Agence d’évaluation d’impact du Canada : Rapport d’étape et d’impact du Comité consultatif autochtone

2023

Résumé

Le Comité consultatif autochtone (CCA ou le Comité) de l’Agence d’évaluation d’impact du Canada a été établi en avril 2019 en tant que nouvelle structure en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact (2019), par le biais de laquelle les Premières Nations, les Inuits et les Métis fournissent des conseils pour le développement de politiques et d’orientations clés afin de veiller à ce que les droits, les intérêts et les points de vue uniques des peuples autochtones soient reconnus, affirmés et mis en œuvre dans le cadre d’une évaluation environnementale et d’une évaluation d’impact.

Le Comité a été formé peu avant l’entrée en vigueur de la nouvelle Loi sur l’évaluation d’impact en 2019, lorsque la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) a été abrogée et remplacée par la Loi sur l’évaluation d’impact (2019) (la Loi), créant ainsi l’Agence d’évaluation d’impact du Canada (l’Agence).

L’Agence est une institution fédérale qui relève du ministre de l’Environnement et du Changement climatique. Elle fournit des évaluations d’impact de grande qualité qui contribuent à une prise de décisions éclairées sur les grands projets en faveur du développement durable.

Le CCA fournit à l’Agence des avis non politiques reflétant les intérêts et les préoccupations des peuples autochtones aux fins de l’élaboration de politiques et d’orientations clés. Le Comité fournit également des conseils sur les approches de collaboration et consultation avec les peuples autochtones en matière de politiques et d’orientations, et le Comité de la haute direction de l’Agence est régulièrement informé de l’avancement des travaux du Comité.

À propos du comité

Les douze membres du Comité comprennent des praticiens des Premières Nations, des Inuits et des Métis aux niveaux local, régional et national. Les membres agissent en tant qu’individus bien informés, à leur propre compte et à titre personnel, et la composition du Comité n’est pas basée sur la représentation d’une nation, d’une communauté ou d’une organisation particulière. Le Comité s’assure de fournir une perspective large et inclusive reflétant les droits, les intérêts, les priorités et la situation uniques des peuples autochtones au Canada.

Depuis 2019, notre Comité a fourni de précieux conseils à l’Agence sur le savoir autochtone, les répercussions potentielles sur les droits des Autochtones et la collaboration. Parmi les autres avis fournis à l’Agence figurent les suivants :

• Principes pour l’élaboration du cadre stratégique sur le savoir autochtone (contribution du sous-comité – août 2020)
• Principes pour éclairer les ententes de collaboration entre les peuples autochtones et l’Agence d’évaluation d’impact du Canada (approuvés par le Comité – avril 2021)
• Mise à jour des recommandations du Comité conjoint sur le savoir autochtone (octobre 2021)
• Collaboration autochtone à l’évaluation d’impact – défis et occasions (juin 2021)
• Modèle d’entente de collaboration sur les évaluations d’impact fédérales (approuvé par le Comité – mai 2022)
• Principes qui guideront l’évaluation des répercussions sur les droits inhérents et issus de traités des Autochtones (approuvé par le Comité – juin 2022)

Le Comité entend observer des impacts concrets de ses avis sur la mise en œuvre de la Loi sur l’évaluation d’impact. Un exemple d’impact est la façon dont l’Agence a tiré parti des orientations du Comité en matière de collaboration pour améliorer les ententes qu’elle conclut avec les communautés autochtones. Afin d’être sûrs que les droits, intérêts et perspectives uniques des peuples autochtones sont reconnus, affirmés et mis en œuvre dans les évaluations environnementales et d’impact, nous devons continuer à voir nos avis pris en compte dans les politiques et les orientations de l’Agence.

À propos de ce rapport

Le présent rapport du Comité consultatif autochtone à l’intention de l’Agence d’évaluation d’impact fournit un résumé des progrès que le Comité a réalisés par rapport aux priorités et aux résultats attendus qu’il a définis conjointement avec le président de l’Agence sous la forme de lettres de mandat au cours des cinq dernières années. Le présent rapport décrit les contributions majeures et les réalisations du Comité faites à ce jour dans le cadre de la prestation de conseils à l’Agence. Il s’agit du premier rapport dans lequel le Comité revient sur son parcours et fait le point sur l’ensemble de ses réalisations et de ses défis sur la période allant d’avril 2019 à mars 2022.

Avant l’établissement officiel du Comité consultatif autochtone (CCA) en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact (2019), désormais reconnue, de nombreuses politiques prescrites ont été élaborées sans beaucoup de discussions et de participation de la part des peuples autochtones du Canada (Premières Nations, Métis et Inuits). La création du CCA nous a donné, en tant que peuple autochtone, un rôle important à la table des négociations avec les hauts fonctionnaires, et ce, de manière ouverte et respectueuse. Le CCA a permis la modification des politiques grâce aux suggestions de ses membres. Le travail que nous faisons est un reflet et un exemple du fait que les peuples autochtones jouent un rôle à part entière dans les évaluations d’impact. Mais il reste beaucoup à faire, et cela ne sera possible qu’en s’asseyant ensemble de manière respectueuse et en ayant ce genre de conversations – ce que le CCA permet de faire.

