégique que représente la surveillance. Le résultat des discussions du groupe de travail a été le Plan stratégique de surveillance de 2007^{Note de bas de page 30}.

La vision et la mission en matière de surveillance sont énoncées dans le plan de la manière suivante :

• Vision : Les politiques et les programmes nationaux visant à améliorer la santé des Canadiens sont orientés par des renseignements importants, actuels et de qualité supérieure sur la population fournis en collaboration par les administrations fédérale, provinciales, territoriales et locales.
• Mission : Faire preuve de leadership et collaborer avec les partenaires fédéraux, provinciaux, territoriaux et locaux dans le cadre d’une stratégie pancanadienne intégrée et durable en ce qui concerne les renseignements liés à la surveillance pouvant être utilisés pour orienter les décisions en matière de santé publique.

Afin de mesurer le rendement, l’équipe d'évaluation a examiné les progrès réalisés par l’Agence de la santé publique en ce qui a trait à la réalisation des objectifs énoncés dans le Plan stratégique de surveillance de 2007^{Note de bas de page 31}, lequel énonce cinq objectifs visant à faciliter la réalisation de la vision, de la mission et des résultats attendus de la fonction de surveillance. Ces cinq objectifs concernent les éléments suivants :

• Gouvernance et organisation : Créer, mettre en œuvre et maintenir, au sein de l’Agence de la santé publique, une structure souple de gouvernance de la surveillance relevant de l’administrateur en chef de la santé publique, comportant des représentants des diverses organisations et veillant à la conformité des activités de surveillance avec les priorités de l’Agence de la santé publique.
• Surveillance intégrée : Élaborer, mettre en œuvre et maintenir un réseau efficient de systèmes de surveillance auquel peuvent accéder, au besoin, les partenaires de l’Agence de la santé publique et les intervenants, qui établit des liens stratégiques entre les personnes, les processus et les technologies, qui permet la prise de mesures expéditives et qui est utilisé systématiquement aux fins des interventions en santé publique.
• Gestion des connaissances : Instaurer et maintenir un échange constant de renseignements et de connaissances aux fins de la prise de décisions en matière de santé publique.
• Partenariats et collaboration : Gérer et entretenir efficacement les partenariats à l’interne et à l’externe et faire participer les partenaires aux activités collaboratives de surveillance qui soutiennent les interventions en santé publique.
• Mesure du rendement, assurance de la qualité et évaluation : Élaborer, mettre en œuvre et poursuivre des activités de mesure du rendement, d’assurance de la qualité et d’évaluation opportunes et pertinentes servant à améliorer la surveillance au sein de l’Agence de la santé publique et permettant de faire en sorte que la surveillance demeure constamment en phase avec les priorités de l’Agence.

À l’origine, le plan a été conçu comme une stratégie à moyen terme couvrant la période 2007‑2012. Au moment de l’évaluation, les travaux visant le renouvellement du Plan stratégique de surveillance de 2007^{Note de bas de page 32} était en cours. Dans la mesure du possible, l’équipe d’évaluation a tenu compte de cette dynamique, et les constatations découlant de l’évaluation ont contribué à l’élaboration du nouveau plan stratégique de surveillance.

2.3 Affectation des ressources

L’Architecture d’alignement des programmes de 2010‑2011 de l’Agence de la santé publique a été modifiée de manière à ce qu’elle englobe la sous‑activité de surveillance de la santé publique et les sous‑sous‑activités connexes. Avant 2010‑2011, l’affectation des ressources liées à la surveillance relevait de chaque programme.

En 2010‑2011, l’Agence a affecté 66,3 millions de dollars à la sous‑activité de surveillance de la santé publique, ce qui représente une proportion d’environ 11 % de ses dépenses totales au cours de cet exercice. Comme la définition de surveillance sur laquelle se fonde l’Agence est en constante évolution, ce montant doit être considéré comme une estimation.

