Évaluation – Direction des décisions en impôt
Rapport final
Direction générale de la vérification, de l’évaluation et des risques
Mars 2021
Résumé
L’objectif du présent rapport d’évaluation est de fournir aux Canadiens, au commissaire, à la direction de l’Agence du revenu du Canada (ARC) et au Conseil de direction une évaluation des résultats obtenus et de l’efficacité de l’administration de la Direction des décisions en impôt.
La Direction des décisions en impôt sert de centre d’expertise en interprétation de l’impôt sur le revenu pour l’ensemble de l’Agence. Le rôle de la Direction consiste à interpréter les lois canadiennes en matière d’impôt sur le revenu et à expliquer en quoi elles s’appliquent à différentes situations. La Direction fournit ses interprétations au moyen de divers produits, y compris les décisions anticipées en matière d’impôt, les interprétations techniques et les folios de l’impôt sur le revenu. Elle offre également aux fiscalistes un service téléphonique spécialisé. La Direction joue également un rôle clé en consultant le ministère des Finances et le ministère de la Justice en ce qui concerne les lois proposées en matière d’impôt sur le revenu et les litiges.
L’équipe d’évaluation a constaté que les intervenants internes et externes félicitent constamment le personnel de la Direction et la qualité des positions interprétatives émises, et elle considère la Direction comme la voix faisant autorité en matière d’expertise en interprétation de l’impôt sur le revenu au sein du gouvernement du Canada. La qualité du travail de la Direction fournit aux intervenants le soutien dont ils ont besoin pour se conformer aux lois de l’impôt sur le revenu du Canada. De plus, les intervenants considèrent que les folios et le service téléphonique spécialisé sont avantageux pour leurs efforts d’observation et leur capacité à respecter leurs obligations.
La rapidité de l’émission des positions interprétatives de la Direction était la préoccupation des intervenants la plus citée. Cette question est influencée par divers facteurs, dont certains sont sous le contrôle de la Direction alors que d’autres sont hors de son contrôle. La rapidité était particulièrement une préoccupation en ce qui concerne les interprétations externes qui répondent à la soumission d’un fiscaliste, car la Direction accorde la priorité à d’autres services, comme les charges de travail internes urgentes. En fin de compte, le manque de rapidité a une incidence sur les demandes de positions interprétatives. Le nombre de demandes a diminué au cours de la période examinée par l’évaluation. Cette diminution pourrait être un signe que les contribuables, les fiscalistes et les vérificateurs de l’Agence comptent moins sur la Direction pour obtenir des conseils et qu’ils cherchent à obtenir d’autres interprétations auprès du secteur privé ou à gérer leurs positions fiscales au moyen du processus d’appel. À long terme, ces deux scénarios pourraient réduire l’observation volontaire.
L’examen des autres administrations fiscales par l’équipe d’évaluation a révélé que certaines d’entre elles utilisent un modèle de programme décentralisé pour élaborer des positions interprétatives. La Direction pourrait utiliser certaines de ces pratiques pour tirer parti de l’expertise technique et relever les défis liés à la charge de travail. À l’heure actuelle, certaines lacunes dans les pratiques de mesure du rendement existent au sein de la Direction, comme l’établissement de rapports sur les résultats des normes de service qui sont plus transparents pour les Canadiens en ce qui concerne le respect des attentes.
Dans l’ensemble, la Direction joue un rôle de premier plan dans l’application uniforme de la Loi de l’impôt sur le revenu à l’échelle de l’Agence et du gouvernement du Canada. En même temps, il existe des possibilités d’harmoniser les ressources et les pratiques avec les priorités, ce qui permettra à la Direction d’atteindre les résultats escomptés et de répondre aux attentes des intervenants.
Sommaire des recommandations
Afin de répondre aux attentes des intervenants, la Direction des décisions en impôt devrait élaborer une stratégie pour gérer la façon dont les services sont classés par ordre de priorité, offerts, mesurés et déclarés. Cette stratégie devrait tirer parti de la capacité technique à l’échelle de l’Agence et intégrer des pratiques améliorées de mesure du rendement.
Réponse de la direction
La Direction générale de la politique législative et des affaires réglementaires souscrit aux recommandations formulées dans le présent rapport et a établi des plans d’action connexes. La Direction générale de la vérification‚ de l’évaluation et des risques a déterminé que ces plans d’action semblent raisonnables pour donner suite aux recommandations.
1. Introduction
La présente évaluation faisait partie du Plan de vérification et d’évaluation axé sur les risques 2018-2021, approuvé par le Conseil de direction. Le cadre d’évaluation a été approuvé par le Comité de gestion de la vérification et de l’évaluation le 14 mai 2019.
L’objectif du présent rapport est de fournir au commissaire, à la direction de l’Agence du revenu du Canada et au Conseil de direction des renseignements sur l’efficacité et les résultats obtenus au moyen de l’administration de la Direction des décisions en impôt par l’Agence.
1.1. Importance
L’Agence administre les programmes fiscaux et de prestations et les programmes connexes, et assure l’observation fiscale des contribuables pour le compte des gouvernements dans l’ensemble du Canada. Ce faisant, elle contribue au bien-être économique et social continu des Canadiens.
La présente évaluation est importante parce que le régime fiscal du Canada se fie aux contribuables pour qu’ils établissent leur propre cotisation et payent l’impôt sur le revenu qu’ils doivent. La capacité des contribuables à se conformer aux lois dépend de leur compréhension de la façon dont les règles s’appliquent à leurs circonstances. Afin de réduire l’incertitude, la Direction des décisions en impôt sert de voix faisant autorité au sein de l’Agence quant à l’interprétation de l’application des lois en matière d’impôt sur le revenu pour les contribuables, les vérificateurs de l’impôt et d’autres intervenants du gouvernement. Lorsque l’intention des lois en matière d’impôt sur le revenu n’est pas clairement communiquée, les contribuables peuvent élaborer leurs propres interprétations qui inciteraient à l’évitement fiscal. Les conséquences du fait de ne pas fournir des positions interprétatives exactes et opportunes pourraient avoir une incidence sur la capacité de l’Agence à aider les contribuables à respecter leurs obligations fiscales.
2. 2. Contexte
La Direction des décisions en impôt sert de centre d’expertise en interprétation de l’impôt sur le revenu pour l’ensemble de l’Agence. Son mandat consiste à interpréter la Loi de l’impôt sur le revenu, le Règlement de l’impôt sur le revenu, toutes les lois connexes ainsi que les conventions fiscales que le Canada a signées avec d’autres pays. Au cours de l’exercice 2018 à 2019, la Direction avait 181 membres du personnel, y compris les cadres supérieurs, le personnel de soutien, les agents des décisions et les gestionnaires. La Direction est principalement responsable de fournir aux contribuables des renseignements par l’intermédiaire de ses positions interprétatives relativement à des renseignements techniques qui s’appliquent aux situations particulières des contribuables Note de bas de page 1.
La Direction assure également la liaison avec les contribuables, leurs représentants autorisés et les autres employés de l’Agence dans le but d’améliorer l’échange de renseignements, d’établir des relations et de fournir un soutien technique et des conseils en matière de législation fiscale. La Direction offre aux employés des forums nationaux de renforcement des capacités techniques pour les aider à développer leurs capacités techniques. De plus, elle consulte le ministère des Finances et le ministère de la Justice au sujet de législations et de litiges proposés en matière d’impôt sur le revenu, elle préside des comités clés, comme le Comité sur la disposition générale anti-évitement, et elle participe à des tables rondes avec les principaux intervenants externesNote de bas de page 2.
La Direction fournit des positions interprétatives aux intervenants internes et externes au moyen des activités clés suivantes :
- Décisions anticipées en matière d’impôt : Un contribuable ou son représentant peut demander une décision anticipée en matière d’impôt s’il souhaite comprendre comment l’Agence appliquera une disposition particulière de la Loi de l’impôt sur le revenu à une opération proposée quelconque. La Direction facture des frais pour ce service et le résultat est contraignant pour l’Agence.
- Interprétations techniques : La Direction fournit aux contribuables, à leurs représentants, aux employés de l’Agence (p. ex., ceux de la Direction générale des programmes d’observation) et, parfois, à d’autres ministères des interprétations techniques écrites concernant des dispositions particulières de la législation canadienne en matière d’impôt. Aucuns frais ne sont facturés pour ces interprétations techniques. La Direction répond également à d’autres demandes de renseignements sur un éventail de sujets techniques, y compris les interprétations passées.