Priorités et réalisations du Comité consultatif autochtone

Construire les fondations :

Les premières réunions du Comité se sont concentrées sur la gouvernance du Comité, y compris l’élaboration d’un mandat, la détermination de la façon dont le groupe doit travailler ensemble et l’approche pour fournir des avis à l’Agence.

Le Comité établit ses priorités conjointement avec l’Agence et valorise les avis collectifs fondés sur le consensus. Le Comité fournit des mises à jour régulières sur ses progrès et des conseils à la haute direction de l’Agence. L’Agence, à son tour, fournit des mises à jour régulières aux membres sur la façon dont leurs conseils sont intégrés dans le travail de l’Agence. Beaucoup de temps et d’efforts ont été consacrés à établir un partenariat solide entre le Comité et l’Agence, et à veiller à ce que les conseils du CCA aient un impact sur les politiques et les processus de l’Agence.

Tout est une question de relations. Tout est lié - les gens, les terres, les animaux, les plantes, etc. Le travail entre l’Agence et le CCA fait partie de ce lien, de cette relation.

Savoir autochtone

Le CCA a produit son premier avis officiel au président sous la forme de Principes pour l’élaboration du cadre stratégique interministériel sur le savoir autochtone en août 2020. Ces principes soulignent que l’élaboration du cadre stratégique relatif au savoir autochtone pour l’examen des projets et les décisions réglementaires doit respecter les divers systèmes de connaissances des communautés autochtones, qui sont ancrés dans la culture et les contextes collectifs des individus. Selon ces principes, ce sont les communautés autochtones qui doivent décider de la manière dont le savoir autochtone est inclus dans le processus d’évaluation d’impact, y compris la protection du savoir autochtone confidentiel.

Le CCA s’est associé au Comité consultatif technique des sciences et des connaissances de l’Agence pour cette priorité, en formant un sous-comité conjoint pour établir un lien entre les deux perspectives. Ce sous-comité conjoint sur le savoir autochtone a récemment fourni des recommandations à l’Agence concernant l’entrecroisement du savoir autochtone et de la science occidentale pour permettre à l’Agence d’orienter les promoteurs en ce qui concerne l’inclusion du savoir autochtone dans l’étape de planification en amont.

Tous les avis officiels du CCA sur le savoir autochtone ont été intégrés dans le Cadre stratégique sur le savoir autochtone dans le contexte des examens de projets et des décisions réglementaires, qui fournit une base pour favoriser une plus grande collaboration entre les fonctionnaires fédéraux et les peuples autochtones lors de la prise en compte du savoir autochtone dans l’examen des projets et les décisions réglementaires.

Le CCA a également présenté ses travaux à l’International Association Impact for Assessment en mai 2022, partageant ses progrès et ses conseils avec la communauté internationale de l’évaluation d’impact.

Évaluation des répercussions sur les droits

Au cours de la première année du mandat du CCA, le Comité a fourni des conseils sur les orientations provisoires de l’Agence pour l’évaluation des répercussions potentielles sur les droits des peuples autochtones. Le CCA a développé cette priorité en 2021-2022 en produisant des principes pour guider l’évaluation : Répercussions sur les droits inhérents et issus de traités des Autochtones pour les promoteurs, l’Agence et les praticiens de l’évaluation d’impact. Les principes fournissent des conseils sur la façon de travailler avec les communautés autochtones pendant l’étape préparatoire d’une évaluation d’impact. Les outils dont les communautés ont besoin pour établir des conditions de référence et des seuils, tels que les impacts culturels et les mesures d’atténuation, ont été pris en compte.

Le CCA travaille maintenant sur la phase 2 de ce projet afin de produire des orientations opérationnelles pour les promoteurs en vue d’évaluer les répercussions sur les droits, s’appuyant sur les principes développés dans la première partie de leur mandat. Les conseils continus du CCA sur les répercussions sur les droits soutiennent une relation solide entre les nations, entre les gouvernements, entre les Inuits et la Couronne, et entre l’Agence et les communautés autochtones.

La responsabilité est envers les terres plus que les droits sur les terres.

