Rapport sur l'étude du SCT sur les Pratiques exemplaires pour les demandes d'accès à l'information faisant l'objet d'un traitement particulier

Contexte

En septembre 2005, l'Association canadienne des journaux a déposé une plainte auprès du Commissariat à l'information alléguant l'existence de règles secrètes, d'une discrimination systématique et de retards injustes et injustifiés dans le traitement des demandes d'accès à l'information des médias en vertu de la Loi sur l'accès à l'information.

Après une enquête auprès de 21 institutions, le Commissariat à l'information n'a pas été en mesure de prouver « l'existence de « règles secrètes » ou d'une pratique systémique à l'échelle fédérale visant précisément chaque demande des médias, ou les médias en général ». Le Commissariat à l'information a toutefois conclu que dans de nombreuses institutions, la classification de certaines demandes d'accès à l'information comme « délicate », « présentant un intérêt », « alerte orange » ou étiquetées d'une autre façon entraînant un traitement particulier menait à un processus qui occasionnait des retards injustifiés.

Dans sa lettre de conclusions datée du 19 août 2008, le Commissaire à l'information a formulé la recommandation suivante :

Que le président du Conseil du Trésor mène une étude sur la façon dont les institutions qui classifient ou étiquettent les demandes de communication en vue d'un traitement particulier, sans que cela n'entrave un traitement rapide des demandes, organisent le processus dans le but de fournir des pratiques exemplaires à toutes les institutions fédérales.

Le président a accepté de suivre cette recommandation. La Division des politiques de l'information et de la protection des renseignements personnels du SCT a entrepris l'étude et produit ce rapport.

Méthodologie

Aux fins de cet exercice, une « demande faisant l'objet d'un traitement particulier » est définie comme étant une demande d'accès à l'information qui est vue ou approuvée par des fonctionnaires du ministère qui ne font pas partie du Bureau de l'accès à l'information avant que ne soit transmise la réponse. Cette définition comprend, mais n'est pas limitée, aux catégories utilisées par les institutions telles que alerte, alerte orange, intéressante, délicate, extrêmement délicate, breffage nécessaire, haute visibilité et dossier complexe.  Pour faciliter la lecture de ce texte, l'expression « demande particulière » est utilisée ci-après.

La Division des politiques de l'information et de la protection des renseignements personnels du SCT a choisi les dix institutions suivantes pour participer à cette étude :

• Affaires étrangères et Commerce international
• Agence des services frontaliers du Canada
• Agence du revenu du Canada
• Citoyenneté et Immigration Canada
• Gendarmerie royale du Canada
• Justice Canada
• Ministère de la Défense nationale
• Secrétariat du Conseil du Trésor
• Transports Canada
• Travaux publics et Services gouvernementaux

Font partie de ces dix institutions, sept des dix institutions qui ont reçu le plus grand nombre de demandes en 2006-2007 (61,4 % de toutes les demandes). Toutes les dix institutions ont en place un processus particulier pour traiter certaines demandes d'accès à l'information. De plus, les dix institutions ont fait l'objet de l'enquête menée par le Commissaire à l'information suite à la plainte déposée par l'Association canadienne des journaux.

La Division des politiques de l'information et de la protection des renseignements personnels a rencontré chacune des institutions afin de discuter des procédures et des pratiques utilisées dans la détermination des demandes particulières et leur traitement, et d'évaluer quelle était l'incidence, le cas échéant, de ces procédures et de ces pratiques sur les délais de réponse. Les discussions ont ensuite porté principalement sur la façon d'améliorer l'ensemble des procédures et des pratiques et sur des propositions de pratiques exemplaires à partager avec les autres institutions dans le but de raccourcir les délais de réponse pour les demandes particulières.

Conclusions

Observations générales

Au cours de l'étude, la Division des politiques de l'information et de la protection des renseignements personnels a remarqué que les institutions qui obtenaient les meilleurs résultats quant à la rapidité de réponse aux demandes particulières partageaient les attributs suivants :

• en ce qui concerne l'administration de la Loi, le coordonnateur de l'accès à l'information détient les pleins pouvoirs qui lui ont été délégués par le responsable de l'institution;
• le coordonnateur occupe un poste qui est tout au plus deux niveaux inférieurs à celui de l'administrateur général dans la structure organisationnelle;
• les institutions qui adoptent des pratiques rigoureuses concernant le traitement des demandes particulières observent également des pratiques exemplaires pour le traitement de toutes les demandes d'accès à l'information;
• elles ont des procédures par écrit sur le traitement des demandes particulières;
• le processus en place vise à informer les fonctionnaires de la divulgation imminente des renseignements plutôt qu'à demander une approbation;
• suffisamment de ressources sont affectées au programme d'accès à l'information;
• une approche de collaboration existe entre le Bureau de l'accès à l'information, les bureaux du responsable et de l'administrateur général de l'institution, les responsables des Communications et des Affaires parlementaires et des programmes.

Afin d'obtenir les meilleurs résultats possibles, les institutions devraient examiner ces attributs conjointement avec les pratiques exemplaires qui sont recommandées pour le traitement des demandes particulières.

