Rapports du commissaire à l’environnement et au développement durable
La mise en œuvre de mesures financières visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre présente des lacunes
La mise en œuvre de la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité — Mesures financières
Métadonnées du rapport
- Date de dépôt :
- Entités vérifiées :
- Agence du revenu du Canada
- Ministère des Finances Canada
- Ressources naturelles Canada
- Environnement et Changement climatique Canada
- Bureau du surintendant des institutions financières Canada
- Report type
- Rapports du commissaire à l’environnement et au développement durable
Survol
Dans l’ensemble, nous avons constaté que les organisations fédérales avaient élaboré des mesures financières d’une valeur prévue de plus de 100 milliards de dollars en investissement fédéral pour contribuer à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Cependant, nous avons relevé des lacunes dans la mise en œuvre de ces mesures, ce qui aura une incidence sur leur efficacité.
Les préoccupations que nous avons soulevées comprennent une faible adoption initiale des crédits d’impôt à l’investissement dans l’économie propre ainsi que la poursuite des investissements fédéraux dans les projets du secteur pétrolier et gazier qui comportent des risques importants dans le cadre de la transition vers une économie carboneutre. Il y avait aussi un manque de transparence quant aux résultats prévus en matière d’émissions et un manque de systèmes pouvant mesurer les résultats. De plus, peu de progrès avaient été réalisés dans l’élaboration de lignes directrices en matière d’investissement durable pour les activités visant à aider l’économie canadienne à faire la transition vers la carboneutralité d’ici 2050.
Nous avons également effectué un suivi quant aux neuf recommandations que nous avons adressées à Environnement et Changement climatique Canada et au Bureau du surintendant des institutions financières Canada dans deux autres rapports récents au sujet des mesures financières visant à lutter contre les changements climatiques. Même si ces deux organisations ont pris des mesures pour faire progresser les neuf recommandations, nous avons constaté qu’elles n’avaient pas pleinement donné suite aux éléments pour améliorer les directives et promouvoir la transparence.
Nous avons également constaté que, conformément aux exigences de la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité, le ministère des Finances Canada avait publié son premier rapport annuel sur les mesures clés prises par le gouvernement pour gérer les occasions et les risques d’ordre financier liés aux changements climatiques. Cependant, des occasions ont été manquées d’harmoniser le rapport avec les pratiques exemplaires en matière de divulgation de l’information financière relative aux changements climatiques.
Dans nos deux premiers rapports annuels produits en vertu de la Loi, nous avons constaté que les mesures prises par le Canada et son rythme de réduction des émissions étaient insuffisants pour lui permettre d’atteindre la cible de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40 % à 45 % sous le niveau de 2005 d’ici 2030. Depuis, la tarification du carbone pour les consommatrices et consommateurs a été éliminée. Le gouvernement devra renforcer ou ajouter des mesures s’il veut respecter les engagements nationaux et internationaux du Canada dans le cadre des efforts mondiaux visant à limiter la hausse de la température.
Pourquoi avons-nous effectué cet audit?
- Le gouvernement fédéral s’est engagé à utiliser des mesures financières pour encourager les investissements du secteur privé afin d’accélérer la transition vers une économie carboneutre. La mise en œuvre de mesures financières efficaces et l’établissement de lignes directrices sur la finance durable aideraient le Canada à atteindre sa cible de 2030 et à aligner son économie sur la transition vers la carboneutralité d’ici 2050.
- Les recommandations formulées dans les rapports d’audit visent à corriger les lacunes dans les mesures de lutte contre les changements climatiques qui ont été relevées dans le cadre de nos audits. Les organisations fédérales s’engagent à entreprendre des actions précises pour mettre en œuvre les recommandations qu’elles ont acceptées et à respecter le calendrier de mise en œuvre établi dans leurs plans d’action de la direction.
- Il est essentiel d’améliorer et d’accroître l’information financière liée aux changements afin de mieux comprendre les risques et les occasions pour la prise de décisions et la responsabilisation.
Aperçu de nos recommandations
- Afin de fournir aux entreprises et aux autres investisseurs une plus grande certitude pour appuyer et accélérer l’investissement dans l’électricité propre au Canada, le ministère des Finances Canada devrait faire une mise à jour en temps opportun sur l’état d’avancement de la mise en œuvre du crédit d’impôt à l’investissement dans l’électricité propre.
- Pour accroître l’harmonisation du financement durable avec les objectifs du Canada en matière de réduction des émissions, le ministère des Finances Canada devrait publier un échéancier et les étapes requises pour élaborer et mettre en œuvre des lignes directrices sur l’investissement durable.