- Folios : La Direction publie des folios qui présentent les interprétations et les positions techniques de l’Agence concernant certaines dispositions de la Loi de l’impôt sur le revenu. Les folios sont organisés par chapitre, et chaque chapitre résume les interprétations de l’Agence à l’égard d’un sujet particulier. Entre avril 2014 et mars 2019, la Direction a reçu plus de 4,8 millions de visites de ses folios de l’impôt sur le revenu sur le site Web de l’Agence.
- Service téléphonique spécialisé : Durant les consultations menées en 2014 au sujet de la réduction de la paperasse, les petites entreprises et leurs représentants ont indiqué avoir besoin d’un meilleur accès à de l’expertise technique qui pourrait les aider à résoudre leurs enjeux techniques de plus en plus complexes. La Direction a donc lancé, en juillet 2017, le projet pilote du Service téléphonique spécialiséNote de bas de page 3 . En 2019, il est devenu un programme permanent.
Pour obtenir un aperçu de ces activités et de la façon dont elles appuient les résultats de la Direction, consultez l’annexe A pour obtenir le modèle logique.
3. Méthodes
L’étude d’évaluation couvre une période de cinq ans, entre les exercices 2014 à 2015 et 2018 à 2019Note de bas de page 4. L’équipe d’évaluation a utilisé les méthodes d’évaluation suivantes :
- Analyse des données des charges de travail de la Direction
- Études de cas sur les décisions anticipées en matière d’impôt tout au long du continuum de l’impôt
- Examen des dossiers et des documents des positions publiées et des documents de travail de la Direction
- Sondages internes et externes auprès des utilisateurs des services de la Direction
- Entrevues avec le personnel et les intervenants de la Direction
- Examen de cinq autres administrations de l’impôt et de leurs fonctions liées aux décisions
Les questions d’évaluation et de recherche sont incluses à l’annexe B avec une description détaillée des méthodes utilisées. Consultez l’annexe C pour obtenir une liste des intervenants et l’annexe D pour obtenir un glossaire des termes. Consultez l’annexe E pour voir un tableau sommaire général de l’examen des autres programmes axés sur les décisions en matière d’impôt d’autres administrations de l’impôt.
4. Constatations, recommandations et réponse de la direction
Les constatations de l’évaluation sont détaillées ci-dessous avec des recommandations visant à aborder les questions de grande importance ou les exigences obligatoires.
La Direction des décisions en impôt accepte les recommandations formulées dans le présent rapport et a établi des plans d’action connexes. La Direction générale de la vérification, de l’évaluation et des risques a déterminé que ces plans d’action semblent raisonnables pour donner suite aux recommandations.
4.1. Les intervenants étaient généralement satisfaits du personnel de la Direction des décisions en impôt et de la qualité des positions interprétatives émises.
L’une des plus importantes façons dont la Direction sert les clients est en leur donnant la certitude dont ils ont besoin pour prendre des décisions éclairées. La confiance dans la qualité de leur travail et la validité de leurs positions donnent aux intervenants l’assurance dont ils ont besoin pour se conformer volontairement aux lois canadiennes en matière d’impôt sur le revenu.
L’équipe d’évaluation a mené des sondages internes et externes auprès des demandeurs de positions interprétatives au cours de la période d’évaluation afin d’évaluer l’expérience et la compréhension des utilisateurs ainsi que la qualité des positions interprétatives de la Direction. Dans la plupart des cas, ces résultats du sondage étaient dans l’ensemble positifs, comme le montre la figure 1.
| Interprétations internes | Décisions anticipées en matière d’impôt | Interprétations externes | |
|---|---|---|---|
| Satisfaction globale | 83% | 78% | 80% |
| Facilité de soumission d’une demande | 81% | 59% | 80% |
| Conformes aux autres positions de l’Agence | 96% | S/ONote de bas de page 5 | 85% |
| La justification était claire | 85% | 84% | 76% |
| La position m’a fourni la clarté dont j’avais besoin | 77% | 78% | 73% |
Les entrevues ont corroboré les constatations du sondage. Les intervenants ont conclu que la Direction était bien informée et professionnelle, et ils ont apprécié l’ampleur de l’analyse et la qualité globale des positions interprétatives.
La Direction attribue la qualité de ses positions à son processus d’assurance de la qualité à paliers multiples, qui valide l’analyse des positions interprétatives avant qu’elles soient remises aux intervenants. Les agents des décisions, les gestionnaires et les directeurs détiennent tous une expertise technique au sein de leurs divisions précises. À mesure que les positions interprétatives sont terminées et examinées, elles sont validées à chaque niveau de la Division. La Direction a une procédure documentée pour s’assurer que ce processus a lieu pour chaque dossier.
4.2. Bien que la rapidité des positions interprétatives de la Direction des décisions en impôt soit influencée par divers facteurs, il s’agit d’une préoccupation pour les intervenants..
La rapidité des décisions anticipées en matière d’impôt et des interprétations techniques de la Direction est un résultat clé pour s’assurer que les intervenants ont les renseignements dont ils ont besoin pour interpréter et respecter les lois canadiennes en matière d’impôt sur le revenu.
La principale méthode utilisée par la Direction pour mesurer son rendement est au moyen de normes de service fondées sur la rapidité d’exécution. La Direction a deux normes de service pour s’assurer que les contribuables reçoivent des renseignements en temps opportun. La première est que 80 % des décisions anticipées en matière d’impôt rendues par l’Agence sont fournies dans les 90 jours ouvrables suivant la réception de tous les renseignements essentiels d’un demandeurNote de bas de page 6. La deuxième est que 85 % des interprétations techniques envoyées par l’Agence sont fournies dans les 90 jours ouvrables suivant la réception de tous les renseignements essentiels d’un client. Ces normes de service fournissent aux contribuables, à leurs représentants et aux utilisateurs internes des attentes quant au moment où ils recevront une réponse de la Direction.
La figure 2 montre que, de l’exercice 2014 à 2015 à l’exercice 2018 à 2019, dans la plupart des cas, la Direction a atteint ou presque atteint ses normes de service pour ses décisions et ses positions techniques. Une exception notable est le service offert aux fiscalistes pour une interprétation externe au moyen d’une soumission individuelle, tel qu’il est décrit sur le site Web de l’Agence (circulaire d’information 70-6R9). Outre la participation de la Direction aux conférences externes, il s’agit du principal service offert aux fiscalistes qui souhaitent obtenir une interprétation technique. Au cours de l’exercice 2018 à 2019, ce service a respecté la norme de service dans 68 % des cas..
| Décisions anticipées en matière d’impôtNote de bas de page 8 | Interprétations externesNote de bas de page 9 | Interprétations externes de conférences | Interprétations internesNote de bas de page 10 | Décisions anticipées en matière d’impôt normes de service | Interprétations techniques normes de service | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 2014 à 2015 | 77.85% | 80.90% | 88.34% | 85% | 85% | |
| 2015 à 2016 | 85.89% | 77.17% | 87.34% | 85% | 85% | |
| 2016 à 2017 | 76.06% | 74.11% | 96% | 85.14% | 85% | 85% |
| 2017 à 2018 | 82.60% | 69.29% | 94% | 86.69% | 85% | 85% |
| 2018 à 2019 | 88.66% | 68.47% | 96% | 85.81% | 80% | 85% |
Il est important de souligner que l’objectif de 90 jours de la Direction est mesuré en fonction de la « réception de tous les renseignements essentiels ». Cela signifie que, lors du calcul de la norme de service, la Direction ne prend pas en compte le temps consacré à attendre que les intervenants fournissent des renseignements supplémentaires qui, selon la Direction, sont pertinents pour émettre une position. Une fois que la demande a été reçue, si la Direction détermine que des renseignements supplémentaires sont requis, le dossier est mis en attente jusqu’à ce que les renseignements supplémentaires soient soumis. Au cours de la période d’examen de l’évaluation, 93 % des décisions anticipées en matière d’impôt, 32 % des interprétations externes et 41 % des interprétations internes ont été mises en attente.
