Annexe B : Évaluation du système de la réserve nationale d'urgence (SRNU) – Annexe technique

1. Quels besoins le SRNU est-il destiné à combler?

2. Ces besoins existent‑ils toujours?

Analyse documentaire

Documentation publiée concernant la préparation aux situations d'urgence (au Canada et à l'étranger) et l'utilité des réserves d'urgence de fournitures destinées aux services sociaux et de matériel médical

Examen documentaire

Principaux documents produits à l'interne, entre autres : comptes rendus des décisions prises par le Cabinet au moment de la création du programme; vérification et examen précédents du programme du SRNU; comptes rendus des décisions des réunions de divers comités internes; correspondance et communications concernant le programme du SRNU; dossiers du programme concernant l'utilisation des fournitures du SRNU

Sondage et groupes de discussion

Réponses et commentaires, tirés du questionnaire écrit et des groupes de discussion, des représentants des provinces et des territoires du Conseil des directeurs responsables de la gestion des urgences sanitaires (CDGUS) et du Conseil des directeurs des services sociaux d'urgence (CDSSU); réponses au questionnaire écrit formulées par des représentants d'autres ministères choisis

Entrevues auprès des principaux informateurs

Entrevues auprès des principaux membres de la haute direction et du personnel de l'Agence de la santé publique, de représentants d'autres ministères choisis et d'organisations non gouvernementales et d'experts externes du domaine des mesures et des interventions d'urgence; entrevues auprès de spécialistes dans certains pays choisis (Australie, Norvège et États‑Unis)

3. Le programme du SRNU cadre-t-il avec les mandats et les priorités stratégiques actuels de l'administration fédérale et de l'Agence de la santé publique du Canada?

Analyse documentaire

Documentation publiée concernant la préparation aux situations d'urgence et les réserves d'urgence de fournitures destinées aux services sociaux et de matériel médical

Examen documentaire

Principaux documents produits à l'interne, entre autres : vérification et examen précédents du programme du SRNU; comptes rendus des décisions des réunions de divers comités internes; correspondance et communications concernant le programme du SRNU; dossiers du programme concernant l'utilisation du matériel du SRNU

4. L'administration fédérale devrait-elle assurer la prestation des services fournis par le SRNU, pour l'ensemble de ses biens ou par type de biens?

5. Quels sont les types de biens encore utiles pour l'accomplissement du mandat de l'Agence de la santé publique?

Examen documentaire

Principaux documents produits à l'interne, entre autres : vérification et examen précédents du programme du SRNU; comptes rendus des décisions des réunions de divers comités internes; correspondance et communications concernant le programme du SRNU; dossiers du programme concernant l'utilisation des fournitures du SRNU

Sondage et groupes de discussion

Réponses et commentaires, tirés du questionnaire écrit et des groupes de discussion, des représentants des provinces et des territoires du CDGUS et du CDSSU; réponses au questionnaire écrit formulées par des représentants d'autres ministères choisis

Entrevue auprès des principaux informateurs

Entrevues auprès des principaux membres de la haute direction et du personnel de l'Agence de la santé publique, de représentants d'autres ministères choisis et d'organisations non gouvernementales et d'experts externes du domaine des mesures et des interventions d'urgence; entrevues auprès de spécialistes dans certains pays choisis (Australie, Norvège et États‑Unis)

Études de cas

Deux études de cas portant sur le chevauchement potentiel des services d'urgence nationaux; trois études de cas portant sur les pratiques exemplaires mises en œuvre dans d'autres pays

6. Les besoins ont‑ils changé au fil du temps?

7. Le programme s'est-il adapté à cette évolution des besoins?

8. Y aurait-il d'autres changements à apporter?

Examen documentaire

Principaux documents produits à l'interne, entre autres : vérification et examen précédents du programme du SRNU; comptes rendus des décisions des réunions de divers comités internes; correspondance et communications concernant le programme du SRNU; dossiers du programme concernant l'utilisation des fournitures du SRNU

Sondage et groupes de discussion

Réponses et commentaires, tirés du questionnaire écrit et des groupes de discussion, des représentants des provinces et des territoires du CDGUS et du CDSSU; réponses au questionnaire écrit formulées par des représentants d'autres ministères choisis

Entrevue auprès des principaux informateurs

Entrevues auprès des principaux membres de la haute direction et du personnel de l'Agence de la santé publique, de représentants d'autres ministères choisis et d'organisations non gouvernementales et d'experts externes du domaine des mesures et des interventions d'urgence

9. Y a-t-il chevauchement ou dédoublement, ou complémentarité, dans la prestation de services?

Sondage et groupes de discussion

Réponses et commentaires, tirés du questionnaire écrit et des groupes de discussion, des représentants des provinces et des territoires du CDGUS et du CDSSU; réponses au questionnaire écrit formulées par des représentants d'autres ministères choisis

Entrevue auprès des principaux informateurs

Entrevues auprès des principaux membres de la haute direction et du personnel de l'Agence de la santé publique, de représentants d'autres ministères choisis et d'organisations non gouvernementales et d'experts externes du domaine des mesures et des interventions d'urgence

Études de cas

Deux études de cas portant sur le dédoublement potentiel des services d'urgence nationaux; trois études de cas portant sur les pratiques exemplaires mises en œuvre dans d'autres pays

Le rôle plus général du gouvernement fédéral en matière de préparation et d'intervention en cas d'urgence est confirmé dans de nombreux documents.