Collaboration et coopération :

Le CCA a travaillé à l’élaboration d’une politique et d’une orientation communes avec l’Agence pour soutenir la collaboration et la coopération avec les peuples autochtones. Ce travail a commencé avec les Principes du CCA visant à éclairer les ententes de collaboration entre les peuples autochtones et l’Agence d’évaluation d’impact du Canada en avril 2021. Ces principes ont été créés pour éclairer les ententes qui sont maintenant possibles, et pour construire des ententes de collaboration aux termes de règlements futurs. Ces principes étaient accompagnés d’une recherche de soutien sur les défis et les possibilités de collaboration avec les Autochtones dans le cadre des évaluations d’impact. Les principes se sont également avérés d’importants repères pour déterminer les rôles et les responsabilités de l’Agence en matière de réconciliation, car ils ont été élaborés en conformité avec les dispositions de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, les appels à l’action de la Commission de vérité et de réconciliation, et les principes concernant la relation entre le gouvernement du Canada et les peuples autochtones.

Suite à cela, le CCA a travaillé avec l’Agence pour codévelopper un modèle d’entente de collaboration qui servira de guide pour développer des ententes de collaboration avec les peuples autochtones. Bien qu’il n’y ait pas deux ententes identiques, ce document se veut un guide pour le codéveloppement de toutes les ententes de collaboration. Le CCA a considéré ce document comme un « document évolutif » qui peut être mis à jour à mesure que le travail sur la collaboration et la coopération se poursuit et à mesure que l’expérience de l’Agence en matière de conclusion d’ententes entre nations et entre gouvernements évolue et que le paysage politique change.

Nous constatons que l’Agence applique nos conseils sur la collaboration et la coopération dans plusieurs projets en cours, notamment dans l’élaboration d’ententes de consultation spécifiques aux projets et dans le développement continu de l’approche de l’Agence en matière de réconciliation. Le Comité a travaillé avec l’Agence pour élaborer l’approche à adopter pour l’élaboration conjointe des règlements relatifs aux ententes de collaboration avec les Autochtones.

Prochaines étapes

En mai 2022, le président et le CCA ont défini conjointement trois priorités pour le mandat de la prochaine année du CCA :

1. Savoir autochtone – conseils et suggestions concernant les outils destinés à soutenir les praticiens qui utilisent le savoir autochtone;
2. Évaluation des répercussions sur les droits – conseils aux promoteurs concernant les principaux produits à livrer et les attentes en s’appuyant sur les principes pour guider l’évaluation d’impact sur les droits inhérents et issus de traités autochtones pour les promoteurs;
3. Enjeux émergents – fournir une rétroaction en temps réel sur les principaux enjeux émergents. Il pourrait également s’agir de fournir une rétroaction sur les documents stratégiques de l’Agence, si nécessaire, ou de poursuivre un travail conjoint futur avec le Comité consultatif technique sur des intérêts communs.

Le CCA continue d’influencer les travaux en cours de l’Agence en vue de la réconciliation avec les peuples autochtones par le biais de l’élaboration conjointe, en fournissant des conseils sur les domaines complexes d’élaboration de politiques qui sont importants pour les membres du Comité et qui soutiennent la priorité de l’Agence de créer des partenariats à long terme avec les peuples autochtones.

Défis

Le travail du CCA est difficile et complexe, et soit prendre en compte les réalités opérationnelles de la Loi sur l’évaluation d’impact. Le Comité s’enfforce d’être avant-guardiste et ambitieux dans les conseils qu’il fournit à l’Agence, tout en respectant les délais prescrits par la Loi.

Le Comité vise à s’assurer que ses conseils sont opérationnels et répondent aux besoins et aux attentes des peuples autochtones du Canada. Le Comité ne remplace pas les relations entre nations, et les conseils découlant des ententes de nation à nation devraient avoir priorité sur les conseils du Comité.

« Ma première expérience, qui a été de participer à cinq processus d’évaluation environnementale (C.-B.) en même temps, n’a pas été très bonne. Le temps, la capacité et l’aide financière n’étaient pas suffisants pour permettre le niveau d’expertise et d’engagement nécessaire à une contribution réelle et efficace qui conduise à une décision bien éclairée.

Cette expérience m’a incitée à faire entendre ma voix et à utiliser mon expertise technique pour plaider en faveur d’un changement qui se traduise par une meilleure inclusion des populations autochtones dans les évaluations et la prise de décisions relatives aux grands projets réalisés sur nos territoires.

J’ai demandé à rejoindre le Comité consultatif autochtone de l’AEIC en 2019 parce que j’y ai vu une occasion de fournir des conseils selon la perspective d’une femme autochtone, et la possibilité d’apporter une expérience pratique, pour orienter les changements nécessaires. Ce faisant, je suis heureuse de constater que l’Agence évolue dans une direction positive en écoutant et en entendant nos conseils et en apportant des améliorations quand c’est possible. Il nous reste encore beaucoup de travail à accomplir, mais le changement prend du temps. »

Progrès accomplis dans les principaux domaines prioritaires des politiques

Le tableau ci-dessous résume les conseils que le CCA a fournis dans les principaux domaines stratégiques prioritaires pour l’Agence, et couvre la période 2018 – 2023. Nous nous attendons à ce que l’Agence examine ce rapport et réponde au CCA en soulignant certains des impacts de nos conseils dans ces domaines clés.