Rapport de l’équipe spéciale de sous-ministres sur les valeurs et l’éthique adressé au greffier du Conseil privé

Dédicace

Remerciements

L’équipe spéciale de sous-ministres remercie sincèrement les personnes qui ont appuyé nos travaux, qui ont contribué à de vastes discussions et qui ont apporté une contribution inestimable aux résultats de nos travaux.

Message de l’équipe spéciale

Le travail sur les valeurs et l’éthique ne se veut pas la « nouvelle mode » qui éloigne l’institution des initiatives déjà en cours. Bien au contraire. Nous espérons que cette conversation plus vaste sur les valeurs renforce et amplifie les valeurs de nos employés et les relations que nous travaillons fort à établir, en vue de créer un impact plus durable.

Notre rapport au greffier est le début de la conversation, pas la fin. Cet engagement se veut un processus itératif, réfléchi et candide. Le rapport vise à servir de prologue à un dialogue plus vaste sur les valeurs et l’éthique dans la fonction publique, et nous commençons par partager ce que nous avons entendu, franchement et sans filtre.

De solides assises : Rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l’éthique dans la fonction publique

En 1995, la greffière du Conseil privé de l’époque, Jocelyne Bourgon, a mis sur pied neuf groupes de travail dirigés par des sous-ministres pour explorer les principaux enjeux auxquels la fonction publique était confrontée. Parmi ces groupes figurait le Groupe de travail sur les valeurs et l’éthique dans la fonction publique présidé par John Tait, ancien sous-ministre de la Justice.

Ce groupe de travail a été créé au cours d’une période tumultueuse dans la fonction publique fédérale, à la suite d’un examen des programmes et de scandales politiques qui ont soulevé des préoccupations concernant la responsabilité ministérielle et l’obligation de rendre des comptes. Tait a examiné ces questions, y compris les tensions avec nos valeurs démocratiques; les défis éthiques découlant des nouvelles approches en matière de service et de gestion; et ce qui était nécessaire et attendu de la direction et de la gestion des ressources humaines au cours d’une période de changement.

Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique fédérale

Un jalon clé a été la publication de Pour un gouvernement ouvert et responsable en 2015, mise à jour du document Pour un gouvernement responsable : Un guide à l’intention des ministres et des ministres d’État (2008). Ce guide est une pierre angulaire pour les fonctionnaires fédéraux, les élus et leurs bureaux. Essentiellement, il s’agit d’un code de conduite à l’intention des ministres et des autres titulaires de charge publique principale.

Pourquoi mettre un accent renouvelé sur les valeurs et l’éthique en 2023?

Plus d’un quart de siècle s’est écoulé depuis la publication du document De solides assises et 20 ans depuis la publication du premier code de valeurs et d’éthique de la fonction publique (voir l’annexe A : De Tait à aujourd’hui). Depuis, les défis mondiaux multidimensionnels ont connu une croissance exponentielle, et le secteur public fait face à un niveau de complexité que les fonctionnaires n’avaient pas connu auparavant.

Le contexte géopolitique post-pandémique est imprévisible et comporte des risques conséquents. La pandémie a radicalement changé le fonctionnement de la fonction publique, a érodé la confiance de la population envers les institutions publiques, a accru leurs attentes et a diminué leur satisfaction générale à l’égard des services gouvernementaux.

Enfin, étant donné le grand nombre de nouveaux fonctionnaires ayant été intégrés dans la fonction publique pendant la pandémie mondiale pour rejoindre des milieux de travail hybrides, il y a moins de possibilités conventionnelles de dialogue continu sur les valeurs fondamentales et l’éthique de l’institution, comme le permettait la présence physique auparavant. Bref, l’effet cumulatif du changement a donné lieu à des questionnements sur la solidité de la base de notre fonction publique, la sensibilisation globale et l’application uniforme des valeurs et de l’éthique dans les décisions, les actions et les comportements des fonctionnaires.

L’importance immuable de la démocratie, des institutions démocratiques et de la fonction publique

Une fonction publique professionnelle et non partisane continue d’être essentielle à la démocratie parlementaire du Canada. Servir les Canadiens et défendre notre démocratie est la raison d’être de notre fonction publique. Les fonctionnaires apportent chaque jour un vaste éventail de contributions, allant de la prestation de services essentiels à l’élaboration et à la mise en œuvre de politiques, en passant par l’avancement de la recherche, le soutien de la croissance économique, la cohésion sociale, la protection de l’environnement et de nos intérêts mondiaux, et la protection de la santé et de la sécurité de notre population. Le dénominateur commun entre ces fonctions est que le travail est accompli au service des citoyens et doit être exercé de manière transparente, éthique et guidée par la primauté du droit.

Un principe fondamental de notre système est qu’un gouvernement démocratiquement élu sera aidé par la fonction publique à « faire avancer loyalement et efficacement le programme du gouvernement en place sans compromettre le statut non partisan qui est nécessaire pour assurer la continuité et le service aux gouvernements successifs ayant des priorités différentes¹ ». En d’autres termes, pour contribuer efficacement, les fonctionnaires doivent fournir des conseils francs et professionnels, sans considérations partisanes, ni crainte de critiques ou de représailles politiques.