Il est stipulé dans la Loi sur la gestion des urgences (2007) que « le ministre [de Sécurité publique Canada] est chargé d'assumer un rôle de premier plan en matière de gestion des urgences au Canada en coordonnant, au sein des institutions fédérales et en collaboration avec les gouvernements provinciaux et d'autres entités, les activités de gestion des urgences ».

Par l'entremise du Plan fédéral d'intervention d'urgence (2009), le gouvernement du Canada mobilise et coordonne les ressources et les capacités des organismes suivants : administration centrale des ministères et bureaux régionaux du gouvernement fédéral, sociétés et organismes d'État, organisations provinciales et territoriales de gestion des urgences, industrie et secteur privé, et organisations non gouvernementales.[Lien vers la note 25]

L'Agence de la santé publique du Canada a été créée dans le but de soutenir les activités liées aux mesures et aux interventions d'urgence en matière de santé publique au pays et à l'étranger, y compris l'approvisionnement d'urgence.

L'Agence de la santé publique du Canada a été créée en 2004 en réaction aux préoccupations concernant la capacité du système de santé publique de prévoir les menaces pour la santé publique et d'intervenir efficacement. Elle a pour mandat de promouvoir et de protéger la santé et la sécurité des Canadiens grâce au leadership, aux partenariats, à l'innovation et aux interventions. L'Agence travaille en étroite collaboration avec les provinces et les territoires afin de garantir la santé des Canadiens en mettant l'accent sur des mesures efficaces, à savoir prévenir les maladies chroniques comme le cancer et les cardiopathies, prévenir les blessures et intervenir en cas d'urgence en santé publique. L'Agence de la santé publique assume un rôle de premier plan à l'échelle fédérale; elle a fait de la gestion des urgences en santé publique une de ses grandes priorités.

Elle assume sa responsabilité à cet égard en réalisant les activités suivantes :

• gérer les aspects internationaux des activités de préparation et d'intervention en cas d'urgence en santé publique, y compris coopérer avec l'Organisation mondiale de la Santé et servir de centre de coordination pour la mise en œuvre du Règlement sanitaire international (2005)
• assurer la coordination régionale des activités fédérales en cas d'urgence en santé publique; soutenir les provinces et les territoires, s'il y a lieu, ou intervenir en situation d'urgence complexe à l'échelle nationale en prenant les mesures suivantes : assurer l'accès au contenu de la réserve nationale afin d'aider les provinces et les territoires à intervenir en cas d'urgence; faciliter l'obtention de matériel d'urgence additionnel pour compléter les réserves provinciales et territoriales.

Le Canada est tenu de se doter de la capacité requise au niveau national pour apporter une aide logistique. Nous disposons de quelques documents sur le rôle du gouvernement fédéral dans la fourniture de matériel d'urgence à la suite d'une catastrophe au pays.

L'Organisation mondiale de la Santé a donné au Canada le mandat de fournir un soutien national en cas d'événement lié à la santé publique au pays. En tant que partie signataire du Règlement sanitaire international (2005) de l'Organisation mondiale de la Santé, le Canada est tenu de se doter de la capacité requise au niveau national pour apporter une aide logistique (p. ex. matériel, fournitures et transport) à ses citoyens en cas d'événement de santé publique d'envergure nationale.[Lien vers la note 26]

Les antiviraux du SRNU sont précisés dans le Plan canadien de lutte contre la pandémie d'influenza dans le secteur de la santé (2006) : « Outre la Réserve nationale d'antiviraux, le Système national de réserve d'urgence contient également de l'oseltamivir qui pourrait être utilisée au cours d'éclosions nationales de l'influenza aviaire ou pour supporter les provinces/territoires lors d'une alerte pandémique ou une période pandémique. »[Lien vers la note 27]

Le ministre de la Santé (également responsable de l'Agence de la santé publique) a reçu le mandat d'assurer des fonctions de soutien du gouvernement en cas d'urgence liée à la santé publique.

Nous disposons de peu de documents sur le rôle de l'Agence de la santé publique dans la fourniture de matériel d'urgence à la suite d'un événement lié à la santé publique au pays.

Selon la Loi sur la gestion des urgences (2007), il incombe à chaque ministre responsable d'une institution fédérale devant le Parlement de déterminer les risques qui sont propres à son secteur de responsabilité ou qui y sont liés, notamment les risques concernant les infrastructures essentielles; il est aussi chargé de mener les activités ci-après conformément aux principes, aux programmes et aux autres mesures établis par le ministre :

• élaborer les plans de gestion des urgences à l'égard de ces risques
• les mettre à jour, à l'essai et en œuvre
• tenir des exercices et assurer la formation à leur égard. ^{[Lien vers la note 28]}

L'annexe A du Plan fédéral d'intervention d'urgence (2009) donne un aperçu des fonctions de soutien du gouvernement en cas d'urgence. Le ministre de la Santé assume la responsabilité principale en matière de santé publique et de services essentiels à la personne. Le ministre de la Santé du Canada (ce qui comprend l'Agence de la santé publique) est avant tout responsable de l'élaboration et de l'actualisation des plans d'urgence du portefeuille fédéral de la Santé en cas de menaces pour la santé publique nationale ou d'incident de santé publique, comme d'importantes éclosions de maladie, des catastrophes naturelles ou d'origine humaine, ou des incidents majeurs de nature chimique, biologique ou radionucléaire.