Afin de mesurer la rapidité d’exécution en tant que résultat global, l’équipe d’évaluation a pris en considération le temps total qu’il faut pour rendre une décision ou une position technique. Cette durée reflète plus étroitement le temps qu’un intervenant attend pour recevoir les renseignements qu’il a demandés. Lorsque l’on tient compte du temps « en attente », le délai avant l’émission d’une position interprétative peut être beaucoup plus long, comme le montre la figure 3. Plus particulièrement, pour une décision anticipée en matière d’impôt, la durée moyenne de la période en attente est plus longue que la durée réelle du traitement du dossier par la Direction. Les décisions anticipées en matière d’impôt sont souvent des opérations très complexes qui nécessitent habituellement une grande quantité de renseignements à l’appui afin de s’assurer que toutes les dispositions des lois en matière d’impôt sur le revenu ont été examinées. Par conséquent, il peut falloir beaucoup de temps pour les terminer.
| Décisions anticipées en matière d’impôt | Interprétations externes | Interprétations internes | |
|---|---|---|---|
| Durée moyenne du temps en attente | 87 | 16 | 23 |
| Durée moyenne auprès de la Direction des décisions en impôt | 69 | 89 | 59 |
Au cours des entrevues, les intervenants ont souvent noté qu’il fallait beaucoup de temps avant de recevoir une décision ou une interprétation technique. Un sondage auprès des intervenants externes et internes a révélé qu’environ les deux tiers des intervenants externes ont indiqué que les réponses étaient fournies en temps opportuns, par rapport à la moitié des intervenants internes (voir la figure 4).
| Décisions anticipées en matière d’impôt | 64% |
| Interprétations externes | 67% |
| Interprétations internes | 50% |
4.2.1. La rapidité d’exécution est parfois hors du contrôle direct de la Direction des décisions en impôt.
Du point de vue de la Direction, compte tenu des problèmes d’incertitude juridique et de leurs conséquences, la Direction doit s’assurer que ses décisions et ses interprétations techniques sont aussi exactes que possible. Par exemple, elle ne peut pas aller de l’avant avec une demande sans avoir tous les renseignements pertinents. Dans certains cas, les contribuables ou leurs représentants hésitent à fournir à la Direction tous les faits nécessaires sans obtenir l’assurance officielle des conséquences fiscales. Ce comportement augmente le temps qu’un dossier est en attente.
Les intervenants externes ont exprimé un éventail de points de vue dans les entrevues en ce qui concerne la rapidité d’exécution. Certains ont indiqué que la Direction demandait parfois des faits qui ne s’appliquaient pas à l’opération, et qu’ils croyaient avoir fourni tous les renseignements requis avec la soumission initiale. D’autres ont fait savoir qu’un manque de communication concernant les attentes dès le début du processus a entraîné la nécessité d’avoir plus de temps pour recueillir des renseignements. Toutefois, certains intervenants externes ont compris que certains dossiers ont une nature complexe et exigent que la Direction fasse preuve de diligence raisonnable et prenne le temps nécessaire.
Du point de vue des intervenants internes, particulièrement ceux des vérificateurs de l’Agence, les procédures pour recevoir les services de la Direction peuvent présenter des obstacles. Pour certains dossiers complexes, les vérificateurs sur place doivent passer par une série de processus de contrôle avant de joindre la Direction (par exemple, en travaillant par l’intermédiaire des équipes des applications techniques du secteur de programme) avant de soumettre la demande à la Direction. Ce processus peut entraîner des retards avant même que la Direction ait reçu la demande.
4.2.2. Les priorités concurrentes de la Direction des décisions en impôt ont une incidence sur certaines charges de travail plus que d’autres, influençant ainsi la rapidité des services.
Le personnel de la Direction a exprimé que la rapidité de l’émission des décisions anticipées en matière d’impôt et des interprétations techniques est touchée par des priorités concurrentes et des contraintes sur la capacité. Le personnel mentionne une hausse des autres charges de travail hautement prioritaires, comme le courrier ministériel, les demandes des médias et les demandes des sous-commissaires et du commissaire qui ont préséance sur d’autres charges de travail. Comme l’illustre la figure 5, une analyse des charges de travail montre que les décisions anticipées en matière d’impôt, les interprétations externes et les interprétations internes représentaient 74 % des heures enregistrées au cours de l’exercice 2014 à 2015 pour les dossiers achevés. Au cours de l’exercice 2018 à 2019, ce nombre est passé à 65 %.
| Décisions anticipées en matière d’impôt, Interprétations externes, Interprétations internes | AutreNote de bas de page 11 | |
|---|---|---|
| 2014 à 2015 | 73.91% | 26.09% |
| 2015 à 2016 | 71.61% | 28.39% |
| 2016 à 2017 | 57.86% | 42.14% |
| 2017 à 2018 | 66.78% | 33.22% |
| 2018 à 2019 | 64.86% | 35.14% |
Selon les procédures écrites de la Direction, les décisions anticipées en matière d’impôt devraient avoir la plus haute priorité, suivies des interprétations internes, puis des interprétations externes. L’équipe d’évaluation a analysé les données sur la gestion des cas de la Direction et a interrogé le personnel afin de comprendre la façon dont la Direction établit l’ordre de priorité des charges de travail. L’équipe d’évaluation a constaté que la façon dont la Direction établit en pratique l’ordre de priorité de son travail ne concorde pas toujours avec ses priorités. La figure 6 illustre largement le point de vue de l’équipe d’évaluation sur la façon dont la Direction établit en pratique l’ordre de priorité de ses charges de travail, avec l’exception notable décrite ci-dessous.
En pratique, la Direction a établi l’ordre de priorité des interprétations en fonction d’un certain nombre de facteurs, comme l’importance, et de l’urgence de chaque demande entrante en évaluant le moment où elles seront traitées et le temps qui y seront consacrés, ainsi que le niveau d’expertise technique requis (et disponible) pour faire le travail.
Les demandes internes à haute visibilité et de nature délicate se voient accorder la priorité (demandes de renseignements du Cabinet de la ministre, du bureau du commissaire et des médias, et demandes d’AIPRP de la Direction générale des affaires publiques) et d’autres types de demandes internes se voient également accorder une priorité élevée, comme :
- les renvois aux Appels;
- les renvois à la Vérification dont les dates de prescription sont en attente;
- les demandes de consultations en matière de rédaction législative du ministère des Finances;
- les demandes de documents ou d’opinions liés au processus de règlement des litiges du ministère de la Justice.
D’autres renvois internes dont les échéances sont en attente sont également classés par ordre de priorité, comme les demandes d’examen technique des formulaires et des guides qui sont distribués pour la dernière fois avant la publication. Pour les charges de travail restantes, la Direction examine les échéances des intervenants essentiels au moment d’effectuer le travail, et la priorité est accordée aux décisions dans la mesure du possible. La Direction examine également l’importance et l’incidence potentielle de l’interprétation (nombre de contribuables touchés, vulnérabilité de la communauté, etc.).
Compte tenu de tous ces facteurs, des priorités concurrentes ont eu une incidence sur la capacité de la Direction à répondre aux interprétations externes au moyen de la soumission d’un contribuable, car elles sont devenues le service dont la priorité est la plus faible. Par conséquent, elles prennent plus de temps à réaliser. Bien qu’il s’agisse de l’une des activités enregistrées les plus importantes en ce qui concerne les heures travaillées et qu’il s’agisse d’un service offert au public, ces demandes peuvent être poussées à la fin de la file d’attente lorsqu’elles sont pesées par rapport à d’autres demandes. Pour les intervenants externes, la Direction accorde la priorité aux interprétations externes présentées au moyen de conférences. Ces positions techniques sont présentées au nom de diverses associations fiscales, qui valident et trient les secteurs les plus urgents pour la communauté fiscale. À ce titre, elles sont perçues comme ayant une plus grande incidence sur le régime fiscal. En retour, les interprétations externes présentées dans le cadre de conférences peuvent avoir une incidence sur la rapidité d’exécution des interprétations internes puisque la Direction doit détourner des ressources pour répondre à l’afflux de travail pendant la période de l’année où plusieurs conférences sont tenues.
| 1 | Courrier ministérielNote de bas de page 12, demandes du commissaire et du sous-commissaire, demandes d’AIPRP et demandes de renseignements des médias Prioritaires, étant donné qu’il s’agit habituellement de demandes urgentes sur divers sujets fiscaux de la part de la haute direction, ce qui nécessite des délais d’exécution rapides. |
| 2 | Décisions anticipées en matière d’impôt Deuxième priorité, puisque le demandeur paie pour le service et que la nature des opérations est sensible au temps et peut être très importante. Peut recevoir une priorité moins élevée dans la pratique en raison des charges de travail internes concurrentes qui sont essentielles aux programmes de l’Agence. |
| 3 | Interprétations externes au moyen de conférences Priorité de niveau intermédiaire puisque ces interprétations ont souvent une incidence sur une grande base de la communauté fiscale et que la Direction est sous pression pour livrer ses positions à temps pour les conférences. |
| 4 | Interprétations internes Faible priorité par rapport aux autres services, mais priorité élevée au cas par cas, puisque les intervenants de l’Agence doivent respecter leurs propres échéances essentielles, comme celles liées aux litiges ou aux délais prescrits. |
| 5 | Interprétations externes La priorité est généralement la dernière étant donné que la Direction répond à toutes les demandes individuelles reçues, peu importe leur incidence globale. Peut recevoir une priorité beaucoup plus élevée au cas par cas lorsqu’une grande incidence sur les contribuables est prévue ou que l’interprétation devrait être importante pour les personnes ou les collectivités vulnérables. Ce service est gratuit. |
La Direction reconnaît qu’il est nécessaire d’établir l’ordre de priorité, car le programme s’efforce de répondre à toutes les demandes admissibles avec un nombre limité de ressources. Une étude comparative internationale menée par l’équipe d’évaluation a révélé que les cinq autres administrations de l’impôt qui ont fait l’objet d’un examen n’offrent pas d’interprétations sur une demande externe individuelle; tandis que l’Agence était la seule administration de l’impôt à fournir ce serviceNote de bas de page 13.