Analyse du contexte actuel : La situation post-pandémique

Remarque : Cette figure illustre le contexte post-pandémique complexe dans lequel évoluent les fonctionnaires et les nombreux facteurs environnementaux qui peuvent influer sur leur travail quotidien.

La confiance envers les institutions s’effrite partout dans le monde, et la baisse de la confiance mesurée dans la démocratie canadienne est préoccupante ². La population s’attend légitimement à ce que les institutions financées par des fonds publics fournissent des services de manière efficace et efficiente, et la population se fait entendre lorsque ces institutions ne respectent pas ces normes. La fonction publique a eu du mal à s’adapter, à innover et à répondre aux attentes, ce qui a entraîné un manque de confiance croissant et une perception négative de la légitimité.

Le discours public au sujet de la politique gouvernementale, de la prestation de services et de la réglementation a également été influencé par la polarisation des points de vue, et la façon dont les citoyens participent à ce discours est souvent façonnée par les loyautés, les affinités, les algorithmes des médias sociaux et les chambres d’écho. Un large éventail de mésinformation et de désinformation circule dans la sphère publique, ce qui érode davantage la confiance. Il ne s’agit pas seulement d’une tendance canadienne ou nord-américaine, mais d’un phénomène mondial.

Ce que nous avons entendu

Depuis septembre 2023, nous avons participé à plus de 90 discussions dans l’ensemble de la fonction publique, ainsi que certaines avec des intervenants externes et la société civile. Ces discussions englobaient des collectivités fonctionnelles, des réseaux d’employés, des agents négociateurs et des ministères et organismes de partout au pays, et incluaient un large éventail de voix délibérément choisies, y compris les nouveaux et les jeunes fonctionnaires et les membres des communautés méritant l’équité. Tout comme le rapport Tait l’a indiqué en 1996, nous considérons le dialogue comme un résultat important en soi. En effet, il est ressorti clairement des conversations que nous avons eues qu’il y a un fort appétit pour la discussion.

Nos séances ont été largement improvisées et ont permis d’obtenir des renseignements précieux. Nous avons facilité ces discussions à l’aide d’une trousse de documents, conçus pour orienter les conversations tout en maintenant le respect, en tenant compte du contexte et en créant des espaces explicitement sûrs.

Nous sommes profondément reconnaissants à ces personnes qui ont courageusement partagé avec nous des points de vue francs et des expériences personnelles.

Lorsque nous avons eu l’occasion de discuter de notre approche avec lui, le sénateur Shugart nous a encouragés à « nous assurer que le public se voit dans ce rapport ». Pour les personnes avec qui nous avons parlé jusqu’à présent, nous croyons avoir décrit avec exactitude ce qui a été partagé avec nous et nous vous en remercions.

Un certain nombre de thèmes clés ont émergé.

L’importance des valeurs et de l’éthique et d’un dialogue continu est largement reconnue

Les participants ont accueilli favorablement ces discussions, qu’ils considèrent comme opportunes et importantes. Nous avons entendu les commentaires de beaucoup de gens qui comprennent bien le Code et son importance. Cependant, nous avons également entendu les commentaires de certains fonctionnaires qui ont souligné leur propre méconnaissance du Code et ont précisé qu’ils n’avaient pas eu de conversation sur la façon dont il peut être appliqué de façon pratique et uniforme dans leur travail quotidien.

Au cours des cinq dernières années, le nombre de fonctionnaires fédéraux a augmenté, et bon nombre de ces personnes ont été recrutées virtuellement et travaillent principalement dans un environnement hybride. Bien que cette expansion ait été nécessaire pour offrir des services essentiels à la population canadienne, nous avons entendu dire qu’elle a peut-être créé une lacune en ce qui concerne la connaissance et la compréhension du Code chez les nouveaux employés qui se sont joints à la fonction publique pendant la pandémie.

Les participants ont également souligné l’importance de continuer à créer des espaces sûrs pour le dialogue sur ce sujet.

De plus, on a reconnu l’importance d’inclure diverses voix dans ces dialogues, y compris les fonctionnaires qui travaillent à l’extérieur d’Ottawa, ceux qui travaillent dans divers environnements et réalités opérationnelles (par exemple la garde côtière, les agents des services frontaliers, les inspecteurs des viandes, le personnel infirmier, les médecins et le personnel militaire), ainsi que des personnes à l’extérieur de la fonction publique.

Nous avons également entendu dire qu’un aspect essentiel pour les fonctionnaires est la nécessité de « rendre les choses concrètes » et d’aider les fonctionnaires à comprendre comment appliquer concrètement le Code lorsqu’ils font face à des problèmes et à des défis éthiques dans leur travail quotidien.

Les discussions sur les valeurs et l’éthique sont des occasions d’affirmer le rôle et la raison d’être de la fonction publique et de reconnaître les contributions

Ces discussions ouvertes et sérieuses avec l’équipe spéciale nous ont donné l’occasion d’affirmer notre rôle de fonctionnaires.