Nous disposons de quelques documents sur le rôle du gouvernement fédéral dans la fourniture de matériel d'urgence à la suite d'une catastrophe à l'étranger.

L'ASPC n'a reçu ni le mandat ni le pouvoir d'intervenir lorsqu'un événement lié à la santé publique se produit à l'extérieur du Canada.

Dans le cadre de la Loi sur la gestion des urgences (2007) du Canada, le ministre de la Sécurité publique est chargé, notamment, « de participer, conformément à la politique étrangère du Canada, aux activités internationales concernant la gestion des urgences ». De plus, « en consultation avec le ministre des Affaires étrangères, le ministre peut élaborer, avec les autorités compétentes des États-Unis, des plans conjoints de gestion des urgences et, conformément à ceux-ci, coordonner l'intervention du Canada en cas d'urgence survenant aux États-Unis et fournir son aide à cet égard».[Lien vers la note 29]

Il existe plusieurs ententes transfrontalières entre le Mexique, le Canada et les États Unis, ainsi qu'entre divers États américains et provinces canadiennes qui prévoient l'échange de renseignements ou l'offre de soutien lors d'un événement ou d'une urgence de santé publique (voir l'annexe B et les sections sur les relations internationales trilatérales et bilatérales).

Bien qu'il n'y ait aucun mandat de fournir des fournitures de la réserve pour venir en aide lors d'incidents touchant la santé publique à l'échelle internationale, au cours des 25 dernières années, le matériel de la réserve a été déployé au moins à 22 reprises.

Les principaux intervenants ont indiqué que, pour un certain nombre des derniers déploiements de matériel, il a fallu obtenir l'autorisation du Cabinet. L'article 61 de la Loi sur la gestion des finances publiques, selon lequel « ... Le gouverneur en conseil peut, sur la recommandation du Conseil du Trésor, autoriser ou prendre des règlements autorisant les transferts, baux ou prêts de biens du domaine public autres que les immeubles fédéraux »[Lien vers la note 30] et des décrets en conseil ont été invoqués. Ces processus d'approbation peuvent prendre du temps alors que certaines situations exigent une intervention immédiate. À l'avenir, si un rôle à l'échelle internationale était défini pour le SRNU, des autorisations stratégiques et financières permanentes seraient requises.

Les incidences d'un rôle à l'étranger ne sont pas bien comprises ni reconnues officiellement par tous les partenaires et les intervenants. Le programme du SRNU devra être en mesure de répondre aux besoins au pays et à l'étranger.

Les principaux informateurs ont indiqué que le but principal du programme du SRNU est de répondre aux besoins des provinces et territoires en cas d'urgence. Si un rôle à l'étranger pour la réserve était pris en considération, il devrait être auxiliaire; l'intervention au pays demeurant son rôle principal. Le programme du SRNU doit accorder la priorité à l'établissement officiel de son mandat national et à la mise à jour de ses opérations et de son inventaire pour les interventions au Canada.

Selon certains intervenants, il faut examiner l'ensemble des programmes d'intervention d'urgence à l'étranger de l'Agence de la santé publique, ainsi que l'infrastructure à mettre en place. Par exemple, l'Agence de la santé publique doit prendre en considération les répercussions d'un déploiement simultané des ressources humaines et du matériel.

Compte tenu du risque de désuétude des biens que présente la gestion des réserves, plusieurs intervenants ont fait remarquer que la poursuite des déploiements à l'étranger représente potentiellement l'occasion de réaliser la rotation des stocks et de modifier les protocoles et les fournitures d'intervention.

La nécessité d'établir des liens officiels et la définition claire des rôles et responsabilités doivent être prises en compte dans le cadre de l'exploration d'un mandat à l'échelle internationale plus officiel.

Un rôle officiel du SRNU à l'échelle internationale exigerait la collaboration préalable d'autres intervenants afin que ce rôle tienne compte de la mine de renseignements des experts dans ce domaine.

Les demandes d'aide sont habituellement coordonnées par l'Agence canadienne de développement international ou le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, puisque ces organismes fédéraux sont responsables des interventions à l'étranger. À l'heure actuelle, l'équipe de gestion et le personnel du SRNU maintiennent des relations officieuses avec ces partenaires clés, ainsi qu'avec la branche internationale de la Société canadienne de la Croix-Rouge. Plus précisément, ce rôle pourrait être lié aux rôles en matière d'aide internationale de l'Agence canadienne de développement international et du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international.

Les informateurs clés ont indiqué que certaines des fournitures du SRNU sont désuètes et sont actuellement examinées et remplacées. À l'heure actuelle, certaines provisions de la réserve ne sont pas prêtes à être déployées à l'étranger. Dans certains cas, le programme du SRNU ne serait pas en mesure de répondre de façon optimale à une demande de l'étranger.