L’approche utilisée par d’autres administrations de l’impôt consiste à publier des positions techniques de façon proactive en fonction des tendances observées; consultations avec la communauté fiscale, le public et les organismes professionnels; ou des modifications législatives. Cela est semblable à l’approche de la Direction qui consiste à participer à des conférences et à travailler avec les associations fiscales afin d’aborder les sujets fiscaux les plus importants qui ont besoin d’interprétation.
4.3. Les demandes de positions interprétatives diminuent. Les intervenants s’appuient sur des positions interprétatives en temps opportun pour la certitude fiscale.
La recherche d’une décision ou d’une interprétation technique auprès de la Direction est volontairement effectuée par des intervenants qui souhaitent obtenir une certitude fiscale auprès de l’Agence. Du point de vue des résultats, l’évaluation a pris en considération la mesure dans laquelle les intervenants cherchent à obtenir les services de la Direction dans leurs efforts pour se conformer volontairement aux lois de l’impôt sur le revenu du Canada.
La figure 7 montre qu’entre l’exercice 2015 à 2016 et l’exercice 2018 à 2019, les demandes de décisions et de positions techniques ont diminué. Les décisions anticipées en matière d’impôt ont diminué de 40 %, les interprétations externes de 26 %, et les interprétations internes de 22 %.
| Décisions anticipées en matière d’impôtNote de bas de page 14 | Interprétations externesNote de bas de page 15 | Interprétations internesNote de bas de page 16 | |
|---|---|---|---|
| 2015 à 2016 | 183 | 793 | 718 |
| 2016 à 2017 | 127 | 727 | 698 |
| 2017 à 2018 | 102 | 626 | 637 |
| 2018 à 2019 | 110 | 587 | 563 |
4.3.1. Les intervenants ont déterminé que la rapidité d’exploitation avait pour effet de dissuader les demandes pour des services de la Direction des décisions en impôt en raison de la vitesse croissante des activités.
Les intervenants internes et externes ont mentionné à maintes reprises dans les entrevues que la vitesse des activités augmente et qu’il est de plus en plus essentiel d’obtenir des précisions sur les interprétations de l’Agence en temps opportun. Par conséquent, les intervenants ont indiqué qu’ils n’étaient pas disposés à attendre pour une position interprétative. Ils ont plutôt géré leur position fiscale en fonction du risque au moyen du processus d’appel.
Les intervenants externes ont suggéré que les entreprises modifieraient une opération prévue à une opération avec une plus grande certitude fiscale au lieu de prendre une nouvelle décision ou une position technique. Par contre, les intervenants externes renonceront à la certitude de l’Agence et forgeront leur propre opinion. De plus, ils chercheront d’autres sources de renseignements, comme les positions offertes à l’externe par le secteur privé, qui risquent d’être incompatibles avec ceux de l’Agence. Les intervenants externes ont suggéré qu’une décision offre le plus de valeur lorsqu’elle répond à trois critères clés : l’importance de l’opération est élevée, l’incertitude du traitement fiscal est élevée et, surtout, l’opération n’est pas de nature délicate.
En ce qui concerne les intervenants internes de l’Agence, les vérificateurs sur place ont indiqué leur volonté de prendre une position plutôt que d’attendre une réponse de la direction. Il y a un effet dissuasif pour obtenir une position technique puisque les vérificateurs sur place de l’Agence privilégient la réalisation de dossiers ou la clôture des vérifications avant les dates frappées de prescription, plutôt que d’attendre une position interprétative. La Direction générale des appels a exprimé de façon anecdotique que l’établissement d’une cotisation est parfois invalidé en raison de lois fiscales mal interprétées et que ces cas auraient pu être évités si le vérificateur avait demandé une interprétation. L’Agence ne fait pas le suivi de la fréquence de ces scénarios.
Ces scénarios pourraient expliquer en partie la diminution du nombre de demandes de décisions et d’interprétation. D’autres facteurs contributifs comprennent les intervenants externes qui ont maintenant accès à toutes les décisions passées et à toutes les positions techniques par l’intermédiaire d’éditeurs et d’intervenants tiers ayant un meilleur accès aux bases de données de la Direction. À long terme, une tendance à la baisse des demandes de service pourrait miner le rôle de la Direction à appuyer l’observation volontaire.
4.4. Les folios et le service téléphonique spécialisé appuient les intervenants dans leurs efforts d’observation.
En plus d’offrir de nouvelles décisions ou de nouvelles positions techniques, la Direction offre un certain nombre de services afin de fournir aux intervenants un meilleur accès aux renseignements dont ils ont besoin pour appuyer leurs efforts d’observation. Plus particulièrement, la Direction publie des folios qui résument les positions passées de l’Agence par sujet. De plus, en 2017, elle a lancé le service téléphonique spécialisé pour fournir aux fiscalistes l’accès à une expertise technique pour répondre aux demandes de renseignements techniques complexes.
4.4.1. Un large éventail d’intervenants internes et externes se fient aux folios et demandent une plus grande couverture des sujets fiscaux.
Les intervenants, tant à l’interne qu’à l’externe, étaient généralement complémentaires aux folios publiés. Ils ont trouvé les folios complets et faciles à comprendre. La figure 8 montre les principaux résultats du sondage.
| Intervenants de l’Agence | EIntervenants externes | |
|---|---|---|
| Folios de l’impôt sur le revenu utilisés | 87% | 90% |
| Les folios individuels sont exhaustifs | 84% | 81% |
| Faciles à comprendre | 84% | 81% |
| La couverture des sujets fiscaux appuie les besoins | 52% | 63% |
Les entrevues ont révélé que les folios sont particulièrement importants pour les comptables généralistes qui fournissent des conseils à un large éventail de clients ainsi qu’aux vérificateurs de l’Agence dans les bureaux locaux.
Comme l’a révélé le sondage, les répondants estimaient qu’il y avait un manque de couverture des sujets. Lorsque les folios ont été conçus pour la première fois par la Direction, l’intention était de remplacer la pratique précédente des bulletins d’interprétation. Toutefois, l’objectif d’une couverture étendue des bulletins antérieurs a connu des retards. Une analyse des charges de travail a révélé que le développement de folios a diminué après une poussée importante au cours de l’exercice 2016 à 2017. La Direction a cité un manque de ressources et d’autres priorités urgentes qui ont préséance sur l’élaboration du folio.
Puisque les folios ne couvrent pas tous les sujets, on fait pression sur les intervenants pour naviguer entre les folios et les bulletins d’interprétation antérieurs. Toutefois, les bulletins d’interprétation ne sont pertinents qu’au moment de la publication et ne sont pas évolutifs comme des folios. De plus, selon la politique du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, les bulletins d’interprétation ont été classés comme du « contenu archivé » sur le site Web de l’AgenceNote de bas de page 18. Par conséquent, il y a de la confusion quant à la validité des bulletins d’interprétation au sein de la communauté fiscale. L’étude d’évaluation de 2018, Administration des fiducies nationales T3 par l’ARC, a également mis en évidence des problèmes de clarté en raison des bulletins archivés.
Un sondage mené auprès des fiscalistes pour l’étude d’évaluation de 2020, Ressources documentaires de l’ARC à l’intention des petites entreprises, appuie davantage ces constatations. Ce sondage a révélé que, au sein de la communauté fiscale, les folios sont les ressources les plus invoquées par l’Agence, après les services électroniques.
4.4.2. Le service téléphonique spécialisé est une pratique à valeur ajoutée.
Le service téléphonique spécialisé fournit aux petites et moyennes entreprises et à leurs représentants l’accès à l’expertise technique de l’Agence. Le service téléphonique spécialisé a été lancé en 2017 et a reçu un financement pour devenir un programme permanent en 2019.