Cela a aussi été une occasion d’affirmation positive de la fonction publique et de la nécessité de cultiver des relations respectueuses avec les collègues, les ministres, les parlementaires, le personnel politique, les médias, les organisations non gouvernementales, les entités du secteur privé et les autres ordres de gouvernement. Ces discussions ont également reconnu les nombreuses contributions positives des fonctionnaires qui travaillent partout au Canada et à l’étranger. Cependant, les participants ont également soulevé la façon dont les perceptions négatives de la fonction publique peuvent entraver leur capacité d’être fiers de leur travail.

Les discussions sur les valeurs et l’éthique doivent être liées à l’avenir de la fonction publique

De nombreux participants, en particulier les nouveaux fonctionnaires, les jeunes et les étudiants, ont exprimé l’importance des discussions sur les valeurs et l’éthique menant à des changements concrets qui aideront à façonner l’avenir de la fonction publique.

Un thème commun qui a été soulevé par les jeunes fonctionnaires était le désir de voir l’impact et le changement réalisés par leur travail.

De nombreux participants ont discuté de l’importance d’« avoir un impact » comme l’un des facteurs clés qui les ont initialement attirés vers la fonction publique. Cependant, certains participants ont mentionné qu’ils avaient l’impression d’avoir perdu leur pouvoir d’action dans leur poste, ce qui nuisait à leur perception d’avoir un impact et un but, ainsi qu’un sens et un sentiment de fierté à l’égard de leur travail. Les participants ont discuté de la façon dont ce contexte peut mener à un sentiment de déconnexion de leur engagement envers l’organisation, y compris pour incarner les principes de valeurs et d’éthique.

Les participants ont discuté des défis liés au travail dans un contexte en évolution rapide, y compris la nécessité d’être plus souples, agiles et axés sur le numérique dans notre façon de travailler et de servir la population canadienne.

Par exemple, de nombreux participants ont soulevé la nécessité de disposer de technologies et d’outils adéquats pour être des gardiens efficaces des ressources et des services publics. Ils se sont dits préoccupés par le vieillissement de l’infrastructure et la capacité de la fonction publique de suivre le rythme rapide des changements technologiques et d’être des gestionnaires de données efficaces aujourd’hui et demain.

Le respect envers les personnes en tant que valeur revêt une importance primordiale

Dans l’ensemble, les participants ont convenu que le respect envers les personnes est une valeur d’une importance cruciale, mais beaucoup ont reconnu qu’il y a eu une évolution importante dans la fonction publique et le contexte mondial depuis que le rapport Tait a entraîné la conception initiale du Code. 

Le respect envers les personnes est au cœur de l’Appel à l’action en faveur de la lutte contre le racisme, de l’équité et de l’inclusion dans la fonction publique fédérale, ainsi que de la promotion de la réconciliation et d’une relation renouvelée avec les peuples autochtones, qui est fondée sur la reconnaissance des droits, le respect et le partenariat. Il est également au cœur des efforts visant à favoriser un milieu de travail plus diversifié, équitable et inclusif pour les personnes handicapées et les membres de la communauté 2ELGBTQIA+, tout en soutenant la capacité de chaque personne de travailler dans la langue officielle de son choix. Toutefois, de nombreux participants ont souligné l’importance de reconnaître le racisme, la discrimination et le harcèlement auxquels sont encore confrontés les fonctionnaires, les répercussions du colonialisme et les obstacles systémiques, ainsi que la nécessité de continuer d’agir et de faire preuve de leadership.

De nombreux participants ont parlé de questions importantes et d’expériences personnelles de racisme et de discrimination auxquelles ils ont été confrontés de la part de collègues dans la fonction publique et de l’absence d’une réponse appropriée de la part de la direction, à quelque niveau que ce soit, pour gérer les agresseurs d’une manière significative. Les participants ont parlé de la façon dont ces expériences démontrent un manque de respect envers les personnes, tant de la part du contrevenant que de la direction.

Les participants ont également souligné la nécessité d’intégrer le respect des valeurs des personnes dans les procédures de la fonction publique. Par exemple, ils ont cité les lacunes du système de gestion du rendement lorsqu’il s’agit de donner suite aux incidents en matière de discrimination, de harcèlement ou de racisme. Ils ont noté que, dans de nombreux cas, les employés problématiques peuvent être promus ou mutés, sans que le comportement ait été réglé.

Certains participants ont fait remarquer que les fonctionnaires s’en remettent à la hiérarchie et aux règlements en raison de la culture de conformité, mais cette culture crée des résultats problématiques, notamment le sentiment chez les fonctionnaires subalternes de ne pas pouvoir soulever les questions de harcèlement, de racisme ou de discrimination parce qu’ils pensent qu’ils ne seront pas pris au sérieux.

Le soutien au dialogue continu sur les valeurs et l’éthique a été décrit comme complémentaire et favorable à l’Appel à l’action, à la réconciliation et aux engagements en matière d’équité, de diversité et d’inclusion. Toutefois, les participants ont exprimé leur préoccupation quant au fait que les progrès réalisés sur ces questions importantes pourraient perdre de l’importance et de l’élan pour la direction au fil du temps, à mesure que le contexte de travail ou les priorités gouvernementales changent. Certains participants ont exprimé leur volonté que les valeurs liées à la réconciliation, l’équité, la diversité, l’inclusion et l’accessibilité soient imbriquées dans le Code afin de garantir l’engagement et les progrès réalisés dans la création d’environnements inclusifs. 