Les informateurs clés ont également indiqué que si le SRNU se voyait attribuer un rôle officiel à l'échelle internationale, il pourrait avoir la planification et les processus en place à l'appui de ce rôle. Des critères régissant le rôle du SRNU pourraient être établis (p. ex. ce qui pourrait être fourni, les circonstances selon lesquelles des fournitures seraient envoyées à l'étranger).

De possibles gains de rendement peuvent être tirés de l'établissement de partenariats avec des organisations disposant d'infrastructures bien établies, p. ex. des organisations non gouvernementales, d'autres ministères et d'autres administrations.

Le système norvégien de préparation aux situations d'urgence (NOREPS) favorise une approche axée sur la collaboration entre les membres d'un groupe d'organismes humanitaires de la Norvège. En Australie, la Croix-Rouge (ARCS) est un partenaire important en cas d'incident. Le Department of Health and Ageing d'Australie finance l'ARCS en vue de soutenir une vaste gamme de travaux humanitaires et d'activités communautaires dans le domaine de la santé, y compris la préparation aux catastrophes, les premiers soins, les interventions en cas de catastrophes et les services aux réfugiés, ainsi que le travail de la Croix-Rouge dans la région Asie Pacifique.

Les partenariats établis peuvent servir à d'autres fins. Par exemple, en 2009, les Centers for Disease Control and Prevention et l'American Association of Respiratory Care ont conjugué leurs efforts afin d'offrir sur le Web un module de formation à l'intention des médecins et des premiers intervenants portant sur l'utilisation optimale du respirateur LTV 1200 en situation d'urgence.

Certains pays stockent des fournitures médicales et pharmaceutiques, mais elles ne sont pas destinées aux services sociaux. Ce type de service est assuré dans ces pays par d'autres organismes.

Comme le souligne chacune des études de cas dans d'autres pays (annexe F), la fourniture de matériel destiné aux services sociaux n'est pas généralement du ressort d'un ministère fédéral de la Santé. Cette intervention peut être dirigée par les entités suivantes :

• des organisations non gouvernementales (p. ex. la Société australienne de la Croix-Rouge, financée par le gouvernement, les États et les territoires australiens pour les urgences nationales et internationales)
• un autre ministère (p. ex. aux États-Unis, la Federal Emergency Management Agency [FEMA] sous la direction du département de la Sécurité intérieure)
• un partenariat public-privé (p. ex. Innovation Norway, un consortium de partenaires publics et privés de la Norvège pour le système de la réserve nationale d'urgence de ce pays).

Dans certains pays, les systèmes de réserve évoluent constamment; ils sont actualisés à la suite d'un examen régulier.

Les Centers for Disease Control and Prevention des États-Unis examinent régulièrement les menaces et les risques et se fondent sur les résultats de ces examens pour ajouter des médicaments et des fournitures médicales (p. ex. antiviraux, respirateurs, masques, gants) à leur réserve (Strategic National Stockpile) afin de lutter contre la grippe pandémique.

L'Australie effectue actuellement un examen stratégique portant sur des questions comme les achats, le renouvellement des fournitures, la logistique et le transport.

La préparation aux pandémies est un rôle clé et clairement défini de l'Agence de la santé publique.

Tel qu'il est précisé dans le Plan canadien de lutte contre la pandémie d'influenza dans le secteur de la santé (2006), l'Agence de la santé publique est le principal organisme fédéral responsable de l'état de préparation et des mesures d'intervention en cas de pandémie de grippe.

Parmi les principales activités de l'Agence, notons les suivantes :

• effectuer des recherches scientifiques visant à mieux détecter, comprendre et suivre le virus
• obtenir de l'information sur la surveillance (ou le suivi) de ses partenaires fédéraux, provinciaux, territoriaux et locaux, ainsi que d'organisations non gouvernementales. La surveillance de la grippe aide à déterminer quand, où et quels virus grippaux circulent, leur intensité, leur propagation et leurs conséquences, et si des groupes de population particuliers ont des risques plus élevés de contracter la maladie
• fournir de l'information et des conseils à l'intention du grand public et de groupes particuliers, tels que les populations vulnérables, de même qu'émettre des directives à l'intention des professionnels de la santé et d'autres intervenants
• s'occuper de la coordination régionale des activités fédérales d'urgence sanitaire
• gérer les aspects internationaux de l'état de préparation et d'intervention face à la pandémie, y compris assurer la liaison avec l'Organisation mondiale de la Santé et agir comme centre de coordination de la mise en œuvre du Règlement sanitaire international
• élaborer et soutenir le processus nécessaire à la mise à jour et au maintien du Plan canadien de lutte contre la pandémie d'influenza dans le secteur de la santé, en coopération avec le portefeuille de la Santé et les représentants provinciaux et territoriaux
• commander suffisamment de vaccins pour la population canadienne, en collaboration avec les provinces et les territoires
• établir une réserve de produits pharmaceutiques, d'équipement et de fournitures pour aider les provinces et les territoires quant à la capacité de pointe. [Lien vers la note 31]

Depuis l'éclosion du SRAS en 2004, le programme du SRNU a augmenté ses réserves de matériel d'intervention en cas de pandémie. Le SRNU a accumulé ces fournitures avant et pendant l'éclosion de grippe H1N1 de 2009-2010.