Comme l’indique le tableau 4, ces dépenses ont été réparties en trois secteurs, à savoir la surveillance des facteurs de risque et des déterminants de la santé (14 %), la surveillance des maladies chroniques (24 %) et la surveillance des maladies infectieuses (62 %). La ventilation des dépenses liées au montant de 66,3 millions de dollars est fournie ci-dessous.

2.4 Cadre de la surveillance de la santé publique

Le cadre au sein duquel s’effectue la surveillance de la santé publique est complexe. La présente section fournit une description de quelques‑unes des sources de complexité et des modifications importantes qui posent des difficultés, et présente aussi les nouvelles possibilités qui s’offrent non seulement à l’Agence de la santé publique, mais également au secteur de la surveillance en général.

• Considérations relatives à la protection de la vie privée : En ce qui concerne la surveillance de la santé publique, les dispositions législatives sur la protection des renseignements personnels ont pour effet que les décideurs doivent établir un juste équilibre entre le droit des collectivités de disposer de renseignements à propos d’une menace pour la santé publique et les droits individuels en matière de vie privée (p. ex. dans le cas de maladies infectieuses comme le VIH/sida).
• Mondialisation : Dans le Rapport de la vérificatrice générale du Canada de 2008, il est indiqué que « les maladies infectieuses ne respectent aucune frontière » et qu’elles « émergent plus rapidement que jamaisNote de bas de page 33 ». Les chaînes mondiales d’approvisionnement alimentaire, les nouvelles technologies alimentaires et la pression exercée sur les coûts ont eu pour effet de répartir à l’échelle mondiale les sources d’approvisionnement en produits alimentaire et en ingrédients. Bon nombre de pays ne disposent pas des régimes réglementaires requis pour garantir l’innocuité de leurs produits. L’Agence de la santé publique a pris des mesures pour pallier les risques accrus liés aux voyages; par exemple, le Bureau des services de santé aux frontières utilise un système d’alerte rapide fondé sur des renseignements liés à la surveillance d’origine canadienne ou étrangère pour réagir aux éventuelles situations d’urgence en matière de santé publique et pour contribuer à l’établissement des mesures à prendre pour protéger la santé publique. Le Bureau des services de santé aux frontières mène également divers types d’activités de surveillance, par exemple, l’élaboration de rapports sur la santé des voyageurs provenant de l’étranger et utilise les données qu’il recueille pour orienter les politiques et les stratégies en santé publique et pour repérer les tendances relatives aux maladies des voyageurs d’autres pays.
• Changement d’orientation : Au cours des 15 dernières années, le domaine d’intérêt de la surveillance de la santé publique a été élargi de manière à ajouter à la protection des collectivités contre les maladies transmissibles des activités visant à surveiller l’occurrence de nombreux troubles non transmissibles, par exemple les blessures, les maladies chroniques, les troubles de santé mentale et l’exposition à des risques sanitaires présents dans l’environnement.
• Nouvelles sources de données : La fonction de surveillance tire profit de l’accessibilité de nouvelles sources de données, notamment les données cliniques non structurées (p. ex. des notes descriptives transcrites ou rédigées à la main que l’on a numérisées afin de les intégrer dans un système), les données accessibles sur Internet, le contenu des médias et les données relatives à l’environnement et aux changements climatiques. Ces données offrent de nouvelles occasions d’accroître les connaissances liées à la santé en facilitant une description plus détaillée des événements pertinents en ce qui a trait au moment et aux endroits où ils sont survenus et aux personnes touchées. Pour l’Agence de la santé publique, le défi consiste à établir la meilleure façon de mettre à profit les possibilités qu’offrent ces données. Le Réseau mondial d’information en santé publique (RMISP) de l’Agence de la santé publique, administré par le Centre de mesures et d’interventions d’urgence, est un exemple de nouvelle source de données. Le RMISP est un système multilingue d’alerte rapide et de connaissance de la situation qui fournit de l’information 24 heures sur 24, sept jours sur sept à propos des menaces éventuelles pour la santé publique.
• Règlement sanitaire international : La surveillance de la santé publique a été remodelée par les modifications apportées en 2005 au Règlement sanitaire international^{Note de bas de page 34} et l’évolution rapide du bioterrorisme et des nouveaux réseaux mondiaux de surveillance des maladies. Le Règlement sanitaire international est un instrument juridique international ayant force obligatoire qui exige des États membres qu’ils signalent en temps opportun à l’Organisation mondiale de la Santé la présence sur leur territoire d’un certain nombre de maladies, de même que toute menace accidentelle ou délibérée constituant une urgence de santé publique de portée internationale.
• Nouvelles technologies de l’information : Les progrès dans le domaine de la technologie et de l’informatique ont modifié les méthodes de surveillance, ce qui offre des occasions de renforcement des capacités en matière de surveillance dans les secteurs de la détection des maladies, de l’analyse épidémiologique et des communications. Toutefois, ces percées s’assortissent d’attentes plus élevées en ce qui a trait au caractère opportun de la communication des renseignements liés à la santé et à la qualité de ces renseignements.