Les participants ont souligné l’importance de reconnaître qu’une diversité de points de vue, même dissidents, peut mener à des décisions plus éclairées et plus solides. Par contre, lorsqu’on leur a demandé s’ils considéraient leur milieu de travail comme un endroit sécuritaire pour partager ces différents points de vue ou opinions dissidentes, de nombreux participants ont répondu que ce n’était pas le cas.

Il y a eu un solide consensus quant à l’importance de continuer à bâtir une fonction publique diversifiée et inclusive, qui représente la population canadienne, mais aussi une reconnaissance qu’une fonction publique plus diversifiée signifie que les valeurs individuelles et culturelles des gens peuvent différer.

Nous avons entendu que, parfois, les fonctionnaires peuvent se trouver à l’intersection de leurs croyances personnelles et culturelles et des normes éthiques attendues d’eux dans leurs rôles, ce qui exige un équilibre réfléchi. Les participants ont parlé de la façon dont les valeurs personnelles et culturelles sont profondément enracinées et peuvent influencer considérablement la prise de décision individuelle. Ces valeurs sont façonnées par notre éducation, nos croyances et nos normes sociétales et, bien qu’elles puissent être une source d’orientation morale, il doit également y avoir une harmonisation avec nos valeurs et notre éthique communes.

Nous avons entendu que cet équilibre nécessite une conscience de soi, un engagement à l’impartialité et une volonté de mettre de côté les préjugés personnels pour prendre des décisions, tout en permettant également aux fonctionnaires d’apprécier et de respecter les diverses perspectives, de maintenir leur intégrité éthique et d’avoir l’impression de pouvoir être « des personnes à part entière » au travail.

Nous avons également appris que certaines personnes sont attirées par la fonction publique à cause d’un sens aigu du devoir et d’un désir sincère de contribuer à l’amélioration de la société. Pour certains, c’est incontestablement une vocation. En revanche, certaines personnes entrent dans la fonction publique pour des raisons pratiques, comme la stabilité d’emploi, les avantages sociaux ou la sécurité financière. Dans la même veine, les participants ont également parlé de la façon dont il est maintenant plus courant pour les fonctionnaires d’occuper plusieurs emplois ou de défendre farouchement des causes particulières de justice sociale, et des défis qui peuvent survenir lorsqu’on essaie d’harmoniser les intérêts extérieurs avec les valeurs et l’éthique de la fonction publique.

Il semble y avoir un manque de responsabilisation ou un « double standard » entre la haute direction et les employés en ce qui a trait à la conformité et à l’application du Code

Dans un même ordre d’idées que l’importance du respect envers les personnes, nous avons appris que certains fonctionnaires estiment qu’il y a un double standard ou une application inégale du Code lorsqu’il s’agit des employés par rapport à la haute direction.

Les participants ont indiqué qu’il semble y avoir peu ou pas de conséquences pour les cadres supérieurs qui contreviennent aux valeurs et à l’éthique, comparativement aux conséquences imposées aux employés, en particulier ceux qui sont membres de groupes racialisés. Cette perception de double standard érode la confiance, la responsabilité et la transparence dans le milieu de travail.

Le concept de la responsabilisation et la nécessité de donner des conséquences concrètes et transparentes aux employés à tous les niveaux, y compris la haute direction, touchent à toutes les valeurs, mais comprennent en particulier les valeurs d’intendance et d’intégrité. Par exemple, le système de paye Phénix a été soulevé comme un domaine où la responsabilisation et les recours n’ont pas été démontrés, malgré des répercussions négatives de grande envergure.

Les participants ont également fait valoir l’importance d’explorer les moyens possibles de s’assurer que les personnes et les institutions (incluant les personnes nommées par le gouverneur en conseil, les unités de négociation collective, les comités consultatifs, les homologues provinciaux et territoriaux et d’autres intervenants) qui travaillent aux côtés des fonctionnaires pour servir la population canadienne connaissent le Code et s’efforcent de le respecter dans leur conduite.

La confiance du public est au cœur des valeurs et de l’éthique

La confiance du public est au cœur de la valeur du respect de la démocratie. Cette valeur, ainsi que la responsabilité des fonctionnaires en tant que gardiens de la confiance du public, est unique à la fonction publique. Dans la même veine, mentionnons les discussions sur le rôle que jouent les fonctionnaires pour fournir des conseils honnêtes et courageux, élaborés dans l’intérêt de la population canadienne.

Il y avait un fort consensus parmi les participants sur la nécessité d’apporter divers points de vue lors de la formulation de conseils, et un accent mis sur l’importance d’écouter et d’encourager les discussions franches ou difficiles. Toutefois, il a été souligné qu’il fallait aussi clarifier la façon de combler le fossé entre l’écoute et l’accueil de diverses voix et la distillation et l’intégration de ces points de vue dans des avis officiels et réfléchis. 

Les participants ont également soulevé des questions de reddition de comptes, y compris le rôle du personnel politique et la responsabilité ministérielle, par opposition aux responsabilités des fonctionnaires.