Les fournitures en cas de pandémie comprennent des antiviraux, des antibiotiques propres à des interventions de lutte contre des pandémies, des seringues, des respirateurs et d'autres appareils d'alimentation en oxygène, de l'équipement de protection individuel (masques, écrans faciaux, gants) et d'autres fournitures telles que des blouses, des couvertures jetables, des oreillers, des aiguilles, des seringues, des sacs mortuaires, etc.

L'Agence de la santé publique a bien répondu aux demandes visant le déploiement préalable de fournitures médicales d'urgence dans le cadre de rassemblements de masse.

Le programme du SRNU a appuyé les provinces et les territoires lors de situations d'urgence et de mesures d'urgence prévues comme dans le cas des visites du pape (1984, 1987, 2002), de la Journée mondiale de la jeunesse (2002), des Jeux olympiques et paralympiques d'hiver en Colombie Britannique (2010), des sommets du G8 et du G20 en Ontario (2010), de la Journée mondiale de la jeunesse (2011) en Nouvelle Écosse et d'autres événements organisés au Canada.

Les mesures de sécurité nécessaires sont maintenant plus grandes pour ce type de rassemblements de masse. L'Agence de la santé publique s'est montrée proactive au cours des dix dernières années, offrant préparation et déploiement préalable pour ces types d'événements planifiés, grâce à un concept de modules plus souples, adaptables et interopérables de prestation de services médicaux d'urgence (mini-cliniques) au cas où les services d'urgence de santé ne pourraient répondre à la demande. Le déploiement de ces mini-cliniques offre aussi l'occasion de mettre à l'essai sur le terrain cette ressource et de l'améliorer.

Le programme du SRNU fait l'acquisition des contre-mesures médicales et les entrepose, mais son mandat est moins clair quant à la distribution de ces produits pharmaceutiques de nature très spécialisée conservés dans un endroit central.

Les principaux informateurs ont indiqué que bon nombre des mesures de protection médicales en cas d'actes de bioterrorisme potentiels ne sont pas disponibles dans le système hospitalier ou dans le système pharmaceutique au Canada. En raison du coût de ces mesures de protection, de la difficulté à se les procurer (peu de fabricants, restrictions en matière d'homologation, plusieurs produits non autorisés pour la vente au Canada) et de leur cycle de vie très caractéristique, l'Agence de la santé publique a commencé à les acquérir et à les entreposer dans le SRNU.

À titre de responsable du Plan fédéral en cas d'urgence nucléaire (2002), le portefeuille de la Santé dirige les mesures en vue de contrer les risques de nature CBRN. Ce rôle comprend les activités de planification et de préparation, ainsi que les structures d'intervention, les processus et les mécanismes de liaison qui assurent une réponse fédérale, provinciale et territoriale coordonnée en cas d'urgence nucléaire touchant le Canada ou les Canadiens au pays et à l'étranger.

Le Plan d'intervention en cas d'urgence chimique du portefeuille de la Santé (2010) décrit le rôle du Portefeuille en cas d'urgence chimique. Le Portefeuille fournit un soutien d'ordre scientifique et de santé publique aux activités d'intervention. Cet appui est avant tout destiné aux provinces et aux territoires, mais il peut également s'étendre aux autres ministères fédéraux et à des organismes homologues internationaux, le cas échéant. L'acquisition, l'entreposage et la distribution de produits pharmaceutiques de nature très spécialisée pour contrer les risques de nature CBRN font partie du rôle de l'Agence de la santé publique au sein du portefeuille de la Santé.

Les principaux informateurs ont indiqué que, compte tenu de la nature rapidement dévastatrice des incidents CBRN, il serait difficile de faire parvenir ces contre-mesures médicales aux différentes administrations assez rapidement pour qu'elles soient utiles.

Les responsables du système de préparation en cas d'urgence de la Norvège ont observé que plus les fournitures sont près du site d'une crise, plus les mesures visant à sauver des vies et à prévenir les souffrances sont efficaces; toutefois, les représentants du système soulignent que cette proximité doit être évaluée au regard du coût de la conservation de fournitures dans de nombreux emplacements et du taux de rotation plus long.

En Australie, chaque État et territoire possède sa propre réserve, y compris une quantité d'antiviraux. Dans ce pays, la planification et l'intervention en cas de pandémie reposent sur les partenariats entre le ministère responsable de la santé et du vieillissement et ses homologues des États et des territoires.

Les Centers for Disease Control and Prevention aux États-Unis a mis sur pied CHEMPACK, un projet à participation volontaire avec les États pour la mise en place proactive de dépôts durables de doses d'antidote contre les agents neurotoxiques. Trente-neuf États ont déjà des dépôts, et sept autres ont entrepris les démarches pour en établir.

Les principaux informateurs ont indiqué que la mise à jour du programme s'est traduite par l'acquisition de matériel plus dispendieux et plus difficile à obtenir et à entreposer (non disponible à grande échelle, restrictions strictes en matière de licences) ou dont le délai d'approvisionnement est particulièrement long. Les produits pharmaceutiques ont généralement une durée de conservation, c'est-à-dire une limite légale de la durée pendant laquelle ils peuvent être conservés avant d'être considérés inutilisables. La durée de conservation peut poser problème lors de la constitution d'une réserve puisque les fournitures peuvent expirer avant d'être utilisées et devoir être remplacées.