2.5 Gouvernance et reddition de comptes liées à la surveillance

2.5.1 Structure de gouvernance de la fonction de surveillance de l’Agence de la santé publique

Une structure interne de gouvernance de la fonction de surveillance (voir l’annexe C) a été créée en 2007 et était en vigueur au cours de la période visée par l’évaluation. Trois organisations ont soutenu le conseiller principal en surveillance (à présent désigné sous l’appellation d’agent principal de surveillance de la santé) dans ses tâches liées à la gouvernance de la fonction de surveillance.

Il convient de souligner que la nouvelle structure de gouvernance de la surveillance adoptée en 2012 par l’Agence de la santé publique (voir l’annexe D) cadre avec la nouvelle structure du comité de gouvernance de l’Agence de la santé publique et la structure de gouvernance du Réseau pancanadien de santé publique.

Comité de gestion de la surveillance

Il s’agit d’un comité de directeurs généraux. Il est chargé de superviser les activités de surveillance de l’Agence, et il sert de cadre pour les discussions et les prises de décisions de la haute direction en ce qui a trait aux activités de l’Agence en matière de surveillance^{Note de bas de page 35}. Il est coprésidé par l’agent principal de surveillance de la santé et le directeur général du Centre de prévention et de contrôle des maladies chroniques. Il relève de l’administrateur en chef de la santé publique et du comité exécutif de l’Agence de la santé publique et formule des recommandations à leur intention.

Équipe d’intégration de la surveillance

Il s’agit d’une équipe composée de directeurs et de gestionnaires. Elle est chargée de superviser la coordination des mesures requises pour la mise en œuvre des éléments énoncés dans le Plan stratégique de surveillance^{Note de bas de page 36}, de faciliter la prise de décisions, d’assurer la coordination des questions et des initiatives relatives à la surveillance et de soutenir le modèle de gouvernance. Elle est appuyée par des groupes de travail temporaires responsables d’initiatives spécifiques.

Unité de coordination de la surveillance

Il s’agit d’une unité créée en 2009 pour gérer la coordination, l’analyse stratégique et l’élaboration des projets horizontaux et soutenir l’agent principal de surveillance de la santé. En outre, elle présente des rapports sur les initiatives et les investissements en matière de surveillance et coordonne les activités d’établissement de l’ordre de priorité et de gestion des risques, en collaboration avec le Comité de gestion de la surveillance et l’Équipe d’intégration de la surveillance.

La reddition de comptes relative aux divers systèmes et programmes de surveillance relève des directeurs généraux ou des secteurs de programmes responsables des systèmes et des programmes en question. Le contrôle suivi et la gestion financière permanente des divers systèmes et programmes de surveillance, de même que les autorisations budgétaires connexes, relèvent des directions générales et de chaque secteur de programme.