Par exemple, certains participants se sont dits préoccupés par leur capacité de maintenir leur neutralité politique lorsqu’ils traitent avec le personnel politique du cabinet d’un ministre. Il a été souligné que servir le gouvernement en place est une prémisse ancrée dans nos valeurs fondamentales de respect de la démocratie, d’intégrité et d’intendance, mais que ce n’est pas sans difficulté. Il peut être exigeant de trouver un équilibre entre la neutralité politique et la prestation de conseils spécialisés, ainsi que la mise en œuvre et la prestation fidèles des programmes et des politiques.

Il y avait un vaste consensus sur le fait que les fonctionnaires doivent maintenir leur indépendance et leur crédibilité, ce qui exige de l’impartialité et une résistance aux pressions extérieures. Il a été reconnu qu’en l’absence de séparation intentionnelle, comme le soulignent les directives dans des cadres stratégiques importants comme Pour un gouvernement ouvert et responsable, il existe un risque d’ingérence politique indue dans les activités de la fonction publique.

De nombreux participants ont mentionné les impacts importants de la prolifération des médias sociaux, de l’émergence de l’intelligence artificielle (IA) générative et de la propagation de la mésinformation et de la désinformation. Bien que ces tendances technologiques et de communication offrent des possibilités de mobilisation, de transparence et de communication du gouvernement, elles ont également soulevé des défis complexes en ce qui concerne le maintien de la transparence et de la responsabilisation, ainsi que la confiance du public envers l’intégrité de l’information et des institutions.

Il y a eu une évolution de la sensibilisation des fonctionnaires aux responsabilités collectives par rapport aux attentes individuelles

Les participants ont discuté de l’évolution des attentes individuelles et de l’engagement envers les valeurs et les actions collectives en tant que fonctionnaires.

Nous avons entendu qu’il peut être difficile de concilier le concept des attentes et des droits individuels et la responsabilité collective dans le rôle d’un fonctionnaire. Cette idée est corroborée par les résultats du Sondage sur la dotation et l’impartialité politique de 2021, qui ont indiqué que 5 % des fonctionnaires comptant moins de 10 ans de service disent ne pas être au courant de leurs droits et responsabilités en ce qui concerne les activités politiques et que 22 % des fonctionnaires comptant moins de 10 ans de service disent avoir une connaissance minime de ces droits et responsabilités³.

Les participants ont discuté de l’engagement envers les responsabilités collectives qui est pris lors de l’entrée dans la fonction publique. Plusieurs estimaient que, bien que cet engagement ait été largement accepté par les fonctionnaires il y a 30 ans, les fonctionnaires d’aujourd’hui pourraient s’opposer à cette notion.

Certains participants ont fait remarquer que servir le gouvernement en place peut donner une impression de censure ou de perte de sa propre voix, en particulier parmi les membres de la communauté scientifique et/ou de la communauté de la sécurité et du renseignement. Cela comprend l’obligation d’avoir une présence dans les médias sociaux conforme aux principes de valeurs et d’éthique, y compris la nécessité de respecter l’impartialité politique dans le cadre de la démonstration de respect pour la démocratie. Or les personnes s’attendent également à avoir le droit d’exprimer leurs propres opinions.

Les participants ont soulevé des exemples de fuites d’information et de divulgation non autorisée d’information comme un domaine où la responsabilité collective par rapport aux attentes individuelles a été mise en évidence. Le risque de conflits d’intérêts est également apparu, tout comme l’idée qu’il fallait accroître la clarté concernant les règles à suivre et la transparence en matière de conformité et d’application.

Les participants ont également discuté de la culture de l’aversion au risque qui existe dans la fonction publique lorsqu’il s’agit de donner des conseils francs ou des opinions dissidentes. Ils ont noté que la culture a des répercussions négatives sur la confiance entre les employés et la direction, sape la créativité et l’innovation et diminue le niveau de confiance globale envers le système.

Ils ont noté que cette culture peut empêcher les gens de « dire la vérité aux autorités » et découle de la crainte de répercussions ou de représailles pour ceux qui contestent le statu quo ou qui ne sont peut-être pas d’accord avec la direction du gouvernement élu. Il convient de souligner que ce concept de « dire la vérité aux autorités » a également donné lieu à certaines questions, à savoir à qui appartient cette vérité lorsque les attentes ou les perspectives des individus peuvent diverger les unes des autres.

Les participants ont fait remarquer que la lutte contre cette culture d’aversion au risque exige un changement de mentalité organisationnelle. Nous avons entendu que les fonctionnaires veulent que les dirigeants encouragent activement un dialogue ouvert et franc, protègent les personnes qui s’expriment et favorisent un environnement où le débat est perçu comme un élément précieux du processus décisionnel plutôt que comme une menace.

Il est reconnu qu’il y a des lacunes dans la prestation des services à la population canadienne et que l’excellence est importante

En tant que fonctionnaires, notre interface directe avec la population canadienne passe souvent par les points de prestation de services. Il est donc important de faire preuve d’excellence dans les services que nous offrons.

Nous avons appris que les fonctionnaires prennent au sérieux la valeur de l’excellence, mais qu’il est devenu plus difficile d’incarner cette valeur et d’offrir l’excellence dans les services à la population canadienne. Nous avons connu des réussites récemment, mais, selon presque toutes les mesures objectives, la fonction publique ne s’est pas adaptée pour répondre aux demandes accrues de la population en matière de prestation de services.