Il faut déployer des efforts afin d'aider les communautés rurales, éloignées et nordiques à évaluer leurs besoins en matière de mesures et d'interventions d'urgence, à déterminer leurs besoins particuliers et à clarifier davantage les domaines dans lesquels l'Agence de la santé publique peut aider à répondre aux besoins.

Selon les principaux informateurs et les documents consultés, les communautés rurales, éloignées et nordiques font face à de nombreuses lacunes et doivent relever de nombreux défis en matière de gestion des urgences en raison de leur situation unique.^{[Lien vers la note 32]}

Les exigences en matière de fournitures d'urgence ont considérablement changé au cours des 60 dernières années, et cette tendance s'est accrue en particulier au cours de la dernière décennie.

Comme il a été établi il y a près de 60 ans, le programme du SRNU a pour mandat de fournir une capacité d'appoint aux provinces et aux territoires : les fournitures médicales et destinées aux services sociaux du SRNU devaient uniquement être utilisées une fois les ressources provinciales et territoriales épuisées. Le programme du SRNU avait pour but de soutenir les gouvernements provinciaux et territoriaux et les administrations municipales en cas d'urgence sanitaire.

Avant les attentats terroristes du 11 septembre aux États-Unis (2001) et les plus récentes pandémies du SRAS (2004) et de grippe H1N1 (2009), le programme du SRNU visait avant tout à réagir à un large éventail de catastrophes naturelles ou d'origine humaine. La situation au cours des dernières années a eu pour effet d'activer les efforts déployés pour conjurer des menaces précises et plus actuelles pour la santé publique.

Les principaux informateurs ont indiqué que les risques élevés pour la sécurité lors de rassemblements de masse ont incité le gouvernement fédéral à assumer un rôle en localisant au préalable des fournitures médicales pour ces événements au cas où les réserves locales ne suffiraient pas.

Les principaux informateurs ont indiqué que, en prenant des mesures à l'égard de nombre de ces nouvelles menaces pour la santé publique, en particulier celles qui nécessitent une intervention rapide, comme le rejet d'un agent chimique, le programme du SRNU devra peut-être devoir assumer un rôle de fournisseur principal, à la demande des provinces et des territoires, plutôt qu'un rôle de ressource de dernier recours, une fois les réserves des provinces et des territoires épuisées.

Le SRNU n'est pas la seule option; le Canada peut envisager d'autres modèles pour la distribution des fournitures destinées aux services sociaux.

Bien qu'il y ait un besoin d'intervention en services sociaux durant un incident de santé publique, la capacité des provinces et des territoires, et des organisations non gouvernementales (comme la Croix-Rouge canadienne et divers autres organismes d'intervention), pour aider à la distribution de ces fournitures à l'échelon local doit être accrue. Ce fait a été mis en lumière tant dans le cadre des entrevues avec les principaux informateurs que des études de cas.

D'autres pays, ainsi que certains territoires et provinces au Canada, travaillent déjà principalement avec des organisations non gouvernementales pour un soutien en services sociaux au cours d'une urgence :

• des organisations non gouvernementales (p. ex. la Société australienne de la Croix-Rouge, financée par le gouvernement, les États et les territoires australiens pour les urgences nationales et internationales)
• un autre ministère (p. ex. aux États-Unis, la Federal Emergency Management Agency [FEMA] sous la direction du département de la Sécurité intérieure)
• un partenariat public-privé (p. ex. Innovation Norway, un consortium de partenaires publics et privés de la Norvège pour le système de la réserve nationale d'urgence de ce pays.

Selon le programme, une part importante des fournitures et du matériel dans le SRNU est désuète ou ne correspond plus aux normes ou aux pratiques médicales actuelles.

Les principaux informateurs ont indiqué, par exemple, que de nombreux lits pliants en réserve sont difficiles à utiliser pour les aînés et les personnes handicapées parce qu'ils sont trop bas. Des couvertures fournies par le programme du SRNU contiennent de la laine, et certains utilisateurs trouvent qu'elles ne sont pas appropriées. La technologie médicale a progressé de façon importante depuis l'acquisition, dans les années 1960, de plusieurs des éléments médicaux des hôpitaux de 200 lits et des unités de soins intensifs. Selon les normes médicales modernes, ce matériel n'est pas sécuritaire ou fait appel à une technologie qui n'est plus pertinente en médecine moderne.

Les représentants provinciaux et territoriaux sont au courant de la situation et les commentaires laissent entendre que cette situation a quelque peu miné la confiance à l'égard de tout le matériel du SRNU. Les provinces et territoires ont la responsabilité d'offrir l'espace nécessaire à l'entreposage de ces fournitures; certaines administrations ont fait part de leur frustration d'avoir à payer pour l'entreposage de produits qui ne pourront jamais être utilisés.