- Afin d’améliorer la pertinence, la cohérence, l’exhaustivité et la transparence de son rapport annuel sur les occasions et les risques d’ordre financier liés aux changements climatiques, le ministère des Finances Canada devrait faire rapport sur les mesures clés prises par l’administration publique fédérale, y compris certaines sociétés d’État fédérales, pour gérer les occasions et les risques d’ordre financier liés aux changements climatiques au moyen d’une approche qui s’appuie sur les cadres de divulgation de l’information financière liée aux changements climatiques.
Les constatations et les données clés
- Depuis l’adoption de la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité, le gouvernement fédéral a pris plusieurs engagements pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, en commençant par un objectif provisoire de réduction des émissions de 20 % sous le niveau de 2005 d’ici 2026. Il a aussi fixé des objectifs plus ambitieux pour les années subséquentes, le but ultime étant d’atteindre la carboneutralité d’ici 2050.
- Selon les données du gouvernement fédéral pour 2023, la plus récente année pour laquelle des données sont disponibles, les émissions ont été réduites de 8,5 % depuis 2005.
- Le gouvernement fédéral a affirmé devoir prendre des mesures importantes et transformatrices pour que l’économie canadienne soit sur la voie d’atteindre la carboneutralité d’ici 2050, des mesures qui nécessiteraient jusqu’à 140 milliards de dollars en investissement annuel.
- Le rapport d’étape du gouvernement fédéral de 2023 sur le Plan de réduction des émissions pour 2030 fait état de 149 mesures favorisant la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Depuis 2021, nous avons audité 40 de ces mesures de réduction des émissions.
- Les neuf mesures que nous avons auditées cette année comportaient des lacunes qui limitaient leur mise en œuvre efficace pour contribuer à la réduction des émissions d’ici 2030.
Les changements climatiques ont des effets néfastes à grande échelle sur la population canadienne, les collectivités et l’environnement naturel, et les risques s’intensifient. Depuis plus de trois décennies, le gouvernement fédéral fixe des cibles et prend des mesures pour réduire les émissions de gaz à effet de serre afin de respecter ses engagements nationaux et internationaux de lutte contre les changements climatiques. Ses récents engagements, enchâssés dans la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité, découlent de l’Accord de Paris des Nations Unies qui vise à limiter la hausse moyenne de la température mondiale à 2 degrés Celsius et, de préférence, à 1,5 degré Celsius par rapport aux niveaux préindustriels.
Le gouvernement fédéral a indiqué avoir respecté son engagement à éliminer progressivement les subventions inefficaces pour les combustibles fossiles. Toutefois, les ministères fédéraux n’avaient fourni aucun indicateur ni aucune mesure permettant d’évaluer l’élimination progressive et n’avaient pas envisagé de regrouper les rapports de données. Par exemple, le gouvernement fédéral n’avait présenté aucune donnée concernant l’indicateur pour assurer le suivi du montant des subventions aux combustibles fossiles par unité de produit intérieur brut pour l’objectif 12 (Consommation et production responsables) des objectifs de développement durable.
Visuels choisis
Récents engagements du gouvernement fédéral et mesures pour réduire les émissions de gaz à effet de serre
Version textuelle
Cette chronologie illustre les récents engagements et mesures du gouvernement fédéral pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. Elle montre les documents, les lois et les objectifs qui s’appliquent à ces engagements et mesures pour la période de 2015 à 2024. En 2015, le Programme de développement durable à l’horizon 2030 a été adopté. L’objectif de développement durable 13 demande de prendre d’urgence des mesures pour lutter contre les changements climatiques et leurs répercussions. La cible 13.2 invite les pays à incorporer des mesures relatives aux changements climatiques dans les politiques, les stratégies et la planification nationales. Également en 2015, l’Accord de Paris des Nations Unies a été adopté. Il cherche à limiter la hausse de la température moyenne mondiale à 2 degrés Celsius et, de préférence, à 1,5 degré Celsius par rapport aux niveaux préindustriels. En 2021, dans le cadre de l’Accord de Paris, le Canada s’est fixé pour cibles de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 % à 45 % sous le niveau de 2005 d’ici 2030 et d’atteindre la carboneutralité d’ici 