Évaluation du Programme du multiculturalisme
4. Conclusions et recommandations
La présente section expose les conclusions générales de l’évaluation et les recommandations s’y rattachant, par question d’évaluation.
Pertinence
Le Canada a besoin de programmes axés sur le multiculturalisme, et le gouvernement fédéral a un rôle à jouer à cet égard. Au vu de nombreuses études scientifiques, il apparaît clairement que l’approche utilisée par le Programme du multiculturalisme contribue à la promotion d’une société intégrée.
Le Canada est un pays fondé sur l’immigration, et il a toujours été multiculturel. Cependant, la nature et la complexité de cette diversité se sont intensifiées de manière spectaculaire au cours des quelques dernières décennies, et la situation devrait se poursuivre à l’avenir. Selon les informations disponibles, les problèmes associés à la diversité, dont l’intolérance, les préjugés et la discrimination, constituent encore des problèmes au Canada, et cela démontre la nécessité des efforts visant à s’attaquer à ces problèmes. Une foule de chercheurs universitaires ont conclu que l’approche du Programme du multiculturalisme, qui facilite le contact entre les différentes communautés pour accroître la sensibilisation et la compréhension réciproque, est une façon efficace de promouvoir la cohésion sociale.
Le multiculturalisme n’est pas un domaine de compétence exclusive du gouvernement fédéral, mais les exigences législatives actuelles, ainsi que l’étendue du problème et de la responsabilité fédérale à l’égard de l’immigration, confirment la nécessité d’une intervention fédérale en réponse à ce problème. Par ailleurs, même si un grand nombre de provinces et territoires ont leurs propres politiques et programmes sur le multiculturalisme, leur financement est limité et souvent destiné aux services aux immigrants (p. ex., fournir de l’information dans plusieurs langues).
CIC est, à bien des égards, le ministère indiqué pour diriger les responsabilités fédérales relatives au multiculturalisme. Cela dit, l’inclusion du Programme du multiculturalisme au sein de CIC a élargi le mandat du Ministère (aux questions de l’intégration à plus long terme) et sa clientèle (à l’ensemble des Canadiens). On ne connaît pas encore l’impact de ce changement sur les politiques et les programmes de CIC.
Le transfert du Programme du multiculturalisme du MPC à CIC a provoqué un élargissement important du mandat de CIC et de sa clientèle. Avant, CIC était chargé des nouveaux immigrants, et les services fournis à ces immigrants portaient essentiellement sur l’établissement ou des questions d’intégration à court terme. Le Programme du multiculturalisme, par contre, s’adresse à tous les Canadiens et s’attaque à des questions d’intégration à plus long terme, notamment les préjudices et la discrimination, qui peuvent être engendrés au sein d’une société diversifiée sur le plan ethnique et culturel. Le Ministère a certes tenu compte de l’élargissement de son mandat en modifiant en conséquence le résultat stratégique 3, mais on ne sait pas encore comment — ou si — l’inclusion du Programme du multiculturalisme trouvera son expression dans la prestation et l’organisation générales des services d’intégration de CIC.
Conception et prestation
Les objectifs du Programme du multiculturalisme sont très vastes. S’ils sont assez souples pour permettre au programme de répondre aux besoins des différentes communautés, leur ampleur engendre par ailleurs un manque de précision quant aux types d’activité permettant de soutenir au mieux les objectifs du programme. En outre, ces objectifs sont plus vastes que les résultats qu’on peut raisonnablement atteindre compte tenu des ressources et des activités actuelles du programme.
Le Programme du multiculturalisme a adopté de nouveaux objectifs en 2010 qui ciblent trois secteurs distincts : la société canadienne, les institutions publiques et la communauté internationale. Ces secteurs sont extrêmement vastes, et les objectifs s’y rattachant le sont tout autant : bâtir une société intégrée et cohésive sur le plan social; accroître la sensibilité des institutions fédérales aux besoins d’une population diversifiée et participer activement à des discussions sur la scène internationale. Même si cette portée donne beaucoup de latitude quant aux activités qui peuvent être financées ou menées, on peut interpréter ces objectifs de bien des façons. En fin de compte, ils ne fournissent pas beaucoup de précisions sur les activités les mieux indiquées pour atteindre ces objectifs.
