Document d’information technique : Règlements fédéraux visant le secteur de l’électricité

Aperçu du secteur de l’électricité

Depuis 2015, environ 80 % de l’électricité produite au Canada par le secteur de services publics d’électricité provient de sources non émettrices de gaz à effet de serre (GES). Cependant, le profil de l’approvisionnement énergétique varie considérablement d’une province ou d’un territoire à l’autre en fonction de la disponibilité des ressources naturelles, de l’infrastructure de transport et de la structure du marché. Les taux d’émission de GES sont plus élevés dans les juridictions qui utilisent l’électricité produite à partir de combustibles fossiles. Le graphique ici identifie les types de production d’électricité par province et territoire et les émissions totales de GES du secteur.

Les émissions de GES du secteur de l’électricité sont passées de 118 mégatonnes (Mt) en 2005 à 78 Mt en 2015. L’élimination progressive du charbon en Ontario est un facteur clé à l’origine de ce progrès. Toutefois, le secteur de l’électricité se classe au quatrième rang des secteurs responsables des émissions de GES au Canada, avec 9 % des émissions canadiennes totales en 2015.

Les centrales thermiques au charbon font partie des plus importantes sources stationnaires de pollution atmosphérique au Canada. Malgré les améliorations de la qualité de l’air au cours de deux dernières décennies, le fardeau de la pollution atmosphérique sur la santé des Canadiens continue d’être important. En effet, nombreux Canadiens habitent des communautés où les concentrations extérieures d’ozone troposphérique sont supérieures aux normes actuelles de qualité de l’air. Les polluants atmosphériques tels que les particules fines et l'ozone troposphérique; les principaux composants du smog, peuvent nuire à la santé des Canadiens, en particulier aux enfants en bas âge, aux personnes âgées et aux personnes aux prises avec des troubles cardiaques et pulmonaires, même à faible concentration. La pollution atmosphérique a également des effets importants sur l'environnement, notamment sur la végétation et les cultures, les écosystèmes et la biodiversité, ainsi que sur la visibilité.

L’approche réglementaire actuelle pour le secteur de l’électricité repose sur de vigoureuses mesures provinciales. Les quatre provinces qui génèrent actuellement de l’électricité à partir du charbon ont aussi mis en place des politiques d’énergie propre :

• le plan de leadership sur le climat de l’Alberta prévoit l’élimination progressive de la production d’électricité au charbon pour le 31 décembre 2030, une tarification du carbone et une exigence selon laquelle 30 % de l’électricité sera produite à partir de sources renouvelables d’ici 2030;
• en Saskatchewan, une centrale a mis en place un projet de captage et de stockage de carbone (CSC), une technologie qui capte les émissions de carbone et stocke celui-ci sous terre, et la Saskatchewan s’est engagée à produire jusqu'à 50 % de son électricité à partir de sources renouvelables d’ici 2030;
• le Nouveau-Brunswick s’est engagé à ce que 40 % des ventes d’électricité effectuées à l’intérieur de la province viennent de sources renouvelables d’ici 2020;
• la Nouvelle-Écosse a établi des plafonds d’émission pour son secteur de l’électricité et s’est aussi engagée à ce que 40 % de son électricité proviennent de sources renouvelables d’ici 2020.

Le Canada appuie la transition vers l’électricité propre en investissant dans les infrastructures stratégiques et les sources d’énergie renouvelable, y compris le soutien aux interconnexions de transport d’électricité, aux nouvelles technologies renouvelables, aux réseaux intelligents et à la réduction de la dépendance au diesel dans les communautés nordiques, éloignées et autochtones. Un montant de 21,9 milliards de dollars sur 11 ans a été affecté au soutien d’une infrastructure verte dans le cadre du plan d’action canadien sur la croissance propre et les changements climatiques, intitulé Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques.

Approche réglementaire

Selon le plan canadien sur le climat, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont convenu de travailler ensemble pour augmenter la quantité d’électricité produite à partir de sources renouvelables et à faibles émissions.

Pour appuyer cet objectif, le gouvernement du Canada a publié les deux règlements finaux suivants dans la Partie II de la Gazette du Canada:

1. les modifications au Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone – secteur de l’électricité thermique au charbon (2012) qui accéléreront l’élimination progressive des groupes de production d’électricité au charbon traditionnels d’ici le 31 décembre 2029;
2. pour compléter l’élimination progressive accélérée de l’électricité thermique au charbon, le règlement sur les GES associés à la production d’électricité à partir du gaz naturel portera sur les nouveaux groupes de production d’électricité alimentés au gaz naturel et les groupes de production alimentés au charbon convertis pour fonctionner au gaz naturel.

Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) a élaboré les modifications et le règlement en collaboration avec les provinces, les territoires, les entreprises, les services publics, les associations industrielles, les exploitants de réseaux indépendants et les organisations non gouvernementales de l’environnement. Il a aussi consulté les organisations nationales autochtones.

Avantages et coûts prévus

Les modifications apportées au règlement visant le secteur de l’électricité thermique au charbon devraient se traduire par des réductions cumulatives des GES de 94 millions de tonnes (Mt) pendant la période de 2019 à 2055, incluant 12,8 Mt en 2030. Les modifications entraîneront la réduction des polluants atmosphériques, dont 555 kilotonnes (kt) d’oxydes de soufre (SO_x) et 206 kt d’oxydes nitreux (NO_x) entre 2019 et 2055. Ces polluants atmosphériques s’avèrent nocifs pour la santé des Canadiens qui y sont directement exposés, en plus de contribuer à la formation du smog, qui contient des matières particulaires et de l’ozone troposphérique.