Les principaux informateurs ont indiqué que l'aliénation prendra du temps et sera coûteuse, mais qu'il est nécessaire de mettre à jour la réserve. Le Centre de mesures et d'interventions d'urgence a commencé l'aliénation des fournitures, mais ce processus est complexe. En plus d'éliminer les fournitures à l'entrepôt d'Ottawa, il faut expédier à cet entrepôt tous les produits (ou une partie de ceux-ci) conservés dans les centres d'approvisionnement préétablis dans les provinces et les territoires et les trier conformément à la Directive sur l'aliénation du matériel de surplus (2006) du Conseil du Trésor du Canada. Pour chaque produit, il existe plusieurs manières de s'en débarrasser, selon la valeur de revente et sa composition (p. ex. recyclage, revente, destruction).

Bien que relativement peu d'incidents catastrophiques soient survenus en sol canadien ces dernières années, notre pays n'est pas insensible à la menace, d'où l'importance de concevoir avec soin des plans d'intervention en cas d'urgence, y compris sur l'accès rapide aux fournitures essentielles.

PERTINENCE

Le programme du SRNU est pertinent (même s'il faudrait revoir la combinaison actuelle des biens en fonction des priorités du gouvernement fédéral en matière de santé publique). Il est conforme aux priorités stratégiques actuelles du gouvernement du Canada et de l'Agence de la santé publique. Le gouvernement du Canada a un rôle à jouer dans la coordination des activités de gestion des situations d'urgence de l'ensemble des administrations du pays, lorsque cela est nécessaire.

Même s'il semble que le gouvernement du Canada a un rôle à jouer dans les interventions à l'étranger en cas d'urgence sanitaire, particulièrement dans le déploiement de fournitures d'urgence, le rôle précis de l'Agence de la santé publique n'est pas clair. Toute considération d'un rôle officiel à l'échelle internationale nécessiterait des consultations interministérielles et des autorisations officielles.

Recommandation 1 : Conserver une partie seulement de la combinaison actuelle de biens du SRNU. Au moment de planifier et de déterminer la future combinaison stratégique de biens, mettre l'accent sur le rôle approprié du secteur de la santé publique plutôt que sur le rôle social général des mesures d'urgence.

Le programme du SRNU a adopté une approche « tous risques » selon laquelle les décisions concernant la composition et la gestion de la réserve nationale de matériel seront fondées sur des évaluations à jour du risque.

L'engagement du gouvernement du Canada à l'égard de la sécurité des Canadiens en présence de menaces d'origine humaine ou naturelle a été réitéré dans divers instruments, communications et accords.

Dans les documents de planification de l'ASPC, le Système de la réserve nationale d'urgence est toujours présenté comme un système ayant une importance stratégique.

Le rôle plus général du gouvernement fédéral en matière de préparation et d'intervention en cas d'urgence est confirmé dans de nombreux documents.

L'Agence de la santé publique du Canada a été créée dans le but de soutenir les activités liées aux mesures et aux interventions d'urgence en matière de santé publique au pays et à l'étranger, y compris l'approvisionnement d'urgence.

Le Canada est tenu de se doter de la capacité requise au niveau national pour apporter une aide logistique. Nous disposons de quelques documents sur le rôle du gouvernement fédéral dans la fourniture de matériel d'urgence à la suite d'une catastrophe au pays.

Le ministre de la Santé (également responsable de l'Agence de la santé publique) a reçu le mandat d'assurer des fonctions de soutien du gouvernement en cas d'urgence liée à la santé publique. Nous disposons de peu de documents sur le rôle de l'Agence de la santé publique dans la fourniture de matériel d'urgence à la suite d'un événement lié à la santé publique au pays.

Nous disposons de quelques documents sur le rôle du gouvernement fédéral dans la fourniture de matériel d'urgence à la suite d'une catastrophe à l'étranger. L'ASPC n'a reçu ni le mandat ni le pouvoir d'intervenir lorsqu'un événement lié à la santé publique se produit à l'extérieur du Canada.

Recommandation 4 : Accorder une attention spéciale au SRNU au cours des discussions générales de l'Agence sur son rôle à l'échelle internationale.

Les incidences d'un rôle à l'étranger ne sont pas bien comprises ni reconnues officiellement par tous les partenaires et les intervenants. Le programme du SRNU devra être en mesure de répondre aux besoins au pays et à l'étranger.

La nécessité d'établir des liens officiels et la définition claire des rôles et des responsabilités doivent être prises en compte dans le cadre de l'exploration d'un mandat plus officiel à l'échelle internationale. Un rôle officiel du SRNU à l'échelle internationale exigerait la collaboration préalable d'autres intervenants afin que ce rôle tienne compte de la mine de renseignements des experts dans ce domaine.

De possibles gains de rendement peuvent être tirés de l'établissement de partenariats avec des organisations disposant d'infrastructures bien établies, p. ex. des organisations non gouvernementales, d'autres ministères et d'autres administrations.

RENDEMENT

Le manque de données sur le rendement a empêché la réalisation d'une évaluation approfondie du rendement, mais certains éléments permettent de penser que le SRNU a été déployé en temps opportun. Toutefois, le programme du SRNU pourrait être amélioré globalement.

Il faut donner aux provinces et aux territoires la capacité d'intervenir en cas d'urgence. Toutefois, le mandat, défini il y a 60 ans, est dépassé et ne tient pas compte des réalités actuelles. Pour actualiser le programme du SRNU, il faudra prendre des décisions ciblées, mettant l'accent sur l'acquisition et la distribution de fournitures plus stratégiques, fondées sur une évaluation des risques actuels et sur le rôle de l'Agence de la santé publique dans le cadre des interventions d'urgence.