Qui plus est, la taille relativement modeste du Programme du multiculturalisme par rapport à ces vastes objectifs montre la nécessité d’un degré plus élevé de précision sur les efforts qui peuvent et qui devraient être menés. Par exemple, les activités de CIC relativement aux institutions ont été limitées à la coordination du rapport annuel, ainsi qu’à l’organisation et à la présidence des réunions du TFPTFRQM et du RCM. En outre, compte tenu du niveau actuel de ressources, le programme a pu exécuter seulement les tâches administratives liées à ces responsabilités. Les possibilités de définir et de mettre en œuvre des changements — dont la simplification et l’harmonisation des exigences en matière de rapports ou la mise en commun des pratiques exemplaires en matière de multiculturalisme au-delà de l’équité en matière d’emploi — qui auraient pu avoir plus d’impact dans ce secteur ont été rares.
Trois facteurs clés liés à la conception et à la prestation du programme ont nui à sa bonne mise en œuvre. Ils concernent la gouvernance, la mesure du rendement et le processus d’approbation :
- manque de communication, de coordination et de partage des décisions entre les différentes unités organisationnelles chargées du programme;
- absence de données de base sur la mesure du rendement permettant d’évaluer le rendement du programme dans son ensemble ou de ses projets et activités;
- délais et manque de transparence du processus d’approbation.
Après son transfert à CIC, le Programme du multiculturalisme a été réorganisé pour correspondre au modèle de CIC, qui est fortement décentralisé. Alors que tous les volets du programme étaient placés sous l’autorité d’une seule direction générale au Ministère du Patrimoine canadien, ils sont maintenant répartis dans trois directions générales et secteurs différents. Résultat, les rôles et responsabilités ne sont pas clairement définis, et il est difficile de garantir que les unités concernées participent à la prise de décisions.
Les données sur le rendement recueillies sur le Programme du multiculturalisme portent presque totalement sur les extrants, et les informations disponibles dans le SGISC sont souvent incomplètes, contradictoires et non fiables. Même si les projets financés doivent faire et présenter une évaluation de leur projet dans le cadre de leur entente de contribution, on ne leur fournit pas de directives sur le contenu de l’évaluation; par ailleurs, ces évaluations visent à examiner les objectifs du projet. En conséquence, les évaluations ne fournissent pas d’information sur l’atteinte des résultats du programme. Qui plus est, les résultats de ces évaluations ne sont pas résumés, analysés ou utilisés par le personnel de CIC pour gérer le programme. On a élaboré une stratégie de mesure du rendement pour le programme et mis en œuvre un outil de rétroaction des participants aux projets et activités, mais aucun plan n’est en place pour compiler et regrouper les données sur le rendement.
Même si le nouveau processus de DP a permis d’améliorer la cohérence et la transparence du processus d’évaluation des projets, 751 propositions ont été reçues, dont 567 étaient admissibles; 39 ont été recommandées au ministre pour approbation, et seulement 25 projets ont finalement été financés. Les personnes interrogées estiment que le nombre de propositions reçues est très important.
Selon un grand nombre d’intervenants, le processus d’approbation des projets et activités est le plus gros problème qui affecte le bon fonctionnement du programme. En raison du manque de transparence et des longs délais associés au processus, le personnel du programme éprouve beaucoup de difficultés à gérer les clients ou dépenser leur budget. Les efforts visant à régler ce problème — mise en œuvre des processus de DP et d’approbation (feu vert) — ont permis d’améliorer l’évaluation des projets, mais en l’absence de changements au processus d’approbation, la transparence et les délais demeurent problématiques.
Rendement
En raison de lacunes dans la mesure du rendement, on a actuellement peu d’éléments d’information qui démontrent dans quelle mesure le Programme du multiculturalisme atteint ses résultats attendus. Certaines données récentes sur la mesure du rendement indiquent que les projets contribuent à accroître la commémoration et la fierté civiques, le respect des valeurs démocratiques fondamentales et la compréhension interculturelle et interconfessionnelle.
Le Programme du multiculturalisme a financé un large éventail de projets et d’activités visant à promouvoir la mémoire et la fierté civiques, le respect des valeurs démocratiques fondamentales et la compréhension interculturelle/interconfessionnelle. L’information fournie dans les formulaires de commentaires sur deux projets fait état de résultats positifs à ce chapitre. Les participants à un projet étaient d’avis qu’ils connaissaient maintenant mieux les problèmes et les défis que doivent surmonter les autres cultures et qu’ils prendraient des mesures à la suite de leur participation. Des participants à un projet ont également indiqué qu’ils appréciaient davantage les droits dont jouissent les Canadiens et qu’ils étaient plus fiers d’être Canadiens à la suite de leur participation au projet. Il faut évidemment interpréter ces résultats avec prudence, car ils ne sont pas représentatifs, mais ces exemples indiquent néanmoins que les projets ont l’effet escompté. On aura plus de renseignements pour examiner ces incidences plus en profondeur quand on aura reçu un plus grand nombre de formulaires de commentaires.
