Annexe C : Évaluation du système de la réserve nationale d'urgence (SRNU) – Contexte

Annexe C : Contexte, rôles et responsabilités actuels

La présente annexe donne une vue d'ensemble du rôle des autorités et des intervenants nationaux et internationaux responsables des mesures et des interventions d'urgence, en particulier de ceux associés au programme du SRNU.

Rôle national

Gouvernements provinciaux et territoriaux, intervenants locaux et organisations non gouvernementales

Au Canada, la gestion des urgences est une responsabilité partagée et exige l'engagement de plusieurs acteurs. Lorsque survient un incident de santé publique important, la gestion de l'urgence commence par une intervention locale. Lorsqu'une communauté n'est pas en mesure de gérer les répercussions, elle demandera du soutien à son gouvernement provincial ou territorial qui, à son tour, demandera du soutien au gouvernement fédéral au besoin.

La pratique en santé publique dépend largement d'une collaboration entre les organismes gouvernementaux et les organisations non gouvernementales, comme les associations professionnelles et les organisations humanitaires. Ces groupes peuvent axer leur mission sur la santé ou s'intéresser principalement à d'autres domaines, comme les services sociaux.

Les organisations non gouvernementales jouent un rôle essentiel lors d'interventions d'urgence et contribuent activement, en conformité avec leur mandat. Ces organisations peuvent, par exemple, fournir de l'assistance et des services de santé, des premiers soins, ou assurer la salubrité de l'eau, en intervenant et en se préparant aux incidents, et en fournissant des services dans la communauté.

Collaboration fédérale-provinciale-territoriale

Réseau pancanadien de santé publique

Le Réseau (pancanadien) de santé publique (RSP) a été créé par les ministres FPT de la Santé en 2005. Dirigé par un Conseil de 17 membres et comptant des représentants de chaque province et territoire et du gouvernement fédéral, le RSP permet à différents niveaux d'administration et à des experts de travailler ensemble à l'amélioration de la santé publique au Canada. Le Réseau adopte une approche concertée en matière de santé publique qui est cruciale en tout temps, mais particulièrement importante en ce qui concerne la coordination et la collaboration lors d'incidents de santé publique. L'ASPC fournit le soutien administratif au Conseil, à ses groupes et à ses comités.

Le groupe principal du RSP qui appuie la mise en œuvre du programme du SRNU est le Groupe d'experts en mesures et interventions d'urgence (GEMIU) [Lien vers la note C]. Ce groupe est responsable de la coordination et du renforcement des politiques et de la planification FPT des mesures d'urgence sanitaire, ainsi que de l'offre de conseils et d'assistance techniques au besoin. Les groupes de travail du GEMIU qui prennent part à l'orientation du programme du SRNU sont le Conseil des directeurs responsables de la gestion des urgences sanitaires (CDGUS) et le Conseil des directeurs des services sociaux d'urgence (CDSSU).

En décembre 2010, les sous‑ministres de la Santé ont approuvé une structure de gouvernance simplifiée du Réseau de santé publique, qui prévoit la création de trois comités directeurs qui relèveront du Conseil et seront chargés de la santé de la population et des collectivités, des maladies transmissibles et infectieuses, et de l'infrastructure de santé publique. Ces comités directeurs remplaceront les six groupes d'experts existants. Le 1er avril 2011, le mandat du Groupe d'experts en mesures et interventions d'urgence (GEMIU) sera transféré au nouveau comité directeur responsable de l'infrastructure de santé publique.

Plan canadien de lutte contre la pandémie d'influenza dans le secteur de la santé

En cours de mise à jour depuis la pandémie de grippe H1N1, le Plan canadien de lutte contre la pandémie d'influenza dans le secteur de la santé (2006) a pour but d'encadrer l'intervention concertée du Canada en cas de pandémie de grippe et d'orienter les rôles et responsabilités de l'ASPC, de Santé Canada, des provinces et des territoires. Il vise aussi à réduire au minimum la morbidité grave, la mortalité et les perturbations sociales pendant et après une pandémie, en prenant part à une planification et à une intervention coordonnées et en facilitant ces mesures. Il est le produit d'un long dialogue et d'une collaboration avec des représentants de l'ensemble des provinces et territoires, des médecins hygiénistes en chef, d'épidémiologistes, de virologistes, de spécialistes des maladies transmissibles; de spécialistes cliniques, de santé publique et de laboratoire, et d'un groupe important d'intervenants, notamment des organisations non gouvernementales, des autorités locales, des planificateurs d'urgence et des bioéthiciens.