Les fonctionnaires comprennent et veulent incarner l’esprit des valeurs et de l’éthique dans leur travail, mais certains signalent qu’ils peuvent se sentir ambivalents dans l’application compte tenu de la culture du milieu de travail. Cela inclut notamment le rythme effréné du travail, la lourde charge de travail et le manque de formation ou de direction claire. 

Les participants ayant de l’expérience dans le secteur privé ont discuté de la façon dont le secteur privé a fait preuve de plus d’agilité et a exploité le pouvoir de l’innovation pour rationaliser les opérations, améliorer l’expérience client et demeurer concurrentiel. En revanche, il a été souligné que la fonction publique se heurte souvent à des obstacles bureaucratiques et à des contraintes de ressources, ce qui la rend moins souple pour s’adapter aux changements technologiques et sociologiques. C’est particulièrement pertinent pour l’impératif de la transformation numérique.

On reconnaît également la nécessité de faire preuve d’empathie à l’égard de la population canadienne. Le thème de l’empathie était également pertinent dans le contexte de nos interactions internes avec nos collègues de la fonction publique. 

Le dialogue et l’intégration en matière de valeurs et d’éthique sont essentiels pour relever les grands défis

Les participants ont souligné l’importance de discuter des valeurs et de l’éthique, ainsi que de leur mise en œuvre, lorsqu’ils doivent relever des défis ou composer avec des changements importants. De nombreux participants ont souligné que le Code peut servir de fondement pour guider les actions et les comportements attendus. Toutefois, certains participants ont fait remarquer que, parfois, l’intégrité scientifique et d’autres valeurs professionnelles peuvent entrer en conflit avec les valeurs et l’éthique du secteur public.

Les participants de la communauté scientifique ont souligné les défis liés aux changements climatiques, à l’intervention en cas de pandémie et aux obligations professionnelles des scientifiques travaillant dans le cadre d’un processus décisionnel réglementaire par rapport à ceux qui travaillent dans les laboratoires.

Les participants ont noté que les valeurs et l’éthique du secteur public peuvent être utilisées pour guider l’utilisation de l’IA générative, par exemple avec ChatGPT dans le travail de la fonction publique et plus largement dans l’économie et la société, mais cette réflexion doit être beaucoup plus poussée pour composer avec les conséquences de ces technologies et pour trouver des façons de protéger l’intérêt public.

Les discussions sur les valeurs et l’éthique aident également à faire face aux défis qui se posent dans le contexte d’événements mondiaux ou de mouvements sociaux. Elles soulignent le rôle que nous jouons, en tant que dirigeants, dans la nécessité de créer des milieux de travail sécuritaires et respectueux. Elles orientent également nos attentes quant à la façon dont les fonctionnaires se comportent pour maintenir un milieu de travail respectueux et inclusif et y contribuer.

La formation et le soutien des employés en matière de valeurs et d’éthique sont essentiels

Les participants ont exprimé un très fort appui à la formation et aux outils continus et modernisés sur les valeurs et l’éthique pour tous les fonctionnaires et ont souligné la nécessité d’une formation pratique fondée sur des scénarios, adaptée aux différents ministères et fonctions. On a également reconnu que les défis auxquels sont confrontés les fonctionnaires évoluent au cours de leur carrière.

Les participants ont noté qu’au fil des ans, il y a eu une perte de rigueur et de présence des discussions sur les valeurs et l’éthique dans l’intégration des nouveaux employés, et dans le maintien de « bonnes habitudes » pour les séances de dialogue pratiques avec les employés pour garder le Code visible et vivant dans notre travail quotidien en tant que fonctionnaires. Dans l’ensemble, les participants ont convenu que les discussions sur les valeurs et l’éthique ne peuvent pas continuer d’être un exercice de « cases à cocher » et qu’elles doivent faire partie du travail quotidien et du dialogue pour que les fonctionnaires puissent apprendre les uns des autres. 

Réflexions et recommandations

Dans cette section, nous soulignons et explorons cinq domaines qui méritent une réflexion et une action plus poussées.

La fonction publique en tant que vocation

Le dialogue sur les valeurs et l’éthique a redynamisé la discussion sur les fondements de la fonction publique et sur sa mission et son but immuables. Ce contexte a mis en lumière le rôle essentiel d’une fonction publique non partisane et professionnelle dans notre démocratie et a souligné l’évolution de la relation avec les ministres et le Parlement. Le dialogue a également porté sur l’importance de fournir des services à la population canadienne au pays et ailleurs dans le monde, ainsi que sur l’importance de notre crédibilité en tant qu’institution.

Toutefois, les fonctionnaires ont également parlé d’une méconnaissance du Code et de l’absence de valeurs et d’éthique dans les discussions, les décisions et les actions. La fonction publique joue un rôle particulier par rapport aux autres employeurs, ce qui est essentiel à la vocation de service inhérente à nos valeurs de fonctionnaires.