2050. Également en 2021, la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité est entrée en vigueur. Cette loi promeut la transparence et la responsabilité dans le contexte des efforts déployés par le gouvernement fédéral pour que le Canada atteigne la carboneutralité d’ici 2050. En 2022, le gouvernement fédéral a publié la Stratégie fédérale de développement durable de 2022 à 2026. Le document présente les objectifs et les cibles du gouvernement du Canada en matière de développement durable, y compris sa cible de réduction des émissions pour 2030 dans le cadre de l’objectif 13, et décrit les stratégies de mise en œuvre et les jalons à court terme pour atteindre ces objectifs et cibles. Également en 2022, le ministre de l’Environnement et du Changement climatique a publié le Plan de réduction des émissions pour 2030. Ce premier plan au titre de la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité décrivait les mesures de réduction d’émissions que le gouvernement fédéral avait l’intention de prendre pour atteindre la cible du Canada pour 2030. Aux termes de la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité, le gouvernement fédéral s’est fixé l’objectif provisoire de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 20 % sous le niveau de 2005 d’ici 2026. En 2023, le ministre de l’Environnement et du Changement climatique a publié le premier rapport d’étape sur le Plan de réduction des émissions pour 2030. Le document a rendu compte de 149 mesures et sous-mesures fédérales, dans 11 secteurs économiques et catégories, dirigées par 20 organisations fédérales, visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre. En 2024, dans le cadre de l’Accord de Paris, le Canada s’est fixé une nouvelle cible de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 45 % à 50 % sous le niveau de 2005 d’ici 2035.Source : D’après des renseignements provenant de diverses sources du gouvernement fédéral et des Nations Unies
Émissions de gaz à effet de serre au Canada, objectif provisoire et cibles
Version textuelle
Ce graphique illustre les émissions de gaz à effet de serre en mégatonnes d’équivalent en dioxyde de carbone depuis 1990, ainsi que l’objectif provisoire et les cibles.
Dans l’ensemble, les émissions de gaz à effet de serre du Canada ont augmenté depuis 1990, atteignant un sommet de 774 mégatonnes d’équivalent en dioxyde de carbone en 2007. Depuis, les émissions ont fluctué considérablement en suivant une tendance légèrement à la baisse.
En 1990, les émissions de gaz à effet de serre du Canada se chiffraient à 606 mégatonnes d’équivalent en dioxyde de carbone.
En 1991, les émissions ont diminué à 602 mégatonnes.
En 1992, les émissions ont grimpé à 619 mégatonnes.
En 1993, les émissions ont augmenté à 624 mégatonnes.
En 1994, les émissions ont grimpé à 646 mégatonnes.
En 1995, les émissions ont haussé à 665 mégatonnes.
En 1996, les émissions ont augmenté à 686 mégatonnes.
En 1997, les émissions ont augmenté à 701 mégatonnes.
En 1998, les émissions ont haussé à 708 mégatonnes.
En 1999, les émissions ont grimpé à 718 mégatonnes.
En 2000, les émissions ont augmenté à 746 mégatonnes.
En 2001, les émissions ont diminué à 739 mégatonnes.
En 2002, les émissions ont augmenté à 746 mégatonnes.
En 2003, les émissions ont grimpé à 764 mégatonnes.
En 2004, les émissions sont demeurées constantes à 764 mégatonnes.
En 2005, les émissions ont reculé à 759 mégatonnes.
En 2006, les émissions ont diminué à 755 mégatonnes.
En 2007, les émissions ont augmenté à 774 mégatonnes.
En 2008, les émissions ont diminué à 758 mégatonnes.
En 2009, les émissions ont baissé à 714 mégatonnes.
En 2010, les émissions ont augmenté à 728 mégatonnes.
En 2011, les émissions ont augmenté à 738 mégatonnes.
En 2012, les émissions ont augmenté à 741 mégatonnes.
En 2013, les émissions ont grimpé à 750 mégatonnes.
En 2014, les émissions ont diminué à 747 mégatonnes.
En 2015, les émissions ont baissé à 742 mégatonnes.
En 2016, les émissions ont reculé à 725 mégatonnes.
En 2017, les émissions ont augmenté à 738 mégatonnes.
En 2018, les émissions ont haussé à 747 mégatonnes.
En 2019, les émissions sont demeurées constantes à 747 mégatonnes.
En 2020, les émissions ont baissé à 682 mégatonnes.
En 2021, les émissions ont augmenté à 694 mégatonnes.
En 2022, les émissions ont augmenté à 700 mégatonnes.
En 2023, les émissions ont diminué à 694 mégatonnes.
L’objectif provisoire pour 2026 est de 607 mégatonnes (réduction de 20 % par rapport au niveau de 2005).
La cible pour 2030 est de 455 à 417 mégatonnes (réductions de 40 % à 45 % par rapport au niveau de 2005).