Rôle du gouvernement fédéral

Le gouvernement fédéral, par l'entremise de Sécurité publique Canada, exerce un leadership au niveau national à l'égard des responsabilités relatives à la sécurité civile, différents ministères fédéraux assumant d'autres fonctions particulières.[Lien vers la note 16] La Loi sur la gestion des urgences précise que le ministre de la Sécurité publique est chargé d'assumer la « gestion des urgences au Canada en coordonnant, au sein des institutions fédérales et en collaboration avec les gouvernements provinciaux et d'autres entités, les activités de gestion des urgences » [Lien vers la note 17].

Bien que le portefeuille de la Santé (qui comprend Santé Canada, l'ASPC, les Instituts de recherche en santé du Canada, le Conseil de contrôle des renseignements relatifs aux matières dangereuses, le Conseil d'examen du prix des médicaments brevetés et Procréation assistée Canada) joue un rôle de premier plan lors d'incidents de santé publique, d'autres ministères et organismes fédéraux jouent un rôle précis lors d'urgences majeures, notamment :

• l'Agence canadienne d'inspection des aliments, qui est la principale responsable lors d'intervention en cas d'urgence sanitaire animale. Elle travaille avec les provinces et les territoires, les industries animales et alimentaires et les vétérinaires du secteur privé à l'amélioration de la surveillance des signes de maladie et au maintien de mesures de biosécurité accrues dans les fermes canadiennes. Elle possède une réserve d'équipements de protection individuelle pour son personnel
• les Forces canadiennes, qui sont chargées de fournir leurs propres soins de santé. Cette organisation administre une réserve d'urgence pouvant répondre à des exigences opérationnelles principalement associées à la fourniture de soins à son personnel en cas d'incident chimique, biologique ou radionucléaire (CBRN) et à la préparation en cas de pandémie. Les Forces canadiennes possèdent aussi du matériel pour les opérations humanitaires et les interventions en cas de catastrophes
• le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, qui coordonne l'intervention canadienne à l'échelle internationale, y compris la fourniture d'aide internationale à partir des réserves nationales
• l'Agence canadienne de développement international, qui dirige l'intervention du Canada à l'échelle internationale, afin d'aider les gens touchés par la pauvreté ou les catastrophes.

Le portefeuille de la Santé collabore aussi avec la Gendarmerie royale du Canada, l'Agence des services frontaliers du Canada et Citoyenneté et Immigration Canada à la gestion de la vérification des voyageurs et à la surveillance des incidents à la frontière américaine et aux points d'entrée internationaux.

Plan fédéral d'intervention d'urgence

Le Plan fédéral d'intervention d'urgence décrit les processus et les mécanismes visant à faciliter une intervention intégrée du gouvernement du Canada en cas d'urgence et à éliminer la nécessité, pour les ministères, de coordonner une intervention générale du gouvernement du Canada. Ce plan a pour but d'harmoniser les mesures d'intervention d'urgence du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux et territoriaux, des organisations non gouvernementales et du secteur privé. Dans ce plan, Sécurité publique Canada est le ministère fédéral chargé de la coordination et de l'engagement des autres ministères fédéraux concernés.

Plan fédéral en cas d'urgence nucléaire

Le Plan fédéral en cas d'urgence nucléaire (2002) a pour but de fournir une structure fédérale de préparation et d'intervention en cas d'urgence nucléaire pour protéger le public contre les effets immédiats et à retardement sur la santé provoqués par une exposition à des sources de rayonnement non contrôlées; réduire au minimum les répercussions d'un incident nucléaire sur les biens et l'environnement; préserver la confiance du public en la capacité des autorités responsabilités à protéger la santé publique.