Pratiques exemplaires pour le traitement des demandes particulières

Le Secrétariat du Conseil du Trésor travaille de concert avec la collectivité de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels (AIPRP) afin d'échanger les pratiques exemplaires visant à raccourcir les délais de réponse et à assurer l'efficacité de l'administration de la Loi sur l'accès à l'information. En particulier, le Secrétariat a publié l'avis 2003-08, qui présente une liste des 52 pratiques exemplaires pour traiter les demandes. Afin d'éviter les chevauchements, et conformément à l'objet de l'étude, ce rapport énonce 18 pratiques exemplaires qui facilitent la gestion des demandes particulières Le Secrétariat du Conseil du Trésor recommande aux institutions de suivre ces pratiques exemplaires énumérées à l'Annexe A lors de l'élaboration de procédures et de pratiques sur le traitement des demandes particulières.

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Annexe A

Responsabilité et délégation de pouvoir

1. En ce qui concerne l'administration de la Loi, le coordonnateur de l'accès à l'information détient les pleins pouvoirs qui lui ont été délégués par le responsable de l'institution.
2. Le responsable de l'institution délègue les fonctions au niveau le plus bas possible dans la hiérarchie du Bureau de l'accès à l'information. Par exemple, les avis de prorogation et les avis aux tiers peuvent être délégués aux analystes de l'accès à l'information ainsi qu'au coordonnateur.
3. Les engagements liés à l'accès à l'information et les mesures de rendement sont inclus dans les ententes de gestion du rendement des cadres supérieurs afin de favoriser un engagement et une responsabilisation accrus.
4. Des rapports périodiques sur le rendement concernant le traitement des demandes sont présentés à la haute direction.

Processus et procédures relatifs aux demandes d'accès à l'information particulières

5. Un processus pour les demandes particulières est établi, qui favorise la rapidité d'exécution et n'entraîne pas de retards inutiles. Ce processus a pour but d'informer les fonctionnaires et les cadres de la divulgation prochaine de documents plutôt que de servir à des fins d'approbation. Le processus est simple et définit clairement les responsabilités et les échéanciers pour toutes les étapes du processus.
6. Des procédures claires sont établies et communiquées à tous les employés.
7. Un nombre restreint de demandes sont assujetties à un traitement particulier. Leur identification est fondée sur le contenu des documents et non sur l'identité ou la source (média, milieu universitaire, secteur commercial, organisme, public) du demandeur.
8. Les exigences relatives aux produits de communication (tels que les fiches de questions-réponses et les fiches pour la période de questions) sont déterminées le plus tôt possible afin que ces produits puissent être préparés en même temps que le traitement des documents.
9. Les exigences relatives à la communication sont gardées distinctes des exigences en matière d'accès à l'information. La coordination et la préparation des produits de communication sur un sujet précis ne relèvent pas du Bureau de l'accès à l'information.
10. Des suivis sont faits régulièrement avec les fonctionnaires en utilisant le moyen le plus rapide (téléphone, courriel, télécopieur, documentation électronique, réunions, etc.), de façon à assurer la rapidité d'exécution.
11. S'il n'est pas nécessaire d'obtenir une approbation (c.-à-d. le pouvoir a été délégué au coordonnateur de l'AIPRP), seulement les documents à divulguer sont envoyés aux cadres supérieurs pour information afin de simplifier le processus.
12. S'il n'est pas nécessaire d'obtenir une approbation (c.-à-d. le pouvoir a été délégué au coordonnateur de l'AIPRP), la réponse au demandeur est envoyée au plus tard à la date qui correspond au processus établi pour les demandes particulières ou à la date limite prévue par la loi, selon celle qui est la plus rapprochée des deux.
13. Le Bureau de l'accès à l'information rencontre régulièrement les intervenants principaux, y compris le personnel des bureaux du responsable et de l'administrateur général de l'institution, des Communications et des Affaires parlementaires, pour discuter des questions complexes et expliquer les dispositions de la Loi sur l'accès à l'information.
14. Le rendement des fonctionnaires est suivi de près et une évaluation périodique du processus est effectuée pour s'assurer de son efficacité et qu'il satisfait pleinement aux exigences de la Loi.

Formation

15. Des séances de formation et d'information sont offertes aux employés, aux cadres supérieurs et au personnel des bureaux du responsable et de l'administrateur général de l'institution sur leurs rôles et leurs responsabilités en vertu de la Loi.
16. Différentes approches sont utilisées afin de permettre une sensibilisation accrue de l'accès à l'information : procédures écrites, séances d'information et documents de référence affichés sur les sites Intranet et Internet de l'institution.

Ressources

17. Pour soutenir l'efficacité de l'administration du programme d'accès à l'information, des évaluations périodiques des besoins en ressources (humaines, financières, technologiques) sont effectuées et, s'il y a lieu, des analyses de rentabilisation sont préparées.
18. Différentes stratégies sont utilisées pour recruter des employés au sein des bureaux de l'accès à l'information et les maintenir en fonction, ce qui peut comprendre des programmes de perfectionnement internes, du mentorat, de l'encadrement et de la dotation collective.