Par ailleurs, beaucoup d’efforts ont été faits à l’appui des initiatives d’éducation publique et de sensibilisation, notamment la conception et la distribution d’outils promotionnels (documents imprimés, documents électroniques, médias sociaux). Grâce à ces efforts, le public s’est intéressé à ces initiatives, comme en témoignent l’activité sur les sites Web et les téléchargements de documents d’information. Cependant, aucune information ne permet d’évaluation l’incidence de ces activités sur les résultats attendus.
Le Programme du multiculturalisme finance des projets et mène des activités visant à améliorer l’ouverture des institutions pour répondre aux besoins d’une société diversifiée. Même si un grand nombre de projets financés appuyaient ce résultat, il semble que cet appui soit indirect dans bien des cas. Par exemple, les organisations forment un partenariat avec une institution pour exécuter un projet, plutôt que pour essayer d’influer sur les politiques ou procédures de l’institution afin qu’elle soit plus ouverte à la diversité. En outre, les activités liées au volet institutionnel ont été en grande partie administratives et n’ont pas fourni beaucoup de renseignements ou de directives pour aider les institutions à être plus ouvertes. On constate donc peu de progrès dans l’atteinte de ce résultat.
Dans le cadre du volet de la participation aux discussions internationales, CIC a participé à des tribunes et des activités internationales, et il a rédigé des documents destinés à être partagés sur la scène internationale. Cela a permis de mettre en commun les pratiques exemplaires relatives à l’approche de la diversité au Canada. On ne sait pas dans quelle mesure l’information recueillie lors de ces activités a été utilisée par CIC ou communiquée à d’autres institutions fédérales.
L’efficience générale du programme a souffert de la durée du processus décisionnel concernant les propositions de projet. En conséquence, le programme a laissé un montant substantiel de fonds inutilisés dans l’enveloppe de subventions et contributions en 2008-2009 et en 2009-2010, même si le montant des fonds non utilisés a diminué en 2010-2011 et devrait normalement diminuer encore en 2011-2012. Le fait que les ressources n’ont pas été entièrement utilisées réduit l’impact potentiel du programme.
Dans le cadre de l’ancien processus de réception continue des demandes, très peu de projets étaient approuvés avant leur date prévue de commencement. La situation s’est améliorée depuis la mise en œuvre du processus de DP, mais des projets ont encore été approuvés après leur date prévue de commencement. Par ailleurs, la norme de 90 jours a été respectée dans un grand nombre de cas, mais des projets ont encore été approuvés neuf mois après la fermeture de la DP. En raison des retards dans l’approbation, 75 % de l’enveloppe de 2008-2009 et 64 % de l’enveloppe de 2009-2010 n’ont pas été utilisés. Le processus de DP a apparemment permis d’améliorer la situation, car un montant plus faible de fonds a été inutilisé en 2010-11 (37 %), et pour l’exercice en cours, 77 % des fonds ont été dépensés ou engagés jusqu’à maintenant. Cela dit, en fin de compte, durant cette période, la production des extrants du programme a été affectée.
- Puisque l’ajout du Programme du multiculturalisme au sein de CIC a élargi son mandat à l’intégration à plus long terme et sa clientèle à l’ensemble des Canadiens, CIC devrait veiller à intégrer entièrement le multiculturalisme dans ses politiques et programmes.
- Compte tenu de la modicité relative des fonds dont dispose le Programme du multiculturalisme, les objectifs et les résultats attendus doivent être harmonisés avec les ressources disponibles et axés stratégiquement sur les priorités et besoins fondamentaux. Le Ministère doit déterminer la meilleure façon d’y parvenir.
- Des efforts supplémentaires doivent être fournis pour accroître la transparence et améliorer les délais du processus d’approbation des projets et activités.
- Il faut améliorer la gouvernance du Programme du multiculturalisme pour favoriser une meilleure communication et la coordination des décisions entre les directions et unités responsables du programme.
- Compte tenu des lacunes constatées au niveau de la mesure du rendement, le programme doit se doter d’une stratégie de mesure du rendement fiable. Cela nécessite :
- un examen et la révision éventuelle du cadre de la stratégie de mesure du rendement mis au point durant la phase de planification de la présente évaluation;
- l’amélioration du système actuel de collecte de données;
- un examen de la condition actuelle qui oblige les bénéficiaires à présenter une évaluation du projet afin de déterminer comment utiliser cette évaluation pour réunir des données cohérentes et comparables sur les résultats du programme de CIC;
- la mise en œuvre d’un processus garantissant que les formulaires de commentaires sur les projets et activités sont tenus à jour et régulièrement recueillis et analysés pour faciliter l’évaluation des résultats des projets et activités.
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