Partenariat fédéral pour les soins de santé – Groupe de travail sur la planification en cas de pandémie

Le 11 mai 2009, le Groupe de travail sur la planification en cas de pandémie du Partenariat fédéral pour les soins de santé a été créé et chargé d'assurer la coordination entre les partenaires et les organisations fédérales qui fournissent actuellement des soins de santé aux populations sous la responsabilité du gouvernement fédéral. Parmi les partenaires fédéraux se trouvent Citoyenneté et Immigration Canada, le Service correctionnel du Canada, le ministère de la Défense nationale, Santé Canada, l'ASPC, la Gendarmerie royale du Canada et Anciens combattants Canada. Le Groupe de travail est chargé de répondre aux questions posées par les partenaires et d'offrir une orientation stratégique en ce qui concerne les questions sur la vaccination contre la grippe H1N1 et l'accès au SRNU et à la Réserve nationale d'antiviraux.

Portefeuille de la Santé

En vertu de la Loi sur le ministère de la Santé, le ministre de la Santé est doté du mandat général de favoriser et de préserver le bien‑être physique, mental et social de la population canadienne, ainsi que de protéger la population contre les risques pour la santé et la propagation des maladies. Le ministre de la Santé a aussi la responsabilité d'assurer une coopération avec les autorités provinciales, en vue d'une coordination des mesures prises ou proposées pour préserver ou améliorer la santé publique.

Le ministre de la Santé est appuyé dans ses fonctions par le portefeuille de la Santé, qui comprend Santé Canada, l'ASPC, les Instituts de recherche en santé du Canada, le Conseil de contrôle des renseignements relatifs aux matières dangereuses, le Conseil d'examen du prix des médicaments brevetés et Procréation assistée Canada. Dans le portefeuille de la Santé, c'est l'ASPC qui gère principalement une intervention en cas de crise de santé publique.

Plan d'intervention d'urgence du portefeuille de la Santé

Le Plan d'intervention d'urgence du portefeuille de la Santé prend la forme d'un plan d'intervention d'urgence « tous risques ». Il définit la portée, le cadre, le rôle et les responsabilités que l'ASPC et Santé Canada doivent observer pour assurer une intervention adéquate lors de diverses situations d'urgence qui pourraient avoir une incidence sur la santé et le bien‑être de la population canadienne.

Le ministre de la Santé du Canada (ASPC et Santé Canada) est principalement responsable de l'élaboration et de l'administration des plans d'urgence fédéraux du portefeuille de la Santé en cas de menaces pour la santé publique ou d'incidents d'ampleur nationale comme des éclosions de maladies à grande échelle, des catastrophes naturelles ou des incidents chimiques, biologiques ou radionucléaires majeurs.

Dans le portefeuille de la Santé, l'ASPC agit à titre de conseillère principale en matière de santé publique auprès du ministre et a des responsabilités sur le plan de la gestion des urgences, entre autres pour ce qui est :

• des urgences de santé publique causées par des catastrophes naturelles et d'origine humaine, y compris les éclosions de maladies infectieuses
• des questions d'ordre législatif et réglementaire relativement à la mise en quarantaine
• de la mise en œuvre de lois s'appliquant à l'importation d'agents pathogènes humains
• de la biosécurité en laboratoire
• de l'activation des centres des opérations d'urgence
• de la mobilisation du SRNU.

Plan d'intervention en cas d'urgence chimique du portefeuille de la Santé

Le Plan d'intervention en cas d'urgence chimique est utilisé par le personnel du portefeuille de la Santé qui prend part à l'intervention en situation d'urgence chimique et fournit de l'information sur la coordination de cette intervention au sein du portefeuille de la Santé. Dans la majorité des cas, les urgences chimiques seront localisées et gérées par les ressources régionales. Le portefeuille de la Santé offre un soutien à l'intervention en situation d'urgence chimique seulement lorsque la province ou le territoire le demande, lorsqu'un autre ministère ou organisme fédéral le demande, lorsqu'un homologue étranger le demande ou lorsque l'urgence chimique survient dans une administration fédérale.