L’étude comparative internationale a révélé que l’Agence était la seule administration de l’impôt à fournir une ligne téléphonique spécialisée pour les questions d’interprétation complexes en matière d’impôt. La Direction a également appuyé la phase pilote du service au moyen de sondages après appel et de sondages annuels sur la satisfaction. Au cours de l’exercice 2018 à 2019, le sondage après appel a révélé un taux de satisfaction de 98 % et le sondage annuel, un taux de 78 %. La plupart des commentaires négatifs du sondage étaient liés au manque de conseils propres aux clients, mais cela ne fait pas partie de la portée prévue du service (c.-à-d. pour aider les appelants à trouver les renseignements et l’orientation dont ils ont besoin pour résoudre leurs problèmes d’interprétation en matière d’impôt sur le revenu – et non pour fournir une détermination).
Lorsque le service téléphonique a été lancé pour la première fois, on a estimé qu’il traiterait 12 000 appels par année. Au cours de l’exercice 2017 à 2018, la Direction a reçu 3 102 appels, et en 2018 à 2019, elle a reçu 3 730 appels. La Direction a associé les faibles volumes d’appels à l’absence d’une stratégie de sensibilisation (compte tenu de son lancement comme projet pilote), au lent déploiement national du service et à l’admissibilité restreinte des personnes qui pourraient utiliser le service. Au moment de l’évaluation, ces secteurs ont été abordés à mesure que le service s’étendait à un programme completNote de bas de page 19.
4.5. Les intervenants internes et externes comptent sur l’expertise de la Direction des décisions en impôt et apprécient le soutien qu'elle leur apporte dans leurs efforts pour se conformer volontairement aux lois de l’impôt sur le revenu du Canada.
La Direction offre une variété de services afin d’apporter une certitude aux lois de l’impôt sur le revenu du Canada. Le résultat ultime de ces activités est de fournir l’aide et les renseignements dont les intervenants ont besoin pour se conformer volontairement à leurs obligations fiscales.
Au cours des entrevues, les intervenants ont été unanimes à mettre en évidence la Direction comme la meilleure ressource pour l’expertise technique en matière d’impôt sur le revenu au sein du gouvernement du Canada, et ils ont mis l’accent sur leurs relations de travail solides et professionnelles.
Mis à part le mandat de base consistant à rendre des décisions anticipées en matière d’impôt sur le revenu et des interprétations techniques, la Direction travaille horizontalement à l’échelle de l’Agence et avec d’autres ministères afin d’assurer une application exacte et uniforme de la loi. Par exemple :
- présider le Comité sur la disposition générale anti-évitement de l’Agence;
- participer en tant que membre du Comité de résolution des dossiers de vérification;
- examiner les formulaires et les guides dans l’ensemble de l’Agence afin d’assurer l’exactitude et l’uniformité;
- travailler avec le ministère des Finances sur l’élaboration de lois de l’impôt sur le revenu nouvelles ou modifiées;
- travailler avec le ministère de la Justice sur des questions de litiges fiscaux.
La Direction tient également à jour un répertoire de ses positions interprétatives ainsi que d’autres ressources de recherche dans un format de recherche. Des procédures internes sont en place afin de s’assurer que les positions renversées ou les positions qui ne sont plus à jour sont signalées, en fonction des sources de recherche nécessaires. Les intervenants internes se fient à cette base de données pour assurer l’uniformité interne et l’exactitude de l’application de la loi.
L’un des avantages les plus importants mentionnés par les intervenants de l’Agence au moment de travailler avec la Direction était la réception de conseils informels. Cela a été perçu comme un moyen plus direct et rapide pour obtenir une réponse. Divers intervenants à l’échelle de l’Agence ont établi des réseaux informels au fil du temps avec la Direction afin qu’ils se sentent à l’aise d’appeler un employé directement à la Direction. L’inconvénient de cette approche est que ces interactions dépendent entièrement des réseaux personnels, que les conseils informels ne sont souvent pas officiellement ou sur le plan institutionnel saisis, et que certains groupes sont désavantagés de ne pas savoir avec qui parler. Les personnes interrogées ont indiqué que la Direction bénéficierait d’une forme plus officielle, quoique simple, de sensibilisation et de réseautage afin que les secteurs techniques parmi l’Agence sachent avec qui communiquer.
L’équipe d’évaluation a trouvé des limites à l’influence de la Direction sur l’observation volontaire lorsqu’elle appuie des lois nouvelles ou complexes. Au cours des entrevues, certains intervenants externes ont indiqué que la Direction n’agit pas suffisamment de façon proactive pour appuyer l’observation volontaire. Plus particulièrement, ces intervenants ont cité la récente nouvelle loi entourant l’impôt sur le revenu fractionné (IRF)Note de bas de page 20, pour exprimer de la frustration à l’endroit de ladite loi et des interprétations subséquentes fournies par l’Agence. L’équipe d’évaluation a mené une étude de cas pour examiner la rétroaction des intervenants.
Étude de cas de l’IRF
Les intervenants externes ont indiqué que les lignes directrices publiées ne fournissent pas de précisions à toutes les fins et qu’il est difficile pour eux de fournir des réponses uniformes aux clients qu’ils représentent. Les intervenants externes ont indiqué qu’ils s’appuient sur les conseils fournis par le secteur privé en l’absence d’une orientation précise de la part de l’Agence.
L’équipe d’évaluation a effectué un examen des publications liées à l’IRF par la Direction. L’examen a révélé que la Direction a fourni une orientation en temps opportun à la communauté fiscale au moyen de consultations au cours de l’élaboration de la législation et de la publication d’interprétations techniques dès décembre 2017, lorsque la Direction des décisions en impôt a publié des directives générales (le changement apporté à la règle concernant l’IRF a reçu la sanction royale en juin 2018). Au moment de l’évaluation, la Direction avait publié 43 interprétations techniques concernant l’IRF.
La nature complexe et circonstancielle de la législation sur l’IRF entraîne des interprétations qui sont propres aux faits et aux conditions uniques de la demande d’interprétation et, par conséquent, qui ne peuvent pas être largement appliquées par la communauté fiscale. Par conséquent, les directives générales pour l’IRF sont limitées, ce qui signifie que les intervenants externes doivent continuer de soumettre des demandes d’interprétation individuelles pour chaque nouveau scénario et que la Direction doit à son tour répondre à chacune de ces demandes.
Les intervenants externes ont indiqué que les conférences et les tables rondes sont des exercices à valeur ajoutée pour le dialogue et la communication d’interprétations à la communauté en ce qui concerne l’IRF. Cela est souligné par le fait que sur les 43 interprétations techniques liées à l’IRF, 25 d’entre elles sont tirées des questions et réponses en table ronde. Toutefois, au moment de l’évaluation, l’IRF continue d’être un sujet principal à l’ordre du jour des conférences et des tables rondes, ce qui indique que l’incertitude demeure malgré les efforts de la Direction.
L’étude de cas souligne que la capacité de la Direction à fournir des conseils dépend de la législation elle-même. Toute loi ouverte à l’interprétation peut entraîner l’application incohérente des interprétations, ce qui peut accroître l’incertitude. Les intervenants externes ont informé l’équipe d’évaluation que les conférences et les tables rondes sont des exercices à valeur ajoutée pour le dialogue. Les tables rondes de l’Agence en particulier sont bien suivies afin de s’assurer que les intervenants comprennent les positions de l’Agence sur des questions fiscales complexes au profit de leurs clients.
4.6. L’expertise technique est très sollicitée et la Direction des décisions en impôt fait face à une concurrence interne pour maintenir en poste du personnel qualifié.
Au cours des entrevues avec les employés de la Direction, le défi le plus important cité était de s’assurer qu’il y avait un nombre adéquat d’employés ayant la bonne capacité technique. La préoccupation est fondée, en partie, sur une concurrence accrue pour les experts techniques dans l’ensemble de l’Agence.
La Direction a souvent lié sa capacité de maintenir et de développer une expertise technique à sa capacité à offrir des positions interprétatives en temps opportun. Au moment de l’évaluation, la Direction travaillait sur une nouvelle stratégie exhaustive en matière de ressources humaines. Cette stratégie incluait d’examiner les priorités d’affaires, de cerner les lacunes dans l’effectif et la capacité technique, et de combler ces lacunes au moyen du recrutement et de la formation.
TL’étude comparative internationale a démontré que les structures de programme des fonctions des décisions en matière d’impôt sur le revenu varient d’une administration de l’impôt à l’autre. Certaines administrations de l’impôt ont un modèle centralisé, comme la Direction. D’autres sont décentralisées et un bureau d’avocats travaillera horizontalement avec diverses fonctions d’observation pour rendre des décisions et émettre des interprétations techniques. Dans un cas, les décisions non complexes sont rendues par le personnel du programme d’observation.