Un dialogue continu et pratique sur le Code de valeurs et d’éthique est essentiel pour assurer la sensibilisation et l’utilisation dans le travail quotidien, à la lumière des directives et des codes de conduite propres au ministère. Le dialogue et l’engagement sont essentiels pour comprendre les tensions qui peuvent surgir entre les valeurs, par exemple entre le respect du processus démocratique, qui nécessite souvent des consultations, et l’écoute de points de vue diversifiés qui peuvent entrer en conflit avec les valeurs opérationnelles telles que l’efficacité, la rapidité, la réactivité et l’esprit d’entreprise.

Intendants de la confiance publique

Il faut faire des efforts continus et soutenus pour gagner la confiance du public, mais on peut la perdre rapidement en raison de manquements à l’éthique, de conflits d’intérêts et de lacunes dans les services, comme nous l’avons vu récemment dans plusieurs secteurs de compétence. Même la perception d’une violation suffit pour saper la confiance du public.

Notre rapport s’est penché sur ce qui a changé au cours des 25 dernières années au sein du gouvernement et dans l’environnement extérieur dynamique. Cependant, on reconnaît explicitement la nature immuable de nos valeurs fondamentales et l’importance de les utiliser comme boussole ou étoile du nord pour aider les fonctionnaires à s’orienter dans le contexte national et mondial de plus en plus complexe.

L’essence de cette vérité et de ce principe fondamental a été saisie par l’honorable sénateur Ian Shugart, ancien greffier du Conseil privé, dans son rappel clair qu’en tant que fonctionnaires, nous sommes les gardiens de la confiance du public. Le sénateur a reconnu nos responsabilités en matière d’intégrité dans l’intendance des ressources publiques et il a renforcé la responsabilité des fonctionnaires : préserver et renforcer la confiance du public envers la fonction publique et nos institutions démocratiques.

Le respect envers les personnes a gagné en importance en tant que valeur et moteur de changement

Le respect envers les personnes, l’une des quatre valeurs fondamentales relevées dans le rapport Tait, a gagné en importance pour la fonction publique. L’accent mis sur le respect envers les personnes souligne également l’importance de la responsabilisation. Les employés exigent et méritent des normes cohérentes et une structure de gouvernance pour s’assurer que notre engagement envers les valeurs humaines est significatif, inclusif et empathique, et qu’il stimule l’action et le changement de culture.

On s’attend manifestement à ce que nos milieux de travail soient physiquement et psychologiquement sécuritaires et sains, où toute forme de haine, de racisme, de discrimination et de harcèlement n’est pas tolérée et où les fonctionnaires sont libres de travailler dans la langue officielle de leur choix. Cependant, bien que des progrès aient été réalisés, la réalité est que nous n’en sommes pas encore là.

Le respect envers les personnes doit incarner les engagements à l’égard de l’équité, de la diversité et de l’inclusion. Le très important Appel à l’action, lancé par Ian Shugart le 22 janvier 2021 et renforcé par Janice Charette au printemps 2023, se présente comme un complément essentiel et un soutien à la valeur du respect envers les personnes, et devrait être mis en évidence dans le contexte des discussions continues sur les valeurs et l’éthique et de tout dialogue sur l’avenir de la fonction publique. Tout comme le Code de valeurs et d’éthique, ce réengagement à l’égard de l’Appel à l’action l’aidera à durer.

Il doit également refléter l’engagement en faveur de la réconciliation avec les peuples autochtones. Grâce aux engagements pris en réponse à la Commission de vérité et réconciliation, et en reconnaissant l’héritage et les répercussions continues de nos antécédents coloniaux et du racisme systémique, il est essentiel de redoubler d’efforts pour appuyer la réconciliation et les employés autochtones à tous les niveaux. La sagesse des aînés peut contribuer à insuffler et à éclairer notre dialogue sur les valeurs et l’éthique par le biais de cercles de discussion et de récits.

Le respect envers les personnes doit aussi incarner un engagement envers une approche systémique pour cerner, éliminer et prévenir les obstacles à l’accessibilité, comme le prévoit la Loi canadienne sur l’accessibilité.

Tout aussi importante est la mise en œuvre des recommandations du rapport Au lendemain de la Purge, pour soutenir les membres de la communauté 2ELGBTQIA+.

Valeurs et responsabilité

Le Code de valeurs et d’éthique du secteur public énonce les responsabilités des fonctionnaires. Le Code en tant que tel est une condition d’emploi pour les fonctionnaires, et des sanctions sont prévues en cas de non-respect. Même à cet égard, l’application inégale de mesures disciplinaires associées aux manquements au Code érode la confiance envers les valeurs de la fonction publique.

Il est essentiel de combler ces lacunes par la sensibilisation et la formation, et par des actes manifestes de leadership pour s’assurer qu’il n’y a pas de double standard en ce qui concerne les attentes et les conséquences pour les cadres supérieurs et d’autres personnes, ce qui est important pour la crédibilité du Code. Il y a eu de longues discussions sur des aspects importants de la responsabilisation et des rôles liés au respect de la valeur de la démocratie. La discussion a porté sur l’impact de la responsabilité ministérielle, un fondement clé de notre démocratie parlementaire, et sur un sujet examiné de long en large dans le rapport Tait et les examens subséquents⁴. Pour un gouvernement ouvert et responsable (2015) est le document qui énonce les principes et les attentes des ministres et de leur personnel, des autres parlementaires et des personnes nommées par le gouverneur en conseil. Il énonce les rôles distincts, mais complémentaires, des fonctionnaires et du personnel exonéré pour appuyer les ministres dans l’exercice de leurs fonctions ministérielles.