Rôle de Santé Canada lors d'urgences de santé publique

Par l'entremise de la Direction des mesures d'urgence et de la santé au travail, Santé Canada est chargé de préparer les demandes des ministères et des organismes fédéraux concernant les actes terroristes soupçonnés ou réels et d'y répondre. La Direction élabore aussi des plans et des politiques pour assurer l'état de préparation d'urgence de Santé Canada et son interaction efficace avec l'ASPC dans l'ensemble du Portefeuille.

Santé Canada est responsable du régime de réglementation gouvernant la sécurité des produits, ce qui comprend les aliments, les médicaments, les matériels médicaux, les produits de santé naturels, les produits de consommation, les produits chimiques, les dispositifs émettant des radiations, les cosmétiques et les pesticides.

En reconnaissance du statut et des besoins uniques des Premières nations des réserves du Canada, Santé Canada collabore avec les communautés des Premières nations des réserves pour surmonter les obstacles à une bonne santé et les menaces de maladies et pour atteindre un niveau de santé comparable à celui des autres Canadiens habitant dans des régions similaires. Outre sa préparation et ses interventions en cas de menace pour la santé publique dans ces communautés, Santé Canada est aussi responsable d'assurer l'offre et l'accessibilité de services de santé à ces communautés, y compris d'administrer une réserve d'équipements de protection individuelle pour les travailleurs de la santé et le personnel de soutien qui prend part à la prestation des services de santé.

Rôle de l'Agence de la santé publique du Canada lors d'urgences de santé publique

La Loi sur l'Agence de la santé publique du Canada est entrée en vigueur en décembre 2006. Cette loi constitue l'Agence à titre d'entité distincte au sein du portefeuille de la Santé, qui a pour mandat d'aider le ministre de la Santé à s'acquitter de ses responsabilités en matière de santé publique. Elle établit aussi sa position et précise le double rôle unique de l'administrateur en chef de la santé publique. La Loi souligne que l'Agence devrait être responsable de ce qui suit : l'immunisation, la prévention des maladies chroniques et la préparation d'urgence.

La Loi précise aussi que « Le médecin hygiéniste en chef du Canada serait une voix nationale écoutée en matière de santé publique, particulièrement au cours des épidémies et autres urgences sanitaires, ainsi qu'un symbole très visible de l'engagement fédéral à protéger à améliorer la santé des Canadiens ».

L'ASPC est l'organisme fédéral mandaté pour gérer les urgences de santé publique et la coordination régionale des activités fédérales en cas d'urgence sanitaire. Elle assume une fonction de coordination de la planification d'urgence, ainsi que de la formation et des activités auxquelles prennent part tous les ordres de gouvernement et les secteurs bénévole et privé. Elle collabore avec des partenaires étrangers, les provinces et les territoires, et d'autres partenaires fédéraux à la surveillance des menaces nationales et internationales pour la santé publique et à la mobilisation d'une intervention pancanadienne en cas d'incident de santé publique d'intérêt national ou international.

En ce qui concerne son rôle en matière d'intervention d'urgence, l'ASPC dirige et/ou entreprend les activités générales suivantes :

• assure une direction et une coordination nationales lors d'urgences de santé publique, en collaboration avec d'autres ministères et organismes fédéraux, ainsi que les représentants des provinces, des territoires et des municipalités
• fournit un soutien et une coordination, par l'entremise du Centre des opérations d'urgence du portefeuille de la Santé du gouvernement du Canada, lors de la préparation et de l'intervention en cas d'incidents sanitaires nationaux et internationaux
• entreprend des exercices de gestion des urgences et y participe, au Canada et à l'échelle internationale.

À l'ASPC, le Centre de mesures et d'interventions d'urgence assure la coordination nationale des questions de sécurité de santé publique. Il a pour mandat d'assurer la sécurité sanitaire nationale des Canadiens au moyen de la préparation et de l'intervention en cas d'urgence, et la protection contre tous les risques, y compris les catastrophes naturelles et d'origine humaine. Il est responsable du programme du SRNU. Entre autres responsabilités, le Centre doit :

• élaborer et administrer des plans nationaux d'intervention d'urgence pour l'ASPC et Santé Canada
• surveiller les éclosions et les incidents de maladie d'ampleur mondiale
• évaluer les risques pour la santé publique en situation d'urgence
• contribuer à maintenir les politiques canadiennes en matière de santé et d'urgence adaptées aux menaces pour la sécurité de la santé publique et la sécurité globale des Canadiens, en collaboration avec d'autres organismes fédéraux et internationaux de santé et de sécurité
• assumer la responsabilité des importantes règles fédérales de santé publique gouvernant la mise en quarantaine et les questions connexes
• agir à titre d'autorité sanitaire au sein du gouvernement du Canada en matière de bioterrorisme, de services de santé d'urgence et d'intervention d'urgence.