Ce modèle décentralisé a été mentionné lors d’entrevues avec les intervenants de l’Agence. Ils ont suggéré qu’il serait avantageux pour l’Agence que les divers experts techniques dans l’ensemble des secteurs de programme collaborent davantage avec la Direction. Les fonctions d’observation de l’Agence ont fait savoir qu’un réseautage accru pourrait être un moyen d’échanger des connaissances et d’établir des relations de travail plus solides.
4.7. Il y a des lacunes dans les pratiques de mesure du rendement.
Une pratique courante de l’évaluation consiste à évaluer les pratiques de mesure du rendement du programme. Cette évaluation est faite pour déterminer la pertinence par laquelle le programme mesure et fait état des résultats attendus.
La Direction applique la norme de service sur les interprétations techniques à divers services d’interprétation, puis regroupe les services en un seul indicateur global. Ces services comprennent l’activité de base d’une interprétation externe pour les fiscalistes, comme il est décrit dans la circulaire d’information IC70-6R9, les interprétations internes pour l’Agence et d’autres intervenants du gouvernement, ainsi qu’une série de travaux d’interprétation que la Direction regroupe sous cet indicateur au moment de rédiger les résultats officiels en matière de rendement de l’Agence.
Ces autres types de services varient considérablement, ont des clients et des attentes différents, et ne répondent pas nécessairement aux caractéristiques d’une interprétation technique émiseNote de bas de page 21. Certains de ces éléments sont un volume élevé et un délai d’exécution rapide et, par conséquent, sont rapidement répondus (beaucoup plus tôt que l’attente de 90 jours prescrite par la norme de service). Comme le montre la figure 9 ci-dessous, au cours de l’exercice 2018 à 2019, les interprétations externes par soumission représentaient seulement 20 % du volume qui est fusionné sous l’indicateur de la norme de service.
| % du volume de dossiers | % satisfaisant à la norme de service | |
|---|---|---|
| Interprétations externes au moyen d’une soumission | 20% | 68% |
| Interprétations externes au moyen de conférences | 5% | 96% |
| Interprétations internes | 25% | 85% |
| Courrier ministériel, demandes du sous-commissaire/commissaire et des médias, examens des formulaires et des guides, demandes à l’interne | 50% | 98% |
Selon le site Web de l’Agence, les « normes de service déclarent publiquement le niveau de rendement auquel les citoyens peuvent raisonnablement s’attendre à rencontrer à l’Agence du revenu du Canada (ARC) dans des circonstances normales »Note de bas de page 22. Il y a un risque que si un fiscaliste cherche à obtenir une interprétation technique, comme il est décrit dans la circulaire d’information IC70-6R9, et que la Direction indique qu’elle atteint constamment son objectif de 85 % des demandes achevées dans un délai de 90 jours, cela pourrait donner lieu à de fausses attentes. Comme il est indiqué à la figure 9, la norme de service pour les interprétations externes au moyen d’une présentation par un fiscaliste était de 68 %. Toutefois, puisque la norme de service publiée comprend tous les services, le résultat publié était de 89 %. Une approche plus transparente et axée sur le client consisterait à publier les résultats des normes de service des services offerts au public et à exclure les autres charges de travail.
L’étude comparative internationale a également mis en évidence certaines possibilités pour la Direction afin d’adopter d’autres pratiques. La rapidité d’exécution était la principale mesure que les administrations de l’impôt utilisent pour mesurer la réussite de leur fonction liée aux décisions. Au cours des entrevues, les fiscalistes ont indiqué qu’ils estimaient que 90 jours étaient insuffisants pour répondre à leurs besoins commerciaux, même si cette norme de service est comparable à celle des autres administrations de l’impôt. Toutefois, l’Australian Tax Office et Her Majesty’s Revenue and Customs (Royaume-Uni) ont tous deux une norme de service de 28 jours civils pour rendre une décision à la réception de tous les renseignements essentiels.
L’étude comparative internationale a permis de cerner une meilleure pratique pour mettre à jour une norme de service chaque année et d’avoir une norme de service variable en fonction de la complexité. Cette approche pourrait être viable pour la Direction, car le fait de fournir des attentes précises en matière de service dès le début d’une demande permet d’améliorer la transparence et de mieux répondre aux attentes des clients.
L’utilisation de sondages postérieurs à la consultation après la publication ou le retrait d’une décision constitue une autre meilleure pratique qui a été cernée dans l’étude comparative. Un sondage postérieur à la consultation est envoyé au fiscaliste afin de mesurer les attentes des clients, l’expérience utilisateur et la qualité du service. Cette pratique permet de s’assurer qu’un service fondé sur les preuves et axé sur le client est fourni par l’intermédiaire de la fonction liée aux décisions. L’utilisation de sondages postérieurs à la consultation est déjà une meilleure pratique dans le cadre du programme de service téléphonique spécialisé de la Direction. Il est possible d’adopter des pratiques semblables dans les autres services clés de la Direction.
Recommandation 1
La Direction des décisions en impôt devrait régler la question de la rapidité d’exécution en :
- tirant profit de l’expertise technique dans l’ensemble de l’Agence;
- examinant la façon dont les services sont fournis et classés par ordre de priorité pour avoir la plus grande incidence sur l’observation volontaire.
Réponse de la direction
La Direction générale de la politique législative et des affaires réglementaires souscrit à cette recommandation. La Direction des décisions en impôt travaillera avec la Direction générale des programmes d’observation et les autres directions générales concernées pour étudier les options permettant de maximiser l’expertise technique dans l’ensemble de l’Agence, en mettant l’accent sur la rapidité du service.
La Direction des décisions en impôt examinera son modèle de prestation de services et ses priorités pour déterminer les options permettant de réduire le délai moyen des décisions anticipées en matière d’impôt et des interprétations techniques. Ce processus commencera par une analyse des charges de travail et des ressources qui les traitent. La Direction des décisions en impôt consultera des intervenants externes, comme des associations fiscales, pour cibler les nouveaux besoins et les préférences en matière de services. La Direction générale de la politique législative et des affaires réglementaires envisagera d’autres modèles de prestation de services et prêtera une attention particulière au service d’interprétation technique externe, qui pourrait être redéfini pour améliorer la rapidité des directives qui ont une incidence importante ou étendue sur l’observation fiscale volontaire.
Même si la Direction des décisions en impôt continuera d’accorder la priorité à l’appui de la réponse d’urgence de l’Agence à la pandémie de COVID-19, elle commencera à prendre des mesures dans le cadre de ce plan au cours de l’exercice 2021 à 2022. Elle vise à conclure ses examens et ses séances de consultation d’ici la fin de l’exercice 2022 à 2023, à condition que cela puisse être fait sans qu’il y ait une incidence sur la prestation immédiate et urgente de services découlant de la pandémie. Elle apportera des modifications à son modèle de prestation de services après l’achèvement de ces activités.
Recommandation 2
La Direction des décisions en impôt devrait adopter des pratiques de mesure du rendement qui sont transparentes et qui tiennent compte des attentes des clients.
Réponse de la direction
La Direction générale de la politique législative et des affaires réglementaires souscrit à cette recommandation. Pour accroître la transparence et la compréhension des clients, la Direction des décisions en impôt ne rendra publics que les résultats des normes de service qui reflètent les services qu’elle a fournis au public. Elle fera état de ses résultats d’une manière qui fait la distinction entre les services publics et les services internes, en commençant par ses résultats pour l’exercice 2021 à 2022.
La Direction des décisions en impôt peaufinera sa norme de service pour mieux tenir compte des attentes des clients. Elle établira et publiera une norme de service variable qui complétera son délai de traitement moyen actuel. La nouvelle norme de service variable sera établie au cas par cas, par accord mutuel entre la Direction des décisions en impôt et le contribuable, dans des circonstances précises, comme des questions ou des opérations complexes. Cela permettra de garantir que les clients qui sont assujettis à des délais de traitement plus longs que la moyenne auront des précisions sur le processus dès le début. La Direction des décisions en impôt redéfinira et publiera sa nouvelle norme de service variable d’ici la fin de l’exercice 2021 à 2022.
Pour améliorer le service, la Direction des décisions en impôt rétablira la pratique consistant à envoyer des sondages postérieurs à la consultation aux clients avec ses décisions et ses interprétations. Étant donné que la Direction est consciente des répercussions de la pandémie sur ses clients, elle consultera des associations de fiscalistes à la fin de l’exercice 2021 à 2022 afin de déterminer le moment opportun pour adopter cette pratique. Elle cible actuellement le premier trimestre de l’exercice 2022 à 2023 pour le rétablissement de la pratique.