La cible pour 2035 est de 417 à 379 mégatonnes (réductions de 45 % à 50 % par rapport au niveau de 2005).
Note : Les contributions comptables du secteur de l’affectation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie n’ont pas été incluses parce que ces valeurs n’avaient pas encore été publiées.
Source : D’après des données du Rapport d’inventaire national 1990-2023 : sources et puits de gaz à effet de serre au Canada, Environnement et Changement climatique Canada, 2025
Performance des pays du Groupe des Sept en ce qui concerne la réduction des émissions de gaz à effet de serre
Version textuelle
Ce graphique montre les changements liés aux émissions entre 1990 et 2023 et entre 2005 et 2023 pour les pays suivants : Canada, France, Allemagne, Italie, Japon et Royaume‑Uni. Pour les États‑Unis d’Amérique, le graphique montre les changements liés aux émissions pour les périodes entre 1990 et 2022 et entre 2005 et 2022, car les données pour ce pays n’étaient pas disponibles pour 2023. L’année de référence pour la déclaration des émissions et l’évaluation du progrès dans le cadre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques est 1990. L’année de référence choisie par le Canada pour sa cible de 2030 dans le cadre de l’Accord de Paris est 2005. D’après les deux années de référence (1990 ou 2005), le Canada a affiché le pire rendement parmi les pays du Groupe des Sept, et il est le seul pays pour lequel les émissions ont augmenté pendant la période de 1990 à 2023. Pendant cette période, les émissions du Canada ont augmenté de 14 %. Cependant, de 2005 à 2023, les émissions de ce pays ont baissé de 8,5 %. Les émissions des autres pays sont les suivantes : De 1990 à 2023, les émissions de la France ont baissé de 31 %. De 2005 à 2023, les émissions de ce pays ont baissé de 32 %. De 1990 à 2023, les émissions de l’Allemagne ont baissé de 46 %. De 2005 à 2023, les émissions de ce pays ont baissé de 32 %. De 1990 à 2023, les émissions de l’Italie ont baissé de 26 %. De 2005 à 2023, les émissions de ce pays ont baissé de 35 %. De 1990 à 2023, les émissions du Japon ont baissé de 16 %. De 2005 à 2023, les émissions de ce pays ont baissé de 22 %. De 1990 à 2023, les émissions du Royaume‑Uni ont baissé de 52 %. De 2005 à 2023, les émissions de ce pays ont baissé de 45 %. De 1990 à 2022, les émissions des États‑Unis d’Amérique ont baissé de 3 %. De 2005 à 2022, les émissions de ce pays ont baissé de 15 %.Source : Rapport d’inventaire national de 1990-2023 pour chaque pays, à l’exception des États‑Unis d’Amérique, dont la source était son rapport d’inventaire national de 1990-2022
Le Canada a tardé à élaborer des lignes directrices en matière d’investissement durable
Version textuelle
Cette chronologie montre les étapes que le Canada doit prendre pour élaborer des lignes directrices sur l’investissement durable du Canada. La période affichée est d’une durée de six ans, soit d’avril 2018 à octobre 2024. En avril 2018, le ministre des Finances et la ministre de l’Environnement et du Changement climatique ont conjointement nommé le Groupe d’experts sur la finance durable. En juin 2019, le Rapport final du Groupe d’experts sur la finance durable a été publié; il y était recommandé que le ministère des Finances Canada prenne l’initiative de réunir les parties intéressées afin d’élaborer des lignes directrices en matière d’investissement durable. En juillet 2020, le gouvernement du Canada a annoncé la création du Conseil d’action en matière de finance durable, en plus d’un financement de 7,3 millions de dollars sur trois ans, en vue de fournir une expertise à la ministre des Finances et au ministre de l’Environnement et du Changement climatique. En mai 2021, le gouvernement fédéral a mis sur pied le Conseil, dont le mandat consistait notamment à formuler des recommandations sur des normes communes pour les investissements durables dans une économie à faibles émissions de carbone. En septembre 2022, le Conseil a terminé son Rapport sur la feuille de route de la taxonomie comportant dix recommandations à l’intention du gouvernement du Canada. En novembre 2023, l’Énoncé économique de l’automne de 2023 a annoncé que le gouvernement entreprendrait les prochaines étapes vers l’élaboration de ces lignes directrices. En octobre 2024, le ministère des Finances Canada a fourni une mise à jour concernant les plans liés à l’élaboration des lignes directrices, ayant notamment précisé qu’il fournirait un financement à une tierce partie pour veiller à l’élaboration et à la régie des lignes directrices.Source : D’après des renseignements provenant de diverses sources du gouvernement fédéral
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