Au Centre de mesures et d'interventions d'urgence, le Bureau des services d'interventions d'urgence (BSIU) est responsable du soutien aux services sanitaires et sociaux d'urgence dans les provinces, les territoires ou à l'étranger. Il intervient en cas de catastrophe naturelle ou d'origine humaine en exécutant les activités suivantes :

• soutien aux organismes provinciaux, territoriaux et étrangers qui fournissent des services sanitaires et sociaux lors d'urgences d'ampleur nationale
• gestion et approvisionnement du SRNU, qui comprend des produits pharmaceutiques, du matériel et de l'équipement médical et des services sociaux d'urgence
• administration d'une liste d'intervenants en cas d'urgence qui sont prêts à être déployés pour aider les autorités provinciales, territoriales et locales à fournir un soutien médical d'urgence lors d'une crise ou d'une catastrophe sanitaire.

Le Bureau soutient aussi des partenaires et des intervenants du secteur fédéral, provincial, territorial et municipal en élaborant et en offrant une gamme complète d'exercices et de services de formation en matière de gestion des urgences de santé publique.

Rôle international

Les grandes situations d'urgence font fi des frontières et se présentent toujours au moment le plus inattendu. Elles provoquent une souffrance humaine très élevée et touchent de nombreux aspects de la vie des gens, y compris leur santé, leur sécurité, le lieu où ils vivent et leur accès à l'eau ou à la nourriture. Lorsqu'il réagit à un événement de santé publique de portée internationale, le gouvernement du Canada travaille avec ses partenaires internationaux par l'intermédiaire d'organismes comme l'Organisation mondiale de la Santé et de mécanismes comme l' Initiative de sécurité sanitaire mondiale. Il travaille également en étroite collaboration avec ses deux partenaires nord-américains, les États-Unis et le Mexique.

Organisation mondiale de la Santé

L'Organisation mondiale de la Santé (OMS) dirige les interventions internationales en matière de santé publique en cas d'événement d'envergure et aide également les États membres à renforcer leurs capacités de préparation en cas d'urgence. Le principe de la stratégie de l'OMS repose sur la santé et sur les dangers dans leur globalité. Une approche tous risques prévoit l'élaboration de stratégies de gestion pour toute la gamme de menaces et de risques possibles, tandis qu'une approche de santé globale vise l'unification et la coordination de la planification des mesures d'urgence par la synchronisation des plates-formes de capacité d'appoint et des plates-formes opérationnelles du secteur de la santé avec celles d'autres secteurs.

En 2005, l'Assemblée mondiale de la santé a révisé le Règlement sanitaire international (RSI), instrument juridique international qui lie 194 pays. Le RSI a pour but d'aider la communauté internationale à prévenir toute menace grave pour la santé publique qui pourrait traverser les frontières et mettre la population mondiale en danger et à y réagir. Cette entente ayant force obligatoire, à laquelle le Canada est partie, exige des pays membres qu'ils améliorent leurs capacités de détection, d'évaluation, de déclaration et d'intervention en cas de menaces pour la santé publique.

Initiative de sécurité sanitaire mondiale

Le Canada est membre de l'Initiative de sécurité sanitaire mondiale (ISSM), partenariat international entre la France, l'Allemagne, l'Italie, le Japon, le Mexique, le Royaume-Uni et les États-Unis, qui vise à renforcer les activités mondiales de préparation et d'intervention en cas de menaces pour la santé publique. En 2001, les ministres de la santé de ces pays ont créé le Groupe de travail sur la protection de la santé mondiale (GTPSM), groupe composé de hauts fonctionnaires dont la mission est d'élaborer et de mettre en œuvre des mesures concrètes visant à améliorer la sécurité sanitaire mondiale. Le GTPSM agit également en tant que réseau de communication et d'intervention rapides en cas de crise. Deux projets de l'ISSM sont en cours : a) aspects de santé publique des menaces radiologiques et nucléaires; b) renforcement des capacités et formation liés aux maladies infectieuses émergentes.