En fonction des progrès réalisés au chapitre de la capacité d'intervention et de la réalité des menaces actuelles à la santé publique, le programme du SRNU doit s'attacher à son rôle particulier touchant les exigences actuelles des interventions d'urgence au moment de déterminer quelles fournitures doivent être conservées en réserve.

Un engagement de l'ASPC à éliminer les fournitures périmées des entrepôts du SNRU aidera à regagner la confiance des provinces et des territoires à l'égard du programme.

La gestion globale des réserves de matériel médical bénéficierait d'une approche davantage axée sur la prise de décisions fondées sur des données probantes, d'une approche axée sur la communication et d'un plan établi en fonction des besoins des intervenants.

Recommandation 1 : Conserver une partie seulement de la combinaison actuelle de biens du SRNU. Au moment de planifier et de déterminer la future combinaison stratégique de biens, mettre l'accent sur le rôle approprié du secteur de la santé publique plutôt que sur le rôle social général des mesures d'urgence.

a) Conserver en réserve les articles suivants pour assurer la capacité d'appoint des provinces et des territoires :

• fournitures pour la préparation en cas de pandémie
• fournitures médicales et pharmaceutiques pour les rassemblements de masse prévus d'importance nationale et pour les catastrophes naturelles ou d'origine humaine inattendues
• mesures de protection contre le risque d'incident chimique, biologique et radionucléaire (CBRN).

b) Considérer l'élimination du matériel des services sociaux des biens du SRNU tout en assurance leur disponibilité.

Il faut tenir compte de la gestion de cycle de vie du matériel acheté et conservé (voir l'annexe C).

Certains pays entreposent des fournitures médicales et pharmaceutiques, mais elles ne sont pas destinées aux services sociaux. Ce type de service est assuré dans ces pays par d'autres organismes.

Dans certains pays, les systèmes de réserve évoluent constamment; ils sont actualisés à la suite d'un examen régulier.

La préparation aux pandémies est un rôle clé clairement défini de l'Agence de la santé publique.

L'Agence de la santé publique a bien répondu aux demandes visant le déploiement préalable de fournitures médicales d'urgence dans le cadre de rassemblements de masse.

Le programme du SRNU fait l'acquisition des contre-mesures médicales et les entrepose, mais son mandat est moins clair quant à la distribution de ces produits pharmaceutiques de nature très spécialisée conservés dans un endroit central.

Il faut déployer des efforts afin d'aider les communautés rurales, éloignées et nordiques à évaluer leurs besoins en matière de mesures et d'interventions d'urgence, à déterminer leurs besoins particuliers et à clarifier davantage les domaines dans lesquels l'Agence de la santé publique peut aider à répondre aux besoins.

Les exigences en matière de fournitures d'urgence ont considérablement changé au cours des 60 dernières années, et cette tendance s'est accrue en particulier au cours de la dernière décennie.

Le SRNU n'est pas la seule option; le Canada peut envisager d'autres modèles pour la distribution des fournitures destinées aux services sociaux.

Selon les responsables et les utilisateurs finaux du programme, une part importante des fournitures et du matériel dans le SRNU est désuète ou ne correspond plus aux normes ou pratiques médicales actuelles.

Recommandation 2 : Établir et mettre en œuvre une stratégie d'aliénation pour les articles suivants, et s'assurer que les ressources nécessaires sont en place :

a) l'équipement et les fournitures qui sont désuets, qui ne correspondent plus aux normes médicales en vigueur ou qui sont de mauvaise qualité (c.-à-d. hôpitaux d'urgence, unités de rassemblement des victimes, etc.)

b) les articles destinés aux services sociaux individuels (c.-à-d. lits pliants et couvertures) et les unités de services sociaux (c.-à-d. cuisines roulantes, trousses pour les centres d'accueil, etc.) (conditionnel à l'issue de la recommandation 1b).

Les provinces et territoires et les autres ministères ne comprennent pas clairement les rôles et les responsabilités du SRNU.

Le gouvernement fédéral pourrait ainsi profiter de l'expertise actuelle grâce aux partenariats, à la collaboration et aux communications.

Recommandation 3 : Élaborer et mettre en œuvre une stratégie de communication concernant le rôle de l'Agence de la santé publique sur le plan de la constitution de réserves pour les interventions de santé publique et en assurer le suivi, en fonction des groupes suivants :

• Autres ministères et organismes fédéraux
• Provinces et territoires, y compris les secteurs spécialisés :
  • utilisateurs finaux (professionnels de la santé)
  • spécialistes de la gestion de matériel
  • équipes chargées de la logistique.

La gestion globale des réserves de matériel médical bénéficierait d'une approche davantage axée sur la prise de décisions fondées sur des données probantes, d'une approche axée sur la communication et d'un plan établi en fonction des besoins des intervenants.

L'efficacité du programme du SRNU dépend de sa capacité de répondre aux besoins véritables des utilisateurs principaux, c'est-à-dire d'appuyer les provinces et les territoires dans leurs interventions d'urgence.

Les communications relatives au matériel disponible dans la réserve pourraient être améliorées.