5. Conclusion
Dans l’ensemble, l’équipe d’évaluation a constaté que les intervenants à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement du Canada ont reconnu la Direction des décisions en impôt comme une voix faisant autorité sur les questions nécessitant une expertise technique en matière d’impôt sur le revenu. La Direction joue un rôle essentiel dans le régime fiscal du Canada en fournissant la certitude fiscale dont les Canadiens ont besoin pour respecter leurs obligations. Elle travaille avec les contribuables, leurs représentants autorisés, d’autres ministères et au sein de l’Agence elle-même afin d’améliorer l’échange de renseignements, d’établir des relations et de fournir un soutien technique et une orientation sur les lois de l’impôt sur le revenu.
La Direction des décisions en impôt a constamment été félicitée pour la qualité de son travail, mais elle fait l’objet d’un examen de plus en plus minutieux pour offrir des positions en temps opportun. Les pressions externes et internes, comme la vitesse croissante des activités et la difficulté d’élaborer et de maintenir en poste une expertise technique, mettent de plus en plus de pressions sur la Direction et l’Agence pour qu’elles travaillent plus rapidement et élaborent de nouvelles approches afin de répondre aux attentes.
La Direction des décisions en impôt peut possiblement atténuer ces pressions en comprenant les charges de travail ou les services qui offrent le plus de valeur et en explorant la façon dont l’Agence peut mieux fonctionner horizontalement.
6. Remerciements
En terminant, nous aimerions souligner, reconnaître et remercier la Direction des décisions en impôt; la Direction générale de cotisation, de prestation et de service; la Direction générale des appels; la Direction générale des recouvrements et de la vérification; la Direction générale des programmes d’observation; la Direction générale des services juridiques; le ministère des Finances; l’Association du Barreau canadien; l’Association de la planification fiscale et financière; la Fondation canadienne de fiscalité; et le ministère de la Justice pour le temps consacré et les renseignements fournis au cours de cette mission.
7. Annexes
Annexe A : Modèle logique
Annexe B : Questions et méthodologie de l’évaluation
Enjeu 1 : Dans quelle mesure les activités de la Direction des décisions en impôt permettent-elles d’atteindre les résultats escomptés?
- Dans quelle mesure les programmes de la Direction fournissent-ils aux intervenants des interprétations opportunes, cohérentes et exactesNote de bas de page 23 de la législation canadienne en matière d’impôt sur le revenu?
- Dans quelle mesure les programmes de la Direction appuient-ils l’application par les intervenants de la législation canadienne en matière d’impôt sur le revenu?
- Dans quelle mesure l’aide et les renseignements fournis par la Direction sont-ils utiles pour aider les intervenants à respecter volontairement les exigences de la législation canadienne en matière d’impôt sur le revenu?
- Dans quelle mesure la Direction contribue-t-elle à l’observation des lois fiscales du Canada par les contribuables?
Enjeu 2 : Existe-t-il des solutions de rechange qui pourraient renforcer la façon dont la Direction des décisions en impôt exécute ses programmes?
- Quels changements, le cas échéant, permettraient aux contribuables de s’acquitter plus facilement de leurs obligations fiscales par le biais des services fournis par la Direction des décisions en impôt?
- De quelles stratégies de rechange ou de quelles pratiques exemplaires différentes des autres administrations de l’impôt pourrait-on tirer profit?
Méthodologie
La méthodologie d’examen comprenait :
| Méthodologie | Description |
|---|---|
| Analyse des données | L’équipe d’évaluation a utilisé WebCIMS et la Banque d’information des décisions en matière d’impôt pour recueillir et analyser les données pour l’étude d’évaluation. Un total de 22 817 cas dans WebCIMS ont été cernés entre les exercices 2014 à 2015 et 2018 à 2019. Une série d’analyses ont été menées afin de classer les divers types de dossiers, de déterminer les délais de traitement (y compris le temps contrôlable et non contrôlable), de déterminer le nombre global d’heures nécessaires pour traiter un dossier et de fournir une ventilation des heures consacrées à toutes les activités de travail. |
| Étude de cas | Un examen des dossiers a été effectué dans 169 cas afin de déterminer la mesure dans laquelle les décisions sont appliquées par les contribuables et l’Agence. Un échantillon aléatoire valide sur le plan statistique ayant un niveau de confiance de 95 % a été sélectionné parmi tous les dossiers de décisions traités pour l’exercice 2014 à 2015 à l’exercice 2018 à 2019.
Les dossiers ont été examinés au moyen du Système Web de gestion de la correspondance et des dossiers (WebCIMS), du Système automatisé pour les recouvrements et les retenues à la source, du Système de cas T1, du Système d’information pour les bureaux de district (RAPID), du système de cotisation CORTAX, de la comptabilité normalisée et de la Banque d’information des décisions en matière d’impôt. Les dossiers ont été examinés afin d’évaluer la mesure dans laquelle une décision pourrait être déterminée et suivie de la réception de la demande par l’Agence à l’application de la décision par le client jusqu’au résultat de l’observation de la décision, si elle est utilisée par le contribuable. Au cours des études de cas, l’équipe d’évaluation a eu une limite : une décision précise ne pouvait pas être liée à un seul compte ou à une seule année d’imposition, car l’Agence n’enregistre pas l’année où l’opération proposée est utilisée en fin de compte. Malgré cette limite, l’examen a révélé que les organismes qui avaient utilisé une décision avaient démontré un comportement d’observation solide. Cela suggère qu’il y a un faible risque d’observation de la part des contribuables qui demandent une décision et que les décisions sont utilisées pour appuyer l’observation volontaire. |
| Examen des dossiers et des documents | Les documents, les politiques, les procédures, les études connexes et la documentation de l’Agence provenant d’autres sources externes, y compris des administrations de l’impôt et des pays semblables, ont été examinés. |
| Examen de la qualité | L’équipe d’évaluation n’a pas pu évaluer l’application uniforme et exacte des positions interprétatives demandées par les contribuables parce que les positions fiscales sont fondées sur l’ensemble unique de faits et les besoins particuliers d’une personne. Plus précisément, il était difficile de déterminer si les lois actuelles et proposées étaient appliquées de façon uniforme dans l’ensemble des demandes des contribuables, car l’application des lois fiscales dépend de la légalité des questions et des attentes des contribuables. |
| Entrevues internes | Des entrevues ont été menées auprès de 110 cadres supérieurs et employés situés dans de la région de la capitale nationale et travaillant pour la Direction générale des appels; la Direction générale des programmes d’observation; la Direction générale de cotisation, de prestation et de service, la Direction générale du service, de l’innovation et de l’intégration; la Direction générale des affaires publiques; la Direction générale de la politique législative et des affaires réglementaires; et la Direction générale des services juridiques pour obtenir leur point de vue sur leurs expériences en matière de demande, d’élaboration et de réponse à des positions interprétatives. Un ensemble de questions courantes a été posé. |
| Entrevues externes | Des entrevues ont été menées auprès d’intervenants externes, y compris le ministère de la Justice; le ministère des Finances; l’Association du Barreau canadien; la Fondation canadienne de fiscalité; Comptables professionnels agréés du Canada; et l’Association de la planification fiscale et financière et divers autres fiscalistes concernant leur satisfaction à l’égard du service fourni par la Direction des décisions en impôt, et pour évaluer les commentaires concernant l’exactitude, l’uniformité et la rapidité d’exécution des renseignements reçus. Un ensemble de questions courantes a été posé. |
| Sondage interne | Un sondage en ligne a été mené en octobre 2019 auprès de 220 répondants qui ont utilisé les services de la Direction des décisions en impôt de l’exercice 2014-2015 à l’exercice 2018-2019. Le sondage avait pour but d’évaluer la mesure dans laquelle les répondants étaient satisfaits du service offert. |
| Sondage externe | Un sondage téléphonique a été mené au cours de la période de septembre 2019 à octobre 2019 et comprenait 185 correspondants qui ont utilisé les services de la Direction des décisions en impôt d’avril 2016 à mars 2019. Le sondage avait pour but d’évaluer la mesure dans laquelle les répondants étaient satisfaits du service offert. |
| Étude comparative internationale | Les méthodes utilisées pour déterminer les pratiques des programmes axés sur les décisions en matière d’impôt sur le revenu des administrations de l’impôt internationales étaient un examen de la documentation et des entrevues. L’examen de la documentation consistait à analyser les cadres, les politiques et les lois internationaux accessibles au public ainsi que les renseignements fournis par les administrations de l’impôt ayant des données démographiques comparables à celles du Canada afin de déterminer la façon dont elles administrent leur programme de décisions. Pour répondre à des questions précises, l’équipe d’évaluation des programmes a interrogé les administrations de l’impôt suivantes en septembre et en octobre 2019 :