Relations trilatérales : Canada, États-Unis et Mexique

Le Canada travaille en étroite collaboration avec ses deux voisins nord-américains, les États‑Unis et le Mexique. Une des priorités de cette relation est de protéger les gens contre les maladies.

Guidés par le Plan nord-américain contre l'influenza aviaire et la pandémie d'influenza (PNAIAPI), le Canada, le Mexique et les États-Unis collaborent en vue de se préparer à faire face à une éventuelle éclosion de grippe aviaire ou à une pandémie de grippe en Amérique du Nord, et à la gérer comme il se doit. Reconnaissant que la santé socioéconomique de chaque pays est étroitement liée à celle des autres, le PNAIAPI décrit une approche nord-américaine de collaboration et de coordination visant à maîtriser la propagation de la grippe aviaire ou d'une nouvelle souche de grippe humaine.

Le PNAIAPI décrit les activités conjointes à réaliser suivant six grands axes : promotion de la santé et communication des risques; coordination; surveillance épidémiologique et travail de laboratoire; prestation des soins de santé; constitution de stocks de médicaments stratégiques; recherche-développement. Il vise à faire ce qui suit : détecter, limiter et contrôler une éclosion d'influenza aviaire et prévenir la transmission à l'être humain; prévenir ou ralentir la propagation d'une nouvelle souche d'influenza humaine en Amérique du Nord; réduire au minimum la mortalité et la morbidité; étayer les infrastructures et atténuer les effets d'une telle épidémie sur l'économie et sur le fonctionnement de la société[Lien vers la note 18].

La Déclaration d'aide mutuelle en santé publique (2007) est une déclaration conjointe du ministère américain de la santé et des services aux personnes, du ministère de la santé des États-Unis du Mexique et de Santé Canada, y compris l'Agence de la santé publique du Canada, qui fait ressortir l'objectif de coopérer en partageant de l'information et des fournitures, notamment des fournitures médicales et pharmaceutiques stockées dans les réserves nationales.

Relations bilatérales : Canada et États-Unis

Au Canada, la Loi sur la gestion des urgences (2007) autorise le ministre de la Sécurité publique, en consultation avec le ministre des Affaires étrangères, à coordonner l'intervention canadienne en réponse à une situation d'urgence aux États-Unis.

L'Accord de coopération entre le Canada et les États-Unis concernant la gestion des urgences, signé en 1986 et resigné en 2008, vise à faciliter les opérations civiles d'urgence dans les deux pays. Il souligne l'importance de renforcer la coopération pour la gestion des mesures d'urgence, notamment en cas d'incidents, d'urgences et de catastrophes naturels et d'origine humaine, et stipule que les gouvernements des deux pays feront tout ce qui est possible pour faciliter le déplacement des évacués, des réfugiés, du personnel civil d'urgence, du matériel ou d'autres ressources.

Il existe de nombreux accords transfrontaliers sur le partage d'information ou de fournitures en cas d'urgence, notamment ceux qui suivent : l'accord Pacific Northwest Emergency Management Agreement (2007) (PDF), signé par l'Alaska, la Colombie-Britannique, l'Idaho, l'Oregon, Washington et le Yukon; le protocole d'entente International Emergency Management Memorandum of Understanding (2000) (PDF), signé par les États du Connecticut, du Maine, du Massachusetts, du New Hampshire, de Rhode Island et du Vermont ainsi que par les provinces du Nouveau-Brunswick, de Terre-Neuve, de la Nouvelle-Écosse, de l'Île-du-Prince-Édouard et du Québec; le plan Erie–Niagara Cross Border Contingency Plan (2004) (PDF), signé par la municipalité régionale de Niagara, la province de l'Ontario et les comptés de Erie et de Niagara dans l'État de New York.