Au cours des 25 années qui se sont écoulées depuis le rapport Tait, l’augmentation du nombre d’agents du Parlement et les attentes en matière de responsabilité parlementaire à l’égard des fonctionnaires, plutôt que des ministres, ont eu de profondes répercussions sur le mandat de la fonction publique. De plus, bien que l’accent sur une transparence et une ouverture accrues au sein du gouvernement ait été positif, l’émergence des médias sociaux a créé un espace non réglementé pour le discours, qui remet en question les structures et les processus traditionnels de responsabilisation, y compris pour les fonctionnaires.

Ces mouvements tectoniques dans l’environnement et le contexte de la fonction publique sont amplifiés par les changements au niveau des relations entre les ministres et leurs cabinets, compte tenu de la croissance importante du personnel politique dans l’ensemble du système. Les frontières peuvent souvent être floues, vu les défis en matière de responsabilité et de l’espace occupé par le personnel politique.

Action individuelle et responsabilité collective

Un domaine important de changement au fil du temps, conséquence d’une évolution sociétale et générationnelle plus grande et de l’impact de la technologie numérique dans nos vies, est la montée de l’individualisation et de l’expression individuelle rendue possible par la technologie.

Grâce à une société plus ouverte et connectée, cette évolution permet un plus grand pouvoir d’action et une plus grande autonomie personnelle et accélère la communication et le réseautage. Elle peut aussi entraîner des tensions dynamiques, car les attentes individuelles recoupent les responsabilités collectives et la structure de la fonction publique. Le Code décrit ce que nous défendons en tant qu’organisation et, à ce titre, vise à appuyer et à guider nos actions dans le contexte organisationnel unique de la fonction publique. Fondamentalement, la fonction publique est un sport d’équipe, et la population est mieux servie lorsque les conseils sont éclairés par des conseils professionnels collectifs.

Deux aspects particuliers de cette question méritent d’être commentés et examinés de plus près. Le premier est l’importance cruciale de sensibiliser et de mieux comprendre la façon d’appliquer notre code de valeurs et d’éthique. Cet aspect s’est manifesté par le passé en ce qui concerne les obligations d’impartialité politique, y compris en périodes électorales. En effet, la fonction publique joue un rôle exceptionnellement important pendant ces périodes pour soutenir les opérations et les services gouvernementaux et appuyer des transitions sereines et efficaces du pouvoir lorsque le gouvernement change.

L’essor des médias sociaux et l’omniprésence de la technologie personnelle ont fait tomber des murs entre nos vies professionnelle et personnelle, qui ont convergé pendant la pandémie dans un contexte de travail à domicile. Ce contexte a également soulevé des questions et des enjeux sur ce que nous exprimons sur nos comptes personnels des médias sociaux qui peuvent avoir un impact sur nos valeurs de respect de la démocratie et de respect envers les personnes, ainsi que sur l’attente d’impartialité qui s’étend au-delà du milieu de travail physique et temporel.

La deuxième dimension liée à l’action individuelle et à la responsabilité collective est la manière dont l’initiative individuelle, l’innovation et la créativité peuvent être encouragées et soutenues dans le cadre du renouvellement essentiel de la fonction publique. La fonction publique s’en trouve dynamisée en tant qu’organisation souple, agile et axée sur le numérique qui attire les générations actuelles et futures de fonctionnaires qui veulent contribuer et avoir un impact par leur travail.

Bien que des générations de fonctionnaires se soient jointes à l’institution et aient eu des carrières animées par la motivation et la fierté à l’égard de la fonction publique, les discussions ont révélé une attente accrue des jeunes et des futurs fonctionnaires d’avoir plus de pouvoir d’action et d’influence directe par leurs actions. Bien qu’il soit important d’encourager et de soutenir les gens, il est également essentiel d’assurer la sensibilisation et le dialogue sur les attentes et les responsabilités collectives, sous-tendus par nos valeurs et l’éthique.

Plus fondamentalement, il faut poursuivre la réflexion et le dialogue, y compris en dehors de la fonction publique, sur le changement générationnel qui s’opère vers des expressions plus individuelles des opinions et des attentes, ainsi que les façons de concilier et d’intégrer ces éléments dans la prestation collective de conseils et le travail concerté au cœur de la prestation des politiques, des programmes et des services du secteur public.

Conclusion

Les fonctionnaires sont fiers de leur travail afin de servir la population canadienne, et ils ont toujours fait preuve d’excellence en relevant les défis en temps de crise et en cas de besoin national pour soutenir les gens au pays et à l’étranger.

Au cours de nos discussions avec les fonctionnaires cet automne, nous avons été inspirés et encouragés par l’honnêteté et la passion exprimées par les fonctionnaires. Nous avons reçu un appui unanime en faveur d’un engagement continu sur ce sujet important et nous concluons en réaffirmant notre conviction qu’un dialogue permanent sur les valeurs et l’éthique, comme l’a recommandé John Tait il y a plus de 25 ans, est essentiel.

Annexe A : De Tait à aujourd’hui