|
Annexe C : Intervenants
| Intervenant | Responsable |
|---|---|
| Direction générale des appels | La responsabilité des secteurs d’activité suivants de la Direction générale des appels : impôt sur le revenu, taxes à la consommation et organismes de bienfaisance. |
| Direction générale de cotisation, de prestation et de service | La responsabilité de créer et de modifier les produits d’information de l’Agence et de fournir aux clients des renseignements sur les positions interprétatives. |
| Direction générale des recouvrements et de la vérification | La responsabilité à l’égard des propositions de modifications législatives et de l’analyse des répercussions des modifications législatives pour la Direction des recouvrements. |
| Direction générale des programmes d’observation | La responsabilité de diriger l’élaboration et l’exécution efficaces des programmes de vérification pour le secteur des entreprises; de fournir une expertise concernant l’observation en matière d’impôt sur le revenu à d’autres secteurs de l’Agence. La responsabilité de déterminer les nouveaux problèmes d’évitement fiscal, les évaluations des biens d’entreprise et la disposition générale anti-évitement (DGAE). |
| Direction générale de la politique législative et des affaires réglementaires | La responsabilité d’exercer l’autorité ultime en matière d’interprétation des lois relatives à l’impôt et aux prestations. Elle établit et clarifie l’interprétation des lois fiscales et doit recommander des modifications législatives au ministère des Finances au nom de l’Agence. |
| Ministère des Finances | La responsabilité de rédiger toutes les nouvelles lois fiscales et de fournir au gouvernement du Canada des analyses et des conseils sur les affaires économiques et financières générales du Canada. |
| Association du Barreau canadien | La responsabilité de mobiliser la communauté juridique canadienne, de travailler en partenariat avec les intervenants de la profession juridique afin d’appuyer la règle de droit et d’améliorer l’administration de la justice au Canada. |
| Association de la planification fiscale et financière | Une organisation à but non lucratif, indépendante et non gouvernementale. Elle représente ses membres devant les autorités fiscales fédérales et provinciales et participe à des consultations publiques sur les modifications proposées aux lois fiscales. |
| Fondation canadienne de fiscalité | La responsabilité de promouvoir la compréhension du régime fiscal canadien au moyen d’analyses et de recherches. Elle fournit différents points de vue et des recommandations impartiales. |
| Ministère de la Justice | La responsabilité de fournir des conseils juridiques liés aux lois fiscales et de mener des litiges fiscaux. |
| Comité mixte sur la fiscalité de l’Association du Barreau canadien et de Comptables professionnels agréés du Canada | La responsabilité d’offrir des commentaires au gouvernement fédéral sur les lois fiscales en collaboration avec l’Association du Barreau canadien, par l’intermédiaire du Comité mixte sur la fiscalité et de Comptables professionnels agréés du Canada. |
Annexe D – Glossaire
| Terme | Définition |
|---|---|
| Décision anticipée en matière d’impôt | Déclaration écrite que l’Agence fournit à un contribuable lui indiquant comment elle interprétera et appliquera des dispositions particulières de la Loi de l’impôt sur le revenu à l’égard d’une opération sérieusement envisagée par le contribuable; les décisions anticipées sont généralement demandées par des fiscalistes au nom de leurs clients. |
| Service téléphonique spécialisé | Ligne téléphonique qui permet aux fournisseurs de services de communiquer directement avec des employés de l’Agence (agents des appels) ayant une expertise technique pour qu’ils les aident à résoudre leurs enjeux fiscaux complexes. |
| Folios | Publications techniques qui présentent les interprétations et les positions techniques de l’Agence concernant certaines dispositions de la Loi de l’impôt sur le revenu. |
| Législation en matière d’impôt sur le revenu | Loi de l’impôt sur le revenu et Règlement de l’impôt sur le revenu. |
| Direction des décisions en impôt | Autorité technique ultime de l’Agence en ce qui concerne l’interprétation de la Loi de l’impôt sur le revenu, du Règlement de l’impôt sur le revenu et des autres législations canadiennes en matière d’impôt sur le revenu. |
| Circulaire d’information | Publication qui donne des renseignements et des directives sur l’application et l’administration des dispositions de la Loi de l’impôt sur le revenu. Fournit généralement des renseignements sur des questions administratives, d’application ou de procédures liées à la Loi de l’impôt sur le revenu. |
| Position interprétative | Déclaration écrite qui traite, explique ou confirme la façon dont les dispositions de la Loi de l’impôt sur le revenu du Canada s’appliquent à des situations générales ou précises. La Direction communique ses positions interprétatives au moyen de diverses voies de service, y compris les décisions anticipées en matière d’impôt, les interprétations techniques, les folios et le service téléphonique spécialisé. |
| Interprétation technique | Déclaration écrite générique gratuite qui fournit aux contribuables l’interprétation de l’Agence à l’égard de dispositions particulières de la législation canadienne en matière d’impôt sur le revenu; les interprétations techniques ne sont pas des décisions fiscales et ne sont pas contraignantes pour l’Agence. |
| WebCIMS | Système de gestion des cas interne utilisé par la Direction des décisions en impôt pour conserver les cas, les payeurs qui travaillent et la correspondance aux fins de gestion de la charge de travail. |
Annexe E : Comparaison des programmes axés sur les décisions en matière d’impôt dans l’ensemble des administrations de l’impôt internationales
| Caractéristique | Agence du revenu du Canada (Canada) |
Australian Taxation Office (Australie) | Inland Revenue (Nouvelle-Zélande) | Her Majesty’s Revenue and Customs (Royaume-Uni) | Internal Revenue Service (États-Unis) | Revenu Québec (Québec) |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Terminologie des décisions | Décision anticipée en matière d’impôt | Décision privée | Décision exécutoire (privée) | Décharge | Décision par lettre privée | Décisions anticipées |
| Demandes d’interprétation technique | Oui – Interprétations externes/internes | Non – Décisions publiques | Non – Décisions publiques | Oui – mais seulement dans certains cas | Non – Fournir une orientation publique sur le sujet d’intérêt | Oui – Interprétations externes/internes |
| Norme de service pour rendre la décision | 90 jours ouvrables, lorsque les 90 jours ouvrables ne représentent que le temps que le dossier est avec l’agent des décisions, et exclut lorsqu’il est en attente avec le contribuable | 28 jours civils, une fois que tous les renseignements sont reçus | 10 semaines pour rédiger une ébauche | Réponse importante sur 75 % des décisions reçues dans un délai de 28 jours civils | Déterminée chaque année en fonction de la complexité lorsque la norme de service est principalement de 180 jours, mais que la section des institutions financières est de 270 jours, par exemple | Déterminée selon l’échelle d’achèvement et que des interprétations et aucune pour les décisions |
| Des frais sont-ils facturés au contribuable pour rendre une décision? | Oui | Non | Oui | Non | Oui | Oui |
| La décision lie-t-elle l’administration de l’impôt une fois qu’elle a été rendue? | Oui | Oui | Oui | Oui | Oui | Oui |
| Publication des décisions une fois rendues | Les décisions sont publiées par l’intermédiaire d’un éditeur tiers, leurs accès se font par abonnement | Décisions publiques – publiées dans la base de données juridiques de l’ATO Décisions privées – versions modifiées publiées dans la base de données juridiques de l’ATO | Décisions publiques – publiées sur son site Web Décisions exécutoires (privées) – non publiées ou accessibles au public | En général, les décisions ne sont pas publiées sur son site Web et ne sont pas accessibles au public. Toutefois, certaines interprétations techniques sont publiées dans les lignes directrices sur le site Web | Les décisions sont publiées sur son site Web | Les décisions ne sont pas publiées. Les interprétations sont publiées sur le site Web |
| Service téléphonique pour les conseils en matière de décision et d’interprétation | Oui – Service téléphonique spécialisé | Non | Non | Non | Non | Non |
| Structure du programme | Modèle centralisé à l’Agence au sein de la Direction générale de la politique législative et des affaires réglementaires | Modèle décentralisé avec l’aide du bureau de l’avocat en chef au besoin | Modèle hybride entre le bureau de l’avocat en chef avec l’aide du personnel du programme d’observation | Modèle décentralisé au sein de l’administration de l’impôt | Modèle centralisé au sein du bureau de l’avocat en chef | Modèle centralisé dans le domaine de la législation |
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