De 2019 à 2055, on prévoit que les modifications entraîneront des économies de 4,7 milliards de dollars, soit 3,4 milliards de dollars en dommages causés par les changements climatiques évités et 1,3 milliard de dollars en avantages pour la santé et l’environnement attribuables à la réduction des émissions de polluants atmosphériques. Le coût total de la conformité aux modifications est estimé à 2 milliards de dollars de 2019 à 2055, ce qui représente un bénéfice net de 2,7 milliards de dollars.

1. Exigences relatives aux groupes alimentés au charbon

Le Canada a initialement instauré en 2012 un règlement fédéral visant les GES du secteur de l’électricité thermique au charbon.  Ce règlement exigeait que les groupes de production d’électricité au charbon respectent une norme de rendement stricte de 420 tonnes d’émissions de dioxyde de carbone par gigawatt-heure (t/GWh). Il visait les nouveaux groupes construits après le 1er juillet 2015, ainsi que les groupes qui ont atteint la fin de leur vie utile (par définition, entre 45 et 50 ans après la date de mise en service).

Les modifications récentes s’appuient sur le règlements de 2012 afin de d’accélérer l’élimination progressive de la production d’électricité au charbon traditionnelle au Canada à 2030. A cette fin, le règlement exige que tous les groupes respectent une norme de rendement de 420 t/GWh à la fin de leur vie utile ou d’ici au 31 décembre 2029, selon la première éventualité. Les quinze groupes qui devraient être touchés se trouvent en Alberta (6), en Saskatchewan (1), au Nouveau-Brunswick (1) et en Nouvelle‑Écosse  (7).

Les propriétaires et les exploitants des centrales groupes peuvent satisfaire à la norme de rendement en installant des systèmes de CSC. Toutefois, on s’attend à ce que la majorité des centrales groupes alimentés au charbon soient fermées ou converties au gaz naturel en raison du règlement.

2. Exigences relatives à la production d’électricité à partir du gaz naturel

Le règlement sur la production d’électricité à partir du gaz naturel vise à faire en sorte que la nouvelle production d’électricité à partir du gaz naturel utilise une technologie efficace. Le règlement incitera les entreprises à convertir leurs groupes alimentés au charbon en groupes alimentés  au gaz naturel avant la fin de vie utile aux termes du règlement modifié visant le secteur de l’électricité thermique au charbon, tout en assurant aussi que les groupes convertis du charbon au gaz ayant des émissions élevées seront éliminés plus rapidement que ceux ayant une meilleure performance environnementale. 

Nouveaux moteurs alimentés au gaz naturel

Le règlement sur la production d’électricité au gaz naturel couvre les nouveaux groupes à moteurs de production d’électricité à partir du gaz naturel qui vendent ou distribuent plus de 33 % de leur production potentielle annuelle moyenne d’électricité au réseau électrique, ont une puissance installée minimale de 25 mégawatts (MW) et ont un apport thermique provenant du gaz naturel supérieur à 30 %. Les nouveaux groupes sont définis comme ayant été construits deux ans ou plus après la publication du règlement final dans la Partie II de la Gazette du Canada.

Tous les nouveaux groupes d’une puissance installée supérieure à 150 MW devront respecter une norme de rendement de 420 tonnes par gigawatt-heure (t/GWh), selon une moyenne annuelle. Les groupes plus petits de 150 MW ou moins devront respecter une norme de 550 t/GWh, qui reflète le besoin plus fréquent pour ceux-ci de réagir rapidement afin d’intégrer diverses sources d’énergie renouvelable comme l’éolien et le solaire.

Nouvelles chaudières au gaz naturel

Le règlement sur la production d’électricité à partir du gaz naturel couvre les nouveaux groupes à chaudière de production d’électricité à partir du gaz naturel ayant une puissance installée minimale de 25 MW, un apport thermique provenant du gaz naturel supérieur à 30 % et un rapport chaleur-électricité d’au plus 0,9 et vendant une quantité d’électricité produite au réseau. Les nouveaux groupes à chaudière sont définis comme ayant commencé à produire de l’électricité le 1^er janvier 2019 ou après.

Tous les nouveaux groupes à chaudière qui respectent les critères d’applicabilité devront satisfaire la norme de 420 tonnes par gigawatt-heure (t/GWh), selon une moyenne annuelle.

Conversions du charbon au gaz

Le règlement sur la production d’électricité à partir du gaz naturel établit les conditions relatives à l’exploitation des groupes au charbon convertis au gaz naturel. Bien que ces groupes aient des émissions inférieures à celles des groupes au charbon, leurs émissions seront supérieures à celles de certains types de nouveaux groupes de production d’électricité à partir du gaz naturel.

Les groupes convertis du charbon au gaz pourront fonctionner sans respecter une norme de rendement pendant une période déterminée après la fin de leur vie utile. Par la suite, ils devront respecter la même norme de rendement de 420 t/GWh qui s’appliquera aux nouveaux groupes. Le moment d’application de la norme de rendement sera fondé sur le résultat d’un essai de rendement réalisé au cours de la première année d’exploitation. Les groupes plus efficaces pourront être exploités plus longtemps que les moins efficaces, comme l’indique le tableau 1.

Des essais annuels seront requis afin de vérifier que l’intensité des émissions n’augmente pas de plus de 2 % par rapport à l’année précédente.

Accords d'équivalence

En vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999), le gouvernement fédéral peut négocier des accords d'équivalence avec les provinces dont les règlements permettent d'obtenir des résultats de réduction des émissions équivalents ou meilleurs par rapport aux règlements fédéraux. Ces accords établiraient les conditions dans lesquelles les règlements fédéraux ne s'appliqueraient pas dans une province donnée, tandis que les règlements provinciaux s'appliqueraient.