2.5.2 Structure de gouvernance du Réseau pancanadien de santé publique

À l’échelon fédéral, provincial et territorial, les responsables de la santé publique travaillent en collaboration au sein du Réseau pancanadien de santé publique et de ses comités afin de renforcer les mesures de santé publique, y compris les activités de surveillance. Les questions liées à la surveillance sont abordées par les divers comités du Réseau pancanadien de santé publique, mais les questions relatives à l’infrastructure de surveillance relèvent du Comité directeur sur l’infrastructure en santé publique, lequel est soutenu par les deux groupes de travail ci‑dessous.

Groupe de travail sur l’infrastructure de surveillance nationale

Ce groupe de travail est chargé d’examiner, en se fondant sur la situation actuelle en matière de surveillance aux échelons fédéral, provinciaux et territoriaux, les lacunes que présentent les éléments fondamentaux de la surveillance nationale de la santé publique et de les classer selon leur degré de priorité. En outre, il soutient les activités du groupe de travail sur l’entente multilatérale concernant l’échange de renseignements en élaborant un modèle et les calendriers techniques relatifs à l’échange de renseignements.

Groupe de travail sur l’entente multilatérale concernant l’échange de renseignements

Ce groupe de travail est chargé d’élaborer une entente multilatérale concernant l’échange de renseignements afin de faciliter l’échange de renseignements en matière de santé publique, de même que leur utilisation et leur divulgation subséquentes par les parties concernées, en ce qui a trait aux maladies infectieuses et aux événements liés à la santé publique (y compris ceux qui présentent un caractère d’urgence), et aux interventions menées pour y donner suite. Les objectifs de l’entente sont les suivants :

• conclure une entente en vue de l’échange opportun et cohérent de renseignements en matière de santé publique entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux;
• clarifier les modalités relatives à la collecte, à l’utilisation et à la divulgation des renseignements en matière de santé publique;
• énoncer les droits et les obligations des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux en ce qui concerne la collecte, l’utilisation et la divulgation de ces renseignements;
• faciliter la conformité avec les obligations en vigueur à l’échelle internationale en matière de santé, y compris celles découlant du Règlement sanitaire international^{Note de bas de page 37}.

Conformément à l’entente, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux travailleront en collaboration aux fins suivantes :

• assurer la cohérence des renseignements grâce à l’application de normes et de pratiques communes;
• vérifier l’exactitude et l’exhaustivité des renseignements liés à la santé publique;
• prendre des mesures raisonnables en vue d’une divulgation opportune des renseignements liés à la santé publique.

De plus amples renseignements à propos de la structure de gouvernance de la surveillance de la santé publique du Réseau pancanadien de santé publique sont fournis à l’annexe E.

2.6 Partenaires et bénéficiaires

Une surveillance efficace repose sur la création de réseaux actifs et interconnectés et sur l’établissement de relations à de multiples échelons. Les nombreux secteurs qui sont partie prenante de la surveillance de la santé publique participent à la collecte, au regroupement, à l’analyse et à l’échange des données liées à la surveillance. L’Agence de la santé publique collabore avec les administrations provinciales et territoriales, de même qu’avec les secteurs mentionnés ci‑dessous.

• Autres ministères et organismes du gouvernement du Canada et laboratoires nationaux;
• Organisations non gouvernementales et fournisseurs de services;
• Institut canadien d’information sur la santé;
• Milieu universitaire;
• Réseaux et partenariats de surveillance à l'échelle nationale et internationale;
• Milieu international de la santé publique.

Les utilisateurs des renseignements découlant des activités de surveillance de l’Agence de la santé publique sont les bénéficiaires directs de ces partenariats. L’Agence et le milieu national et international de la santé publique utilisent les données probantes recueillies pour orienter leurs programmes et leurs politiques de prévention des maladies et de promotion de la santé. Au bout du compte, les politiques et les décisions en matière de santé publique qui sont éclairées par des renseignements opportuns et de qualité supérieure en matière de surveillance profitent aux Canadiens.